CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA TESIS: LOS AUTOS PROFERIDOS EN EL PROCESO DE INTERVENCIÓN POR CAPTACIÓN MASIVA DE DINERO NO AUTORIZADA, -PROCESO REGULADO POR EL DECRETO LEGISLATIVO 4334 DE 2008-, SON ACTUACIONES JUDICIALES NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 11 de abril de 20241, proferido por la Sección “C” del Tribunal Administrativo del Atlántico2, que rechazó la demanda por considerar que los autos demandados no eran susceptibles de control judicial. 1 Ingresó al Despacho por reparto el 31 de mayo de 2024. 2 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I-.
ANTECEDENTES La señora DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA, a través de apoderado judicial, promovió demanda con la finalidad de que se declare la nulidad de los autos núms. 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022 y 2022-01-576456 de 27 de julio de 2022, expedidos por la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES dentro del proceso de intervención judicial núm. 87.474.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó ordenar a la parte demandada la restitución de varios bienes inmuebles avaluados en la suma de $17.132.682, el levantamiento de todas las medidas sobre todos sus bienes o la compensación por su valor comercial, más la actualización de sus valores y los intereses al máximo cálculo previsto por la Superintendencia Financiera y el pago de daños morales.
II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, por auto de 11 de abril de 2024, rechazó la demanda por considerar que los actos administrativos demandados no eran susceptibles de control judicial. 3 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que conforme con lo previsto en el Decreto Legislativo 4334 de 2008, corresponde a la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES intervenir los negocios, operaciones y patrimonio de las personas naturales o jurídicas, que desarrollaban o participaban, en la actividad financiera sin la debida autorización estatal, función de carácter jurisdiccional y frente a la cual las decisiones tienen efectos de cosa juzgada erga omnes.
Explicó que de la lectura de los autos núms. 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022 y 2022-01-576456 de 27 de julio de 2022 se desprendía que los actos demandados fueron expedidos con ocasión de las inconformidades que tuvo la actora respecto de la decisión de la demandada de decretar la intervención de sus bienes, haberes, negocios y patrimonio y su vinculación al proceso de intervención judicial promovido contra la Sociedad SIGESCOOP, adelantado en virtud de lo previsto en el Decreto Legislativo 4334 de 17 de noviembre de 20083.
Afirmó que comoquiera que los autos núms. 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022 y 2022-01-576456 de 27 de julio de 2022 fueron expedidos en ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, los actos demandados 3 “Por el cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008”. 4 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no son susceptibles de control judicial en virtud de lo previsto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA.
Finalmente, señaló que el hecho de que la parte demandada haya omitido incluir en su providencia la formula “Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley”, dicho olvido no tenía la capacidad de convertir los autos demandados en actos administrativos susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
III-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO III.1. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto de 11 de abril de 2024, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente: Preciso que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, los autos núms. 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022 y 2022-01-576456 de 27 de julio de 2022 corresponden a actos administrativos susceptibles de control judicial, habida cuenta que son producto de una petición formulada por la parte actora en los términos del artículo 4° del CPACA. 5 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que en su caso particular la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES la vinculó al proceso de intervención sin realizar el debido proceso administrativo de inspección, vigilancia y control.
Señaló que la falta de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de los autos demandados trasgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia. Manifestó que, a su juicio, las decisiones adoptadas por la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES fueron expedidas en ejercicio de sus facultades de inspección, vigilancia y control, por lo que no pueden tenerse como decisiones judiciales máxime cuando carecen de sus formalidades, tal como indicó en la demanda.
III.2. El Tribunal, mediante providencia de 11 de abril de 2024, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el numeral 1 del artículo 2434 del CPACA, el recurso de apelación procede contra el auto que rechace la 4 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 6 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.
Comoquiera que en el asunto bajo examen el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se rechazó la demanda en el proceso de la referencia, corresponde a la Sala conocer del presente recurso de apelación. Caso concreto En el presente caso, mediante la providencia 26 de enero de 2023, el TRIBUNAL rechazó la demanda al considerar que los autos núms. 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022 y 2022-01- 576456 de 27 de julio de 2022 no son susceptibles de control judicial, por haber sido proferidos en ejercicio de la función jurisdiccional asignada a la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, conforme con lo previsto en el Decreto Legislativo 4334 de 2008.
Inconforme con la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de apelación, para lo cual adujó que, contrario a lo afirmado por el TRIBUNAL, los autos demandados corresponden a actos administrativos expedidos por dicha superintendencia en ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control, 7 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co producto de una petición de la actora, razón por la cual son susceptibles de control jurisdiccional, máxime si se tiene en cuenta que transgreden sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia. En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien rechazada la demanda presentada por la señora DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA por ser los autos núms. 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022 y 2022-01-576456 de 27 de julio de 2022 no susceptibles de control judicial, como lo sostuvo el Tribunal en la providencia cuestionada.
Al respecto, de la lectura de la demanda la Sala advierte que los autos núms. 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022 y 2022-01- 576456 de 27 de julio de 2022 fueron expedidos en el marco del proceso de intervención adelantado contra la COOPERATIVA MULTIACTIVA DEL SISTEMA DE GESTION EMPRESARIAL Y SOCIAL y otras5, -conforme con lo previsto en el Decreto Legislativo 4334 de 2008-, procedimiento en el que se ordenó la intervención de la actora por estar relacionada indirectamente con la actividad de captación masiva de dinero no autorizada del público realizada por varias entidades. 5 Y otras personas tanto naturales como jurídicas: Delvis Sugey Medina Herrera y las cooperativas Coocredimed, Coovenal, Sigescoop y Coinvercor. 8 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el marco de dicho proceso, la señora DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA solicitó su desintervención, la cual fue denegada a través del auto 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022, así: “[…] Auto Superintendencia de Sociedades Sujeto del Proceso Sigescoop en toma de posesión como medida de intervención y otros Auxiliar María Mercedes Perry Ferreira Asunto Solicitud de desintervención Proceso Intervención Judicial Expediente 87.474 I.
ANTECEDENTES 1. Mediante Auto 2020-01-351309 de 22 de julio de 2020, se decretó la intervención de los bienes, haberes, negocios y patrimonio de Dellys Margarita Herrera Herrera y su vinculación al proceso de Élite International Américas S.A.S. en liquidación judicial como medida de intervención y otros. 2. Con Auto 2020-01-537039 de 8 de octubre de 2020, se dejó sin efectos el numeral primero del Auto 2020-01-351309 del 22 de julio de 2020, respecto de la vinculación de la intervenida Dellys Margarita Herrera Herrera al proceso de Élite International Américas S.A.S. en liquidación judicial como medida de intervención y otros y se decretó su intervención y vinculación al proceso de Sigescoop en toma de posesión como medida de intervención y otros. 3.
Mediante Auto 2020-01-537439 8 de octubre de 2020, se decretó la intervención de los bienes, haberes, negocios y patrimonio de Dellys Margarita Herrera Herrera y su vinculación 9 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al proceso de Coinvercor en toma de posesión como medida de intervención y otros y se advirtió que los remanentes de dichos bienes, haberes, negocios y patrimonio, servirían como prenda general de los afectados reconocidos en dicho proceso, una vez se satisfaga el objeto devolutivo de la intervención de Sigescoop en toma de posesión como medida de intervención y otros, en la que fue intervenida en primer lugar. 4.
Con memorial 2021-02-013241 el 16 de mayo de 2021, Dellys Margarita Herrera Herrera, a través de apoderado, solicitó su desintervención dentro de los procesos de Sigescoop (expediente 87474) y Coinvercor (expediente 87740) y el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en contra de sus bienes, haberes y derechos. Esta solicitud fue puesta en traslado entre los días 2 a 4 de junio de 2021, con consecutivo 2021-01- 375132 de 1 de junio de 2021. […] En mérito de lo expuesto, la Directora de Intervención Judicial, RESUELVE Primero. Desestimar la solicitud de desintervención formulada con memoriales 2021-02- 013241 el 16 de mayo, 2021-01- 682480 y 2021-03-012140 se 19 de noviembre de 2021, 2021- 01-683042 de 20 de noviembre y 2021-01-683542 y 2021-01- 683600 de 22 de noviembre en 2021, de acuerdo con lo expuesto […]”.
Ahora, sobre la naturaleza del proceso de intervención regulado por el Decreto Legislativo 4334 de 2008, la Sección en reiterada jurisprudencia, entre ellas, en la sentencia de 24 de noviembre de 20166, consideró: “[…] Frente a la naturaleza jurídica del procedimiento de intervención previsto el citado decreto, esta Corporación ha considerado que es de naturaleza jurisdiccional, toda vez que: 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 24 de noviembre de 2016. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2009- 00381-01; M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 10 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «a la Superintendencia de Sociedades se le otorgaron funciones judiciales y que a las decisiones que se profieren en ese proceso se les asignó el carácter de jurisdiccional7.
Sobre la naturaleza jurisdiccional del proceso de intervención estatal creado por el Decreto 4334 de 2008, es importante traer a colación, por lo pertinente, la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 9 de diciembre de 20098, que dijo: “(…) en varios artículos del decreto 4334 se dispone que la intervención de la Superintendencia es de naturaleza administrativa –arts. 3 y 7-; pero a continuación, incluso en esos mismos dos preceptos, y en otros más, se dispone, por ejemplo, que: ‘El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo.
Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional’ -art. 3- (Negrillas fuera de texto). En este mismo sentido, los arts. 7 parágrafo 19, 810, 1011, entre otros, también disponen lo 7 “ARTÍCULO 3o.
NATURALEZA. El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional.” M.P. Enrique Gil Botero.
Expediente número 11001-03-15-000-2009-00732-00. Control inmediato de legalidad del Decreto 1910 de 2009. 9 “Parágrafo 1°. La providencia que ordena las medidas anteriores surte efectos desde su expedición y se ordenará su inscripción en el registro de la Cámara de Comercio del domicilio principal del sujeto de intervención, de sus sucursales y agencias, y contra la misma no procederá recurso alguno.” (Negrillas fuera de texto) 10 “Artículo 8°.
Providencia que ordena la toma de posesión. Si los alcaldes informan a la Superintendencia de Sociedades sobre la necesidad de adopción de medidas establecidas en el artículo 7° de este decreto, esta entidad consultará la base de datos de las Superintendencias Financiera y de Economía Solidaria, si se encuentra autorizada la persona jurídica objeto de intervención.” (Negrillas fuera de texto) 11 “Artículo 10.
Devolución inmediata de dineros. Este procedimiento se aplicará por la Superintendencia de Sociedades cuando previamente haya decretado la toma de posesión. En este caso se aplicará el siguiente procedimiento: “a) Dentro de los dos (2) días siguientes a la expedición de la providencia de toma de posesión, el Agente Interventor publicará un aviso en un diario de amplia circulación nacional, en el cual se informe sobre la medida de intervención, o por cualquier medio expedito.
Así mismo, la Superintendencia de Sociedades fijará en su página web copia de la providencia; “b) En el mismo aviso, el Agente Interventor convocará a quienes se crean con derecho a reclamar las sumas de dinero entregadas a la persona natural o jurídica intervenida, para que presenten sus solicitudes en el sitio o sitios que señale para el efecto, dentro de los diez (10) días siguientes a la publicación del aviso;
“c) La solicitud deberá hacerse por escrito con presentación personal ante el interventor, acompañado del original del comprobante de entrega de dinero a la persona intervenida; “d) El Agente Interventor, dentro de los veinte (20) días siguientes al vencimiento del término anterior, expedirá una providencia que contendrá las solicitudes de devolución aceptadas y las 11 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo, de donde se deduce, finalmente, que se trata de un proceso de naturaleza jurisdiccional.” (Subraya la Sala).
Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C 145 de 2009, analizó las facultades jurisdiccionales otorgadas por el Decreto 4334 de 2008 a la Superintendencia de Sociedades y sobre el particular dijo: “La norma bajo análisis (se refiere al artículo 3° del Decreto 4334 de 2008) estipula igualmente que las decisiones de toma de posesión ‘tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes en única instancia y con carácter jurisdiccional’, lo cual tampoco se observa contrario a la Constitución, por las siguientes razones: 3.1.
El ejercicio de funciones jurisdiccionales por la Superintendencia de Sociedades encuentra fundamento en el artículo 116 superior, según el cual ‘excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas’; ha de entenderse que la acepción ‘ley’ hace referencia no sólo a las normas que expide el Congreso en desarrollo de su función legislativa ordinaria, sino también a aquellas disposiciones que materialmente tienen tal carácter, como es el caso de los decretos legislativos de estados de emergencia social (art. 215 Const.), a los cuales la Carta expresamente atribuye ‘fuerza de ley’.
Conviene recordar, al respecto, que la jurisprudencia de esta rechazadas, la cual será publicada en la misma forma de la providencia de apertura. Contra esta decisión procederá el recurso de reposición que deberá presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la expedición de esta providencia. Las devoluciones aceptadas tendrán como base hasta el capital entregado;
“e) La interposición de los recursos no suspenderá el pago de las reclamaciones aceptadas, las cuales serán atendidas dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la ejecutoria de la providencia, por conducto de entidades financieras, previo endoso del título de depósito judicial de la Superintendencia de Sociedades a favor del Agente Interventor;
“f) Los recursos de reposición serán resueltos dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del plazo de presentación, luego de lo cual se atenderán las devoluciones aceptadas dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha de la decisión y el saldo, si lo hubiere, acrecerá a todos los beneficiarios de la devolución a prorrata de sus derechos;
“Parágrafo 1°. Criterios para la devolución.- Para la devolución de las solicitudes aceptadas, el Agente Interventor deberá tener en cuenta los siguientes criterios: “a) Se atenderán todas las devoluciones aceptadas dividiendo por el número de solicitantes, hasta concurrencia del activo y hasta el monto de lo aceptado; “b) En caso de que sean puestos a disposición o aparezcan nuevos recursos, se aplicará el procedimiento anteriormente señalado para el pago de devoluciones aceptadas insolutas;
“c) En el evento en el que se demuestre que se han efectuado devoluciones anteriores a la intervención a cualquier título, estás sumas podrán ser descontadas de la suma aceptada por el agente interventor. “Parágrafo 2°. Los días señalados en el presente procedimiento se entenderán comunes. “Parágrafo 3°. Los honorarios del Agente Interventor y los gastos propios de la intervención, serán cancelados con cargo al patrimonio de la intervenida y, en su defecto, del fondo cuenta que para el efecto sea constituido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con las instrucciones impartidas por la Superintendencia de Sociedades.” (Negrillas fuera de texto) 12 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corte ha avalado el desempeño de la función jurisdiccional por parte de la Superintendencia de Sociedades, como entidad administrativa nacional encargada de la inspección, vigilancia y control de sociedades no vigiladas por otras Superintendencias, en desarrollo de procesos de liquidación obligatoria de sociedades mercantiles, reconociendo que las decisiones que adopte en ese ámbito constituyen providencias judiciales.
Además, la asignación de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades armoniza con la materialidad de los asuntos de los que debe ocuparse esa entidad en desarrollo de la función de intervención, en particular la toma de posesión, que puede suscitar verdaderos conflictos de intereses con eventuales efectos jurídicos en otros procesos judiciales, dado que en el contexto del Decreto 4334 de 2008 esa medida tiene por finalidad asumir la administración de la intervenida para devolver los dineros captados irregularmente del público, adoptando decisiones para cumplir con ese objetivo, las cuales, por su naturaleza jurisdiccional, escapan al ámbito de control de la justicia contenciosa administrativa 3.2.
En lo que hace al carácter ‘erga omnes’ de la cosa juzgada, no comparte la Corte la apreciación del Procurador de que tal medida es inconstitucional por ser una condición extraña a la naturaleza de las sentencias, pues en verdad se trata de un asunto propio del ámbito de configuración legislativa y además en la Carta no existe precepto alguno que prohíba al legislador de excepción atribuir tales efectos a las decisiones judiciales, los cuales además se justifican, para el caso, en función de los fines propuestos con la emergencia social y con el Decreto 4334 de 2008 que se revisa, de combatir eficazmente las perpetración de modalidades de captación y recaudo irregular de dineros del público y obtener la pronta devolución de los dineros invertidos.
Según explica quien interviene en representación de la Superintendencia de Sociedades, fue necesario diseñar un procedimiento ‘sui generis’ que recoge elementos propios de los procesos concursales, como es el carácter universal de sus decisiones, las cuales deben vincular jurídicamente a todos los interesados, presentes, ausentes y disidentes, para que gocen de igualdad de oportunidades en la defensa y promoción de sus intereses; de ahí, que tales decisiones deban tener efectos generales o ‘erga omnes’ en relación con tales sujetos, y además deban estar revestidas del valor de cosa juzgada, pues por razones de interés general y seguridad jurídica es 13 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indispensable que esa clase de causas judiciales sean resueltas en forma definitiva. 3.3.
Tampoco vulnera la Constitución que las decisiones de toma de posesión sean adoptadas en única instancia, pues como lo ha expresado en forma reiterada esta Corte, el principio de la doble instancia no es absoluto y, por lo tanto, no rige para toda clase de actuaciones jurisdiccionales.” (Subraya la Sala). Como se ve, el proceso de intervención estatal creado por el Decreto 4334 de 2008 es jurisdiccional.
Se trata de uno de los casos en que las autoridades administrativas actúan en ejercicio de una función jurisdiccional. Luego, las decisiones que profieran esas autoridades no son objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque se trata de verdaderas decisiones judiciales».12 Conforme lo ha expuesto la Corporación, las decisiones que se profieran por las autoridades en el curso del proceso de intervención previsto en el Decreto Legislativo 4334 de 2008, son decisiones jurisdiccionales, las cuales escapan al control de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En esa medida, al ser el Auto 420-007618 del 21 de abril de 2009 proferido por la Superintendencia de Sociedades, una decisión de tal naturaleza, esta Sección no puede juzgar la legalidad del mismo […]”. Igualmente, en la mencionada providencia, se precisó que el hecho de que dichas decisiones tengan naturaleza judicial no significa que carezcan de control alguno, habida cuenta que la parte presuntamente afectada en sus derechos fundamentales por una eventual vía de hecho puede acudir a la acción de tutela para obtener la protección de los mismos.
En efecto, la Sección13 sostuvo: 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas, Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00765-01(20750), Actor: VALORES URBANOS S.A., Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 24 de noviembre de 2016. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2009- 00381-01; M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 14 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Ahora bien, el demandante en su recurso de apelación planteó tres razones por las cuales debe considerarse que el Auto 420-007618 del 21 de abril de 2009, es un acto administrativo susceptible de control judicial por parte de esta jurisdicción, discutiendo el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades, a saber: (1) la Superintendencia de Sociedades no mencionó que se estaba en presencia de un acto jurisdiccional;
(2) no estaba quien profirió el auto en condiciones de imparcialidad e independencia propios de la función judicial; y (3) la inexistencia de un remedio judicial efectivo viola tratados internacionales en materia de derechos humanos. Es necesario indicar frente a las acusaciones de los actores, que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-145 de 2009, estudió la constitucionalidad del Decreto 4334 de 2008, en la cual se refirió, específicamente, a la atribución, por parte del legislador extraordinario, de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades, en la siguiente forma: «3.
El artículo 3° del Decreto 4334 de 2008 en revisión, dispone que el procedimiento de intervención administrativa que adelante la Superintendencia de Sociedades se sujetará “exclusivamente” a las reglas especiales de ese ordenamiento y, en lo no previsto, a las del Código Contencioso Administrativo, medida que no es irrazonable ni desproporcionada, toda vez que asegura que la actuación que adelante ese organismo se desarrolle de conformidad con el principio superior de legalidad de la función pública (arts. 6°, 90, 121, 122, 124, 209, 210 Const.), en virtud del cual la gestión de la administración debe someterse a normas previamente establecidas y cumplir los objetivos propuestos en ellas14, atendiendo el debido proceso allí regulado (art. 29 ibídem), del cual derivan los derechos de los administrados a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y controvertir pruebas, a ejercer el derecho de defensa e 14 Sobre el significado y alcance del principio de legalidad de la función pública, esta corporación en sentencia C-1195 de 2005 (noviembre 22), M. P. Jaime Araújo Rentería, se pronunció así: “Uno de los principios fundamentales de un Estado democrático es la supremacía del ordenamiento jurídico, en primer lugar de la Constitución Política.
Es por ello que el Art. 6º superior establece que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y que los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones./ En el mismo sentido, el Art. 121 ibídem prescribe que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, el Art. 122 prevé que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y el Art. 123 consagra que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
Esta exigencia de sometimiento a las disposiciones jurídicas, y, más concretamente, a la ley, por parte de los servidores públicos configura el denominado principio de legalidad de la función pública./ La inobservancia de este mandato por parte de las autoridades estatales les acarrea responsabilidad de tipo disciplinario o penal, así como también de orden patrimonial cuando han obrado con dolo o culpa grave, conforme a la regulación legal (Arts. 90 y 124 C. Pol).” 15 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impugnar los actos administrativos, básicamente.
Además, tal determinación está en consonancia con las causas que generaron la declaratoria de emergencia social mediante el Decreto 4333 de 2008 y con el propósito fundamental del Decreto 4334 del mismo año, en revisión, de adoptar urgentes medidas “con fuerza de ley” para intervenir de manera inmediata las conductas, operaciones y el patrimonio de las personas involucradas en la captación masiva y habitual de dineros del público sin autorización estatal.
La norma bajo análisis estipula igualmente que las decisiones de toma de posesión “tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes en única instancia y con carácter jurisdiccional”, lo cual tampoco se observa contrario a la Constitución, por las siguientes razones: 3.1. El ejercicio de funciones jurisdiccionales por la Superintendencia de Sociedades encuentra fundamento en el artículo 116 superior, según el cual “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”; ha de entenderse que la acepción “ley” hace referencia no sólo a las normas que expide el Congreso en desarrollo de su función legislativa ordinaria, sino también a aquellas disposiciones que materialmente tienen tal carácter, como es el caso de los decretos legislativos de estados de emergencia social (art. 215 Const.), a los cuales la Carta expresamente atribuye “fuerza de ley”.
Conviene recordar, al respecto, que la jurisprudencia de esta Corte ha avalado el desempeño de la función jurisdiccional por parte de la Superintendencia de Sociedades, como entidad administrativa nacional encargada de la inspección, vigilancia y control de sociedades no vigiladas por otras Superintendencias, en desarrollo de procesos de liquidación obligatoria de sociedades mercantiles, reconociendo que las decisiones que adopte en ese ámbito constituyen providencias judiciales15.
Además, la asignación de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades armoniza con la materialidad de los asuntos de los que debe ocuparse esa entidad en desarrollo de la función de intervención, en particular la toma de posesión, que puede suscitar verdaderos conflictos de intereses con eventuales efectos jurídicos en otros procesos judiciales, dado que en el contexto del Decreto 4334 de 2008 esa medida tiene por finalidad asumir la administración de la 15 T-803 de 2004 (agosto 26), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 16 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervenida para devolver los dineros captados irregularmente del público, adoptando decisiones para cumplir con ese objetivo, las cuales, por su naturaleza jurisdiccional, escapan al ámbito de control de la justicia contenciosa administrativa.16 3.2.
En lo que hace al carácter “erga omnes” de la cosa juzgada, no comparte la Corte la apreciación del Procurador de que tal medida es inconstitucional por ser una condición extraña a la naturaleza de las sentencias, pues en verdad se trata de un asunto propio del ámbito de configuración legislativa y además en la Carta no existe precepto alguno que prohíba al legislador de excepción atribuir tales efectos a las decisiones judiciales, los cuales además se justifican, para el caso, en función de los fines propuestos con la emergencia social y con el Decreto 4334 de 2008 que se revisa, de combatir eficazmente las perpetración de modalidades de captación y recaudo irregular de dineros del público y obtener la pronta devolución de los dineros invertidos.
Según explica quien interviene en representación de la Superintendencia de Sociedades, fue necesario diseñar un procedimiento “sui generis” que recoge elementos propios de los procesos concursales, como es el carácter universal de sus decisiones, las cuales deben vincular jurídicamente a todos los interesados, presentes, ausentes y disidentes, para que gocen de igualdad de oportunidades en la defensa y promoción de sus intereses; de ahí, que tales decisiones deban tener efectos generales o “erga omnes” en relación con tales sujetos, y además deban estar revestidas del valor de cosa juzgada, pues por razones de interés general y seguridad jurídica es indispensable que esa clase de causas judiciales sean resueltas en forma definitiva. 3.3.
Tampoco vulnera la Constitución que las decisiones de toma de posesión sean adoptadas en única instancia17, pues 16 Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de enero 20 de 2000. Rad. 5939. C. P. Juan Alberto Polo Figueroa. 17 El artículo 37 de la Ley 550 de 1999, sobre reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, autorizó a la Superintendencia de Sociedades para ejercer, en los casos allí regulados, funciones jurisdiccionales en única instancia y mediante el procedimiento verbal sumario.
“Artículo 37. Solución de controversias. La Superintendencia de Sociedades en ejercicio de funciones jurisdiccionales y de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política, en única instancia y a través del procedimiento verbal sumario, será la competente para dirimir judicialmente las controversias relacionadas con la ocurrencia y reconocimiento de cualquiera de los presupuestos de ineficacia previstos en esta ley.
Las demandas relacionadas con la existencia, eficacia, validez y oponibilidad o de la celebración del acuerdo o de alguna de sus cláusulas, sólo podrán ser intentadas ante la Superintendencia, a través del procedimiento indicado, por los acreedores que hayan votado en contra, y dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de celebración./ También será la Superintendencia de Sociedades la competente para resolver, en única instancia, a través del procedimiento verbal sumario, cualquier diferencia surgida entre el empresario y las partes, entre éstas entre sí, o entre el empresario o las partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de ineficacia de los previstos en esta ley.
Entre tales 17 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como lo ha expresado en forma reiterada esta Corte18, el principio de la doble instancia no es absoluto y, por lo tanto, no rige para toda clase de actuaciones jurisdiccionales.
Ahora bien, como es evidente que contra las decisiones que se adopten en esa actuación no proceden recursos, de llegar a presentarse vías de hecho el afectado podría acudir a la acción de tutela (art. 86 Const.), en procura de obtener el amparo judicial correspondiente». La Corte Constitucional encontró ajustada a la Constitución Política, la atribución de funciones jurisdiccionales que realizó el Decreto 4334 de 2008, razón por la que no le corresponde a esta Sala discutir la naturaleza jurídica de las decisiones que emite la Superintendencia de Sociedades, como lo pretende el demandante, máxime cuando la misma Corte Constitucional ha señalado que, si en la adopción de las decisiones que le corresponde emitir a esa entidad en desarrollo del procedimiento de intervención, se presentaren vías de hecho, el afectado puede acudir a la acción de tutela, en procura de obtener el amparo judicial correspondiente.
Así pues, como lo expresó la Corte Constitucional al indicar que las decisiones que se expiden con fundamento en el Decreto 4334 de 2008, por su naturaleza jurisdiccional, escapan al control de esta jurisdicción, esta Sala estima que no puede emprender el estudio de la legalidad del Auto 420-007618 del 21 de abril de 2009, proferido por la Superintendencia de Sociedades, por tratarse de una decisión jurisdiccional […]”.
Así las cosas, la Sala concluye que le asistió la razón al Tribunal al rechazar la demanda de la referencia, toda vez que los autos núms. 2022-01-100225 de 28 de febrero de 2022 y 2022-01-576456 de 27 de julio de 2022 corresponden a decisiones de naturaleza jurisdiccional, conforme con lo previsto en el Decreto Legislativo diferencias se incluirán las que se refieran a la ocurrencia de causales de terminación del acuerdo.
La Superintendencia, en ejercicio de las funciones previstas en este artículo, podrá, si lo considera oportuno, de oficio o a petición de parte, sin necesidad de caución, decretar el embargo y secuestro de bienes o la inscripción de la demanda, o cualquier otra medida cautelar que a su juicio sea útil en atención al litigio. Estas medidas también se sujetarán a las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civ.l.” (No está subrayado en el texto original.) 18 C-411 de 1997 (agosto 28), M. P. José Gregorio Hernández Galindo;
C-727 de 2000 (junio 21), M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-245 de 2001 (febrero 27), M. P. José Gregorio Hernández Galindo y C- 650 de 2001 (junio 20), M. P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras. 18 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4334 de 2008, las cuales no son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por mandato expreso del numeral 2 del artículo 10519 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 11 de abril de 2024, proferido por la Sección “C” del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente digital al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 19 “ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: […] 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado”. 19 Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00025-01 Actora: DELLYS MARGARITA HERRERA DE MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de junio de 2024.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.