Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03885-01 Demandante: MARÍA EUGENIA VACA DÍEZ DE MONTOYA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico, sustantivo y procedimental SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 1° de septiembre de 2022, por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora María Eugenia Vaca Díez de Montoya, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela1 para que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 6 de abril de 2022, de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio del cual se confirmó la decisión de primer grado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda que presentó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, proceso identificado con el radicado N.° 25000-23-42-000-2015-04867- 00/01. 1.2.
Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. TUTELAR a la actora los derechos fundamentales de Acceso a la Administración de Justicia y al Debido Proceso. 1 La solicitud de amparo fue presentada por correo electrónico el 15 de julio de 2022. Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Dejar sin efecto el Auto fechado en abril 6/22 notificado el 5 de julio/22, proferido por el CONSEJO DE ESTADO, Sección II, Subsección A, Sala de Conjueces, Radicación # 25000 23 42 000 2015 04867 01, Auto por el cual resolvió el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Demandante y Confirmó la Excepción Previa declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, abril 26/17, Sección II, Subsección C, Expediente # 25000 23 42 000 2015 04867 00, dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento promovido por MARÍA EUGENIA VACA DÍEZ DE MONTOYA contra LA NACIÓN -PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-. 3.
Ordenar al CONSEJO DE ESTADO, Sección II, Subsección A, Sala de Conjueces, proferir una nueva Providencia conforme al criterio consignado en la Sentencia de Tutela proferida para este caso por el CONSEJO DE ESTADO;”. (Mayúsculas sostenidas del texto original) 1.3. Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1.3.1.
La señora María Eugenia Vaca Díez de Montoya presentó el 17 de abril de 2015, renuncia motivada al cargo de procurador primero judicial II Civil de Bogotá, código 3PJ, grado EC, de la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles, el cual desempeñaba desde el 23 de octubre de 2008. 1.3.2. Mediante Oficio SG No 001731 de 23 de abril de 2015, la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, le informó a la tutelante la decisión de no darle trámite a su renuncia por estar motivada. 1.3.3.
El 28 de abril de 2015, la actora insistió en la determinación de separarse del cargo anunciada en oportunidad anterior, frente a lo cual la dependencia antes señalada con Oficio SG No 001964 de 5 de mayo de 2015, reiteró la imposibilidad de aceptar la mencionada pretensión. 1.3.4. La señora María Eugenia Vaca Díez de Montoya, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, en la que cuestionó la legalidad de los Oficios SG No 001731 de 23 de abril de 2015, SG No 001964 de 5 de mayo de 2015 y SG No 003341 de 16 julio de 2015, este último, que le negó la solicitud de exclusión de la base de datos de personal activo y de la nómina de la entidad.
Como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad de estos actos administrativos solicitó su “reintegro” al empleo que desempeñaba2. 1.3.5. La Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que conoció en primera instancia del referido 2 “2.1. Ordenar Reintegrar a MARIA EUGENIA VACA DIEZ DE MONTOYA en el empleo que desempeñaba en el momento del Retiro, ordenado luego darle trámite a su Renuncia presentada en abril 17/15, reiterada en abril 28/15; 2.2.
Ordenar a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Pagarle, a título de indemnización, todos los factores, incluyendo mensualmente la Bonificación por Compensación, tal como se venía pagando hasta diciembre 31/14, con los aumentos anuales, las prestaciones sociales y con exclusividad de la totalidad de los aportes para pensión incluyendo mensualmente la Bonificación por Compensación; dejado todo ello de percibir sin solución de continuidad entre el retiro y el reintegro;
(…)” Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, el 26 de abril de 2017, en la etapa de decisión de excepciones previas de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, declaró probada la de ineptitud sustantiva de la demanda alegada por la entidad demandada, lo anterior, al advertir que de la nulidad de los actos acusados no se desprendía el restablecimiento del derecho pretendido, pues, en estos no se aceptó la renuncia que la demandante presentó, por estar motivada. 1.3.6.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado3, al desatar el recurso de apelación impetrado por el extremo activo de la litis, en auto de 6 de abril de 2022, confirmó la decisión de primer grado, para lo cual señaló que, en efecto, en el presente caso se reclamaba una nulidad y un restablecimiento, frente a una situación laboral distinta a lo pretendido, comoquiera que, se buscaba derivar violación legal de la falta de aceptación de una renuncia, con el trámite administrativo que negó el pago de la bonificación por compensación así como de otras prestaciones que nunca fueron reclamadas. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte accionante manifestó que las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico por cuanto la decisión tomada carece de apoyo probatorio, en atención a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cumplía con los requisitos señalados en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, en especial, el de indicar con claridad y precisión lo pretendido.
Señaló que, contrario a lo concluido por las autoridades judiciales cuestionadas, no existió el acto administrativo que materializó la ruptura del vínculo laboral, sino que éste se produjo en virtud de lo dispuesto en el artículo 163 del Decreto Ley 262 de 20004, referido a la posibilidad de separarse del cargo si después de 30 días no se ha aceptado la renuncia, asimismo, que no hubo un acto de suspensión del pago de la bonificación por compensación, solo el hecho unilateral de la administración de no continuar cancelado la referida prestación, luego, se exigió un imposible jurídico.
Advirtió que se presentó un defecto sustantivo al interpretarse de manera errada el numeral 2° del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puesto que en libelo introductorio se indicó con claridad lo pretendido, luego, la autoridad judicial accionada entendió “una Ineptitud Sustantiva de la Demanda como Excepción previa con Inhibición para tramitar el proceso”, además de dejar de aplicar el artículo 171 ibidem sobre la admisión de la demanda.
Aseveró que se configuró también un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por afectar la prevalencia del derecho sustancial y el de acceso a la 3Mediante auto de 15 de noviembre de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestó su impedimento para conocer del asunto, el cual fue declarado fundado en decisión de 4 de julio de 2019, y en consecuencia se ordenó sorteo de conjueces.
Así se advierte en el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 4 “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.” Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración de justicia, al exigir el cumplimiento de requisitos formales de manera irracional a pesar de tratarse de cargas imposibles de cumplir, pues pese a indicarse con claridad en la demanda lo pretendido, se requirió que se demandaran actos inexistentes. 1.5.
Trámite de la acción Mediante auto de 25 de julio de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación como autoridad judicial accionada, y le otorgó el término de dos (2) días para que rindiera el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Como terceros con interés, vinculó a la Procuraduría General de la Nación y a la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por su calidad de demandada y de juez de primer grado, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde se dictó la providencia censurada. 1.6.
Intervenciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces5 Por conducto del conjuez ponente de la decisión cuestionada se pronunció la referida Sala, en el sentido de señalar que lo pretendido por la actora es que los argumentos expuestos en el proceso ordinario sean nuevamente analizados en esta acción constitucional, razón por la cual debe negarse la solicitud de amparo, al no poderse utilizar como una tercera instancia. 1.6.2.
Procuraduría General de la Nación Por intermedio de la abogada asesora de la Oficina Jurídica de la entidad, se presentó el 29 de julio de 2022, escrito en el que se solicitó que se negara la solicitud de amparo, comoquiera que no se advirtió la presunta vulneración a los derechos fundamentales de la tutelante ni se puede predicar un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Asimismo, se advirtió en el referido memorial que el estudio realizado por el Consejo de Estado en la providencia cuestionada no fue arbitrario o caprichoso, pues, este fue ajustado a criterios jurídicos sólidamente respaldados. 5 Por correo electrónico de 28 de julio de 2022.
Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”6 La autoridad judicial se pronunció en el sentido de indicar que el auto acusado no trasgredió ninguna garantía constitucional de la señora María Eugenia Vaca Díez de Montoya, en atención a que el objeto del proceso ordinario recaía en la falta de aceptación de una renuncia al cargo por ella desempeñado, motivada por la ausencia de pago de la bonificación por compensación, de lo cual pretendía un reintegro al empleo, pretensión de restablecimiento del derecho que no se derivaba de los actos administrativos demandados. 1.7.
Fallo impugnado Mediante sentencia de 1° de septiembre de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional, al considerar que, de conformidad con los criterios establecidos en la sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Corporación y de la T-248 de 2018 de la Corte Constitucional, lo pretendido por la actora era utilizar la tutela como una instancia adicional, comoquiera que reproduce los cargos planteados en el proceso ordinario. 1.8.
Impugnación7 Mediante escrito enviado por correo electrónico el 12 de septiembre de 2022, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual señaló que este era contradictorio, pues, después de hacer referencia a los requisitos de procedencia de la acción de tutela, los cuales se satisfacían, concluyó que en este caso no se cumplía con el de relevancia constitucional.
En ese orden, advirtió que el referido requisito fue explicado en el escrito tutelar a partir de la violación a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por la errada interpretación de las normas procesales en relación con el bloque de constitucionalidad, a la “Declaración Universal de los Derechos Humanos”, al “Pacto Internacional de derechos civiles y políticos”, a la “Convención de Viena” y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y además a la del Consejo de Estado de su Sala Plena y de la Sección Segunda.
Finalmente, citó un extracto de la sentencia T-229 de 2022 de la Corte Constitucional, referida a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. 6 Mensaje de datos de 29 de julio de 2022. 7 La sentencia fue notificada el jueves 8 de septiembre de 2022, como consta en el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 1° de septiembre de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 1° de septiembre de la presente anualidad, a través de la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, por falta de relevancia constitucional. Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad; (iii) las generalidades de los defectos alegados y; (iv) el caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 8 Sala Plena. Consejo de Estado.
Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 11 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala, contrario a lo concluido por el a quo, el caso objeto de estudio sí está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. De acuerdo con lo anterior, en el asunto concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales deprecados por la parte actora, comoquiera que se alega que se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, por lo que, se advierte que trasciende de un estudio de lo meramente legal.
En ese sentido, debe constatarse si, como lo señala la accionante, el análisis hecho por el juez natural de la causa para declarar la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, implicó la imposición de una exigencia imposible de cumplir, lo que conllevó a que se omitiera el deber del juez contencioso administrativo de analizar las normas aplicables de manera correcta.
Al respecto, del escrito tutelar se observa que la actora alegó la trasgresión a sus prerrogativas superiores, desde la perspectiva constitucional consagrada en el artículo 29 de la Carta Política, pues, en su sentir, con la expedición del auto cuestionado, se desconocieron las facultades procesales que le asiste para cuestionar la legalidad de los actos administrativos que le ocasionaron un perjuicio y, de contera, el de acceso a la administración de justicia, al exigirse un requisito sustantivo que fue cumplido, como fue el de indicar con claridad lo pretendido.
Así, de los argumentos expuestos en el libelo introductorio, se logra advertir prima facie la existencia de una presunta vulneración a sus garantías constitucionales, que en sentir de la demandante resulta desproporcionada y arbitraria, circunstancias que permiten tener por cumplido el presente requisito. En consecuencia, como ya se indicó, no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual, basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus derechos ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía la obligación de constituirse en garante de las prerrogativas superiores asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela, quien deberá analizar el caso de acuerdo con los postulados del Estado Social de Derecho.
La conclusión anterior deviene de la consideración de que el asunto es de relevancia constitucional cuando resulta necesario verificar si subsiste la violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento judicial establecido por la ley para su protección. Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, este requisito implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas.12 2.4.2.
Por otro lado, se establece que, la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que, la providencia judicial que censura la parte accionante, fue proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Nación – Procuraduría General de la Nación. 2.4.3.
Respecto al requisito de inmediatez es preciso señalar que, el auto atacado fue dictado el 6 de abril de 2022, por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 15 de julio de 2022, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró ejecutoria, ha transcurrido un término que a juicio de la Sala es razonable.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.
Frente al agotamiento de los medios de defensa judicial, se advierte que se encuentra superado el referido requisito, por cuanto el proveído cuestionado corresponde al de segunda instancia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, frente al cual no es admisible ningún recurso ordinario. Asimismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que se cuestiona el auto que confirmó la decisión que declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la accionante contra la Nación – Procuraduría General de la Nación. 12 Ver al respecto: Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate: sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00004-00; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15- 000-2019-05258-00; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05291-00; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00137-00; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15- 000-2019-05354-00; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05153-00; sentencia del 30.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05121-00; sentencia del 30.01.2020, Exp. 11001-03-15- 000-2019-05167-00; sentencia del 23.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04664-00; sentencia del 23.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.
Caso concreto En el sub examine, la accionante considera que se le vulneraron sus garantías constitucionales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión del auto de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 6 de abril de 2022, por medio del cual se confirmó la decisión de primer grado que declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda.
Lo anterior, por haber incurrido, en su sentir, en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental, en concreto, al interpretar erradamente el numeral 2° del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, sobre los requisitos de la demanda, especialmente el de haber indicado con claridad lo pretendido, y en ese orden, exigir que se demandaran actos inexistentes, cuando contrario a ello, el libelo introductorio cumplió con la referida exigencia para su admisión. En ese orden, la Sala procederá al estudio de los referidos yerros de manera conjunta, en atención a que los argumentos expuestos en el escrito tutelar de cada uno de esos guardan íntima relación, a partir de sus generalidades las cuales se exponen a continuación. Esta Colegiatura, en decisión del 12 de noviembre del 201515 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión. Los eventos de configuración de este yerro son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
Asimismo, de conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 201616, estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar 15 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. 16 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01.
Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para fallar el asunto pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, estos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón por la que, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural.
Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde señalar: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Conforme el anterior cuadro, la Sección señaló: “Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador”.
De otra parte, la Corte Constitucional ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”17. Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador. b) No se hace una interpretación razonable de la norma. c) La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 2002.
Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Conforme lo anterior, procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa suficiente.
Finalmente, la Corte Constitucional18 precisó que se incurre en defecto procedimental cuando la autoridad judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, y establece las siguientes posibilidades para la configuración del cargo en mención: i) el juez se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente, esto es, desvía el cauce del asunto; ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, con lo cual afecta el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso; y (iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, con lo que se vulnera el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación. Para que resulte procedente el amparo en sede de tutela por este defecto, la jurisprudencia constitucional19 ha precisado que deberán concurrir los siguientes elementos: (i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela;
(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales.
Ahora bien, conforme se señaló en párrafos anteriores, la señora María Eugenia Vaca Díez de Montoya alega que el juez colegiado interpretó erróneamente el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, al igual que dejó de aplicar el artículo 171 ídem, referido a la admisión de la demanda. Ello, por cuanto en el escrito introductorio se señaló de manera clara lo pretendido, luego, en su sentir, no es acertado que se le exigiera que se acusaran actos inexistentes.
En ese orden, revisada la providencia cuestionada, se encuentra que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resolvió el recurso de apelación a partir de lo expuesto en la demanda y de la finalidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho descrita en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo20. 18 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia del 09.09.13., M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Ibidem. 20 “ARTÍCULO 138.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, advirtió que los actos administrativos acusados en el contencioso, esto es, los oficios SG No 001731 de 23 de abril de 2015, SG No 001964 de 5 de mayo de 2015 y SG No 003341 de 16 de julio de 2015, se referían a la falta de aceptación de la renuncia motivada presentada por la señora María Eugenia Vaca Díez de Montoya al cargo que desempeñaba en la Procuraduría General de la Nación. De igual forma, indicó que conforme con las pretensiones de la demanda, se perseguía un restablecimiento del derecho de carácter dinerario, que según lo manifestó el a quo, incluía el pago de la bonificación por compensación. Acorde con ello, concluyó que debía confirmase la decisión de primer grado, pues, no había correspondencia entre la solicitud de nulidad y la de restablecimiento, comoquiera que se referían a situaciones laborales distintas.
Para esta Colegiatura, los cargos alegados no tienen vocación de prosperidad, en atención a que, en primer lugar, no se le podía exigir a la autoridad judicial accionada que interpretara o aplicara en la etapa procesal en la que conoció del asunto, los artículos 168 y 171 de la Ley 1437 de 2011, referidos por la actora, pues ello se realizó en primera instancia, donde precisamente, se admitió la demanda y se le dio el trámite pertinente.
En segundo lugar, se observa claramente que el proceso contencioso objeto de estudio se adelantó de acuerdo con el procedimiento establecido para su resolución, y fue así como, en la etapa de la audiencia inicial correspondiente, se resolvió la excepción previa alegada por la entidad demandada, esto es, la de ineptitud sustantiva de la demanda, la cual fue declarada probada por el juez de primera instancia y en consecuencia dio por terminado el proceso, decisión confirmada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en aplicación de los artículos 180 y 243 de la Ley 1437 de 2011.
En este orden de ideas, no comparte la Sala los argumentos de la accionante, pues como se pudo determinar, en ningún momento se le exigió que demandara otros actos, simplemente se concluyó que de la nulidad de los actos administrativos demandados, que no aceptaron su renuncia, no era posible derivar la pretensión de reintegro y menos el pago de la bonificación por compensación y demás prestaciones, pues ello devenía de situaciones laborales distintas, lo cual no resulta irracional o desproporcionado. 2.6.
Conclusión En consecuencia, se revocará la providencia de la Sección Cuarta de esta Corporación de 1º de septiembre de 2022, que declaró la improcedencia de la tutela, para en su lugar denegarla, comoquiera que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados. podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” Demandante: María Eugenia Vaca Díez de Montoya Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Radicado: 11001-03-15-000-2022-03885-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 1º de septiembre de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la tutela presentada por la señora María Eugenia Vaca Díez de Montoya contra la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”