Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Demandante: ROSALBA VERA HENAO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “C” y JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Defectos fáctico y sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. Requisito de convivencia para reconocimiento de sustitución pensional de cónyuge sobreviviente. Improcedente por no cumplir presupuesto de falta de relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Rosalba Vera Henao, a través de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, para que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, mínimo vital y vida, los cuales considera vulnerados con las sentencias de 16 de febrero de 2022 y 14 de febrero de 2020, en su orden, que negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido con el fin de acceder al reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de cónyuge del señor Diógenes Becerra Gómez.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La actora relató que el 24 de diciembre de 1983 contrajo matrimonio con el señor Diógenes Becerra Gómez, procrearon tres hijos y que dicho vínculo estuvo vigente hasta el 10 de abril de 2002 cuando aquél falleció. Mencionó que por medio de la escritura pública No. 973 de 3 de mayo de 1995 de la Notaría Diecisiete del Circulo de Bogotá se disolvió y liquidó la sociedad conyugal, sin embargo, el vínculo matrimonial continuó vigente hasta el fallecimiento.

Afirmó que nunca se perdieron los vínculos de afecto entre ellos y los lazos de solidaridad y ayuda mutua. Indicó que a través de la Resolución No. 6496 de 17 de julio de 1990, Cajanal reconoció en favor del señor Diógenes Becerra Gómez la pensión de jubilación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Manifestó que con ocasión a la muerte del señor Diógenes Becerra Gómez el 10 de abril de 2002, solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de cónyuge supérstite.

Afirmó que por medio de la Resolución No. 16526 de 2 de julio de 2002, Cajanal reconoció de manera provisional la prestación pensional solicitada y, posteriormente, por medio de la Resolución No. 01766 de 5 de febrero de 2003 dejó en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Esa decisión fue confirmada a través de la Resolución No. 07826 de 21 abril de 2003.

Adujo que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, con el fin de que se reconociera la sustitución pensional con ocasión del fallecimiento del señor Diógenes Becerra Gómez. Afirmó que este proceso fue acumulado con otro promovido por la señora María Celmira Monroy Sierra, que también solicitaba el reconocimiento de esa prestación pensional, pero como compañera permanente.

Relató que por sentencia de 14 de febrero de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes en favor de la señora María Celmira Monroy Sierra, en calidad de compañera permanente, y negó las pretensiones en ese sentido formuladas por la señora Rosalba Vera Henao.

Por último, expresó que contra esa decisión presentó recurso de apelación que fue decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, por medio de la sentencia de 16 de febrero de 2022, que confirmó parcialmente el fallo recurrido y revocó la condena en costas. 2. Fundamentos de la acción La actora promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, para que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, mínimo vital y vida, los cuales estima vulnerados con las sentencias de 16 de febrero de 2022 y 14 de febrero de 2020, respectivamente, que negaron las pretensiones de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido con el fin de acceder al reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de cónyuge sobreviviente del señor Diógenes Becerra Gómez.

Concretamente, alegó la configuración de los siguientes defectos: 2.1. Defecto fáctico, el cual se habría configurado por la indebida valoración de los elementos probatorios aportados con la demanda dirigidos a demostrar que, a pesar de que se disolvió y liquidó la sociedad conyugal, la señora Rosalba Vera Henao y el señor Diógenes Becerra Gómez mantuvieron el vínculo matrimonial, el afectivo, así como los lazos de ayuda y auxilio mutuo, por lo que le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes como cónyuge sobreviviente.

Afirmó que el requisito de convivencia durante los cinco años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante se demostró a través de las declaraciones de los testigos que fueron rendidas en el proceso, y con el documento suscrito por el causante con data de 4 de marzo de 2002, en el que manifiesta que la única Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 beneficiaria de la pensión es la señora Rosalba Vera Henao, en los términos del artículo 1º de la Ley 44 de 1980.

Del mismo modo, consideró que esta causal se configuró porque se declaró cumplido el requisito de la convivencia entre la señora María Celmira Monroy Sierra y el causante por un periodo de ocho años, seis meses y siete días, sin que se hubiese demostrado dicha circunstancia. Al respecto, indicó que se omitió el hecho de que ella habitó en la casa del causante, pero en calidad de arrendataria, por un lapso de 4 años y 3 meses cuando falleció y que no procrearon hijos. 2.2.

Defecto sustantivo, por desconocimiento de los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, en tanto se ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de quien no cumple los requisitos establecidos para tal efecto. 2.3. Desconocimiento del precedente judicial, en este punto adujo que se desconocieron las sentencias “C-1094 del 19 de noviembre de 2003, C-1035 de 2008, C-336 de 2014, SU-108 de 2020, T-076 de 18), y del Consejo de Estado C- 651 de 2015) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P.: GERARDO ARENAS MONSALVE.

Sentencia del 22-07- 2010. Radicación # 25000-23-25-000-2006-06657-01 (1785-08)”, en virtud de las cuales aun cuando se haya producido una separación de hecho es posible reconocer la pensión de sobrevivientes cuando se han mantenido los lazos de solidaridad y afecto. 2.4. Violación directa de la Constitución, por el desconocimiento del artículo 13 de la Constitución Política al no aplicar el precedente jurisprudencial de las Altas Cortes. 2.5.

Decisión sin motivación, respecto de lo cual aseveró que la decisión que se basó en la controversia entre el cónyuge y la compañera permanente en el derecho de la pensión de sobrevivientes, dicha situación obligaba a que los servidores judiciales motivaran sus decisiones con base en los fundamentos fácticos y jurídicos de la parte demandada.

Parte demandada que no los presentó, ni mencionó el régimen aplicable, simplemente se limitó a mencionar la mencionada controversia; en consecuencia, dichas decisiones no están legitimadas. Es precisamente en esa motivación que reposa la legitimidad de su órbita funcional por parte de las servidoras judiciales. Así mismo, fungieron como juez y apoderados de una de las partes de la Sra. María Celmira Monroy Sierra en calidad de supuesta compañera permanente del causante”. 3.

Pretensiones La actora formuló las siguientes: “Primera.- REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección [Segunda], Subsección “C” fallo que confirmó parcialmente la sentencia proferida el 14 de febrero de 2020 por el Juzgado 9 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C- Sección Segunda que accedió a las súplicas de la demanda incoada por la señora María Celmira Monroy Sierra, y en su lugar tutelar los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Rosalba Vera Henao.

Segunda.- Efectuar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a favor de la señora Rosalba Vera Henao en porcentaje 100% en calidad de cónyuge, de forma vitalicia. Tercera.- Indexar las sumas reconocidas, de acuerdo con las normas vigentes, conforme al IPC. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CUARTA.- Ordenar a la UGPP dar aplicación a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTA.- Condenar en costas a la parte demandada. SEXTA - Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones de la Protección Social UGPP, que en un término de cuarenta y ocho (48) horas Id Documento: 110010315000202203832000050250100014 contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, pague a la señora Rosalba Vera Henao las mesadas adeudadas desde el 1º de diciembre de 2017, fecha en que le fue suspendida; reconocer y pagar los reajustes dispuestos en las leyes 4 de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993 e intereses moratorios.

SEPTIMA. - Reconocer personería jurídica”. 4. Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: • Copia de la sentencia de 16 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”. • Copia de la sentencia de 14 de febrero de 2020, dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá. Del mismo modo, obra copia digitalizada del expediente 110013335009-2013- 00441-00 y acumulado, correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Rosalba Vera Henao contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. 5.

Trámite procesal Por auto de 13 de julio de 2022, el despacho de la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, así como a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y a la señora María Celmira Monroy Sierra, como terceras interesadas en el resultado del proceso.

Asimismo, dispuso oficiar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” y al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, en el evento de que el expediente hubiera sido devuelto, para que allegara copia digitalizada del proceso No. 11001-33-42-046-2019-00080-01, demandante: Rosalba Vera Henao. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 77923, 77925, 77927 a 77929 de 21 de julio de 2022 1, con el fin de notificar a las partes. 1 La parte accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: gladys.castrom@gmail.com, scs02sb03tadmincdm@notificacionesrj.gov.co, scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, jadmin09bta@notificacionesrj.gov.co, admin09bt@cendoj.ramajudicial.gov.co, defensajudicial@ugpp.gov.co, notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co, 7792 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá El titular actual del despacho judicial accionado precisó que no dictó la decisión cuestionada, pues se posesionó en el cargo el 24 de febrero de 2022. En todo caso, manifestó que durante el proceso judicial se respetaron las garantías del debido proceso a las partes y se tuvo en cuenta la normatividad y la jurisprudencia aplicable para resolver el caso concreto y las pruebas que obraban en el expediente.

Explicó que para el momento del fallecimiento del causante el artículo 42 de la Ley 100 de 1993 establecía como requisito para acceder al reconocimiento de la sustitución pensional dos años de convivencia antes de la muerte del causante, lo que no fue demostrado por la señora Rosalba Vera Henao, en tanto la prueba testimonial no fue contundente, y no presentaba con claridad las fechas y las características de la vida en común con el señor Diógenes Becerra Gómez.

Afirmó que, en contraste con lo anterior, los testimonios aportados por la señora María Celmira Monroy Sierra fueron coincidentes, contundentes y concurrentes en evidenciar las características de la convivencia con el causante durante los dos años anteriores al fallecimiento, así como los lazos de solidaridad y apoyo mutuo. Conforme con lo expuesto, manifestó que no se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 6.2.

Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” El Magistrado titular de la providencia cuestionada aseveró que la acción de tutela resulta improcedente en este caso, porque no cumple las causales específicas de procedencia contra providencias judiciales. Afirmó que tal como fue señaló en la sentencia de segunda instancia antes de la expedición de la Ley 797 de 2003 el requisito de convivencia era de dos años antes del fallecimiento del pensionado, lo cual resultaba aplicable para resolver el caso concreto teniendo en cuenta la fecha de fallecimiento de aquél. Aseveró que ese presupuesto fue debidamente demostrado por la señora María Celmira Monroy Sierra, a partir de los elementos probatorios aportados con la demanda que fueron debidamente analizados. 6.3.

Respuesta de la señora María Celmira Monroy Sierra A través de apoderado, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplen las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Al respecto, señaló que no se cumple el presupuesto de relevancia constitucional, en tanto la actora emplea la acción de tutela como una instancia adicional para que se acoja el criterio expuesto en el salvamento de voto de la sentencia de segunda instancia, lo que sí constituiría un desconocimiento del ordenamiento jurídico.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Señaló que no se acreditó un perjuicio irremediable, en tanto no se demostró que la actora no tenga un ingreso económico que le permita garantizar su subsistencia, pues únicamente se refiere a la avanzada edad.

Agregó que el causante falleció “hace más de veinte años” sin que la señora Rosalba Vera Henao haya manifestado la imposibilidad de garantizar su mínimo vital. Por último, indicó que no se cumple el presupuesto de subsidiariedad porque la accionante cuenta con la acción de revisión de la sentencia cuestionada, en donde puede demostrar que se reconoció la sustitución pensional en favor de quien no cumplía los presupuestos legales. 6.4.

Respuesta de Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales UGPP El Subdirector de Defensa Judicial Pensional pidió que se declare improcedente la acción de tutela, bajo el argumento de que no se cumplen los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela de relevancia constitucional y subsidiariedad. Asimismo, señaló que no se configuraron los defectos alegados por la actora, en tanto la decisión cuestionada se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico aplicable.

Al respecto, se refirió a los antecedentes administrativos de reconocimiento de la pensión de jubilación en favor del señor Diógenes Becerra Gómez por medio de Resolución No. 6496 de 17 de junio de 1990, expedida por Cajanal, del reconocimiento provisional de la sustitución pensional en favor de la señora Rosalba Vera Henao a través de la Resolución No. 16526 de 2 de julio de 2002 y la expedición de la Resolución No. 1766 de 5 de febrero de 2003 que dejó en suspenso el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

En ese marco, manifestó que la accionante pretende con la acción de tutela “SUSTITUIR UNA DECISIÓN JUDICIAL EJECUTORIADA PROFERIDA POR EL JUEZ NATURAL DE LA CAUSA, quien con base en la normativa y jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional y del Consejo de Estado, vigente para la época de los hechos, a las súplicas de la demanda incoada por la señora María Celmira Monroy Sierra y ordenó a su favor el pago de la Sustitución pensional en calidad de beneficiarla del causante, Diógenes Becerra Gómez y negó las pretensiones formuladas por la señora Rosalba Henao”.

Afirmó que la decisión de reconocimiento de la sustitución pensional en favor de la señora María Celmira Monroy Sierra como compañera permanente del señor Diógenes Becerra Gómez es acertada porque demostró el requisito de convivencia entre enero de 1998 y 11 de abril de 2002 cuando falleció el causante, así como los lazos de solidaridad, afecto y apoyo mutuo, particularmente cuando él se enfermó. En contraste, la señora Rosalba Vera Henao no logró acreditar dichos presupuestos como cónyuge supérstite.

Resaltó que el debate fue abordado en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en dos instancias, en las que se profirieron decisiones judiciales que hicieron tránsito a cosa juzgada, las cuales coincidieron en señalar que la señora Rosalba Vera Henao no demostró el requisito de la convivencia durante los últimos dos años antes del fallecimiento.

Finalmente, adujo que no se demostró que las autoridades judiciales hubieran desbordado los límites de su autonomía. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá vulneraron a la demandante los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, mínimo vital y vida con las sentencias de 16 de febrero de 2022 y 14 de febrero de 2020, respectivamente, que ordenaron a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- reconocer la sustitución pensional en favor de la señora María Celmira Monroy Sierra, en calidad de compañera permanente del señor Diógenes Becerra Gómez, y negaron las pretensiones formuladas en ese sentido por la señora Rosalba Vera Henao, ahora demandante, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 11001-33-42-046-2019-00080-01 y acumulado.

De manera previa, en tanto fue alegado por la tercera vinculada y la UGPP en los informes rendidos en la acción de tutela, la Sala verificará el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 3. El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4. 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 4 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional.

Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii.

Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.

De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. La señora Rosalba Vera Henao, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá para que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, mínimo vital y vida, los cuales consideró vulnerados con las sentencias de 16 de febrero de 2022 y 14 de febrero de 2020, respectivamente, que negaron las pretensiones de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida con el fin de acceder al reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de cónyuge sobreviviente del señor Diógenes Becerra Gómez.

La accionante alegó la configuración de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación. Al respecto, adujo que se reconoció la sustitución pensional en favor de la señora María Celmira Monroy Sierra, sin haber acreditado el requisito de convivencia de cinco años con el causante antes de su fallecimiento establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.

Aseveró que se valoraron indebidamente las pruebas aportadas con la demanda para demostrar que la señora Rosalba Vera Henao mantuvo el vínculo conyugal, convivencia, ayuda mutua y solidaridad con el causante desde que se casaron el 24 de diciembre de 1983 hasta su fallecimiento el 10 de abril de 2002. En ese sentido, se refirió a las declaraciones de los testigos y al documento suscrito por el señor Diógenes Becerra Gómez en el que manifiesta que la única beneficiaria del traspaso de la sustitución pensional es la señora Rosalba Vera Henao.

Del mismo modo, adujo que se desconocieron las sentencias “C-1094 del 19 de noviembre de 2003, C- 1035 de 2008, C- 336 de 2014, SU – 108 de 2020, T-076 de 18), y del Consejo de Estado C-651 de 2015) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P.: GERARDO ARENAS MONSALVE. Sentencia del 22-07-2010. Radicación # 25000-23-25-000-2006- 06657-01 (1785-08)”, en virtud de las cuales aun cuando se haya producido una separación de hecho es posible reconocer la pensión de sobrevivientes cuando se ha mantenido los lazos de solidaridad y afecto. 4.2.

En la contestación de la demanda de tutela, las autoridades judiciales accionadas coinciden en señalar que las pruebas aportadas por la señora Rosalba Vera Henao no brindaron la certeza necesaria para declarar el cumplimiento del requisito de convivencia con el señor Diógenes Becerra Gómez durante los dos años anteriores al fallecimiento el 10 de abril de 2002, teniendo en cuenta la normatividad vigente para ese momento.

Ello, porque los testigos se contradijeron en su propio relato y no fueron precisos con los hechos a los que hacían referencia. 4.3. En el caso concreto, la Sala observa que, de manera independiente, las señoras María Celmira Monroy Sierra y Rosalba Vera Henao presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el mismo propósito, esto es, que se reconociera la sustitución pensional como compañera permanente en el caso de la primera y en calidad de cónyuge en el de la segunda, del señor Diógenes Becerra Gómez.

Ambos procesos fueron acumulados para decidirse en una misma providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Por sentencia de 14 de febrero de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la señora María Celmira Monroy Sierra y negó las formuladas por la señora Rosalba Vera Henao.

Por lo tanto, ordenó a la UGPP reconocer en favor de la señora Monroy Sierra la sustitución pensional como compañera permanente del causante. Para efectos de fundamentar esa decisión señaló que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para el momento del fallecimiento del causante -10 de abril de 2002-, establecía como requisito para el reconocimiento de la sustitución pensional en favor del cónyuge o compañera permanente la convivencia mínima de dos años antes del fallecimiento.

En igual sentido, aseveró que ese presupuesto también obligaba a que se demostrara “el acompañamiento espiritual, moral y económico, el deber de apoyo y auxilio mutuo”, así como la voluntad de la pareja de mantener el hogar. Conforme con ello, señaló que en el caso de la señora Rosalba Vera Henao no se acreditó ese presupuesto. Lo anterior, porque “[l]os testimonios resultan totalmente precarios para establecer el requisito exigido por la ley, dos años de convivencia, por cuanto no determinan en manera alguna el periodo de convivencia efectiva entre la pareja, ni proporcionan hechos o datos fehacientes de donde pueda inferirse la continuación o la reanudación cierta de la relación marital luego de la liquidación de la sociedad conyugal que se efectuó por mutuo acuerdo, al contrario, resultan afirmaciones demasiado generales y asertivas frente al interrogatorio de la demandante, extrañas a la situación real de la pareja, deficientes en saber asuntos como la separación de bienes, por lo que resultan totalmente ineficaces para la comprobación de la relación y del tiempo mínimo requerido para acceder a la sustitución pensional y aún cuestionables frente a la veracidad de los escasos hechos que declaran en cuanto a la enfermedad del causante, sus últimos días y en general hechos datos que puedan inferir la continuación o reanudación de la relación marital”.

En ese marco, aseveró que todo lo contrario ocurre con los testimonios aportados por la señora María Celmira Monroy Sierra “que fueron coincidentes, contundentes y concurrentes al referir el hecho de la convivencia permanente entre el causante y la actora, a quien conocían como su pareja y respecto de quienes narraron situaciones particulares que evidencian tales características”.

Contra esa decisión la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y la señora Rosalba Vera Henao presentaron recurso de apelación. Particularmente, en el caso de la actora, la Sala observa que sus reproches se fundamentaron en que, a su juicio, el juez de primera instancia incurrió en “falsa motivación”, en tanto la decisión se encuentra alejada de la realidad.

Reprochó que se desvirtuara el requisito de convivencia a partir del hecho de que se disolvió y liquidó la sociedad conyugal, pues ello no afecta la existencia y validez del matrimonio al cual, sostuvo, debe darse prevalencia respecto de la unión marital de hecho, como lo estableció la Sentencia C-1035 de 2008. Expresó que aun cuando se mencionó el documento en el que el señor Diógenes Becerra Gómez, manifestó que la única beneficiaria de la pensión de jubilación era la señora Rosalba Vera Henao, el mismo no fue objeto de valoración por parte del juez de primera instancia. Finalmente, reprochó la valoración a la prueba testimonial, pues en su sentir se desconoció que por la condición de seres humanos, es factible que los testigos Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 puedan “exagerar o disminuir la realidad” por lo que siempre, en su criterio, debe valorarse lo más aproximado a la realidad.

Consideró que no puede desestimarse lo expuesto por la señora Rosalba Vera Henao, por considerar que su relato fue impreciso, por cuanto debe tenerse en cuenta que al ser una señora de la tercera edad no puede retener fechas, direcciones, teléfonos exactos. Igualmente, indicó que tampoco puede restar valor probatorio a los testigos que no vivían en la ciudad y que desconocían la situación económica de la pareja, pues ello es normal ya que hace parte de la esfera privada.

Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenará “el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora ROSALBA VERA HENAO quien tuvo una relación primero como compañera permanente y después como esposa con el señor DIÓGENES BECERRA GÓMEZ por más de 52 años, pues hasta el día de la muerte del causante fungió como cónyuge”.

Por medio de la sentencia de 16 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, confirmó la decisión recurrida, resolviendo uno a uno los reproches formulados en el recurso de apelación. En ese sentido, reafirmó la valoración probatoria efectuada por el juez de primera instancia, a partir de los siguientes argumentos: • Respecto del documento en el que el señor Diógenes Becerra Gómez señaló que la única beneficiaria de la sustitución pensional era la señora Rosalba Vera Henao, adujo “que no se determinó que la voluntad del señor Diógenes Becerra Gómez en vida era dejar designada de su pensión a la señora Rosalba Vera Henao y, por consiguiente, no puede tenerse como prueba el documento radicado ante Cajanal el 4 de marzo de 2002”.

Ello, a partir del concepto técnico de 5 de septiembre de 2002, emitido por el Grafólogo Forense de la Subdirección de Prestaciones Económicas grupo de Seguridad y asuntos penales de Cajanal que indicó que “la rúbrica estampada en el traspaso de pensión a folio 77” difería de los demás originales del causante (..) en cuanto a características de ordenmorfodinámico como rasgos de iniciación y terminación, puntos de ataque y remates, desplazamiento caligráfico y espontaneidad, por consiguiente, se puede aseverar que no existe uniprocedencia manuscritural”. • Advirtió que al momento de liquidar y disolver la sociedad conyugal, los cónyuges declararon que no se debían alimentos ya que cada uno podía subsistir por sus propios medios. • En relación con las declaraciones de los testigos, indicó que con la demanda se aportaron declaraciones extrajuicio de quienes posteriormente fueron citados a declarar en la audiencia de pruebas, sin embargo, en esta última oportunidad modificaron el relato inicialmente expuesto.

En ese sentido, evidenció las inconsistencias respecto de cada uno de los testigos y de la declaración de parte rendida por la señora Rosalba Vera Henao, respecto de la cual reprochó que no pudiera expresar con precisión cuál era la enfermedad que padecía el causante, la cual además causó su fallecimiento, tampoco la atención recibida, ni el centro hospitalario donde era atendido, así como tampoco la fecha en que lo vio por última vez, en ese sentido expresó lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 “Se destaca y concluye que los hechos sobre los que declaró no son precisos, no detalla la enfermedad del causante, el acompañamiento en su enfermedad.

No puede pasarse por alto que existió una liquidación de la sociedad conyugal en la que cesaron los efectos patrimoniales y en la que quedó constancia que cada uno asumiría los gastos de manutención. Ahora, el hecho de mantenerse vigente el vínculo jurídico del matrimonio no es suficiente para adquirir el derecho a la sustitución pensional.

Si bien, se indicó los vieron en ocasiones juntos en la casa de su hijo mayor en Soacha, tenían hijos en común, por lo tanto, no se establece que existiera una vida marital con el señor Diógenes Becerra Gómez, una convivencia plena y efectiva de apoyo mutuo y compresión, no menos de 2 años continuos hasta su fallecimiento” • Del mismo modo, manifestó las razones que le asistían para concluir a partir de las pruebas testimoniales aportadas por la señora María Celmira Monroy Sierra, que ella convivió con el causante durante los últimos dos años antes de su fallecimiento y brindó apoyo y ayuda mutua, sobre todo durante el periodo en que estuvo enfermo.

Para tal efecto, se refirió de manera amplia a cada unos de los testigos, explicando las razones por las cuales les otorgaba valor probatorio y, en ese marco, concluyó que resultaba “legalmente procedente reconocer a favor de la señora María Celmira Monroy Sierra, el derecho a la sustitución del 100% de la pensión de vejez que en vida percibió el señor Diógenes Becerra Gómez, en razón a que, de los medios probatorios, se concluye que convivieron por más de 2 años de antelación a su muerte, en una relación estable brindándose apoyo y ayuda mutua”. 4.4.

A partir de lo anterior, la Sala encuentra que la accionante acude a la acción de tutela para dar continuidad al mismo debate legal abordado en las dos instancias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho e insistir en la solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional en su favor, teniendo en cuenta que, en su criterio, cumplió el requisito de la convivencia previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.

En efecto, en relación con la norma aplicable para definir el requisito de convivencia para acceder al reconocimiento de la sustitución pensional como cónyuge o compañera permanente, las autoridades judiciales accionadas indicaron que, teniendo en cuenta el fallecimiento del causante -10 de abril de 2002, resultaba aplicable el texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, antes de la reforma introducida por la Ley 797 de 2003 que establecía que era de dos años inmediatamente anteriores al fallecimiento.

No obstante, frente a ese punto la actora insiste en señalar que el requisito de convivencia es de cinco años para cuestionar la decisión de declarar como beneficiaria de la sustitución pensional a la compañera permanente en tanto, a su juicio, convivió cuatro años aproximadamente. No obstante, no incluye al menos una mínima referencia sobre los argumentos expuestos en las providencias cuestionadas para establecer que era de dos años y no de cinco como ella lo considera y no expone las razones por las cuales considera que la hipótesis sostenida por las autoridades judiciales accionadas en esa materia constituye un yerro que conlleva la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Del mismo modo, las providencias cuestionadas explicaron las razones por las cuales no era posible tener en cuenta el escrito aportado con la demanda en el que, supuestamente, el señor Diógenes Becerra Gómez manifestaba que la única beneficiaria de la sustitución pensional era la señora Rosalba Vera Henao. Esto es, el concepto técnico del Grafólogo Forense de la Subdirección de Prestaciones Económicas grupo de Seguridad y asuntos penales de Cajanal que indicó que la Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 firma no coincidía con los demás documentos firmados por el causante ante la entidad.

Sobre ese particular, en la solicitud de amparo la accionante reitera su inconformidad por la valoración de esta prueba bajo argumentos similares a los expuestos en el recurso de apelación. También, la actora insiste en que se valoraron indebidamente las declaraciones de las pruebas testimoniales aportadas por ella en la demanda. No obstante, la Sala evidencia que en ambas instancias se efectuó una valoración probatoria amplia resaltando en cada una de las declaraciones, y se expresaron los motivos para concluir que la respectiva declaración era contradictoria y no brindaba certeza sobre los hechos narrados.

Es decir, para que en un caso se pueda acreditar la relevancia constitucional como presupuesto de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, no basta con que la demandante manifieste las inconformidades que tiene con la decisión cuestionada y alegue la vulneración de derechos fundamentales, pues además es preciso que confronte, desde un escenario constitucional, los argumentos expuestos por las autoridades judiciales accionadas para fundamentar (i) la valoración de la prueba con la que no se está de acuerdo y (ii) la aplicación de la normatividad respectiva para resolver el caso concreto.

En caso contrario, sería pretender que el juez de tutela realice un nuevo estudio sobre el mismo debate legal superado en el trámite ordinario. Ahora bien, la actora alegó el desconocimiento de las sentencias “C-1094 del 19 de noviembre de 2003, C- 1035 de 2008, C- 336 de 2014, SU – 108 de 2020, T- 076 de 18), y del Consejo de Estado C-651 de 2015) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P.: GERARDO ARENAS MONSALVE.

Sentencia del 22-07-2010. Radicación # 25000-23-25-000-2006- 06657-01 (1785-08)”, en virtud de las cuales aun cuando se haya producido una separación de hecho es posible reconocer la pensión de sobrevivientes cuando se ha mantenido los lazos de solidaridad y afecto. Al respecto, la Sala resalta que la actora no expresa las razones que la conducen a considerar que las reglas de interpretación fijadas en esas providencias resultaban vinculantes para resolver el caso concreto y, por lo tanto, habrían sido desconocidas.

No obstante, la Sala encuentra que la referencia general que hace de su contenido es que aquellas, aún en los eventos en que se ha producido la separación de hecho es posible acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. De lo anterior, la Sala encuentra que la decisión cuestionada se fundamentó en que la actora no demostró el requisito de la convivencia, ayuda mutua, la existencia de lazos de solidaridad y afecto durante los últimos dos años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, circunstancia que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió para acceder al reconocimiento de la sustitución pensional, aseveró cumplía. Por lo tanto, resulta claro que los asuntos que abordan las sentencias alegadas como desconocidas no tienen una relación temática con las pretensiones de la demanda y tampoco con los argumentos en los que se edificó la decisión proferida por las autoridades judiciales accionadas, pues no se abordó lo relativo a la separación de hecho, en el marco del cumplimiento del requisito de convivencia. Es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no se habilita solo con invocar la protección de derechos fundamentales, también es necesario, desde un escenario constitucional, poner de presente los errores en los que se considera incurrieron las autoridades judiciales accionadas en el proceso judicial y que Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 originaron el desconocimiento de las garantías constitucionales respecto de las cuales se invoca la protección del juez de tutela, pues este mecanismo de protección constitucional no puede emplearse como una instancia adicional al proceso judicial ordinario.

En tal sentido, de manera reciente la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 2022 6 recordó lo siguiente: “Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”7 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”8.

(Negrilla fuera del texto original) Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, al encontrar que no cumple el presupuesto de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Rosalba Vera Henao, a través de apoderada judicial, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO 6 M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Sentencia SU-103 de 2022. 8 Sentencia SU-128 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-00 Actor: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO