CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2015 03411 02 (4680-2021) Demandante: Luzmila Villalba Mosquera Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Confirma parcialmente. Adiciona que los aportes de Seguridad Social en Pensiones se deben asumir de forma proporcional por las partes. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia expedida el 15 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora Luzmila Villalba Mosquera instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio SG No. 004223 del 8 de septiembre de 2014 y la Resolución 922 del 5 de diciembre de 2014 mediante los cuales se negó una petición y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando la decisión. 2.
A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago del 30% del salario básico que le fue descontado para tenerlo como prima especial y la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo dicho porcentaje. De igual manera, solicitó pagar el 30% de la prima especial, sin carácter salarial, desde el 1o de enero de 1993 hasta la fecha de retiro del servicio.
Por último, solicitó que se ajuste la condena, se reconozcan intereses corrientes y moratorios y se impongan costas a la demandada. 3. Argumentó que laboró en la Procuraduría General de la Nación en diversos periodos desde el 1 de agosto de 1992 hasta el 26 de noviembre de 2003, fecha en la que obtuvo su calidad de pensionada y que el último cargo desempeñado fue el de procuradora judicial II1. 4.
El día 15 de agosto de 2014 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial del 30% durante sus años de servicio, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan el principio de igualdad y el artículo 53 constitucional; además de 1 Según certificado laboral, ver folio 21 del expediente físico.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03411 02 (4680-2021) Demandante: Luzmila Villalba Mosquera 2 desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la materia. Contestación de la demanda. 5. La Procuraduría General de la Nación no allegó en su oportunidad procesal escrito encaminado a contestar la demanda2. Sentencia apelada3. 6.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 20144 en cuanto declaró la nulidad de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4a de 1992 y dispuso la inaplicación de los decretos que dieron un entendimiento diferente a la prima especial, al disminuirla de la asignación básica y la del 2 de septiembre de 20195, en lo que respecta a la prescripción del derecho; declaró la nulidad de los actos acusados y la prescripción de los derechos laborales, salvo en lo que respecta a la liquidación de la pensión. 7.
Precisó que la exigibilidad del derecho a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 surgió desde la expedición del Decreto 53 de 1993, es decir, desde el 7 de enero de 1993, conforme a la sentencia del 2 de septiembre de 2019 expedida por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces6. 8. En el anterior contexto, como la demandante presentó la reclamación administrativa el día 15 de agosto de 2014, se configuró la prescripción de sus derechos desde el 15 de agosto de 2011 salvo, «si [debía] ser tenida en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos»7. 9.
En virtud de lo anterior, el Tribunal consideró que estaba probada la excepción de prescripción sobre las pretensiones de la demanda, con la precisión mencionada y no se condenó en costas. Recurso de apelación. 10. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación8 en el que centró su inconformidad respecto de la declaratoria de prescripción, pues el derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima 2 Según el informe secretarial visible en el índice 92. 3 Folios 107 al 114 Ibidem. 4 Expediente 2007-0087 C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 5 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 6 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 7 páginas 14 y 15 de la sentencia. Folios 113 vuelto y 114 del expediente. 8 Folios 124 al 125 del expediente físico.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03411 02 (4680-2021) Demandante: Luzmila Villalba Mosquera 3 especial del 30% se constituyó con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, tal como lo expresó la sentencia del 18 de mayo de 2016 de esta Corporación. Además, argumentó que previo a dicha declaratoria, le era imposible iniciar acciones en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos que se declararon nulos en la sentencia citada. 11.
En consecuencia, conforme a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la prescripción se debe computar desde la ejecutoria de la sentencia mencionada, pues fue el momento en el que se hizo exigible su derecho y no desde la expedición de las leyes que regulan la materia -postura que adoptó el Tribunal en el fallo apelado-, por lo que solicitó aplicar el principio de favorabilidad entre las dos posturas.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 12. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron impedimento9, lo que llevó a que la Sala de Conjueces asumiera conocimiento de la controversia10; el 6 de junio de 2023 se expidió el auto admisorio de la demanda y el 3 de octubre de 2023 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión11.
Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 14. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al entender que el derecho a la prima especial de servicios de la demandante surgió desde la expedición de las normas que regulan la materia, y no desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, Sala de Conjueces, para efectos de la declaratoria de prescripción de los derechos.
Asunto previo. 9 Folios 131 y 133-134 Íbidem. 10 A ravés de autos del 26 de mayo y 18 de octubre de 2022, folios 133 y 137 respectivamente. 11 Folios 139 y 141 respectivamente. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03411 02 (4680-2021) Demandante: Luzmila Villalba Mosquera 4 15. Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 4 de agosto de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto12, toda vez que las pretensiones versan sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; al respecto, precisó que actualmente tiene en curso un proceso ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, cuya pretensión está encaminada al reconocimiento del emolumento en mención13.
Por lo anterior, consideró que se configuran las causales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso14. 16. Una vez confrontada la primera causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, controversia similar a la que se discute en el marco del presente asunto, lo que denota el interés que le asiste respecto de la controversia y en ese sentido se configura la causal del numeral primero, razón por la cual, se hace innecesario pronunciarse en torno a las demás causales.
Análisis del problema jurídico 17. En el presente caso, la Sala confirmará la sentencia recurrida, mediante la cual se declaró la prescripción de los derechos con excepción de los aportes pensionales, pero se adicionará en el sentido de que estos deben ser reconocidos en las proporciones de ley tanto por el empleado como por el empleador y remitirse al fondo administrador. 18.
Para resolver el planteamiento formulado en el recurso de apelación de la demandante es preciso indicar que se centró en cuestionar el hecho de que el a quo no consideró que la constitución del derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% se dio con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales comprendidos entre 1993 y 200715, tal como lo menciona la sentencia del 18 de mayo de 2016 expedida por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces16; al contrario, acogió la postura expuesta en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación donde se estableció que los derechos surgen a partir de la expedición de las normas que los regulan, por consiguiente, para el cómputo del término de prescripción se deberá tener en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa y contar tres años hacia atrás. En consecuencia, declaró 12 Índice 43 SAMAI. 13 Proceso cuenta con radicado 23001 23 31 000 2008 00102 01. 14 Artículo 141.
Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. […] 14.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 15 Dicha declaratoria se dio por medio de la Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez. 16 Sentencia del 18 de mayo de 2016, radicación 25000 23 25 000 2010 00246 02 (0845-2015) conjuez ponente, Jorge Iván Acuña Arrieta.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03411 02 (4680-2021) Demandante: Luzmila Villalba Mosquera 5 prescritos los derechos solicitados en la demanda. 19. Por lo anterior, es necesario establecer cuándo se hizo exigible el derecho a la prima especial de la demandante y para dicho efecto es preciso referirse al análisis efectuado en la sentencia del 2 de septiembre de 201917 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación así: Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. [Se destaca] 20. El anterior entendimiento es el que se aplica en forma pacífica por esta Corporación, de manera que no se trata de escoger entre un criterio u otro, con miras a aplicar el que resulte más favorable a la demandante, pues la Sala comparte plenamente la interpretación realizada por la Sala de conjueces, en cuanto la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 21.
En ese contexto, resulta errado afirmar que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de esta Corporación, ya que esta no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios expedidos durante los años 1993 al 2007, con base en la interpretación realizada respecto del texto constitucional y del artículo 14 de la Ley 4a de 1992.
Por lo anterior, es incorrecto afirmar que el derecho al mencionado emolumento surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos reglamentarios de la Ley 4a de 1992. 22. Por otra parte, es oportuno indicar que la sentencia del 18 de mayo de 2016 del Consejo de Estado, citada en el recurso bajo estudio, versa sobre la bonificación por compensación y la prima especial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992 y el debate comprendido en ella se centró en cuestiones diferentes a la que reclama la demandante, 17 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03411 02 (4680-2021) Demandante: Luzmila Villalba Mosquera 6 por lo que no es de recibo el argumento según el cual se debe seguir idéntica interpretación acerca de la contabilización de la exigibilidad del derecho. 23.
Ahora bien, tampoco es de recibo el argumento según el cual existía imposibilidad de interponer acciones en razón a la presunción de legalidad de los decretos que anualmente reglamentaron la prima especial puesto que dicha presunción no se puede entender como una prohibición de debatir la legalidad de estos, de manera que la demandante contaba con las herramientas jurídicas para objetar el reconocimiento de su ingreso salarial, invocando los reproches que tuviera frente a dichos decretos. 24.
Finalmente, la Sala advierte que, si bien es cierto el Tribunal ordenó realizar los ajustes en los aportes o pensión de jubilación de la demandante al tratarse de un derecho irrenunciable e imprescriptible, también lo es, que omitió realizar la precisión de que el pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que se haya encontrado afiliada esta.
Adicionalmente, se advierte que en ningún caso dicho reconocimiento podrá sobrepasar el tope salarial previsto por el Gobierno Nacional, razón por la cual se deberá adicionar la sentencia en este sentido. Condena en costas. 25. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)18; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26.
Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación interpuesto no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta Corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia en el sentido de precisar que el pago de las diferencias por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las 18 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 25000 23 42 000 2015 03411 02 (4680-2021) Demandante: Luzmila Villalba Mosquera 7 proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que se encuentre afiliada esta.
En ningún caso el reconocimiento realizado podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno Nacional.
TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM