1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Tema: bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998.
Subtema 1: bonificación de gestión judicial —Decreto 4040 de 2004—. Subtema 2: prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, el 11 de marzo de 2020.
1. SÍNTESIS DEL CASO El accionante, quien ejerció el cargo de procurador judicial II, solicita la nulidad del acto administrativo expedido por la Procuraduría General de la Nación que le negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación que iguale el 80% de lo devengado por los magistrados de alta corte, considerando los ingresos anuales de los congresistas; además de la reliquidación de las prestaciones sociales.
El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales, con la inclusión de la «prima especial como factor salarial». 2.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. El señor William Alberto Baquero Namén, mediante apoderado judicial, presentó demanda el 31 de julio de 20171, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, con las siguientes pretensiones2: 1 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1.
EXPEDIENTE DIGITALIZADO, pág. 53. 2 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO, págs. 5 a 53. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 2 (i) Se declare la nulidad del Oficio SG 008038 del 30 de diciembre de 2016, mediante el cual la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, de conformidad con el Decreto 610 de 1998; así como la reliquidación de las prestaciones sociales.
(ii) A título de restablecimiento del derecho, solicitó que con fundamento en el Decreto 610 de 1998, se ordene pagar el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de altas cortes, por el periodo comprendido del 1 de septiembre de 2011 al 2 de septiembre de 2016. (iii) Pidió que se condene a la accionada a reliquidar las prestaciones sociales, así como los aportes a seguridad social integral, teniendo en cuenta la bonificación por compensación como factor salarial.
(iv) Requirió que se ordene a la entidad demandada a que las sumas reconocidas se paguen de manera actualizada; que se efectúe el pago de intereses comerciales y moratorios; se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); y se le condene en costas y agencias en derecho. 2.1.1.
Hechos 2. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 3. El señor William Alberto Baquero Namén prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 1 de septiembre de 2016, en el cargo de procurador judicial II del distrito judicial de Santa Marta. 4. Durante la vinculación del demandante la entidad le reconoció la bonificación de gestión judicial del Decreto 4040 de 2004, equivalente al 70% del valor total devengado anualmente por un magistrado de alta corte.
La norma en mención fue declarada nula por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en sentencia del 14 de diciembre de 20113. Por lo tanto, la entidad debe pagar la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 que iguale el 80% de lo devengado anualmente por un magistrado de alta corte. 5. El 15 de diciembre de 2016 el accionante presentó reclamación administrativa para obtener la diferencia en el pago de la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos que por todo concepto perciben los magistrados de altas cortes; además de la reliquidación de las prestaciones sociales, con la inclusión de tal emolumento como factor salarial.
Sin embargo, estas peticiones fueron negadas en el acto administrativo acusado. 2.1.2. Normas violadas y concepto de violación 6. En la demanda se citan las siguientes normas vulneradas: 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 3 • De la Constitución Política, los artículos 9, 13, 53 y 58. • El Decreto 610 de 1998. 7.
Al explicar el concepto de violación, la parte demandante expuso que el Decreto 4040 de 2004 fue anulado por el Consejo de Estado, en la sentencia del 14 de diciembre de 2011; decisión que tiene efectos retroactivos. Por ello, el Decreto 610 de 1998 volvió a ser aplicable. 8. Indicó que el acto administrativo acusado está viciado de nulidad por falta motivación y desconocimiento de la ley que fija expresamente la asignación salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Igualmente, aseveró que se desconoce el artículo 53 de la Constitución Política, los derechos al trabajo y la igualdad. 9.
Afirmó que el accionante tiene derecho al pago del 80% de los ingresos mensuales recibidos por los magistrados de alta corte, que deben ser iguales a los de los congresistas. 2.2. Contestación de la demanda 10. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda4. 11. Indicó que para el momento en el que el demandante se vinculó a la entidad, al cargo de procurador judicial II, esto es, el 1 de septiembre de 2011, se encontraba vigente el Decreto 4040 de 2004, razón por la cual se le pagó la bonificación por gestión judicial hasta la fecha de su retiro del servicio, es decir, el 2 de septiembre de 2016. 12.
Alegó que no era posible acceder a la pretensión de reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación, toda vez que de acuerdo con el Decreto 610 de 1998, esta solo constituye factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes. 13. Sostuvo que la entidad no puede efectuar reconocimientos de emolumentos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos en las normas que los crean.
Ello, comoquiera que de conformidad con el artículo 150, literal e) de la Constitución Política, la regulación de los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado es de competencia exclusiva del Gobierno nacional. 14. Indicó que la Procuraduría no incluye el auxilio de cesantías de los congresistas como ingreso laboral permanente para efectos de calcular la prima especial de servicios prevista en la Ley 4 de 1992, puesto que se trata de una prestación social cuya finalidad es la protección de un riesgo o necesidad y no se reconoce con ocasión de la prestación del servicio como ocurre con el salario. 15.
Solicitó que, en caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, se declare que operó el fenómeno extintivo de la prescripción, toda vez que el 4 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO, págs.134 a 142. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 4 reconocimiento y pago de las diferencias prestacionales se causó a partir del 1 de septiembre de 2011, pero la reclamación administrativa se presentó hasta el 15 de diciembre de 2016, es decir, cuando habían transcurrido más de tres años desde la exigibilidad del derecho. 2.3.
Sentencia de primera instancia 16. El Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, mediante sentencia del 11 de marzo 2020, resolvió lo siguiente5: […]
PRIMERO: Declárese la Nulidad del Acto Administrativo S.G. No. 008038 de fecha 30 de diciembre del 2016, proferido por la procuraduría general de la nación (sic) a través del cual se niega la petición de reconocimiento y pago de diferencia salarial del Doctor William Alberto Baquero Namén, en un valor en que la prima especial pagada se la tenga como factor salarial, teniendo en cuenta lo devengado por todo concepto por los magistrados de las altas cortes del estado Colombiano (sic).
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLÁRESE que el doctor WILLIAM ALBERTO BAQUERO NAMÉN, tiene derecho a percibir un salario igual al 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las altas cortes del país liquidando la prima especial de servicios o como se llame como factor salarial en el tiempo que se señala en la demanda, lo cual tendrá en cuenta el pago indexado y los intereses moratorios.
TERCERO: CONDENAR a la Procuraduría General De La Nación (sic) a re liquidar (sic) y pagar al doctor William Alberto Baquero Namén los salarios y prestaciones sociales devengados como Procurador judicial (sic) II de la planta global de la Procuraduría General De La Nación (sic).
CUARTO: Al liquidar las sumas dinerarias en favor del accionante los valores serán ajustados mes a mes en los términos del artículo 187 del CPACA utilizando la fórmula: R= Rh x índice inicial, según la cual el valor presente R se determina multiplicando el histórico Rh que es el que corresponde a lo dejado de percibir por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor que certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debía efectuarse el pago).
QUINTO: Abstenerse de condenar en costas a la parte demandada por las razones ya expuestas en la parte emotiva (sic).
SEXTO: Dese cumplimiento a este fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. […]. 17. Como fundamento de la decisión el Tribunal expuso los siguientes argumentos (como se destacará más adelante, se advierte que, aunque en la parte motiva del fallo se desarrollaron algunas consideraciones sobre la prestación reclamada, esto 5 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documentos 1.
EXPEDIENTE DIGITALIZADO, págs. 295 a 303; y 1.1 SENTENCIA WILLIAM BAQUERO. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 5 es, la bonificación por compensación, en la parte resolutiva se hizo referencia a la prima especial de servicios)6: 18.
Aclaró que en el caso particular no hay discusión respecto al cargo desempeñado por el demandante como procurador judicial II, ni de los extremos temporales en los que lo ejerció. Y adujo que, para ese momento, según se probó, «se le canceló mensualmente una bonificación por gestión judicial, pero ese pago no constituía factor salarial». 19.
Sostuvo que en el asunto particular correspondía aplicar el Decreto 610 de 1998, que creó «un beneficio por compensación» con carácter permanente; emolumento que «debe sumarse a las prestaciones sociales del servidor teniendo en cuenta el carácter contencioso que se le ha venido dando a este 30% teniendo en cuenta los principios de igualdad y equidad con relación a los funcionarios de la Rama Judicial».
Por tales razones indicó que accedería a las pretensiones de la demanda y declararía la nulidad del acto administrativo acusado. 2.4. Recurso de apelación 20. La Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos7: 21. Indicó que el fallo impugnado no atiende lo dispuesto en el artículo 280 del CGP, por cuanto no contiene una motivación jurídica ni jurisprudencial; tampoco se realizó una confrontación de los supuestos de hecho expuestos de la parte accionante y se dio por hecho que debía accederse a la nulidad solicitada. 22.
Adujo que la sentencia no es congruente con lo pretendido en la demanda, puesto que lo que busca el accionante es el pago de las diferencias a que considera tiene derecho con fundamento en Decreto 610 de 1998; aspecto sobre el cual se pronunció la entidad en el acto administrativo acusado. Mientras que el Tribunal se refirió a la prima especial del 30% y a la bonificación por compensación, como si se trataran del mismo concepto. 23.
Manifestó que se desconoció la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado8, en la que en punto a la bonificación por compensación definió que esta no podría superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de alta corte. En tal sentido, el Tribunal debió verificar si la entidad le reconocía al demandante el referido emolumento en cumplimiento del tope establecido. 24.
Alegó que en el presente asunto operó la prescripción del derecho reclamado, de conformidad con lo previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 6 Como se destacará más adelante, se advierte que, aunque en la motiva del fallo se desarrollaron algunas consideraciones sobre la prestación reclamada, esto es, la bonificación por compensación, en la parte resolutiva se hizo referencia a la prima especial de servicios. 7 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1.4 RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE LA SENTENCIA. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, exp. 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-18).
Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 6 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 25. A través de autos del 2 de febrero9 y 30 de agosto de 202310, los magistrados entonces integrantes de esta Subsección presentaron manifestación de impedimento, con sustento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la bonificación por compensación en condición de funcionarios de la Rama Judicial. 26.
Mediante auto del 28 de septiembre de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación declaró fundados los impedimentos manifestados. A su vez, los magistrados que conformaban esa Sala se declararon impedidos para conocer el asunto, por la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del CGP11. 27. En providencia del 14 de marzo de 2025, el conjuez ponente, en atención a la modificación de la integración de la Sección Segunda y en aplicación del inciso final del artículo 116 del CPACA12, ordenó remitir el proceso a la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo13. 28.
En auto del 9 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada y se corrió traslado para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio Público14. 29. En este escenario, se estima pertinente precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, en providencias recientes, han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de acreencias como la que aquí se estudia. 30.
La mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron en igual sentido los impedimentos manifestados por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber15: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal;
(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 9 Magistrados: César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter, providencia vista en Samai, índice 04, expediente digital. 10 Magistrado: Juan Enrique Bedoya Escobar, providencia vista en Samai, índice 11,expediente digital. 11 Samai, índice 13, expediente digital. 12 «Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos». 13 Samai, índice 27, expediente digital. 14 Samai, índice 34, expediente digital. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, exps. 1774-2024, 5436- 2023 y 1286-2024.
En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, exps. 4042-2023 y 4079-2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 7 31. A partir de las anteriores razones, se estima que las manifestaciones de impedimento que en su momento se efectuaron y aceptaron, como no hacían alusión a situaciones actuales y concretas de la cuales se derivara un interés cierto que afectara la imparcialidad de los funcionarios judiciales, a la luz del criterio imperante, dejaron de constituir una excepción al deber de estos de decidir de fondo los asuntos sometidos a su conocimiento para impartir justicia. 2.6.
Alegatos de conclusión 32. La Nación, Procuraduría General de la Nación al alegar de conclusión, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Destacó que como el accionante laboró para la entidad del 1 de septiembre de 2011 al 2 de septiembre de 2016, le era aplicable el Decreto 4040 de 2004, por lo que la entidad le pagó la bonificación por gestión judicial hasta su retiro del servicio16. 33.
Citó una sentencia dictada por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 28 de noviembre de 2012, en la que resaltó el aparte en el que se explicó que como la bonificación por gestión judicial del Decreto 4040 de 2012 creó una prestación distinta a la prevista en el Decreto 610 de 1998, en el fallo proferido el 14 de diciembre de 2011, se declaró su nulidad. 34.
Sostuvo que de acuerdo con el Decreto 610 de 1998 la bonificación por compensación solo constituye factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 35. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso—Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2.
Problemas jurídicos 36. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 37. ¿El señor William Alberto Baquero Namén, en calidad de procurador judicial II, tiene derecho al pago de la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998? 38. En caso afirmativo, ¿el demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de las prestaciones sociales y de los aportes a pensión, con la inclusión de la bonificación por compensación como factor salarial? 39.
¿Operó la prescripción del derecho a la acreencia en mención? 16 Samai, índice 39, expediente digital. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 8 40. Para resolver los interrogantes planteados, la Sala abordará los siguientes temas: (i) bonificación por compensación;
(ii) bonificación por gestión judicial; y (iii) prescripción. 41. A partir de las anteriores consideraciones: (iv) se destacarán los hechos probados más relevantes, y (v) en el acápite de análisis del caso concreto se resolverán los problemas jurídicos formulados. 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. Bonificación por compensación 42.
La bonificación por compensación fue creada por el Gobierno nacional dentro de una política de nivelación para los destinatarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues esta había sido insuficiente y se requería una nueva política salarial. Por ello, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados17 de segundo nivel tomando como referencia cierto porcentaje de lo percibido por los magistrados de alta corte.
Esto se realizó a través de un mecanismo de anclaje, frente a lo devengado por todo concepto, por los magistrados del primer nivel del artículo 15 de la citada Ley 4 de 1992. Dicho contexto fue explicado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-244 de 201318, en los siguientes términos: En el año de 1998 se dio otro acontecimiento normativo fundamental en la política salarial del sector justicia: mediante un Decreto reglamentario de la Ley 4a, el Decreto 610 de 1998, el Gobierno reaccionó a la protesta organizada de los jueces para considerar que la prima especial concedida en 1992 al segundo nivel funcional de funcionarios judiciales (definido en el artículo 14 y que sólo había sido del 30% de sus ingresos salariales hasta ese entonces reconocidos) había sido insuficiente y que se requería una nueva política salarial.
Para responder a este reclamo, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados de segundo nivel como un cierto porcentaje del de los Magistrados de alta Corte (que, a su vez, habían sido igualados a los de los Congresistas en el artículo 15 de la Ley 4a). Esta fijación o anclaje entre niveles jerárquicos de la Rama Judicial ya había sido intentado, de hecho, en Leyes de finales de los ochentas (Ley 10/1987 y Ley 63/88), que, sin embargo, no habían sido debidamente ejecutadas.
El nuevo Decreto 610/98 buscaba crear un mecanismo gradual de cumplimiento de tales esquemas de anclaje para generar, ahora sí, una política de "nivelación salarial". Para el año de 1998, el segundo nivel de la jerarquía ganaba el 46% de los ingresos de los magistrados del primer nivel. Según el Decreto, esto constituía una "desigualdad económica entre los dos niveles" y, para superarla, propuso un sistema escalonado de nivelación a tres años en el que en el primero recibirían el 60% de lo percibido, por todo concepto, por los Magistrados del primer nivel del artículo 15; para el segundo y tercer año tales porcentajes serían aumentados al 70 y luego al 80%.
Con ello se adoptaba un mecanismo de anclaje proporcional del salario idéntico al que ya se había intentado en la Ley 4a entre funcionarios del primer nivel y los propios congresistas. Para ejecutar este nuevo esquema de nivelación salarial, la "prima especial" de la Ley 4a pasó a denominarse "Bonificación por compensación" y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que sólo constituía factor salarial para las pensiones, tal y como ya se había afirmado en la Ley 332/96. 17 Y autoridades equivalentes. 18 M.P. Diego López Medina.
En esta providencia, la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en la sentencia C-681 de 2003, que declaró inexequible la expresión "sin carácter salarial", contenida en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, pero sólo para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 9 43.
En consecuencia, el presidente de la República, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4 de 1992, profirió el Decreto 610 de 199819, que creó la bonificación por compensación, así: ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. 44. El reconocimiento de esta bonificación se extendió para los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Decreto 1239 de 199820 dictado por el presidente de la República. 45.
En este orden de ideas, la bonificación por compensación tiene las características que a continuación se enuncian: i) Carácter permanente; ii) solo constituye factor salarial para efectos pensionales en los mismos términos que la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes; iii) desde el Decreto 1102 de 2012 constituye base de cotización para los aportes a salud; iv) los beneficiarios son los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito; los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura; v) se paga mensualmente; vi) con efectos fiscales desde el 1 de enero de 1999; vii) inicialmente correspondía al 60% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de alta corte (1999).
Para la vigencia fiscal siguiente aumentó al 70% (2000); 19 Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. Los decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, sin embargo, este último fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia de la Sección Segunda del 25 de septiembre de 2001, ejecutoriada el 5 de octubre de 2001, exp. 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna, actor: Pablo Julio Cáceres Corrales. 20 Por el cual se adiciona el Decreto número 610 del 26 de marzo de 1998.
Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 10 viii) en la tercera vigencia fiscal aumentó al 80% (2001), de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte; ix) la bonificación «sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales» debe igualar el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte. 46.
Ahora bien, la sentencia del 18 de mayo de 201621, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, consideró que la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 «tiene clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998, pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente». 47.
A renglón seguido, señaló que las cesantías de los magistrados de alta corte también son un emolumento que se incluye en «todo lo devengado», comoquiera que «el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998». 48.
En la misma línea, señaló que para calcular la diferencia entre lo devengado por los congresistas y lo percibido por los magistrados de alta corte, se debían tener en cuenta las cesantías de los parlamentarios, «para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos [magistrados de alta corte]». 49.
A modo de conclusión, cabe precisar entonces que el valor de la bonificación por compensación «es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001»22. 50.
Con posterioridad, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, en la sentencia del 2 de septiembre de 201923, reiteró que la bonificación por compensación hace parte de un sistema de anclaje diseñado de forma escalonada, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-244 de 2013. La referida providencia también señaló que, en virtud de Decreto 610 de 1998, los ingresos laborales de sus 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, exp. 25000-23- 25-000-2010-00246-02 (0845-15). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 8 de octubre de 2024, exp. 25000- 23-42-000-2015-05188-02 (3217-2022), M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, exp. 41001- 23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).
Aclarada en auto del 7 de octubre de 2019. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 11 destinatarios, a partir del año 2001, serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte.
Ciertamente, resaltó que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». 51. El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por el Decreto 2668 de 1998, en consecuencia, cada año el Gobierno Nacional expidió los decretos para regular la bonificación por compensación24.
En efecto, el Gobierno nacional dictó los decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 52.
Ahora bien, el Decreto 2668 de 1998 fue anulado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, expediente 395-99, con efectos «ex tunc». Por consiguiente, volvió a ser aplicable el Decreto 610 de 1998. 3.3.2. Bonificación de gestión judicial 53. El Decreto 4040 de 200425, en el artículo 1, creó la bonificación de gestión judicial; determinó que era incompatible con la bonificación por compensación, y que el valor correspondía a un porcentaje del 70% del valor integrado por la asignación básica y los demás ingresos laborales de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de las altas cortes, cuyos destinatarios eran los funcionarios de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa. 54.
La norma indicaba que la bonificación solo era factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y era parte integral del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado. 55. Los destinatarios eran los magistrados de Tribunal y Consejo Seccional, magistrados auxiliares de las altas cortes, abogados asistentes y abogados auxiliares del Consejo de Estado, fiscales delegados ante Tribunales de Distrito, fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, directores ejecutivos seccionales de Administración Judicial, y secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
Igualmente, tenían quienes ingresaron, con posterioridad a la publicación de este decreto, a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de Tribunal a que se refiere el presente artículo. 24 En efecto, el Gobierno nacional expidió los decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 25 Por el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.
Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 12 56. En el artículo 2 se indicó que los destinatarios «podrán optar al reconocimiento y pago de la Bonificación de Gestión Judicial, […] siempre y cuando se encuentren en una de las siguientes situaciones: a) Quienes han iniciado acciones judiciales relacionadas con la Bonificación por Compensación y desistan de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil; b) Los que no han efectuado tales reclamaciones y suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la Bonificación por Compensación». 57.
Sin embargo, la Sección Segunda, Sala de Conjueces, en sentencia del 14 de diciembre de 201126 declaró la nulidad del citado Decreto 4040 de 2004, en atención a que para tener derecho a la bonificación de gestión judicial, los destinatarios debían desistir de las demandas para obtener el pago de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 o celebrar contratos de transacción. Se estimó que el Decreto 4040 de 2004 otorgó validez a la transacción sobre el pago de la bonificación por compensación del 80%, pese a que los derechos laborales no pueden ser objeto de negociación por las partes, dada su naturaleza de derecho adquirido y porque se violó el principio de progresividad.
Insistió entonces en que constitucionalmente está prohibido renunciar a los derechos adquiridos o transar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 58. La Sala de conjueces precisó que para una misma categoría de servidores judiciales, con idénticas funciones, horarios, responsabilidades y requisitos, coexistían dos regímenes vigentes, el Decreto 610 de 1998 que fijaba la asignación mensual en el 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes, mientras que el Decreto 4040 de 2004 la establecía en el 70%, con lo cual se materializó un trato diferenciado injustificado entre sujetos en igualdad de condiciones. 59.
En este orden de ideas, se estableció que el Decreto 4040 de 2004 violó los derechos al trabajo, a la igualdad, y a la prohibición de transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 60. Luego de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, el presidente de la República dictó el Decreto 1102 de 201227, según el cual a partir del 27 de enero de 2012, la bonificación por compensación que venían percibiendo los beneficiarios28 equivaldría al 80% de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de alta corte, con la connotación de ser «factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003». 61.
El artículo segundo del referido Decreto 1102 de 2012 indicó que «como consecuencia de la declaratoria de nulidad del decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia, la bonificación por compensación en los 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 27 Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. 28 Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 13 mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto». 3.3.3.
Sobre la prescripción 62. La Sección Segunda analizó el tema de la prescripción de los derechos laborales en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 dictada por la Sección Segunda29, en la cual se identificaron los elementos de la citada figura, así: «i) […] se predica de manera general respecto aquellos de contenido patrimonial, con excepción de aquellos en los que el legislador ha establecido que de acuerdo con su naturaleza no pueden extinguirse, verbigracia, el derecho a la pensión, dado que solo son objeto de ella, las mesadas pensionales no reclamadas oportunamente; ii) la inactividad prolongada del titular, denota que no tiene interés en el servicio o la prestación debida, salvo que sea forzada por encontrarse imposibilitado para actuar; y iii) el transcurso del tiempo, que de manera concreta será el plazo legal dentro del cual se debe exigir el cumplimiento de la obligación, so pena de que se extinga». 63.
En el citado fallo, la Sección Segunda explicó que el término de prescripción empieza a correr desde cuando la obligación es exigible, y adujo que el efecto es la «extinción de la pretensión y del derecho subjetivo mismo, que se producen en razón de la sentencia judicial que acoge la correspondiente excepción propuesta por el demandado o la declaratoria de oficio por el juez». 64.
En el campo de lo contencioso-administrativo, la prescripción protege el patrimonio público, el interés general, la seguridad jurídica, al impedir que se reconozcan derechos reclamados de forma tardía. Así pues, el juez «como director del proceso, [tiene la obligación] de analizar de manera oficiosa si en el asunto sometido a su conocimiento ha operado o no este fenómeno extintivo, sin perjuicio, claro está, de la no reformatio in pejus (art. 187 del CPACA).
De manera que la prescripción extintiva puede invocarse por vía de excepción o declararse de oficio»30. 65. Ahora bien, cabe destacar que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 regula la prescripción al indicar que: Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 66. Este precepto fue reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en el artículo 102 señala: Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ-SII-022-2020, exp. 08001-23-33-000-2013-00666- 01 (0833-2016). 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, exp. 080012333000201200200-02 (2459-2014).
Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 14 67. Sobre este aspecto, en el fallo del 15 de mayo de 2016, la Sala de Conjueces abordó el estudio de la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación. Para el efecto, sostuvo que el derecho debe ser exigible, pero que para los destinatarios «existía la disyuntiva», entre el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004, de modo que «resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho».
En este contexto, la providencia determinó que «solo puede hablarse de exigibilidad de la bonificación por compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012», cuando quedó ejecutoriada la sentencia del 14 de diciembre de 201131, que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. 68.
No obstante, en el fallo del 2 de septiembre de 201932, la Sala de Conjueces abordó nuevamente el tema del derecho al pago de la bonificación por compensación para lo cual precisó que la sentencia de 2016 «no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004», por ello, consideró que previo al Decreto 4040 de 2004 «el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible». 69.
Adujo que del «período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 199833 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, procede decretar la prescripción. Durante este lapso no hubo dualidad de normas y, por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla».
En consecuencia, el fallo estableció que por regla general operó la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, salvo que la persona demuestre que reclamó antes de esta última fecha. 70. Nótese que el auto del 7 de octubre de 2019, que aclaró la providencia del 2 de septiembre de 2019, expuso las siguientes consideraciones sobre la prescripción: […] no existe prescripción de la bonificación por compensación entre el 2 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 -vigencia del Decreto 4040 de 2004- porque durante dicho periodo, como es ampliamente conocido, hubo coexistencia de regímenes.
Al salir de la vida jurídica, el 27 de enero de 2012 dicho decreto, los destinatarios podían efectuar reclamaciones hasta el 27 de enero de 2015, sin que los afectara la prescripción; por fuera de ese término hacia atrás, se cuenta la prescripción desde el 3 de diciembre de 2004 -fecha de entrada en vigencia del D. 4040- hasta el 5 de octubre de 2001 -fecha en la que cobró ejecutoria la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 de 1998-, con la excepción de quienes hayan interrumpido la prescripción por haber presentado reclamación durante el tiempo que no hubo coexistencia de regímenes -5 de octubre de 2001 al 2 de diciembre de 2004». 71.
En síntesis, acorde con las providencias previamente citadas de la Sala de Conjueces, se extrae que: 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de septiembre de 2001, exp. 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna.
Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 15 i) Entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004 operó por regla general la prescripción de la bonificación por compensación, si no se interpuso reclamación; ii) entre el 3 de diciembre de 2004 (fecha de vigencia del Decreto 4040 de 2004) y el 28 de enero de 2012 no operó la prescripción, pues el derecho no era exigible dada la coexistencia de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004; iii) a partir del 28 de enero de 2012, empezó a correr el término de prescripción trienal sin excepciones. 72.
Ahora bien, esta Subsección precisa que la prescripción se interrumpe con la reclamación administrativa ante la administración, por el término de tres años. Esta interrupción solo es efectiva si se acude a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el mismo plazo; sin perjuicio de los términos para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 164 CPACA). 3.4.
Hechos probados relevantes 73. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 74. El señor William Alberto Baquero Namén prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, en el cargo de procurador judicial II apoyo a las víctimas del distrito judicial de Santa Marta, desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 2 de septiembre de 201634. 75.
La División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación certificó, el 10 de marzo de 2019, la remuneración del accionante en el cargo antes mencionado, para los años 2011 a 2016. Además, indicó lo siguiente35: Del 1 al 26 de enero de 2012, el valor de la bonificación judicial era de $8.853.107 a partir del 27 del mismo mes y en adelante, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1102 del 24 de mayo 2012, se denomina bonificación por compensación y correspondía a una suma de $11.469.226 mensuales.
Lo anterior, con el fin de nivelar el salario de los Procuradores Judiciales II al 80% de los ingresos devengados en el año por los Magistrados de las Altas Cortes. 76. La Dirección Administrativa de la División de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial certificó, el 15 de marzo de 2019, la remuneración para el cargo de magistrados de las altas cortes para los años 2011 a 201636. 34 Según los certificados expedidos el 17 de enero de 2017 y 8 de noviembre de 2017 por el jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, visto en Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1.
EXPEDIENTE DIGITALIZADO, págs. 151 y 160. Al respecto, si bien en el certificado expedido el 8 de noviembre de 2017, se dice que el accionante laboró hasta el 1 de septiembre de 2016, lo cierto es que se tendrá como fecha de retiro el 2 de septiembre de 2016, comoquiera que así lo señala la constancia del 17 de enero de 2017 y lo reconoció la misma entidad accionada en el curso del trámite procesal, en la contestación y los alegatos de conclusión de segunda instancia. 35 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1.
EXPEDIENTE DIGITALIZADO, págs. 265 a 267 y 270 a 272. 36 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO, págs. 274 a 275. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 16 77.
En escrito presentado el 15 de diciembre de 2016, el señor William Alberto Baquero Namén solicitó a la Procuraduría General de la Nación el reconocimiento de la bonificación por compensación, liquidada en el 80% de los ingresos que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes, en los términos del Decreto 610 de 1998, del 1 de septiembre de 2011 al 2 de septiembre de 2016.
Además, que se le reliquidaran las prestaciones sociales y los aportes a seguridad social con la inclusión de la aludida bonificación con carácter salarial37. 78. Mediante el Oficio SG 008038 del 30 de diciembre de 2016, la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación; así como la reliquidación de las prestaciones sociales.
Explicó que durante el tiempo en el que el accionante laboró para la entidad percibió la bonificación por compensación del «Decreto 1102 de 2012», por lo que sus ingresos anuales se ajustaron al 80% de lo devengado en el año por los magistrados de alta corte. Añadió que no procedía la reliquidación de las prestaciones sociales, porque la bonificación salarial de acuerdo con el «Decreto 1102 de 2012» solo constituye factor salarial para efectos pensionales.
En este acto administrativo se informó que el único recurso procedente en su contra era el de reposición38. 3.5. Caso concreto 79. En el asunto bajo análisis, la parte accionante solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación que iguale el 80% de lo devengado por los magistrados de las altas cortes, con la inclusión de los ingresos anuales de los congresistas.
Asimismo, la reliquidación de las prestaciones sociales y de los aportes a pensión con la inclusión de dicha acreencia como factor salarial. 80. El Tribunal declaró la nulidad del acto administrativo acusado y que el demandante tiene derecho a percibir un salario igual al 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las altas cortes «liquidando la prima especial de servicios».
En consecuencia, ordenó «el pago de los salarios y prestaciones sociales devengados» como procurador judicial II. 81. Al respecto, se advierte que, si bien la anterior fue la decisión del Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia recurrida, lo cierto es que, revisado el fallo en su integralidad, y conforme se narró en el acápite de los antecedentes de la presente providencia, en las consideraciones expuestas se señaló que como al demandante le era aplicable el Decreto 610 de 1998, debían reliquidarse las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial, en cuantía del 30%. 82.
En tal sentido, se estima, como bien lo manifestó la entidad recurrente, que la sentencia impugnada es incongruente con las pretensiones de la demanda, toda vez que la parte accionante solicitó el reconocimiento de la bonificación por compensación con fundamento en el Decreto 610 de 1998 y la reliquidación de las prestaciones sociales; no obstante, en el referido fallo se incurrió en una ambigüedad, puesto que se declaró que el demandante tenía derecho a la 37 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1.
EXPEDIENTE DIGITALIZADO, págs. 60 a 64. 38 Samai, índice 02, expediente digital, archivo ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20221004(.zip), documento 1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO, págs. 56 a 59. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 17 reliquidación de su salario y prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial. 83.
Lo expuesto evidencia una confusión entre la bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998) y la denominada prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la cual el Tribunal refirió en los antecedentes de la decisión, al resumir el concepto de violación y mencionar, por ejemplo, en la síntesis de la demanda, que al accionante «se le liquidó una suma equivalente al 30% de su sueldo básico como prima especial, sin que ese pago conllevara un carácter salarial en lo laboral, liquidación, reconocimiento y pago que solicita (sic)»; afirmación que la Sala advierte no es cierta, en tanto no corresponden a la demanda objeto de estudio. 84.
Advertido lo anterior, dada la incongruencia en la que incurrió la sentencia de primera instancia, la Sala procederá a estudiar las pretensiones de la demanda, relacionadas con el derecho del señor William Alberto Baquero Namén a la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, que a su vez reclamó en sede administrativa y sobre el cual se pronunció la entidad accionada en el acto administrativo acusado; y durante el trámite del presente proceso, en la contestación de la demanda y el recurso de apelación. 3.5.1.
De la bonificación por compensación 85. Según se probó en el expediente, el demandante ejerció el cargo de procurador judicial II, desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 2 de septiembre de 2016; es decir que para el momento en el que ingresó al servicio, de acuerdo con lo expuesto en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, se encontraba vigente el Decreto 4040 de 2004, el cual creó la bonificación por gestión judicial y que en efecto se le pagó, acorde con el certificado de salarios aportado al plenario y lo reconocieron las partes accionante y accionada en el escrito de la demanda y en la contestación a esta, respectivamente. 86.
Sobre el particular, se reitera conforme se señaló en precedencia, que la Sección Segunda, Sala de Conjueces, en sentencia del 14 de diciembre de 201139, declaró la nulidad del mencionado decreto, dado el trato diferenciado entre servidores en igualdad de condiciones; puesto que en este se fijó la asignación mensual en el 70% de lo devengado por los magistrados de altas cortes; mientras que en el Decreto 610 de 1998 se había establecido en el 80%. 87.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se expidió el Decreto 1102 de 201240, el cual dispuso que, a partir del 27 de enero de 2012, la bonificación por compensación que venían percibiendo los beneficiarios equivaldría al 80% de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de alta corte. Asimismo, se indicó que «los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia, la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto». 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 40 Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.
Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 18 88. Con ocasión de lo anterior, según se evidenció en el certificado salarial allegado al expediente y relacionado en el acápite de hechos probados de esta sentencia, la Procuraduría General de la Nación desde el 27 de enero de 2012 y hasta el retiro del servicio, reconoció y pagó al accionante la bonificación por compensación establecida en el citado Decreto 1102 de 2012, en los términos dispuestos en esa misma norma. 89.
Así las cosas, resulta claro que el accionante en calidad de procurador judicial II tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias causadas entre lo devengado por concepto de la bonificación de gestión judicial y de la bonificación por compensación, a partir del 1 de septiembre de 2011 y hasta el 26 de enero de 2012, día anterior aquel en el que comenzó a percibir la bonificación creada en el Decreto 1102 de 2012. 90.
Lo anterior, toda vez que como el derecho discutido en el presente proceso está regulado en el Decreto 610 de 1998, la liquidación debe realizarse hasta alcanzar el tope del 80%, acorde a lo alegado en el recurso de apelación; lo cual conlleva a que se efectúe el cálculo correcto de la bonificación por compensación, durante el periodo comprendido del 1 de septiembre de 2011 al 26 de enero de 2012. 91.
Al respecto, se destaca que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, la bonificación por compensación «sumada a la prima especial de servicios» debe igualar el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. 92.
En tal sentido, cabe anotar que, en sentencia del 18 de mayo de 201641, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda consideró que para calcular la diferencia entre lo devengado por los congresistas y lo percibido por los magistrados de alta corte, se debían tener en cuenta las cesantías, «para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos [magistrados de alta corte]». 93.
También señaló que la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, debe observar «para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas». Así pues, como la discusión sobre la liquidación de la prima especial de los magistrados de altas cortes se resolvió en la providencia de conjueces de 2016, en tal sentido habrán de liquidarse las acreencias a las que aquí se accederán, a menos de que se declare la prescripción del derecho; asunto que se estudiará más adelante. 3.5.2.
De la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación y de los aportes a pensión 94. Se advierte que el accionante en las pretensiones de la demanda solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales durante el tiempo en el que laboró como procurador judicial II, teniendo en cuenta la bonificación por compensación como factor salarial.
A tal solicitud se opuso la entidad accionada, quien en el recurso de alzada alegó que de conformidad con la normativa que rige dicha acreencia, esta 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, exp. 25000-23-25-000-2010-00246-02, actor: Jorge Luis Quiroz Alemán y otros. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 19 solo constituye factor salarial para los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 95.
En este orden de ideas, se destaca que el segundo inciso del artículo 1 del Decreto 610 de 1998 precisó que la bonificación por compensación «sólo constituiría factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes» (negritas y subrayado por fuera de texto).
Al respecto, en la jurisprudencia de esta corporación se consideró que el adverbio «sólo» impuso una limitación o restricción que daba lugar a entender, claramente, que dicho concepto constituye factor salarial para efectos pensionales42. 96. Por su parte, el Decreto 1102 de 2012, dispuso que el mencionado emolumento tiene la connotación de ser «factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003». 97.
En estos términos, resulta claro que para que se puedan liquidar las prestaciones sociales del demandante con la inclusión de la bonificación por compensación, esta tendría que ser necesariamente, factor salarial. Circunstancia que, como se explicó, no fue prevista en las normas que regularon tal acreencia, por cuanto aquellas dispusieron, expresamente, que constituiría factor salarial sólo para efectos pensionales. 98.
En consecuencia, el accionante no tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta la bonificación por compensación. No obstante, se aclara que, en línea de lo expuesto, en cambio, sí tiene derecho a la reliquidación de los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 26 de enero de 2012 por las diferencias dejadas de pagar por concepto de la bonificación por compensación. En punto, se recuerda que el derecho a la seguridad social es irrenunciable43 e imprescriptible44. 3.5.3.
De la prescripción del derecho 99. La entidad accionada afirma que operó la prescripción del derecho a la bonificación por compensación, porque transcurrieron más de tres años desde que el derecho se hizo exigible. 100. En este orden, se reitera que, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el numeral 3.3.3. de esta sentencia, en cuanto a la bonificación por compensación deben tenerse en cuenta tres escenarios: el primero, durante el que estuvo vigente 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de noviembre de 2021, exp. 08001-23-33-000-2013-00575-02 (4501-18). 43 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».
Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 20 el Decreto 610 de 1998, antes de que entrara en vigor el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004; el segundo, cuando las anteriores normas rigieron simultáneamente; y el tercero, con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 4040 de 2004, lo que tuvo lugar el 27 de enero de 2012, instante a partir del cual se retornó al monto del 80% de la referida bonificación, como lo señalaba el Decreto 610 de 1998 y lo reiteró el Decreto 1102 de 2012. 101.
La anterior distinción es relevante, entre otras razones, porque respecto de lo causado en la época en la que estuvieron vigentes simultáneamente los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004, es decir, del 3 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012, la prescripción no operó, pues no había claridad de la exigibilidad del derecho, a diferencia de lo que ocurre en el escenario previo a la entrada en vigor del Decreto 4040 de 2004, esto es, antes del 3 de diciembre de 2004. 102.
Al aplicar las anteriores consideraciones al caso concreto, se tiene que las diferencias a las que tiene derecho el accionante se generaron del 1 de septiembre de 2011 al 26 de enero de 2012, es decir, durante la dualidad normativa de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004. Por tal razón, la exigibilidad de las acreencias, conforme se indicó con anterioridad, tuvo lugar después de la ejecutoria de la sentencia que anuló la segunda de las normas, esto es, desde el 28 de enero de 2012; instante a partir del cual debía presentarse la reclamación correspondiente dentro de los 3 años siguientes para evitar el fenómeno de la prescripción, lo cual no ocurrió. Ello, comoquiera que la petición se radicó el 15 de diciembre de 2016 y el plazo para hacerlo feneció el 28 de enero de 2015. 103.
En suma, se estima que se configuró la prescripción del derecho al pago de las diferencias reclamadas a título de la bonificación por compensación, que se causaron a favor del señor William Alberto Baquero Namén, desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 26 de enero de 2012. 104. Así las cosas, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad del acto administrativo acusado; y se revocarán los numerales segundo, tercero y cuarto, para en su lugar, declarar la prescripción de las diferencias reclamadas a título de la bonificación por compensación, que se causaron a favor del demandante por el lapso del 1 de septiembre de 2011 al 26 de enero de 2012; y (ii) ordenar a la accionada a efectuar el pago de aportes a pensión por el referido periodo, en tanto estos son imprescriptibles. 105.
A su vez, se negarán las pretensiones relativas a las diferencias reclamadas del 27 de enero de 2012 al 2 de septiembre de 2016 (fecha de retiro del servicio) y a la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación. 106. También se aclarará que lo reconocido con ocasión del proceso, será procedente siempre y cuando la suma a pagar por concepto de la reliquidación ordenada no se haya cancelado por la entidad accionada previamente.
Por lo que concierne a esta hacer la verificación correspondiente. Y se precisará que en ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el tope salarial fijado por el Gobierno nacional. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 21 3.6.
Conclusión de la decisión 107. De conformidad con lo probado, si bien el señor William Alberto Baquero Namén, en condición de procurador judicial II, tenía derecho al reconocimiento y pago de las diferencias causadas entre lo percibido por concepto de la bonificación de gestión judicial y de la bonificación por compensación, desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 26 de enero de 2012, lo cierto es que operó la prescripción de las acreencias causadas, toda vez que la reclamación administrativa la presentó con posterioridad al plazo otorgado para el efecto. 108.
No obstante, se accederá al pago de la reliquidación de los aportes hechos a la Seguridad Social en Pensiones, por concepto de la bonificación por compensación y por el periodo comprendido del 1 de septiembre de 2011 al 26 de enero de 2012, comoquiera que el derecho a la seguridad social es irrenunciable e imprescriptible. 109. En tal sentido, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, toda vez que el acto acusado, en efecto, es nulo; y se revocarán los numerales segundo, tercero y cuarto, en cuanto se declarará probada la prescripción de las diferencias causadas a título de la bonificación por compensación; y se ordenará la reliquidación de los aportes a pensión. 110.
Además, se aclarará que lo reconocido, será procedente siempre y cuando la suma a pagar por concepto de la reliquidación ordenada no se haya cancelado por la entidad accionada previamente. Y se precisará que en ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el tope salarial fijado por el Gobierno nacional. 111. Por último, se negarán las pretensiones de las diferencias reclamadas del 27 de enero de 2012 al 2 de septiembre de 2016, y a la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación como factor salarial. 3.7.
Costas 112. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario45 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar 45 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 22 la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, el 11 de marzo de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: REVOCAR los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia impugnada, los cuales quedarán así:
SEGUNDO: Declarar probada la prescripción del derecho al pago de las diferencias reclamadas a título de la bonificación por compensación, que se causaron a favor del señor William Alberto Baquero Namén, desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 26 de enero de 2012.
TERCERO: Ordenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación a reliquidar y pagar los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor del demandante desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 26 de enero de 2012, con ocasión de las diferencias surgidas a causa de la bonificación por compensación. Lo reconocido será procedente siempre y cuando la suma a pagar por concepto de la reliquidación ordenada no se haya cancelado por la entidad accionada previamente.
En ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el tope salarial fijado por el Gobierno nacional.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda. […].
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Wendy Yuranis Torres Berdugo, identificada con la cédula de ciudadanía 45.545.842, portadora de la tarjeta profesional 161.744 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada de la Nación, Procuraduría General de la Nación, en los términos del poder conferido que obra a índice 41 de SAMAI.
Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00272-02 (5101-2022) Demandante: William Alberto Baquero Namén Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 23 ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx