Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Demandada: UGPP Temas: Aportes al SPS 2017.

Trabajadores independientes. Aplicabilidad en el tiempo de inconstitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Obligación de efectuar aportes omitidos. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandante contra la sentencia del 11 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió2: Primero. Negar las pretensiones de la demanda presentada por Mauricio Mejía García en contra de la UGPP, de acuerdo con la parte considerativa de esta providencia. Segundo. Por no haberse causado no se condena en costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Resolución RDO-2021-00258, del 17 de marzo de 2021, la demandada determinó los aportes al Sistema de Protección Social (en adelante, SPS) del actor, en los subsistemas de salud y pensiones, por el período comprendido entre el 01 de enero y el 31 de diciembre de 2017 -para lo cual aplicó, entre otras disposiciones, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015-.

Asimismo, la autoridad impuso sanción por no declarar por la conducta de omisión. Tras recurrirse el acto administrativo, este fue confirmado en su totalidad a través de la Resolución RD6192021-01480, del 18 de junio de 20213. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones4: Se declare la nulidad de la Resolución RDO 2021 00258 del 17 de marzo de 2021, por medio de la cual la [demandada] profirió liquidación oficial al aportante por inexactitud y mora en la afiliación y 1 Samai CE, índice 3, certificado FA3D0524CA278050 53025B6264CDBE54 AD173DDBAC46A756 4F190321A32EA1EE (pdf), p. 1. 2 Samai tribunal, índice 29, certificado 063B75C848CDB27A B5BA4426251A3184 808F8E6ECCE3A434 9B765F7DC1279E9E (pdf), pp. 25 a 26. 3 Samai tribunal, índice 2, certificado C1C42407D2FE076D 969543AF0C7C068E FFE19BA39AC65E1E 69A9F22BF1892262 (pdf), pp. 60 a 72 y 37 a 57. 4 Samai tribunal, índice 2, certificado C1C42407D2FE076D 969543AF0C7C068E FFE19BA39AC65E1E 69A9F22BF1892262 (pdf), pp. 8 a 9.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral -SSSI- en los períodos enero a diciembre de 2017. Se declare la nulidad de la Resolución RDC 2021 01480 del 18 de junio de 2021; por medio de la cual la … UGPP resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución RDO 2021 00258 del 17 de marzo de 2021.

Como consecuencia de la nulidad de la Resolución 2021 00258 del 17 de marzo de 2021 y Resolución RDC 2021-01480 del 18 de junio de 2021, se reestablezcan los derechos del señor MAURICIO MEJÍA GARCÍA, bajo el entendido que no tiene obligación de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral- SSSI., como trabajador independiente.

Como consecuencia de la nulidad de la Resolución No RDO ‒ 2021 - 00258 del 17 de marzo de 2021 y Resolución RDC – 2021 01480 del 18 de junio de 2021, se reestablezcan los derechos de mi poderdante, bajo el entendido que no procede la sanción por la conducta de omisión, al no encontrarse obligado a realizar aportes al Sistema de Seguridad Social integral -SSSI-.

Invocó como vulnerados los artículos 2, 6, 29 y 363 de la Constitución; 204 de la Ley 100 de 1993; 137 y 138 del CPACA; 135 de la Ley 1753 de 2015; 7 del Decreto 3063 de 1989; y 23 del Decreto 1818 de 1996, bajo el siguiente concepto de vulneración5: -Aplicación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 (…). Señaló que los actos demandados aplicaron la citada disposición para calcular el IBC, la cual había sido declarada inconstitucional, mediante la sentencia C-219 de 2019 (MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez), a cuyos efectos, reprodujo el comunicado de prensa que informó de la providencia. Adujo que si bien, se difirieron sus efectos a «dos años», esto tenía por objeto garantizar la seguridad jurídica de los trabajadores independientes que, en uso de tal precepto, decidieron voluntariamente realizar aportes con base en lo allí previsto, sin que pudiera malinterpretarse el sentido del fallo, ya que la Corte Constitucional lo que buscaba era resguardar el derecho a la seguridad social de quienes habían actuado al amparo de tal norma, más no, que se siguieran determinando obligaciones y sanciones por parte de la demandada, a partir de un mandato inconstitucional.

Bajo tal ilación, concluyó que, como al momento de la expedición de los actos acusados, la disposición «ya se había declarado inexequible», era improcedente la determinación de ajustes para el período fiscalizado. Seguidamente, reprodujo la sentencia del 25 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado 41 del Circuito de Bogotá (exp. 11001-33-37-041-2018-00378-00), la que en síntesis determinó: (i) que para el año 2014 no existía certidumbre respecto del procedimiento aplicable a los cotizantes, personas naturales independientes («rentistas de capital, trabajadores por cuenta propia, empresarios, ganaderos, transportadores»), para establecer una presunción de ingresos, máxime cuando los ingresos mensuales eran fluctuantes;

(ii) la facultad reglamentaria prevista en el parágrafo del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, no fue delegada por el Gobierno Nacional a los funcionarios de la UGPP, para que Ilenaran las lagunas y optaran por mensualizar los ingresos, indistintamente de si fueron recibidos en todos los meses o por una sola vez; y (iii) la presunción de veracidad de las declaraciones tributarias no puede ser desvirtuada por la UGPP, bajo el argumento de que está facultada para revisar su contenido, menos aún cuando lo hace de forma parcializada, pues si existe presunción de ingresos, también debe aplicarse para el reconocimiento de costos y gastos.

Finalizada la transcripción de la prenotada providencia, afirmó que esta acogía «todos los argumentos» que había planteado a su favor. Efectos temporales de la inexequibilidad del artículo 135 ídem. Adujo que la figura utilizada por la UGPP para sustentar el uso de una norma improcedente fue la 5 Samai tribunal, índice 2, certificado C1C42407D2FE076D 969543AF0C7C068E FFE19BA39AC65E1E 69A9F22BF1892262 (pdf), pp. 10 a 32.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «derogatoria» y así lo reconoció al determinar el marco normativo del acto administrativo. Cuestionó que, la demandada siguiera haciendo uso del precepto inexequible, con el argumento de que estuvo vigente para los períodos fiscalizados; no obstante, el artículo 135 de la Ley 1753 no solo había sido derogado, sino que fue declarado inconstitucional, siendo irrelevante la derogatoria de la disposición, puesto que estaba en contra de la Constitución. Seguidamente, planteó que la declaratoria de inexequibilidad implicaba unos efectos en el tiempo que no podían ser desconocidos, conforme a lo señalado en la sentencia C-619 de 2003, acorde con la cual, al tratarse de un vicio que afectaba la validez de la norma, los efectos de la inconstitucionalidad debían ser ex tunc, como si se tratara de una nulidad.

Afirmó que, si bien la Corte difirió la inexequibilidad a dos anualidades, era únicamente con el propósito de que se tramitara una norma «que derogue de alguna forma» la disposición inconstitucional; de modo alguno los efectos diferidos daban lugar a que las entidades las siguieran utilizando para hacer más gravosa la situación de los administrados.

Agregó que haber sido declarada inexequible por la Corte Constitucional, significaba que no surgió a la vida jurídica, de manera que «todo debía volver al estado anterior a su vigencia». Luego afirmó que, respecto de la antijuridicidad basada en «una sentencia de inexequibilidad con efectos retroactivos», se fijó una posición dominante en una providencia de la Sección Tercera de esta corporación6, según la cual, la norma extraída del ordenamiento implicaba una carga que el particular no debía soportar; habiendo desaparecido completamente el fundamento jurídico directo de la carga impuesta, no le era dable a la autoridad administrativa «revivir» dichas obligaciones extintas y seguir perjudicando los intereses de los administrados, vulnerando la Constitución. Anotó que, para la doctrina, la inconstitucionalidad y/o nulidad de las normas tributarias era «una especie de sanción» contra el legislador.

Seguidamente, acotó que los fallos de inexequibilidad eran de aplicación general y en consecuencia, debían ser cumplidos por todos. Luego, concluyó que dicha lógica conducía a un efecto retroactivo de «todas las sentencias». Manifestó que los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad eran claros, en el sentido de aplicar en cualquier periodo de tiempo a partir de su promulgación, pues lo que se buscaba más allá de la seguridad jurídica era el respeto a la cosa juzgada, bajo criterios de justicia material, igualdad y otros principios constitucionales.

Así, la Administración no podía sustentar el uso de una norma expulsada constitucionalmente, porque vulneraba los principios básicos del Estado social de derecho. -Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a pensión. Sostuvo que los procedimientos de corrección no autorizaban afiliaciones retroactivas (arts. 7 del Decreto 3063 de 1989 y 23 del Decreto 1818 de 1996).

Adujo que la demandada no podía ejercer sus funciones con el fin de determinar obligaciones a cargo del contribuyente, cuando los aportes al subsistema de pensiones no cumplían su fin último de protegerlo de los riesgos de invalidez, vejez o muerte. Explicó que el demandante al ser «omiso en pensión» no podía afiliarse de forma retroactiva, pues esto solo surtía efecto desde el momento de su afiliación; ahora, si se efectuaban los aportes como lo determinaba la UGPP para 2017, la administradora de pensiones no los computaría como «semanas cotizadas en 2017», sino «desde el momento de la afiliación en adelante».

Así, no se trataba de que la UGPP determinara obligaciones con el ánimo sancionatorio, sino que debía garantizar «todos los derechos pensionales» para el periodo fiscalizado. 6 Sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 24655, CP: Mauricio Fajardo Gómez. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 -Obligación de aportes en salud.

Puso de relieve que no «disfrutó» los servicios de salud del régimen contributivo en el año 2017, ya que los sufragó por sus propios medios. Ahora, para no desconocer el principio de solidaridad, los aportes debían determinarse «tomando como tarifa el 1,5% del IBC» el cual tenía como objeto contribuir al régimen subsidiado en salud -art. 204 de la Ley 100 de 1993-, pues el 11% restante, estaba destinado a sufragar el servicio de salud del afiliado, que no utilizó. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones del actor7, aduciendo haber ejercido sus facultades a la luz de las «disposiciones especiales» vigentes al momento de expedir los actos.

Señaló que los hechos, fundamentos jurídicos y medios probatorios de su contraparte no desvirtuaron la legalidad de lo decidido. En resumen, expuso los siguientes «argumentos de defensa»: -Del Sistema de la Protección Social – Sensibilización frente a la obligatoriedad de afiliación (…). Destacó la irrenunciabilidad al derecho a la seguridad social (art. 48 de la Constitución), en desarrollo de lo cual fue expedida la Ley 100 de 1993 -que incorporó un sistema unificado de seguridad social que brindaba cobertura integral y fortalecía la sostenibilidad financiera-.

Recalcó los principios del artículo 2 ídem -eficiencia, universalidad y solidaridad- y el entendimiento judicial de este último. Anotó que, para el logro de los objetivos del sistema, se profirió la Ley 789 de 2002, cuyo objeto era la ampliación de la protección social con el establecimiento de las contribuciones parafiscales, esto es, los aportes al SPS en salud, pensiones y/o riesgos laborales. -Frente al fondo del asunto y disposiciones quebrantadas.

Precisó que su actuación se efectuó en desarrollo de la labor fiscalizadora asignada por los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007, 178 a 180 de la Ley 1607 de 2012 y los Decretos 169 de 2008 y 575 de 2013, los cuales le otorgaron competencias para el seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de los aportes al SPS.

Respecto de las «sanciones por omisión e inexactitud», mencionó que el obligado no demostró los supuestos fácticos de sus pretensiones. Insistió en que los actos demandados observaron el ordenamiento, los medios probatorios y los principios de defensa, contradicción y debido proceso. Afirmó que su contraparte no señaló con «exactitud o claridad» cuál era la presunta infracción en que incurrió la demandada al expedir los actos; solo hizo una enunciación de las normas, sin efectuar un análisis pormenorizado de estas, ni las razones por las que, supuestamente, fueron infringidas.

A tales efectos, citó jurisprudencia según la cual el concepto de violación debía plasmar una argumentación completa, so pena de incumplir los requisitos de «certeza, especificidad y suficiencia». Aseguró que no vulneró la Constitución porque la aplicación de las normas fue armónica y ajustada a la «variedad» de las disposiciones existentes para la UGPP, y al hilo de ello, reprodujo apartes de una sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca8, que en un «caso similar» precisó que la entidad se encontraba facultada para determinar las obligaciones de los «omisos» en materia de contribuciones parafiscales.

Luego, puso de relieve que al demandante se le respetó el debido proceso, puesto que le fueron concedidas las oportunidades legales previstas para que ejerciera su defensa, las decisiones se fundaron en el «acervo probatorio obrante en el plenario», actuó en el correspondiente marco normativo y le notificó los actos en debida forma. Además, resaltó que la entidad tenía como referente para desarrollar sus funciones el artículo 209 7 Samai tribunal, índice 9, certificado 90B818596B597576 1C9AD67F220CC359 5FF808C0A5D5947F D2C8C8154A957F24 (zip), 1 (pdf), pp. 4 a 24. 8 Sentencia del 09 de abril de 2014, exp. 11001-33-37-044-2013-00045-01, MP: José Antonio Molina Torres.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 constitucional. En consecuencia, las afirmaciones del demandante eran infundadas y no demostraban que la entidad hubiera utilizado sus facultades para vulnerar la ley o buscar una finalidad contraria al interés público.

Seguidamente, precisó que la «facultad sancionadora» la establecía el artículo 179.3 de la Ley 1607 de 2012, de manera que no vulneró el principio de legalidad; la multa obedeció a normas preexistentes, y las decisiones cuestionadas no fueron arbitrarias, repentinas o improvisadas. -Concepto de vulneración. Fundamentos de hecho y derecho.

Respecto del reproche sobre la aplicación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 por haberse declarado inexequible, aclaró que la entidad aplicó tal disposición, que regulaba la forma de calcular el IBC de los trabajadores independientes, porque si bien la sentencia C-219 de 2019 la declaró inconstitucional, esta difirió sus efectos «a las dos legislaturas siguientes», de modo que sus efectos no fueron inmediatos ni retroactivos.

Así, la determinación del IBC y la liquidación de aportes efectuada en los actos acusados, eran correctos, esto es, el 40% de los ingresos efectivamente percibidos. Seguidamente, en apoyo de la constitucionalidad diferida, reprodujo apartes de sentencias de la Corte Constitucional sobre el particular, para concluir que, la inexequibilidad diferida no significaba la inaplicabilidad de la norma, pues sus efectos «se postergaban en el tiempo».

Agregó que, este no era el escenario idóneo para discutir los efectos determinados por la Corte Constitucional respecto de la aplicación temporal de la norma. En cuanto a la «imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva», partió de la definición de «omisión», para seguidamente señalar que revisado el «histórico de afiliaciones» del aportante, en las bases de datos del Registro Único de Afiliados (RUAF) y la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos), encontró configurada la conducta de omisión en la vinculación, pues pese a que el actor estaba afiliado al subsistema de pensiones desde el año 2006 no registró la novedad de ingreso como trabajador independiente en el año 2017 ni pagó las cotizaciones.

Seguido de ello, enfatizó que si bien una de las finalidades de los aportes al citado subsistema era proteger al obligado de los riesgos de invalidez, vejez o muerte, no era el único fin perseguido, sino que era necesario tener en cuenta lo previsto en el artículo 8 del Decreto 3033 de 2013, pues era a partir de los «recursos recuperados» que el Estado, en virtud del principio de solidaridad, propendía por la ampliación de la protección a los segmentos de la población no cubiertos por un sistema de pensiones.

Luego, advirtió que el litigio no versaba sobre una corrección de datos en la autoliquidación de aportes, como lo señalaba el artículo 23 del Decreto 1818 de 1996, citado por el demandante, sino sobre la omisión en la vinculación y su correspondiente sanción. Además, precisó que, el cálculo actuarial era el mecanismo idóneo para la convalidación del tiempo no cotizado a efectos de acceder a la pensión y aseguró que este fue aplicado, según lo evidenciaba la liquidación oficial.

Respecto de la «obligación de aportes en salud», reivindicó las normas legales y reglamentarias que consagraron los siguientes aspectos: (i) la afiliación de todos los habitantes de Colombia al subsistema; (ii) los sujetos que debían vincularse al régimen contributivo; y (iii) el monto y distribución de las cotizaciones. A partir de ello, arguyó que no era la voluntad del contribuyente lo que determinaba «el porcentaje con el que realizaba los pagos», ya que el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 era de «estricto cumplimento»; de modo que la utilización o no de los servicios, no excluía del pago de los aportes, pues la finalidad de la intervención estatal en el servicio de salud era el aseguramiento de su carácter obligatorio, de ahí que aspectos como la afiliación o el monto de contribución no estaban a la discrecionalidad del contribuyente o de la demandada.

Finalizó concluyendo que su actuación veló por el cumplimiento de las normas que garantizaban el servicio de salud a la comunidad y la efectividad de los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda9.

Tras describir el régimen jurídico aplicable a la obligación de hacer cotizaciones por parte de los trabajadores independientes y la base imponible, regulada a partir del 09 de junio de 2015 con el artículo 135 la Ley 1753 de 2015, precisó que si bien tal norma fue declarada inexequible mediante la sentencia C-219 del 22 de mayo de 2019, en su parte resolutiva determinó diferir sus efectos «hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes (…)», de modo que la declaratoria de inexequibilidad aplicaba en principio a partir del 20 de junio de 2021; sin embargo, mediante el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, el Congreso derogó expresamente el artículo 135 de la Ley 1753 de 2013, por lo que la prenotada disposición desapareció del ordenamiento antes del término señalado por la Corte Constitucional en la sentencia. Así, la norma estuvo vigente desde el 09 de junio de 2015 hasta el 25 de mayo de 2019, fecha de su derogatoria expresa.

Al hilo de ello, referenció la sentencia del 21 de marzo de 2024 (exp. 27738, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), donde se precisó que la sentencia C-219 de 2019 no tuvo efectos retroactivos porque su diferimiento perseguía la concesión de un plazo para que el legislador regulara el IBC de los trabajadores independientes. De esa forma, concluyó que la inconstitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 no afectó la fiscalización de obligaciones causadas en 2017, pues la norma estuvo vigente en ese período.

En consecuencia, encontró que el demandante -trabajador independiente- estaba obligado a declarar y pagar los aportes a salud, pensión y al fondo de solidaridad pensional. Frente a la «afiliación retroactiva» al subsistema de pensiones en 2017, previo aludir a los artículos 7 del Decreto 3063 de 1989 y 23 del Decreto 1818 de 1996, precisó que la conducta del actor no se enmarcaba en una afiliación retroactiva, puesto que estaba afiliado desde el 19 de mayo de 2006, por lo que no era viable aplicar lo preceptuado en tal normativa; sobre todo cuando las cotizaciones extemporáneas de los trabajadores independientes no eran ineficaces.

Además, señaló que la entidad había liquidado la reserva actuarial -procedimiento que consideraba los pagos realizados como semanas cotizadas a los efectos pensionales-. Tras esto, concluyó que el pago de las cotizaciones debidas en 2017 era una obligación legal (arts. 15 y 17 de la Ley 100 de 1993) y que, por ende, los actos no afectaron el derecho pensional del obligado, lo que, en todo caso, no era el objeto de la discusión. En cuanto a la obligación de pagar los «aportes al subsistema de salud», destacó que las personas con capacidad de pago debían afiliarse al régimen contributivo, en calidad de cotizantes (arts. 157 de la Ley 100 de 1993 y 26 del Decreto 806 de 1998); sin embargo, el actor incumplió dicha obligación, supuesto bajo el cual, no era razonable aplicar una tarifa del 1,5% a los aportes, puesto los aportantes con capacidad de pago debían aportar al 12,5%.

Recurso de apelación El actor recurrió la decisión del tribunal10 aduciendo los siguientes «errores in iudicando» en la providencia: -Falta de aplicación o exclusión evidente, lo cual suele presentarse por regla general, 9 Samai tribunal, índice 29, certificado 063B75C848CDB27A B5BA4426251A3184 808F8E6ECCE3A434 9B765F7DC1279E9E (pdf), pp. 6 a 26. 10 Samai tribunal, índice 32, certificado 15EB3416D396FA2B B9BEFEB21E69399A 31E24033095A889C C168D8B3D174511C (pdf), pp. 1 a 8.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cuando el funcionario yerra acerca de la existencia de la norma y por eso no la considera en el caso específico que la reclama (…). Afirmó que la sentencia otorgó un valor probatorio pleno a los ingresos reportados en la información exógena y no justificó las competencias de su contraparte para utilizar esa información. Adujo que si bien la UGPP podía verificar la debida cotización de aportes, ninguna norma la facultaba para «tomar la declaración exógena de las personas naturales y dividirla en 12», actuación que violaba la seguridad jurídica.

Manifestó que tanto la demandada como el a quo debían tener en cuenta que los ingresos de las personas no eran iguales en todos los meses, sino que podían variar en los periodos fiscalizados, del total reportado a la Dian en la información exógena, pues estos eran anualizados. Por tanto, si el contribuyente no efectuaba una «discriminación temporal» no podía la Administración hacerlo, porque eran ellos quienes sabían en qué momento los recibieron.

Ahora, bien hubiese podido dividir el monto en dos meses para cotizar sobre éstos, sin embargo, la entidad, en su afán de recaudar, lo hizo en 12 meses por simple capricho. Al hilo de lo anterior, adujo que ni las normas invocadas por su contraparte ni el fallo, la facultaban para prorratear los ingresos en el periodo fiscalizado, pues, aunque el pago de las cotizaciones era mensual, esto no podía entenderse como una justificación para presumir ingresos mensualizados; de existir esa posibilidad, el único que podía determinarlo era el legislador, en virtud del principio de reserva de ley.

Señaló que una característica del principio de legalidad era que la ley debía ser previa y cierta, esto es, formular de manera clara y precisa las conductas, para evitar interpretaciones equívocas y vacíos jurídicos, lo que atentaba contra la seguridad jurídica. Sostuvo que si bien, la ley podía autorizar a las autoridades territoriales para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones «que cobren a los contribuyentes», el sistema y método, para definir los costos, debían ser determinados por la ley.

Luego, respecto del efecto de la inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, censuró que esto fue analizado por la sentencia de forma «sumaria», sin hacer mención del principio de seguridad jurídica. Expuso que la figura utilizada por su contraparte para sustentar la aplicación de una norma improcedente fue la «derogatoria», criterio coadyuvado por la sentencia. Asimismo, sostuvo que la demandada y el tribunal eran conscientes de la inconstitucionalidad de la disposición; sin embargo, siguieron haciendo uso de la misma con el argumento de su vigencia para los periodos fiscalizados.

Planteó que la prenotada disposición, no solo fue derogada sino que la Corte ya la había declarado como contraria a la Constitución, a través de la inexequibilidad, por lo que resultaba irrelevante que el artículo 135 ídem la hubiese derogado, dado que la disposición contrariaba la Constitución. Adujo que la declaratoria de inconstitucionalidad aparejaba unos efectos jurídicos en el tiempo que no podían desconocerse por ninguna autoridad administrativa o judicial, conforme a lo señalado en la sentencia C-619 de 2003, en el sentido de que, tratándose de un vicio que afectaba la validez de la norma, los efectos de la inconstitucionalidad debían ser ex tunc, como si fuera una nulidad.

Insistió en que el diferimiento de la inconstitucionalidad a dos anualidades era únicamente para que se tramitara una norma que derogara de alguna forma el dispositivo inconstitucional, pero esto no daba lugar a que las autoridades siguieran empleando la norma que contrariaba la Carta, para hacer más gravosa la situación de los administrados y mucho menos, para que el juzgador fundamentara su ratio decidendi en una regla que, se apartaba de la Constitución, lo que viciaba el sentido del fallo.

Igualmente, reiteró que respecto de la antijuridicidad basada en «una sentencia de inexequibilidad con efectos retroactivos» se había fijado una posición dominante en una Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 providencia de la Sección Tercera de esta corporación11, según la cual, la norma extraída del ordenamiento implicaba una carga que el particular no debía soportar; habiendo desaparecido completamente el fundamento jurídico directo de la carga impuesta, no le era dable a la autoridad administrativa «revivir» dichas obligaciones extintas y seguir perjudicando los intereses de los administrados, vulnerando con ello la Constitución. Para finalizar, adujo que toda actuación que desbordara las competencias de la demandada era ilegal y podía constituir una vía de hecho. -Falso raciocinio (…).

Advirtió que (i) la determinación de obligaciones tributarias no debía fundarse en «presunciones», sino en hechos probados; y (ii) cualquier duda debía resolverse a su favor (arts. 742 y 745 del ET). Respecto de los anteriores preceptos, consideró que fueron incumplidos ya que no fue acreditada la obtención de ingresos por los valores estimados en los meses fiscalizados.

Si bien percibió un «monto cierto», este pudo causarse en diferentes porcentajes por periodicidades y no habiéndose probado esto, la autoridad contaba con la potestad de tenerlos como percibidos en una sola oportunidad; situación que, ante la duda, era la más beneficiosa para el administrado. En cualquier caso, no podía colocarse en cabeza del actor, el deber de probar la mensualización de sus ingresos, cuantos estos fueron «abruptamente» tomados de su declaración de renta.

Luego, ante la ausencia de hechos probados, se debía establecer la condición más beneficiosa, esto es, pagar los tributos sobre los ingresos declarados por una sola vez, pues las autoridades no gozaban de una «amplia subjetividad», sino que debían ceñirse por una «extrema objetividad». Agregó que en el procedimiento administrativo solo podía hablarse de «prueba en sentido impropio», dado que la actividad de la autoridad fiscal era una actividad de comprobación y no de prueba en sentido técnico. -Falta de aplicación o exclusión evidente (…).

El tribunal ignoró que los trabajadores independientes debían pagar, en cualquiera de los subsistemas, por anticipado; no les era permitido realizar pagos y/o afiliaciones retroactivas. Seguidamente, y luego de reproducir pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, concluyó que (i) los enunciados sujetos debían aportar por periodos mensuales y en forma anticipada, de modo que las novedades ocurridas y no reportadas en esos términos debían informarse al mes siguiente, de manera que las cotizaciones no tenían efectos retroactivos; y (ii) las entidades administradoras de los diferentes regímenes no estaban obligadas a adelantar acciones de cobro frente a los aportes en mora de los trabajadores independientes, en apoyo de lo cual transcribió apartes de una sentencia de la Corte Constitucional.

Así, afirmó que la pretensión de afiliación retroactiva además de ser ilegal perjudicaba al demandante, porque se estaría favoreciendo un enriquecimiento sin causa de la entidad de pensiones, pues tales pagos en nada beneficiaban al administrado para que pudiera gozar alguna vez de pensión de vejez, que era el objetivo de quienes se afiliaban al sistema.

En cuanto al subsistema de salud, insistió en la imposibilidad de efectuar afiliaciones retroactivas en virtud del «párrafo» 4 del artículo 16 del Decreto 2353 de 2015, reglamentado por el artículo 2.1.3.1 del Decreto 780 de 2016 -normas aplicables en el periodo fiscalizado-, lo que era plenamente aplicable al periodo fiscalizado en debate.

Pronunciamientos finales La demandada y el ministerio público guardaron silencio en esta oportunidad. 11 Sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 24655, CP: Mauricio Fajardo Gómez. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados atendiendo los cargos de apelación planteados por el demandante contra la sentencia de primera instancia, que le negó las pretensiones.

Problemas jurídicos En concreto, corresponde a la Sección examinar: (i) si, en virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, tal disposición no podía aplicarse en el período comprendido entre el 01 de enero y el 31 de diciembre de 2017, que corresponde a aquel en el que le fueron determinados los aportes al SPS, como trabajador independiente; y (ii) si la obligación establecida en los actos sometidos a control judicial configuraba una improcedente afiliación retroactiva a los subsistemas de pensiones y salud; a la primera, porque los independientes debían pagar, en cualquiera de los subsistemas por anticipado; no siendo permitido realizar pagos y/o afiliaciones retroactivas, y a la segunda ante la imposibilidad de hacerlo en virtud de lo previsto en el «párrafo» 4 del artículo 16 del Decreto 2353 de 2015.

Preliminarmente, la Sala advierte que el recurso de apelación incluyó cuestionamientos novedosos relacionados con (i) la utilización de la información reportada en medios magnéticos; (ii) las potestades de la Administración para «prorratear» o «mensualizar» sus ingresos en los periodos fiscalizados; reproches que no conformaron los planteamientos de la demanda y, por consiguiente, no fueron considerados por el tribunal en su decisión, de modo que su análisis excedería la competencia asignada al juez de segunda instancia, quien debe limitar su revisión a los aspectos controvertidos, aducidos y gestados en el trámite de primer grado (art. 328 del CGP)12.

Lo anterior, en garantía de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción de la demandada13, quien no tuvo la oportunidad de conocer y controvertir dichos aspectos novedosos14. Análisis del caso concreto 2- Frente al primer problema jurídico, el demandante alegó que la sentencia analizó de forma «sumaria» los efectos de la inconstitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, sin mencionar el principio de seguridad jurídica.

Luego, expuso que la figura utilizada por la autoridad para sustentar la aplicación de una norma improcedente era la «derogatoria» -hecho coadyuvado por el fallo-. Asimismo, adujo que su contraparte y el tribunal eran conscientes de la inconstitucionalidad de la disposición; sin embargo, siguieron haciendo uso de esta, con el argumento de su vigencia para los periodos fiscalizados.

A su juicio, resultaba irrelevante que el artículo 135 ídem hubiera sido derogado, porque ya se había establecido que la norma contrariaba la Constitución. Igualmente, adujo que el diferimiento de la inconstitucionalidad, establecido en la sentencia C-619 de 2003, de la Corte Constitucional, a dos anualidades, tenía como propósito que el legislador derogara de alguna forma el dispositivo inconstitucional, pero esto no daba lugar a que se siguieran empleando la norma que contrariaba la Carta, porque hacía más gravosa la situación de los administrados y, además, tampoco podía ser el fundamento de la ratio decidendi del fallo del tribunal, porque se trataba de una regulación que se apartaba de la Constitución. 12 Sentencias del 11 y 18 de julio de 2024 (exps. 26450 y 26195, CP: Wilson Ramos Girón). 13 Sentencia del 20 de marzo de 2025 (exp. 29035, CP: Luis Antonio Rodríguez Montaño). 14 Sentencia del 27 de marzo de 2025 (exp. 28464, CP: Wilson Ramos Girón).

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En contraposición, la demandada aseguró que la sentencia C-219 de 2019 difirió sus efectos «a las dos legislaturas siguientes», razón por la cual el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 fue vinculante en el periodo fiscalizado y la base imponible era correcta.

Asimismo, defendió que la inconstitucionalidad diferida no significaba la inaplicabilidad de la disposición, toda vez que sus efectos «se postergaban en el tiempo». Al mismo tiempo, puntualizó que este no era el escenario apropiado para discutir los efectos determinados por la Corte Constitucional sobre la aplicación temporal de la norma.

El a quo destacó el diferimiento de los efectos de la sentencia C-219 de 2019 «hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes (…)». Igualmente, precisó que la norma fue derogada por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, de modo que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 salió del ordenamiento antes del plazo señalado por la Corte Constitucional; -sin perjuicio de lo cual, estuvo vigente entre el 09 de junio de 2015 y el 25 de mayo de 2019.

Así, concluyó que la inconstitucionalidad del artículo 135 ibidem no afectó la fiscalización de obligaciones causadas en el año 2017, en tanto la norma estuvo vigente en ese periodo; de modo que, la situación del demandante -trabajador independiente- exigía la declaración y pago de aportes en salud, pensión y al fondo de solidaridad pensional. 2.1- En primer lugar, es de precisar que las partes no discutieron la existencia de la base gravable para calcular los aportes al SPS de los trabajadores independientes para los periodos de enero a diciembre del 2017, sino los efectos de la inconstitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.

Al respecto, la Sala reiterará el criterio judicial contenido, entre otras, en la sentencia del 20 de junio de 2024 (exp. 28196, CP: Wilson Ramos Girón), en la cual se precisó que la mencionada disposición «sí regía para determinar la base gravable de las cotizaciones a pensión y salud a cargo de los trabajadores independientes por cuenta propia para los periodos de 2017, pues su declaratoria de inconstitucionalidad ocurrió cuando ya se había causado esa obligación (…), al margen de que no se hubieran presentado las declaraciones o iniciado el procedimiento para su liquidación oficial».

Además, la providencia explicó que «la regla especial de aplicación en el tiempo que fijó la Corte Constitucional (…) supuso que la disposición continuaría aplicándose –hacía el futuro– hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia que ocurrió el 03 de marzo de 2020».

Pues bien, a través de la sentencia C-219 del 22 de mayo de 2019 (MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez), la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y resolvió «[d]iferir los efectos de la inconstitucionalidad (…) hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia».

En términos generales, el fallo puso de relieve la falta de unidad de materia entre la regulación del IBC para los trabajadores independientes y los objetivos previstos en dicha ley -Plan Nacional de Desarrollo entre 2014 y 2018-. Luego, el Congreso de la República expidió la Ley 1955 de 2019, cuyo artículo 336 derogó en forma expresa el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, disposición que también fue retirada del ordenamiento -sentencia C-068 del 19 de febrero de 2020 (MP: Diana Fajardo Rivera)- «con efectos diferidos hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes».

Se advierte que tanto la sentencia C-219 de 2019 como la jurisprudencia de esta corporación -sentencia del 21 de marzo de 2024 (exp. 27738, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto)- precisaron que los fallos de inconstitucionalidad de la Corte Constitucional tienen efectos hacia futuro -ex nunc-, momento a partir del cual se entenderá retirado del ordenamiento jurídico el precepto legal contrario a la Constitución Política, salvo que se disponga una cuestión distinta en la respectiva decisión (art. 45 de la Ley 270 de 1996).

Es así como, frente al artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, la Corte Constitucional puntualizó que su retiro inmediato podía generar una alteración en las dinámicas de Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 cotización de los trabajadores independientes, afectar la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social integral y, eventualmente, suscitar una falta de reglamentación en un aspecto ínsito de la seguridad social.

Por consiguiente, determinó que los efectos de la inconstitucionalidad se diferirían hasta por las dos próximas legislaturas, para que el Congreso «de una manera deliberativa más amplia, apruebe una ley ordinaria en la que se establezca con precisión la base de cotización de trabajadores independientes al [SPS]». A su turno, la Sala15 aclaró que «una inexequibilidad inmediata podría dar lugar a la eventual afectación de principios y valores constitucionales, de ahí que (…) la decisión (…) no operó con efectos retroactivos». 2.2- Considerado lo anterior, para la Sala resulta claro que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 tuvo vigencia para los periodos fiscalizados de 2017, porque la Corte Constitucional, sustentada en el art. 45 de la Ley 270 de 1996, precisó que el artículo 135 ídem no sería retirado del ordenamiento, sino en una fecha posterior a la expedición de la sentencia C-219 de 2019; esto es, «hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes», contados a partir de la notificación de la sentencia que declaró su inexequibilidad, resultando irrelevante los planteamientos respecto de la «derogatoria» e «inexequibilidad» de la norma.

En consecuencia, la Administración podía válidamente aplicar el artículo 135 ibidem para el caso en cuestión, puesto que para tal momento se encontraba en pleno vigor, circunstancia que de suyo descarta la vulneración del principio de seguridad jurídica a que alude el impugnante, y se aparta de lo señalado en la sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 24.655, CP: Mauricio Fajardo Gómez que fue referenciada.

No prospera el cargo de apelación. 3- Precisado lo anterior, la Sala atenderá el segundo problema jurídico, atinente a si la obligación establecida en los actos demandados configuraba una improcedente afiliación retroactiva a los subsistemas de pensiones y salud. Al respecto, el apelante adujo que los trabajadores independientes no podían efectuar pagos y/o afiliaciones retroactivas al SPS.

A tales fines, citó providencias de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional y afirmó que (i) tales sujetos debían aportar por períodos mensuales y en forma anticipada, de modo que las novedades ocurridas y no reportadas en esos términos eran informadas al mes siguiente y las cotizaciones no surtían «efecto retroactivo»;

(ii) las entidades administradoras no estaban obligadas a adelantar acciones de cobro frente a los aportes en mora; y (iii) el marco legal de los aportes de trabajadores independientes al SPS impedía que estos incurrieran en mora, dado que sus pagos eran «mes anticipado, y en caso de pagar sobre un valor inferior al salario mínimo, debe entenderse que este es un anticipo a cotizaciones (…) en el futuro».

Así, adujo que la afiliación al subsistema de pensiones a partir de «la vigencia anterior», además de ilegal, lo perjudicaba y favorecía un enriquecimiento sin causa a favor de la administradora, pues la imposibilidad de tomar los pagos en forma retroactiva obstaculizaba el goce de la pensión de vejez. En cuanto al subsistema de salud, insistió en la imposibilidad de efectuar afiliaciones retroactivas en virtud del «párrafo» 4 del artículo 16 del Decreto 2353 de 2015 (reglamentado por el art. 2.1.3.1 del Decreto 780 de 2016).

Por su parte, la Administración adujo que de su revisión al «histórico de afiliaciones» del aportante en las bases de datos del RUAF y Asofondos, encontró configurada la conducta de omisión en la vinculación, pues pese a que el actor estaba afiliado al subsistema de pensiones desde 2006, no registró la novedad de ingreso como trabajador independiente en el año 2017 ni pagó las cotizaciones.

Igualmente, señaló que la finalidad de los aportes 15 Sentencia del 20 de febrero de 2025 (exp. 28878, CP: Luis Antonio Rodríguez Montaño). Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 al subsistema no estaba limitada a la protección de los riesgos de invalidez, vejez o muerte, sino que a partir de los «recursos recuperados», que el Estado propendía por la ampliación de la protección a los segmentos de la población no cubiertos por un sistema de pensiones.

Asimismo, advirtió que el litigio no versaba sobre una corrección de datos en la autoliquidación de aportes como lo señalaba el artículo 23 del Decreto 1818 de 1996 que invocaba el actor, sino sobre la omisión en la vinculación y su sanción, y explicó que, el cálculo actuarial era el mecanismo idóneo para convalidar el tiempo no cotizado a efectos de acceder a la pensión, lo que, aseguró, fue aplicado, según lo evidenciaba la liquidación oficial.

Respecto de la «obligación de aportes en salud», reivindicó las normas que consagraron los siguientes aspectos: (i) la afiliación de todos los habitantes de Colombia al subsistema; (ii) los sujetos que debían vincularse al régimen contributivo; y (iii) el monto y distribución de las cotizaciones, a partir de lo cual aclaró que la voluntad del obligado no determinaba «el porcentaje con el que realizaba los pagos», ya que el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 era de «estricto cumplimento» y la falta de utilización de los servicios no excluía el pago del aporte.

El tribunal concluyó que el actor incurrió en omisión de vinculación porque «se afilió al sistema pensional desde 2006, pero no reportó su estado ni pagó los aportes»; y descartó que la conducta correspondiera a una afiliación retroactiva dado que las cotizaciones extemporáneas de los trabajadores independientes no eran ineficaces. Advirtió que la Administración liquidó la reserva actuarial.

Así, determinó que el pago de las cotizaciones debidas en 2017 era una obligación legal (arts. 15 y 17 de la Ley 100 de 1993) de modo que los actos no afectaron el derecho pensional del obligado -aspecto no discutido-. En cuanto a la obligación de pagar los aportes al subsistema de salud, destacó que las personas con capacidad de pago debían afiliarse al régimen contributivo en calidad de cotizantes (arts. 157 de la Ley ídem y 26 del Decreto 806 de 1998), sin embargo, el actor incumplió dicha obligación. Asimismo, rechazó la posibilidad de aplicar una tarifa del 1,5% porque la norma contempló un porcentaje diferente -12,5%- sin que fuera relevante el goce de los servicios de salud. 3.1- A los efectos de dirimir el segundo problema jurídico, la Sala reiterará lo señalado por esta judicatura, entre otras providencias, en la del 20 de febrero de 2025 (exp. 28878, CP: Luis Antonio Rodríguez Montaño), respecto de que la actuación administrativa encaminada a reclamar al afiliado las cotizaciones no pagadas con ocasión de la omisión en la afiliación o la inexactitud en la cuantía de los aportes no materializa una afiliación retroactiva, en el siguiente sentido: «lo que no obsta para precisar que la actuación administrativa no se orientó a afiliar retroactivamente al aportante, pues esta se dirigió a reclamar las cotizaciones que el obligado no pagó producto de la omisión en la afiliación o que lo hizo de forma inexacta».

Al efecto, es preciso recordar que la «filosofía» del SPS comporta un entendimiento según el cual «los aportes no tienen que verse necesariamente reflejados en las prestaciones, pues estos aportes tienen finalidades que sobrepasan el interés individual del afiliado y apuntan a la protección del sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la población»16.

De ahí que esta judicatura, al analizar la normativa que regula la obligación de hacer aportes al SPS, haya indicado que: «Todas las personas que, sin estar vinculadas por contrato de trabajo ni de prestación de servicios, perciban ingresos propios derivados de una actividad económica o de la explotación de un capital, están obligadas a afiliarse y realizar aportes al sistema, en aplicación de los principios de solidaridad, universalidad y capacidad contributiva» (sentencia del 05 de junio de 2025, exp. 29480, CP: Wilson Ramos Girón). 16 Sentencia del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28045, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Igualmente, la jurisprudencia de la Sección17 ha precisado que la conducta de omisión se configura «ante dos supuestos, a saber: (i) el incumplimiento de afiliarse; o (ii) no informar la novedad de ingreso (vinculación)».

Al respecto, la omisión en la afiliación es «el incumplimiento de la obligación de afiliarse a alguno de los subsistemas y, por esa razón, no haberse declarado ni pagado las cotizaciones». Por su parte, la omisión en la vinculación «corresponde al evento en el que, existiendo afiliación al subsistema, el aportante no reporta la novedad de ingreso mediante la planilla PILA, teniendo la obligación y (…) no efectúa el pago de las contribuciones».

Ahora bien, el artículo 3.1 del Decreto 2353 de 2015 -que, entre otras cosas, «unificó y actualizó las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud»- prescribió que la afiliación era «el acto de ingreso al Sistema General de Seguridad Social en Salud que se realiza a través del registro en el Sistema de Afiliación Transaccional, por una única vez, y de la inscripción en una Entidad Promotora de Salud - EPS - o Entidad Obligada a Compensar - EOC».

En materia pensional, el artículo 2.2.2.1.2 del Decreto 1833 de 201618 -el cual compiló «las normas del Sistema General de Pensiones»- previó que la afiliación era «permanente e independiente del régimen que seleccione el afiliado (…) no se pierde por haber dejado de cotizar durante uno o varios períodos, pero podrá pasar a la categoría de afiliados inactivos, cuando tenga más de seis meses de no pago de cotizaciones».

La normativa anterior establecía lo que significa la afiliación a los subsistemas que conforman el SPS en términos de normalidad, cuando por primera vez se hace el ingreso al sistema y solo ocurre por una vez, de modo que para percibir servicios de salud tendrá primero que llevarse a cabo la afiliación y pagar al subsistema y así poder percibir los servicios de salud y, del mismo modo, el que empiece a cotizar a pensiones le supondrá primero afiliarse a alguno de los regímenes para el inicio de la suma de semanas de cotización. Para el caso, la consulta del «histórico de afiliaciones» del aportante y la información consignada en las bases de datos del RUAF y Asofondos, efectuada por la Administración, reflejó que el actor se afilió a los subsistemas de pensiones y salud los días 19 de mayo de 2006 y 08 de julio de 2014, respectivamente; sin embargo, no efectuó la novedad de ingreso y el pago de la cuota tributaria de las vigencias fiscalizadas. 3.2- Bajo las anteriores premisas, no encuentra la Sala vulneradas las disposiciones alegadas por el actor, de una parte, porque el artículo 3.1 del Decreto 2553 de 2015 solo advierte que los efectos de la afiliación son hacia el futuro, no siendo posible en consecuencia, acceder a los beneficios de los subsistemas de salud y pensión antes de ocurrir este ingreso al sistema, lo que no se contrapone, ni afecta la posibilidad que tiene la Administración de recuperar los aportes a los cuales estaba obligado el administrado, en garantía de la sostenibilidad del sistema; y es justamente, con tal propósito que la UGPP fue investida con amplias potestades que puede ejercer válidamente en el término de caducidad previsto en la ley [5 años].

Adicionalmente, porque, la segunda disposición, artículo 23 del Decreto 1818 de 1996, regula el tema pensional en procedimientos de corrección de la información, lo que no corresponde al caso debatido. Adicionalmente, no puede el actor obviar el hecho de que los tributos dirigidos a sostener el SPS no solo propenden por satisfacer la prestación individual del cotizante en los distintos subsistemas, sino que dicho sistema de seguridad social está regido por el principio de solidaridad que «implica que todos los que participan en el sistema tienen el deber de contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban, en general, cotizar, no solo para poder recibir los distintos beneficios, sino para preservar el sistema en su conjunto» (sentencia C-739, del 10 de septiembre de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño); de tal forma que lo que se consulta es la capacidad contributiva del sujeto pasivo, a los efectos de que bajo los supuestos del hecho imponible, surja la obligación tributaria y, con ello, 17 Sentencias del 29 de junio de 2023 (exp. 26364, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); del 07 de septiembre de 2023, 11 de abril y 26 de junio de 2024 (exps. 26481, 26417 y 28302, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 18 Originalmente contenida en el artículo 13 del Decreto 692 de 1994.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 el de pagar las cotizaciones a cargo, lo que transciende la exclusiva obtención de un beneficio efectivo ya sea en la prestación del servicio de salud, o la obtención del reconocimiento de la pensión, como lo propone el apelante.

Con todo, en lo que al aporte pensional se refiere, cabe precisar que, de no llegar el sujeto pasivo a obtener el reconocimiento de la pensión, se tendría derecho a la indemnización sustitutiva o a la devolución de los saldos, bajo el régimen de prima media o ahorro individual con solidaridad, según corresponda, en los términos de la Ley 100 de 1993, artículos 37 y 66.

De acuerdo con lo anterior, las cotizaciones reclamadas por la demandada eran procedentes al haber nacido la obligación tributaria dada la capacidad contributiva del actor, sin que el hecho de no haber disfrutado de la prestación del servicio de salud o que no lo beneficie a efectos de una futura pensión, tenga la entidad de enervar la citada obligación legal de efectuar los aportes; sobre todo cuando las implicaciones que opone el demandante, le son plenamente atribuibles por la omisión incurrida; todo lo cual, descarta el alegado enriquecimiento injustificado del Estado por reclamar cotizaciones correspondientes a mensualidades a las que estaba obligado el administrado.

No prospera el cargo de apelación. 4- Con fundamento en las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas en los párrafos precedentes, esta corporación confirmará la sentencia de primera instancia. Conclusión 5- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de la presente sentencia que (i) si bien es cierto que, la sentencia C-219 de 2019 declaró la inconstitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, no lo es menos que, los efectos de tal declaratoria se difirieron «hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes» contados a partir de la notificación de la prenotada sentencia; y (ii) la irretroactividad de la afiliación, no afecta la posibilidad de que la Administración recupere las cotizaciones no pagadas por un obligado, en garantía de la sostenibilidad del sistema; propósito para el cual, fue investida la UGPP con amplias potestades que puede ejercer válidamente en el término de caducidad previsto en la ley.

Costas 6- Acorde con la posición actual y mayoritaria de la Sección, fijada en la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón), se condenará en costas -agencias en derecho- a la parte vencida o a quien se resuelva desfavorablemente el recurso, sin que haga falta prueba alguna, en el entendido que «el reconocimiento del segmento de la condena en costas correspondiente a las agencias en derecho no depende de que se pruebe haber contratado la prestación de servicios de apoderamiento judicial», pues «el monto de esas agencias en derecho no guarda ninguna relación con la prestación económica a la que tenga derecho el apoderado de la parte vencedora en el juicio».

En el caso, la parte demandante resultó vencida en el proceso, con lo cual, la condena en costas -agencias en derecho- es procedente. Así, se fijarán como agencias en derecho en esta instancia el equivalente a un (1) smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia. Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia Radicado: 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861) Demandante: Mauricio Mejía García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia de primera instancia. 2. Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto parcial (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ