Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., nueve (09) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros1 Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Juicial2 Asunto: Adecua demanda, remite por competencia __________________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre la posibilidad de avocar conocimiento y de admitir la demanda presentada con acumulación de pretensiones a través de los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. El 22 de agosto de 2019, Dioniso Eloy Osorio Cortina, Emma Guadalupe Hernández Bonfante, Margarita Isabel Márquez de Vivero y Narciso Castro Yanes presentaron demanda con acumulación de pretensiones, en ejercicio de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho de que tratan los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos: 1.1.
Medio de control de nulidad: i) Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, por el cual se indicaron los «EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL».(Sic) 1.2. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: 1 Emma Guadalupe Hernández Bonfante, Margarita Isabel Márquez de Vivero y Narciso Castro Yanes. 2 En adelante DEAJ. 3 En adelante CPACA. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros i) Resoluciones 829 y 830 del 30 de junio de 2015, 860 del 3 de julio de 2015 y 050 del 7 de enero de 2016, expedidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cartagena, Bolívar, mediante las cuales se negó la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales de los demandantes como funcionarios judiciales. ii) Actos fictos o presuntos de contenido negativo surgidos del silencio administrativo negativo de la DEAJ al no resolver los recursos de apelación interpuestos contra los actos administrativos nombrados en el numeral anterior. 2.
En la demanda se planteó la acumulación de pretensiones de nulidad simple y de nulidad con restablecimiento del derecho. Se argumentó que existió una conexión directa entre las decisiones individuales que negaron la aplicación de la sentencia del 29 de abril de 20144, mediante la cual se declaró la nulidad de los decretos que reconocían el derecho a percibir una prima especial de servicios, sin carácter salarial, equivalente al 30 % del salario básico, y las instrucciones contenidas en el memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial. 1.2.
Trámite de la demanda 3. El 12 de diciembre de 2019 los magistrados que conformaban la Sección Segunda del Consejo de Estado, doctores César Palomino Cortés, William Hernández Gómez, Gabriel Balbuena Hernández, Carmelo Perdomo Cueter, Sandra Lisset Ibarra Vélez y Rafael Suárez Vargas, manifestaron su impedimento para conocer del asunto. 4.
En auto del 6 de marzo de 2020, el magistrado Alberto Montaña Plata, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se abstuvo de resolver el impedimento manifestado por la Sección Segunda y ordenó enviar el expediente al despacho de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5. El 4 de marzo de 2021, los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación, doctores Sandra Lisset Ibarra Vélez, Carmelo Perdomo Cueter y César Palomino Cortés manifestaron su impedimento para tramitar el proceso. 6.
Mediante providencia del 13 de mayo de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados de la Subsección B y, a su vez manifestó su impedimento para conocer del asunto. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). 3 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros 7.
El 25 de junio de 2021, la Secretaría de la Sección Segunda realizó el sorteo de conjueces en el que designó como integrantes de la Sala de conjuez a Jaime Alberto Duque Casas, Jorge Hernán Beltrán Pardo y Alfonso Palacios Torres, este último fue elegido como ponente. 8. Mediante auto del 23 de agosto de 2022 se aceptó el impedimento manifestado por los consejeros de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 9.
El 11 de febrero de 2025 se escogió como conjuez ponente a José Ascención Fernández Osorio. 10. Por medio de auto del 7 de marzo de 2025 y en atención a la nueva conformación de la Sección Segunda del Consejo de Estado se remitió el proceso a este despacho para que se avocara y tramitara el asunto para los efectos señalados en el último inciso del artículo 116 del CPACA. 2.
Consideraciones 2.1. Acumulación de pretensiones 11. El legislador habilitó la acumulación de pretensiones en una demanda cuando estas sean conexas, esto lo señaló en el artículo 165 del CPACA en los siguientes términos: «En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1.
Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2.
Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.» 12. La disposición en cita establece que es posible acumular en una misma demanda pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, y reparación directa, siempre que exista conexidad entre ellas y se satisfagan los siguientes requisitos: i) el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones; ii) las 4 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros pretensiones no deben ser excluyentes entre sí; iii) ninguna de las pretensiones debe haber caducado; y, iv) todas deben tramitarse a través del mismo procedimiento. 13.
En lo que respecta a la acumulación de pretensiones, esta Subsección B5 ha señalado que, incluso cuando se acude al medio de control de nulidad simple y se solicita la anulación de un acto general, el juez debe verificar si dicha pretensión conlleva, de manera directa o indirecta, el restablecimiento de un derecho en favor del demandante o de un tercero. En caso de ser así, el proceso deberá adelantarse conforme a lo previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 14.
Así, es deber del juez interpretar la demanda para identificar el verdadero alcance de las pretensiones, aun cuando la denominación sea incorrecta, con el fin de impartir el trámite procesal adecuado. Sobre esta obligación esta Sección ha indicado6: «[E]l deber del juez de interpretar la demanda también involucra extraer la verdadera intención del demandante, para dar vía al trámite procesal pertinente, así lo haya invocado o intitulado equivocada o inadecuadamente, pudiendo inclusive, excluir del litigio todo aquello que considere superfluo para el objeto de proceso.
Ha de ser así, pues la acumulación de pretensiones obedece a criterios objetivos que tienen como sustento los principios del juez natural, debido proceso, economía y seguridad jurídica, regulándose en reglas de orden público a las que obligatoriamente deben someterse las partes y el juez para disponer de esta eventual figura, sin que quede al arbitrio de uno u otro definir si debe o no proceder el cúmulo de súplicas en una misma demanda, puesto que si permitiera, definiría aspectos importantes como la competencia. No se desconoce, que normativamente pueden conjugarse en una misma demanda pretensiones de nulidad simple con nulidad y restablecimiento del derecho, pero en todo caso, se hace necesario evaluar su contexto petitorio y sus fundamentos.
En otros términos, no se trata solamente de pretender la nulidad de actos generales y particulares, sino de justificar el uso conjunto de los medios de control referidos.» 15. En consecuencia, corresponde al juez la responsabilidad de conducir el debate contencioso por la vía procesal que resulte jurídicamente adecuada, atendiendo no únicamente a la denominación formal del medio de control invocado, sino al análisis integral del contenido de las pretensiones, sus fundamentos fácticos y jurídicos, así como al efecto práctico que se persigue con la demanda.
Esta función de interpretación no solo permite garantizar el respeto por el principio de legalidad procesal, sino que también busca salvaguardar otros principios esenciales como el debido proceso, el acceso efectivo a la justicia y la economía procesal. En este contexto, el juez no solo está facultado, sino también obligado, a excluir del proceso 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 15 de agosto de 2025, Radicado 11001-03-25-000-2020-00008-00 (0008-2020). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 8 de septiembre de 2016, Radicado 11001-03-25-000-2016-00529-00(2436-16). 5 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros aquellos elementos que resulten impertinentes, accesorios o superfluos para la definición del litigio, de manera que el trámite se centre exclusivamente en los aspectos sustanciales del conflicto jurídico, y se adopte una decisión con arreglo al medio de control realmente procedente. 2.2.
Problema jurídico 16. El despacho deberá resolver los siguientes interrogantes: 16.1. ¿Se debe avocar conocimiento de la presente demanda de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho? 16.2. ¿Corresponde interpretar la demanda como una acumulación de medios de control de nulidad simple y nulidad con restablecimiento del derecho, o, por el contrario, debe entenderse que se formuló únicamente el medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho, atendiendo a que la pretensión principal de los demandantes es el reconocimiento de un derecho económico, aun cuando también se solicitó la nulidad de un acto administrativo de carácter general? 2.3.
Caso concreto 2.3.1 Avocar conocimiento 17. El asunto de la referencia fue remitido a este despacho mediante auto del 7 de marzo de 2025, suscrito por el conjuez José Ascención Fernández Osorio, con ocasión de la nueva conformación de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 18. Sobre el particular, se advierte que, en atención a que los magistrados que actualmente integran la Subsección B de la Sección Segunda no manifiestan impedimento alguno para conocer de casos como el presente, no existe obstáculo legal para que esta Subsección adelante su trámite.
En consecuencia, se encuentra habilitada la competencia para avocar el conocimiento del asunto, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 2.3.2. Acumulación de pretensiones 19. Es preciso indicar que, en asuntos como el particular, en los que se ha demandado en acumulación de pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad del acto general, Memorando DEAJ15- 232 del 13 de Marzo de 2015, y los actos administrativos de carácter particular así como el restablecimiento económico, la Sala de conjueces ha señalado que este tipo de controversias constituyen una verdadera acumulación de pretensiones, en la medida en que «la conexidad entre el acto general y los actos particulares implica que, 6 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros de la nulidad del acto general, puede derivar automáticamente el restablecimiento del derecho que se demanda.
En estas condiciones, no es viable considerar que este proceso pueda ventilarse por el medio de control de nulidad simple, por expresa prohibición del inciso 4º numeral 1º del artículo 137 del CPCA y, por el contrario, a la luz del parágrafo de la misma norma, el trámite corresponde a un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho»7, razón por la que concluyó que la vía procesal adecuada para su trámite es la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 20.
En el caso en concreto, la parte demandante acumuló pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto las primeras, solicitó la nulidad del Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, expedido por la DEAJ; y referente a las segundas, pidió la nulidad de los actos administrativos de carácter particular, Resoluciones 829 y 830 del 30 de junio de 2015, 860 del 3 de julio de 2015 y 050 del 7 de enero de 2016, expedidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cartagena, Bolívar, así como de los actos fictos o presuntos derivados del silencio administrativo de la entidad demandada a los recursos interpuestos contra las citadas resoluciones, tales actos en los que se negaron a los demandantes expresa o tácitamente el reconocimiento de la prima especial de servicios, por lo que también se solicitó el respectivo restablecimiento económico. 21.
Del análisis de las pretensiones se advierte que, si bien se solicitó la nulidad de un acto administrativo de contenido general -Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015-, lo cierto es que el interés de los demandantes no se orienta a la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, sino a la obtención de un beneficio económico individual que corresponde al reconocimiento del pago del 30% de la asignación básica por concepto de prima especial, lo que revela un interés particular y concreto.
Por tanto, el tratamiento procesal adecuado para la totalidad de las pretensiones acumuladas debe realizarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 22. Aunado a lo anterior, el despacho encuentra que la situación fáctica y jurídica planteada en el presente proceso coincide con la resuelta previamente por la Sala de conjueces, en la que se adoptó el criterio de adecuar y unificar el trámite bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en casos donde se pretende una consecuencia económica derivada de la nulidad de un acto general, por lo que mantendrá su posición de garantizar que todas las pretensiones se tramiten bajo dicho medio de control, garantizando uniformidad y coherencia en el tratamiento de supuestos equivalentes. 23.
Esta decisión se ajusta a los principios del debido proceso, la doble instancia y la seguridad jurídica, ya que una posible declaratoria de nulidad del Memorando 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, auto del 3 de diciembre de 2024, expediente: 11001-03-25-000-2020-00563-00 (1290-2020). 7 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015 conllevaría al restablecimiento automático invocado, esto es, la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales de los demandantes, con la inclusión de la prima de servicio como adición a la asignación salarial, supuesto previsto en el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. 24.
Así las cosas, en concordancia con lo ya resuelto por esta Subsección8 en asuntos en donde se logra establecer que la parte demandante hizo uso de un medio de control que no corresponde, se procederá a su adecuación, en aplicación del principio pro actione y el derecho al debido proceso; este criterio ha sido confirmado por la Subsección9 al resolver recursos de reposición y súplica interpuestos decisiones de esta naturaleza. 25.
Ahora, es preciso advertir que, si bien todas las pretensiones de la demanda deben tramitarse bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, uno de los actos administrativos demandados es de contenido general -Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015. En virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, la competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos de carácter general proferidos por autoridades del orden nacional corresponde al Consejo de Estado.
No obstante, el hecho de que el Tribunal no sea competente para declarar la nulidad general del referido acto no impide que, pueda inaplicarlo frente a los demandantes, en uso de la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 148 ibidem. Esta figura permite a los jueces de lo contencioso administrativo abstenerse de aplicar un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico, sin necesidad de emitir un pronunciamiento sobre su legalidad en abstracto. 2.3.3.
Competencia para conocer del presente caso 26. La demanda fue radicada el 22 de agosto de 2019, por lo que resulta aplicable el CPACA sin reforma, el cual respecto de la competencia indicó: «Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.». 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 22 de marzo de 2024, proceso con radicado 11001-03-25-000-2021-00169-00 (0985-2021).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 21 de enero de 2025, proceso con radicado 11001-03-25-000-2024-00246-00 (3365-2024). 8 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros 27.
Así, para el momento de la presentación de la demanda la competencia para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en primera instancia cuando la cuantía exceda de los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes corresponde a los tribunales administrativos. 28. En este caso, la pretensión de mayor cuantía se estimó en $322.955.772 suma que supera los 50 SMLMV previstos para el año 201910, por lo que la competencia para conocer del presente asunto en primera instancia es de los tribunales administrativos. 29.
Ahora bien, para efectos de determinar la competencia por razón del territorio, el numeral 3 del artículo 156 del CPACA, establece que, en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. 30. En este orden de ideas, se constata que, de la información contenida en el escrito de demanda y sus anexos, los demandantes prestaron sus servicios en la ciudad de Cartagena, Bolívar.
En consecuencia, la competencia por factor territorial recae en el Tribunal Administrativo de Bolívar. 31. Así las cosas, el despacho declarará la falta de competencia para conocer del asunto y ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar, para que, posterior a su reparto, asuma en primera instancia el conocimiento del expediente.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Avocar el conociminto del asunto. Segundo. Adecuar la demanda de la referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este auto.
Cuarto. Por Secretaría remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta providencia. 10 El salario mínimo legal mensual vigente para el año 2019 se estableció en $ 828.116 9 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00586-00 (4645-2019) Demandante: Dioniso Eloy Osorio Cortina y otros Quinto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Sexto. Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
DMOR