Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar1 Temas: Prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Edna Yalile Rodríguez Barragán presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 20155660470621:MDN-CGFM- 1 En adelante DEAJ. 2 La demanda fue presentada el 5 de julio de 2013.
Folio 32 del expediente escaneado en el índice 2 de Samai. 3 En adelante CPACA. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 2 COEJC-CEJEM-JEDEH-DIPER-NOM-1.10 del 26 de mayo de 2015 proferida por el Ejército Nacional en el que se negó el reconocimiento del 30% del salario básico dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios y la reliquidación de todas las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como juez de instrucción penal militar. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el «reconocimiento» y pago desde el 31 de diciembre de 2004 hasta que ostente el cargo que le dé derecho a percibir: a) la prima especial de servicios en los términos indicados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y en la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 20144; b) la prima legal de servicios consignada en el artículo 306 del Código Sustantivo del Trabajo5 en su calidad de juez de la República y no con el rango militar que ostenta; ii) la indexación de las sumas adeudadas; y iii) que se conmine al cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes6: 3.1. Edna Yalile Rodríguez Barragán fue designada como juez de instrucción penal militar por medio de la Resolución 279 del 31 de diciembre de 2004 cargo que ha desempeñado hasta la fecha de radicación de la presente demanda. 3.2. El 30 de abril de 2015 solicitó ante el Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento de la prima especial de servicios y de la prima legal de servicios de que tratan los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 y 360 del CST en los términos descritos en la norma y la jurisprudencia. 3.3.
La Sección de Nómina del Ejército Nacional profirió el Oficio 20155660470621: MDN-CGFM-COEJC-CEJEM-JEDEH-DIPER-NOM-1.10 del 26 de mayo de 2015, en el que negó la anterior solicitud. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 3, 6, 13, 25, 53, 121, 122, 123 y 237 de la Constitución Política; 13, 14, 21, 132, 306 y 340 del CST; 1, 2, 3 y 14 de la Ley 4 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 5 En adelante CST. 6 Folios 3 al 5 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 3 4ª de 1992; y 36, 84, 85, 206 «y siguientes» del CPACA. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente7: 5.1. El legislador creó la prima especial de servicios por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la cual debía ser concedida en una cuantía no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico.
Entre los servidores judiciales beneficiarios de dicha prestación se encuentran taxativamente enlistados los jueces de instrucción penal militar. 5.2. La parte demandada no ha dado cumplimiento a lo ordenado en la norma pues no ha reconocido la prima especial de servicios ni la prima legal de servicios de que trata el artículo 306 del CST, lo cual ha generado un detrimento patrimonial considerable. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar8 se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se expresan a continuación9: 6.1. De acuerdo con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prima especial de servicio no tiene carácter salarial razón por la que «corresponde simplemente aplicarla» al salario básico decretado anualmente. 6.2.
A pesar de que el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 201410 declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales que disponían que el 30% de la prima especial de servicios debía ser considerada como prima especial de servicio, los efectos de esa decisión solo pueden aplicarse a situaciones no consolidadas, es decir aquellas que se encuentren en debate ante las autoridades judiciales. 6.3.
Antes de la expedición del Decreto 272 de 2021 la entidad solo reconocía la prima especial de servicios como un emolumento adicional a aquellas personas que contaran con una decisión judicial que así lo dispusiera. Por su parte, el reconocimiento del salario antes de la fecha de entrada en vigencia de ese decreto se ajustó estrictamente a lo ordenado en los decretos anuales salariales. 7 Folios 180 al 184. 8 En adelante UAEJPM. 9 Folios 236 al 247 reverso. 10 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07).
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 4 6.4. Son procedentes las excepciones de ineptitud de la demanda, carencia del derecho del demandante e inexistencia de la obligación, prescripción y falta de legitimación en la causa por pasiva. 6.5. La última excepción citada obedece a que la UAEJPM fue creada por medio del artículo 44 de la Ley 1765 de 2015.
La entidad solo asumió el pago de la nómina de los servidores judiciales a partir del 1 de enero de 2003 por expresa disposición del artículo 7 del Decreto 314 de 2021, pues antes de esa fecha la liquidación y pago estaba a cargo de la fuerza respectiva en la que desempeñaran sus funciones que para este caso es el Ejército Nacional. 6.6.
De acuerdo con lo señalado, en caso de producirse una sentencia condenatoria debe ser el Ejército Nacional quien asuma el pago de lo que corresponda, mientras que la UAEJPM solo tendría el deber de ordenarle a esa fuerza realizar el desembolso que corresponda. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia proferida el 15 de diciembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La parte resolutiva es del siguiente tenor11: «PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la Sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del expediente n° 2007-0087-00. C.P. María Carolina Rodríguez Ruíz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación SUJ-016- CE-S2-2019 del 2 de septiembre del 2019, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - Declarar de oficio la excepción de prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por la demandante, causados con anterioridad al 30 de abril de 2012, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el radicado N°. 20155660470621 del 26 de mayo de 2015, emitido por el Jefe Procesamiento Nómina Ejército – Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte 11 Folios 296 al 306. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 5 motiva.
QUINTO. - Condénase a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional – Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar, a reconocer y pagar a la demandante EDNA YAMILE RODRÍGUEZ BARRAGÁN, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 30 de abril de 2012, hasta cuando funja como Juez de Instrucción Penal Militar, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. […]
NOVENO. - No condenar en costas. […]» [sic]. 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos12: 8.1. El Ministerio de Defensa pagó el salario de la demandante incluyendo la prima especial de servicios como parte de él y no como un emolumento adicional. Debido a que la prima especial de servicio no tiene carácter salarial por manifiesta disposición de la Ley 4ª de 1992, las prestaciones sociales fueron calculadas con base en el 70% del sueldo. 8.2.
Con ocasión de lo anterior, tiene derecho a que se le reconozca el 30% de la remuneración mensual faltante con las consecuencias prestacionales que ello implica, con la claridad de que la prima especial de servicio no tiene carácter salarial y que la reliquidación de las prestaciones sociales obedece al porcentaje del salario deducido.
Solo hay lugar a ordenar el pago de las sumas causadas a partir del 30 de abril de 2012 por haberse configurado la prescripción trienal de mesadas. 8.3. Los anteriores argumentos son suficientes para desestimar las excepciones de carencia del derecho del demandante e inexistencia de la obligación «con la precisión que la ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales y la falta de legitimación en la causa por pasiva se resolvió en audiencia inicial». «No habrá condena en costas»13. 12 Documento 16 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 13 En la etapa de fijación del litigio solo se estableció lo correspondiente al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales con ocasión de la prima especial de servicios del artículo 14 de la ley 4ª de 1992.
Así, lo relativo a la prima legal del artículo 306 del CST no fue establecido como objeto a resolver en la sentencia. Ambas partes estuvieron de acuerdo con lo anterior. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 6 1.4. El recurso de apelación 9. La UAEJPM presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia de acuerdo con las siguientes razones14: 9.1.
No está legitimada en la causa por pasiva y quien debe dar cumplimiento a la condena impuesta es el Ejército Nacional porque antes del 1 de enero de 2023 la nómina de los servidores de la justicia penal militar estaba a cargo de la fuerza respectiva en la que prestaban sus servicios, tal como se extrae del artículo 7 del Decreto 314 de 2021. 9.2.
La entidad fue creada en el año 2015 por medio de la Ley 1765 de ese año y asumió el pago de nómina de los servidores judiciales en el año 2023, mientras que el periodo reclamado por la demandante se extiende hasta el año 2004. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar15. 1.6.
El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad16. 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia17, se circunscribe a establecer 14 Folios 320 a 322 15 Auto en el índice 3 de Samai. 16 Constancia en el índice 7 de Samai. 17 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 7 ¿si hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento en relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva que fue alegada por la parte demandada y resuelta de manera negativa por el a quo en la audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2023? 2.2.
Marco Normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 13. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública. 14.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial18 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 18 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional».
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 8 funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 17.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200719, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal 19 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 9 Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar20». 20. Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201921, fijó, entre otras, las siguientes pautas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido 20 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 10 excluido a título de prima especial. 4. Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201922. 24. Asimismo, el Consejo de Estado23 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 23 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 11 Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25.
A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que24 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad. En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial».
De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2. La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 26. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 27. En la sentencia del 2 de septiembre de 200925, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 28.
Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó 24 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 12 primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 29. Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 30.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior26 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 31.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 32.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0527 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 33.
Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión 26 ARTICULO 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 27 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 13 de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 34.
El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: «Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su asignación en el monto señalado en la ley.
Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos». 35. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.
En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 2.3. Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 36. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 36.1. Edna Yalile Rodríguez Barragán fue designada como juez de instrucción penal militar por medio de Resolución 279 del 31 de diciembre de 200428, cargo del que tomó posesión el 3 de enero de 200529 y que desempeñó hasta, por lo menos, la fecha de radicación de la presente demanda. 28 Folios 129 y 130. 29 Folio 131.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 14 36.2. El 30 de abril de 201530 solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios y la prima legal, en los términos dispuestos en los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 y 306 del CST, respectivamente, desde la fecha en que se desempeñó como juez de instrucción penal militar y hasta cuando ostente dicha calidad. 36.3.
La Sección de Nómina del Ejercito Nacional profirió el Oficio 20155660470621: MDN-CGFM-COEJC-CEJEM-JEDEH-DIPER-NOM-1.10 del 26 de mayo de 2015, en el que resolvió negativamente la anterior petición por considerar que los haberes salariales y prestacionales fueron pagados de manera correcta de acuerdo con el Sistema de Informática del Ministerio de Defensa y con los decretos salariales anuales. 2.4.
Análisis sustancial 37. A efectos de abordar el problema jurídico planteado se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, declaró la nulidad del acto administrativo cuestionado, ordenó el pago de la prima especial de servicios en cuantía del 30% del salario anualmente decretado por el gobierno nacional y la diferencia surgida por la reliquidación de las prestaciones sociales, cesantías y aportes a pensión a partir del 100% de la asignación básica.
Finalmente declaró la prescripción trienal de las mesadas causadas antes del 30 de abril de 2012 y no emitió condena en costas. 38. La UAEJPM presentó recurso de apelación en el que insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que todos los emolumentos causados antes del 1 de enero de 2023 deben ser pagados por el Ejército Nacional por ser la fuerza en la que labora la demandante y la encargada de liquidar su nomina de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 314 de 2021. 39.
Pues bien, la falta de legitimación en la causa por pasiva fue un argumento propuesto por la demandada como excepción previa y fue objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2023. 40. En esa oportunidad, el magistrado conductor del proceso decidió resolverla de manera conjunta con la excepción de ineptitud de la demanda, cuyo sustento se basó en que la parte demandante no elevó ninguna reclamación administrativa ante la UAEJPM pues la petición con la que se dio por agotada la vía administrativa se 30 Según se extrae de la Resolución 5321 de 27 de junio de 2012.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 15 elevó ante el Ejército Nacional, institución que profirió el acto administrativo cuestionado. 41. En la citada diligencia, se decidió declarar no probadas las mencionadas excepciones en atención a que la reclamación administrativa fue presentada en el año 2015 ante el Ministerio de Defensa Nacional como empleador de Edna Yalile Rodríguez y que en el trámite interno para resolver esa petición se decidió que era el Ejército Nacional el encargado de pronunciarse sobre lo pedido. 42.
El anterior pronunciamiento tuvo lugar a partir del minuto 7:50 de la diligencia y fue del siguiente tenor: «El interesado cumplió con su deber de reclamar el derecho que aquí pretende ante la autoridad que es el Ministerio de Defensa y los trámites internos respecto a quien debe resolver las peticiones que se hagan es un asunto en el cual no tiene ninguna injerencia el administrado y serpa de cargo de la administración indicar quien debe [expedir] los actos administrativos.
La culpa de la administración no puede recaer en el administrado [que] cumplió con hacer la petición correspondiente y debía obtener la [respuesta] del funcionario que se consideró competente para ello […] el administrado recibió una respuesta del Ministerio de Defensa y es […] una respuesta de fondo, no es de trámite; al observar y leer el acto administrativo acusado se tiene que dice que […] se le está negando lo pedido, por lo tanto estamos en presencia de un acto administrativo definitivo y no de trámite […]» [sic]. 43.
De acuerdo con lo anterior, lo relativo a la supuesta falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad demandada ya fue objeto de decisión incluso antes de proferirse la sentencia de primera instancia, decisión contra la que la parte interesada no interpuso recurso alguno, tal como puede corroborarse con la manifestación de su apoderada judicial entre los minutos 11:00 y 11:03 de la audiencia. 44.
Ahora, en todo caso, la Sala advierte que resulta inviable que la entidad pretenda que Edna Yalile Rodríguez Barragán haya interpuesto una reclamación administrativa ante sus dependencias, toda vez que la solicitud de reconocimiento de los derechos reclamados data del 30 de abril de 2015 mientras que la Ley 1765 por medio de la cual se creó la UAEJPM fue proferida en el mes de julio de ese año. 45.
Por un lado, de acuerdo con las constancias visibles en el índice 16 del portal Samai de juzgados y tribunales, la notificación del auto admisorio de la demanda que ocurrió el 9 de diciembre de 2021 fue enviada de manera independiente a los buzones del Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y a UAEJPM quien acudió al presente proceso en representación de la mencionada cartera ministerial.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 16 46. De otro lado, se advierte que la condena fue impuesta a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y UAEJPM por lo que no se advierte impedimento para que cumplan la orden impuesta de acuerdo con las competencias internas de cada una de ellas, tal como se indicó en la contestación de la demanda en donde se advirtió que en caso de una eventual sentencia condenatoria la hoy apelante ordenaría a la aludida fuerza que cumpliera con el pago de lo que en derecho correspondiera. 47.
Así las cosas, al ser la legitimación en la causa un asunto sobre el cual ya se emitió un pronunciamiento de fondo sobre el que no se presentaron recursos en la oportunidad procesal que correspondía y no advertirse la ocurrencia de una circunstancia irregular que amerite la intervención oficiosa del juez de segunda instancia, se confirmará la sentencia apelada de manera íntegra por no haberse propuesto disentimiento alguno en relación con el derecho reclamado. 2.5.
Costas 48. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 49. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 50.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.31 51.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, 31 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 17 dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 52.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión 53. Con fundamento en lo expuesto la Sala encuentra que lo relativo a la legitimación en la causa por pasiva ya fue decidido en la audiencia inicial por parte del juez de primera instancia que desestimó el argumento de la parte demandada, decisión contra la que no se propuso ningún tipo de recurso en la oportunidad procesal correspondiente.
Adicionalmente no se advierte la configuración de una circunstancia especial que justifique la intervención oficiosa en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Confirmar la sentencia del 15 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con aclaración de voto Radicado: 25000-23-42-000-2020-00261-02 (1966-2024) Demandante: Edna Yalile Rodríguez Barragán 18 JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC