11001031500020230293101 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 18 de septiembre de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02931-01 Demandante: Giovanny Saavedra Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional | Inmediatez Síntesis del caso: La parte actora enjuició (1) el auto que dio por terminado el proceso y (2) el auto que declaró improcedente un recurso de súplica dentro de un proceso ejecutivo. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 29 de junio de 20232, por la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 1 de junio de 2023, Giovanny Saavedra Lasso, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso (defensa) y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los Autos de 13 de marzo de 2020 y 19 de mayo de 2023, proferidos por la autoridad accionada en el proceso ejecutivo No. 76001-33-33-013-2016-00249-00/01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. 2 Si bien la fecha de la providencia es de 29 de mayo de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado rectificó que dicha providencia fue proferida el 29 de junio de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02931-01 Demandante: Giovanny Saavedra Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 “Se AMPAREN los DERECHOS FUNDAMENTALES DEL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA, consagrado en el artículo 29 de la Carta Política y de ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA establecida en el artículo 229 de la Constitución Política y lo demás que se establezca, vulnerados a la señora GIOVANNY SAAVEDRA LASSO, dentro del proceso ejecutivo que se tramita hoy en día en el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, radicado bajo el No. 76001-33-33-013-2016-00249-00, por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA en Sala conformada por los Dres: EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS como Ponente, OMAR EDGAR BORJA SOTO y OSCAR SILVIO NARVAEZ DAZA, al dictar el Auto interlocutorio No. 102 de marzo 13 de 2020, consecuencialmente se deja sin efecto jurídico el Auto interlocutorio No. 102 de marzo 13 de 2020, y el Auto interlocutorio de fecha mayo 19 de 2023, ordenando a dicha Sala, dictar un Auto conforme a la Constitución y a la ley en este caso resolviendo el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto contra el Auto que modifica la liquidación del crédito.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 24 de junio de 2016, Giovanny Saavedra Lasso presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Palmira (Valle del Cauca), para que se librara mandamiento de pago por el incumplimiento de la Sentencia No. 116 de 27 de abril de 2012 proferida por el Juzgado 13 Administrativo de Cali y confirmada por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por medio de la cual se le ordenó reintegrar a la demandante a su cargo y cancelar los sueldos y prestaciones dejadas de percibir. 5. 2) En Auto No. 820 de 17 de agosto de 20163, el Juzgado 13 Administrativo de Cali libró mandamiento de pago contra el municipio de Palmira y a favor de Giovanny Saavedra Lasso. 6. 3) A través de Auto No. 773 de 28 de septiembre de 2018, el Juzgado 13 Administrativo de Cali modificó la liquidación del crédito presentada por la parte demandante.

Frente a esta decisión, el municipio de Palmira presentó recurso de reposición y, en subsidio, apelación. 7. 4) Mediante Auto No. 950 de 8 de noviembre de 2018, el Juzgado 13 Administrativo de Cali decidió no reponer el Auto No. 773 de 28 de septiembre de 2018 y concedió el recurso de apelación frente al mismo. 8. 5) Por Auto No. 102 de 13 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca revocó el auto enjuiciado y dio por terminado el proceso por el pago total de la obligación, pues consideró que (se trascribe) “la entidad ejecutada no adeuda suma alguna a la demandante”. 3 Rad. 76001-33-33-013-2016-00249-00 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02931-01 Demandante: Giovanny Saavedra Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 9. 6) Frente a la anterior decisión, la señora Saavedra Lasso presentó recurso de súplica. Indicó que, se vulneró su derecho fundamental al debido proceso (defensa), pues el tribunal accionado se pronunció sobre todo el proceso ejecutivo, es decir, desde el Auto No. 820 de 17 de agosto de 2016.

Lo anterior, sin tener en cuenta que el auto que libró mandamiento de pago quedó debidamente ejecutoriado y que, el recurso interpuesto contra el Auto No. 773 de 28 de septiembre de 2018, trataba solamente sobre la modificación a la liquidación del crédito y no sobre el mandamiento de pago. 10. 7) Adicionalmente, consideró que, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca desconoció los principios de cosa juzgada y preclusividad de los actos procesales, al resolver el recurso presentado por el municipio de Palmira, en la medida en que, dicho municipio, no objetó la liquidación del crédito presentada por la parte demandante, como tampoco presentó una alternativa frente a la misma, por lo que, a su juicio, no estaba legitimado para presentar recursos frente al auto que modificó la liquidación del crédito. 11. 8) Mediante Auto de 19 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca rechazó por improcedente el recurso de súplica.

Para ello, señaló que, de acuerdo al artículo 331 del Código General del Proceso, el mismo no procede contra los autos que resuelven el recurso de apelación. 12. Como fundamento de la vulneración, la parte actora indicó que la autoridad accionada incurrió en una vía de hecho porque vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso (defensa) y acceso a la administración de justicia, pues resolvió el recurso de apelación presentado por el municipio de Palmira contra el auto que modificó la liquidación del crédito, sin tener en cuenta que, frente al auto que libró mandamiento de pago, la parte demandada no presentó ningún recurso.

En esa medida, consideró que ya no podía hacerse reparo alguno contra el mandamiento de pago. Manifestó que en el recurso de apelación presentado por el municipio solo se cuestionaba la modificación de la liquidación del crédito, así, sostuvo que, el juez del proceso no debía cuestionar todas las etapas procesales del proceso ejecutivo.

Finalmente, mencionó que las normas procesales son de orden público y de obligatorio cumplimiento y su inobservancia constituía una arbitrariedad. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación 13. Mediante Sentencia de 29 de junio de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no Radicación: 11001-03-15-000-2023-02931-01 Demandante: Giovanny Saavedra Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Para ello, indicó que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa suficiente para identificar una vulneración a los derechos fundamentales.

Sin embargo, lo que sí advirtió fue la inconformidad de la señora Saavedra Lasso frente a la interpretación y aplicación de las normas que rigen el proceso ejecutivo, lo cual no podía ser estudiado por el juez de tutela, pues se estaría utilizando la acción constitucional como una instancia adicional. 14. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó escrito de impugnación, en el que manifestó que, en varias sentencias, tanto de la Corte Constitucional4 como del Consejo de Estado5 se hizo referencia a la preclusividad de los actos procesales y determinaron que el defecto procedimental vulnera los derechos fundamentales del debido proceso y defensa como el caso objeto de estudio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusiones. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial6 15. La Sala confirmará la Sentencia de tutela de primera instancia, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela, por las razones que pasan a explicarse. 16.

Para la Corte Constitucional, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. En consecuencia, el juez debe analizar (se trascribe): “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales” 7. 17. Además, ha sostenido que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, 4 Sentencias de T-2013 de 2008;

SU-388 de 2021; C-131 de 2022. 5 Sentencia de 20 de octubre de 2016, Rad. No. 11001-03-28-000-2016-0044-00 6 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019. 7 Corte Constitucional, Sentencias SU 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 215 de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02931-01 Demandante: Giovanny Saavedra Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales8. 18. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela9 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia10; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad11. 19.

Sea lo primero señalar que la parte actora enjuició varias providencias dictadas en el marco de un proceso ejecutivo, estas fueron, Auto No. 102 de 13 de marzo de 2020 y Auto de 19 de mayo de 2023. Sin embargo, frente al último, la accionante, pese a que en las pretensiones lo mencionó, en el escrito de tutela no desarrolló argumento alguno sobre el mismo.

Por tal razón, la Sala comparte la improcedencia de la solicitud de amparo contra el Auto de 19 de mayo de 2023, por ausencia de carga argumentativa. 20. Ahora bien, de la revisión del escrito de tutela, tal como lo expresó el juez constitucional de primer grado, la Sala evidenció que la accionante (1) no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales este asunto tenía trascendencia constitucional y (2) pretendió revivir un debate propio del juez natural.

Así, buscó que, a través de la acción de tutela, se estudiara un aspecto que ya fue resuelto, es decir, utilizarla como una instancia adicional. 21. Adicionalmente, la Sala evidenció que la parte actora reiteró los mismos argumentos que expuso en el proceso ordinario, concretamente, en el recurso de súplica contra el Auto No. 102 de 13 de marzo de 202012. 8 Ibidem. 9 Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 10 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 11 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 12 “(…) la parte demandante presentó recurso de súplica y señaló que: EI Municipio de Palmira a través de apoderado judicial interpone recurso de reposición en subsidio de apelación contra el Auto Interlocutorio No.773 del 28 de septiembre de 2018, es decir contra el auto que modifica la liquidación, a pesar que conforme al artículo 446, numeral 2º. del C.G. del Proceso no objetó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante, como tampoco acompañó una liquidación alternativa en la que precisara los errores puntuales, ya que para legitimarse en la causa para presentar los referidos recursos ordinarios contra el auto que modificó la liquidación del crédito, debió conforme lo establece la norma en cita de objetar la liquidación del crédito y Radicación: 11001-03-15-000-2023-02931-01 Demandante: Giovanny Saavedra Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 Tales argumentos fueron abordados por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, el cual rechazó por improcedente el recurso de súplica, de conformidad con el artículo 331 del Código General del Proceso13 (se trascribe): “ El recurso de súplica no procede contra los autos mediante los cuales se resuelve el recurso de apelación. Dicho esto, se evidencia que en el presente asunto el recurso de súplica fue interpuesto contra el auto interlocutorio No. 102 de marzo 13 de 2020, por el cual esta Corporación resolvió el recurso de apelación formulado por la entidad ejecutada contra el auto interlocutorio No. 773 del 28 de septiembre de 2018 que modificó la liquidación del crédito presentada por el ejecutante.

Así las cosas, el auto recorrido es el que resolvió el recurso de apelación, por lo que conforme con lo dispuesto en los artículos 322 y 331 del CGP, no resulta procedente el recurso de súplica.14” 22. En virtud de lo anterior, así como en su momento lo manifestó la Sección Quinta del Consejo de Estado en el fallo impugnado, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de la intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por el juez natural.

En ese orden, se reitera que lo pretendido por la accionante fue reabrir el debate jurídico y someterlo a una instancia adicional, pues, presentó un recurso de súplica, a pesar de que el juez del proceso ejecutivo había dado por terminado el proceso por el pago total de la obligación, cuando el recurso de súplica no procede contra autos que resuelven recursos de apelación como es el caso. 23.

Así las cosas, se recuerda que las diferencias interpretativas que existan entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las presentar una alternativa, ya que si no se realiza de esta manera dicha objeción debe ser rechazada.

(…) No obstante la claridad meridiana con que la Jueza de primera instancia, resolvió a través del auto interlocutorio No. 950 de Noviembre de 8 de 2018, el recurso presentado por el ejecutada la Sala, eso sí "reviviendo" términos procesales aquí ya mencionados, desconociendo los PRINCIPIOS DE COSA JUZGADA Y PRECLUSIVIDAD DE LOS ACTOS PROCESALES, como lo referente a la sustentación de los recursos en debida forma interpuestos por la parte ejecutada, contra el auto que modifica la liquidación del crédito, ya que como se le explicó a la Jueza de primera instancia dentro del término de traslado como ya se indicó en dicha sustentación no se da cumplimiento a los Arts. 318,322 y 446 del C.G.P, por cuanto en primer lugar la parte ejecutada dentro del término de traslado que establece numeral 2 no formulo objeciones como tampoco acompaño una liquidación alternativa, y en segundo lugar a pesar que se le indicó a la Jueza de primera instancia, el auto que modificó la liquidación del crédito no resolvió objeción alguna ya que la entidad ejecutada no presentó objeción, por lo tanto dicho auto no era apelable(…) Así mismo, de manera asombrosa vulnerando además de los derechos fundamentales, las normas y principios procesales ya ilustrados suficientemente, se vulneran también el Art. 87 numeral 2 del C.P A.C.A, en lo que se refiere a la firmeza de los actos administrativos por resolverse los recursos interpuestos, y las PRESUNCIONES DE LEGALIDAD. establecida en el Art. 88 del C.P.A.C.A, y EJECUTORIEDAD, establecido en los Arts. 89 y 90 del mismo C.PA.C.A. ya que se dejan sin ningún efecto actos administrativos en firme y ejecutoriados, proferidos hace 6 años”.

Páginas 1 a 19 de la decisión enjuiciada 13 “ARTÍCULO 331. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDAD PARA PROPONERLA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado sustanciador en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que resuelve sobre la admisión del recurso de apelación o casación y contra los autos que en el trámite de los recursos extraordinarios de casación o revisión profiera el magistrado sustanciador y que por su naturaleza hubieran sido susceptibles de apelación. No procede contra los autos mediante los cuales se resuelva la apelación o queja.” 14 Páginas 48 a 49 de la sentencia enjuiciada.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional15. 24. En todo caso, en gracia de discusión, se advierte que tampoco se satisfizo el requisito de inmediatez16, toda vez que la acción de tutela no se presentó dentro de un plazo razonable, pues, según la parte actora, el Auto No. 102 de 13 de marzo de 2020 le fue notificado hasta el 1 de septiembre de 202017, y entre esa fecha y la presentación de tutela (1/6/2023)18, trascurrieron más de 2 años.

Plazo que no resulta razonable, más si se tiene en cuenta que no se configuró algún supuesto o circunstancia especial que permitiera aceptar una interposición tardía de la solicitud de amparo. 2.2. Conclusiones 25. La Sala procederá a confirmar la sentencia impugnada, tras corroborar que no se superó el requisito de relevancia constitucional e inmediatez. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 29 de junio de 2023, por la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud 15 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. 16 En lo relacionado con la inmediatez la Corte Constitucional ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un “término razonable y proporcionado”, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción y, en relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, se comprometería la cosa juzgada y la firmeza de las decisiones judiciales, por lo cual, según la Corte, aquí, el examen de inmediatez debe ser más estricto (Sentencia SU-018 de 2018).

Así, para estudiar o valorar la inmediatez en concreto y establecer si la acción es procedente, se ha considerado que el plazo oportuno es de 6 meses, salvo que, según la Corte Constitucional, se configuren alguna de estas circunstancias, que no son taxativas, en el caso sometido a revisión: (1) el accionante presente razones válidas para su tardanza en presentar la acción constitucional, (2) que a pesar del paso del tiempo, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúe y sea actual o (3) que la exigencia de la interposición de la acción en un término razonable resulte desproporcionada, dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra el demandante. 17 Según constancia que allegó en la presentación del escrito de tutela Rad. 2023-02931-00. 18 Según acta individual de reparto y registro del aplicativo “tutela en línea” que obra en el expediente digital.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que, para interponer cualquier solicitud contra la misma, deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin19.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 19 secgeneral@consejodeestado.gov.co