Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento del Huila Temas: Inepta demanda.
Prescripción de la sanción moratoria. Cesantías anuales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 13 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró la ineptitud de la demanda respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas del año 1993 y la prescripción de la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías del mismo año. I. ANTEDEDENTES 1.1.
Pretensiones de la demanda1 Con la demanda se pretende la nulidad de los actos fictos producto del silencio derivado de las peticiones del 13 de septiembre de 2018 impetradas ante el departamento del Huila y el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, respectivamente, en las que reclamó el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas del año 1993 en el respectivo fondo, así como la sanción moratoria derivada del incumplimiento de la consignación anualizada de las cesantías.
Como consecuencia de lo anterior, se condene a las demandadas al reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas del año 1993 y la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996 reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 hasta que se efectué el pago correspondiente, entre otras condenas. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda En síntesis, son los siguientes: La señora Lucer Guzmán Figueroa, se desempeña como docente en el 1 folios 1 a 26 del expediente físico. 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 2 departamento del Huila desde el 21 de diciembre de 1993 y, en la actualidad, continúa al servicio de esa entidad.
La entidad territorial no consignó, dentro del plazo fijado en la ley, las cesantías correspondientes al año 1993, es decir a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación, por lo que está llamada a responder por el incumplimiento. El 13 de septiembre de 2018, presentó reclamaciones ante el departamento del Huila y la Nación - Ministerio de educación - FNPSM, en las que solicitó el reconocimiento y pago de su prestación; sin embargo, al no tener respuestas, se configuraron los actos fictos o presuntos negativos, los cuales transgreden las normas que rigen el régimen legal de las cesantías de los servidores públicos. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Señala como vulneradas las siguientes disposiciones los artículos 13, 25, 83 y 58 de la Constitución Política; 13 y 15 de la Ley 344 de 1996; 1 y 2 del Decreto 1582 de 1998; 1 y 2 del Decreto 1252 de 2000; la Ley 91 de 1989 y el Decreto 3118 de 1968. En resumen, en el concepto de violación, luego de exponer sobre la naturaleza de las cesantías, afirmó que estas «son un derecho de orden público, irrenunciables e imprescriptibles y deben ser reconocidas y pagadas por el empleador en las oportunidades que la Ley consagra, pues constituyen un ahorro para el docente» Con la Ley 50 de 1990 se estableció una forma diferente de liquidar las cesantías, no obstante, con la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1993, se estableció el régimen anualizado de cesantías para los servidores públicos que se vincularan a partir de la norma.
Y el Decreto 1582 de 1998, estableció dicho régimen para los servidores de las entidades territoriales, «En ese orden, se puede decir que los empleados que ingresaron a la administración pública con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, están cobijados por el régimen anualizado de liquidación de cesantías, al igual que los vinculados con anterioridad pero que se hubieran acogido al régimen anualizado, y para efecto de la liquidación y pago de esa prestación se rigen por lo que en esa materia consagra la Ley 50 de 1990 y normas concordantes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998» La Ley 91 de 1989 creo el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en su artículo 15, y su responsabilidad en el reconocimiento y pago de las prestaciones a los docentes entre ellas las cesantías.
Así los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y los nacionales vinculados con anterioridad con relación a las cesantías a partir de la misma fecha el Fondo les reconocerá un interés anual sobre el saldo, equivalente a la suma que resulte de aplicar el interés comercial de captación del sistema financiero de acuerdo con lo certificado por la 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 3 superintendencia financiera.
El Decreto 1752 de 2003 previó la obligación en cabeza de los entes territoriales de afiliar a los docentes vinculados con antelación al 31 de octubre de 2004, y la consecuencia de su omisión, obligándolos al pago de las prestaciones que les correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que hubiere lugar.
De otra parte, la Ley 244 de 1995 estableció una sanción por mora a cargo del empleador que incumpla el plazo para pagar las cesantías definitivas a sus empleados, norma que fue modificada por la Ley 1071 de 2006, en la que se determinó que dicha penalidad también aplica en el evento de tardanza en el pago de las cesantías parciales. De acuerdo con la posición de las altas cortes a los docentes en lo no regulado en la Ley 91 de 1989, le es aplicable el régimen general.
Aplicar el régimen de los servidores públicos a los docentes oficiales en materia de sanción moratoria es la condición más beneficiosa y se adecua a los principios, valores y mandatos constitucionales entre ellos el de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política. 1.4. Contestación de la demanda La Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio.
El departamento del Huila2 actuando por intermedio de apoderada, se pronunció sobre los hechos y se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, comoquiera que la entidad territorial actuó dentro de sus límites y competencias. Conforme a lo establecido en el numeral 5° del artículo 2, 3 y 9 de la Ley 91 de 1989, 4 y 5 del Decreto 3752 de 2003 y 56 de la Ley 962 de 2005, es la Nación la encargada de reconocer y agar las prestaciones sociales de los docentes que se causen posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 91, y esa obligación la cumple a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; por tanto, no son las entidades territoriales las llamadas a corresponder por la obligación de asumir la prestación, dado que si bien el acto administrativo lo expide la Secretaría de Educación respectiva, lo hace a nombre del mencionado fondo.
Además, propuso las exceptivas de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “prescripción” y “genérica”. Mediante proveído de 18 de diciembre de 20203, el Tribunal Administrativo del Huila resolvió sobre las excepciones propuestas, ordenando la desvinculación del 2 Folios 91 a 96 del expediente digital. 3 Expediente digital 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 4 proceso al departamento del Huila, al considerar que de conformidad a lo previsto en la Ley 91 de 1989, las Secretarías de Educación territoriales actúan en calidad de delegatarias del Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En la misma decisión prescindió de la audiencia inicial y corrió traslado para alegar de conclusión. 1.5. Sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 13 de julio de 2021, previa configuración del silencio administrativo por la falta de respuesta de la petición radicada el 13 de septiembre de 2018 ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, declaró la ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas en el año 1993 y la prescripción de la sanción moratoria derivada del pago tardío del auxilio de cesantías del mismo año. Como sustento de su decisión, consideró que lo pretendido con la petición del 13 de septiembre de 2018, es revivir los términos frente a una discusión ya resuelta, que es el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías del año 1993.
Adujo el a quo, que al encontrarse acreditado que en la Resolución 3707 de 17 de septiembre de 2013, la entidad demandada reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales correspondiente a las anualidades 1994 a 2012, sin incluir el año 1993, dicho acto resolvió la situación particular del demandante, por lo tanto si consideraba que los valores de esta última anualidad no habían sido reconocidos, dentro del término de caducidad debió cuestionar su legalidad, por ser este un acto definitivo; sin embargo no lo hizo.
Con relación a la sanción moratoria reclamada, consideró con base en lo decidido en la sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 2018, que la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995 por el pago tardío de las cesantías es aplicable a los docentes. En cuanto a la prescripción de esta, conforme a lo considerado en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, el término aplicable es el previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
Así las cosas, comoquiera que lo pretendido es el reconocimiento de la mora causada por el pago tardío del auxilio de cesantías del año 1993, a partir del 15 de febrero del año siguiente empezó a contabilizarse el término de los 3 años, y atendiendo que la reclamación solo se hizo hasta el 13 de septiembre de 2018, el derecho ya prescribió. 4 Expediente digital, índice 2 de Samai, archivo: ED_ACTUACIONE_006SENTENCIA(.pdf) NroActua 2 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 5 1.6.
Recurso de apelación5 La apoderada del demandante interpuso recurso de apelación solicitando se revoque la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de inepta demanda. Afirmó la abogada, que no es cierto que el acto demandable era la «Resolución 3707 de 17 de septiembre de 2013», pues si bien este reconoció y ordenó un pago de cesantías al docente, lo que se pretende no es la nulidad de ese acto, sino de aquellos que negaron el reconocimiento y pago de lo que no fue reconocido, así como la sanción moratoria por el incumplimiento de la consignación anualizada de las cesantías en el respectivo fondo, para lo cual es importante acudir al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades.
Lo anterior, con fundamento en la sentencia T- 1306-01 de la Corte Constitucional, del Tribunal Administrativo del Norte de Santander del 11 de septiembre de 2014, artículo 42 del CGP «Deberes del juez» y artículo 3 del CPACA «Principios». El derecho reclamado, cesantías hace parte de las garantías y beneficios económicos consagrados en el régimen laboral colombiano. La finalidad del legislador al implementar las cesantías y la sanción moratoria es garantizar la seguridad social y el pago oportuno de las prestaciones a los trabajadores.
La omisión en el pago de las cesantías dentro del término señalado en la ley trasgrede los derechos fundamentales y en gran medida los derechos laborales del trabajador, por lo que atendiendo la doctrina constitucional los funcionarios deben tener especial diligencia en lo referente a las prerrogativas reconocidas por el régimen jurídico a los trabajadores.
En consecuencia, el no conocer de fondo la pretensión pese a que se cumplió con el trámite administrativo (reclamación, conciliación prejudicial y demanda en tiempo) implica premiar la negligencia de la demandada atropellando los derechos de su representado. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto de 5 de julio de 2022, se admitió el recurso de apelación. La Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio6 presentó alegatos de conclusión. Consideró que no hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías del año 1993 al ser jurídicamente improcedente por no estar enmarcada en los supuestos normativos.
Además, afirmó que la administración en el acto de 5 Pdf 09 expediente digital. 6 Actuación visible en el índice 08 del expediente digital. 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 6 reconocimiento consignó los rubros tenidos en cuenta sin que la parte interesada lo hubiese refutado pese a su notificación. Los demás sujetos procesales guardaron silencio.
Control de legalidad. Tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5.
El artículo 328 del Código General del Proceso dispone que, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.2. El problema jurídico Previo a definir el problema jurídico, advierte la Sala que lo pretendido en la demanda, es el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas del año 1993, así como la sanción moratoria derivada de la no consignación en el fondo respectivo, prevista en la Ley 344 de 1996; sin embargo, en la sentencia de primera instancia se analizó el caso desde la consagración normativa de la Ley 244 de 1995 que establece los términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas así como la sanción moratoria derivada de su pago tardío. Ahora, con el recurso de apelación, la parte demandante solo cuestionó la decisión de inepta demanda, por lo que en ello se centrará la Sala, sin que haya lugar a revisar lo atinente a sanción moratoria en comento, dado que se itera, no fue objeto de apelación. Claro lo anterior, la Sala de Subsección acorde con el reparo del recurso de apelación, se limitará a establecer si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia en cuanto declaró de oficio la excepción de inepta demanda frente a la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas del año 1993.
En caso afirmativo se determinará si hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas del año 1993. 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 7 A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: 2.3) normativa y jurisprudencia aplicable al caso y 2.4.) caso concreto. 2.3.
Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Excepción de inepta demanda Las excepciones previas son instrumentos procesales dispuestos por el legislador cuya finalidad es cuestionar aspectos formales, bien para su corrección o evitar decisiones inhibitorias. El proceso ordinario previsto en la Ley 1437 de 2011, en su versión original, así como en las modificaciones introducidas, en cuanto a las excepciones previas se rige por el listado contenido en el artículo 100 del C.G.P. Dispone la normatividad en cita, lo siguiente: «Artículo 100.
Excepciones previas Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1.Falta de jurisdicción o de competencia. 2.Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. ( ) » La ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, según la jurisprudencia de esta Corporación7, se configura por el incumplimiento de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, o por indebida acumulación de pretensiones. 7 Consejo de Estado- Sala de lo contencioso administrativo- Sección Segunda- Subsección A, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 22 de noviembre de 2018 radicado 080012333000201500845 01 «2.1.2.
De igual manera, la Sala precisa que, de conformidad con el ordinal 5.º del artículo 100 del CGP, solo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones.
De esta manera, el juez de lo Contencioso Administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos. Las demás situaciones que se presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el artículo 100 del CGP. 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 8 Así las cosas, la falta de individualización del acto administrativo cuya nulidad se pretende, así como el deber de demandar el acto definitivo que lesiona los intereses de la parte demandante, es un requisito propio de la demanda contenido en el numeral 2 del artículo 162 de la norma citada.
Esta Sección, ha considerado que cuando lo discutido tiene que ver con el acto administrativo sujeto de control judicial, esto es si tiene el carácter de definitivo o no, lo cierto es que no se está en presencia de la excepción previa de inepta demanda8. 2.3.2. Actos administrativos susceptibles de control judicial. Son susceptibles de control de legalidad aquellos actos administrativos que concluyen la actuación administrativa y producen efectos jurídicos definitivos, es decir, «crean, modifican o extinguen una situación jurídica en particular».
El artículo 43 del CPACA define los actos definitivos, así: «Artículo 43.- Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.». 2.3.3. De la naturaleza de las cesantías El auxilio de cesantías es una prestación social, que se constituye como un ahorro para el trabajador, que lo beneficia a él y a su núcleo familiar en tanto es una ayuda económica, no solo en caso de encontrarse cesante el trabajador, sino «en lo que concierne a educación superior y vivienda, que el trabajador tenga un respaldo que no comprometa los recursos que requiere para su mínimo vital.»9 La Corte Constitucional ha resaltado con relación a las cesantías, que dentro de los principios mínimos fundamentales que rigen la relación laboral, está el pago de las acreencias laborales, emolumentos que persiguen fines en torno a la dignidad humana y la manutención familiar en el marco de las relaciones laborales, y dentro de esas prestaciones se encuentra el auxilio de cesantía10.
Con relación a esta prestación la misma Corporación, ha dicho que dado su contenido opera el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.14 de mayo de 2020.Radicación número: 25000-23- 42-000-2017-06031-01(5554-18). «En primer lugar, es necesario precisar que la excepción de ineptitud de la demanda, de acuerdo con el artículo 100 del cgp, se configura «por falta de los requisitos formales» o «por indebida acumulación de pretensiones».12 Por lo tanto, el hecho de haberse demandado una comunicación no sujeta a control judicial, según lo afirma la parte demandada, es una cuestión que deberá resolverse como un reparo distinto del medio exceptivo previsto en el mencionado artículo 100 del cgp.» 9 SU 448 de 2016, SU 098-18 10 Sentencia C-486 de 2016 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 9 La Ley 6 de 194511 en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente12.
Por su parte, el Decreto 1160 de 1947 extendió el auxilio de cesantías para los empleados y obreros al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, concretamente en su artículo 6, consagró que para liquidar las cesantías se tomará como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.
En el ordenamiento jurídico colombiano, existen dos sistemas para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado. a.) En el régimen retroactivo, el valor del auxilio está en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base en el último salario devengado, conforme a las Leyes 6a de 1945, 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. b.) y en el régimen anualizado previsto en el Decreto 3118 de 1968 y, después, en la Ley 50 de 1990, las cesantías se liquidan anualmente y deben consignarse a la Administradora del Fondo de Cesantías, el 14 de febrero de cada año. El carácter unitario o periódico de esta prestación, en criterio de la jurisprudencia de esta Corporación lo define la terminación del vínculo laboral.
En tal sentido, este órgano ha precisado que mientras subsista la vinculación, la prestación social es periódica, no obstante, se considera prestación unitaria cuando ha culminado el vínculo laboral del trabajador con la administración. Ahora, tratándose de las prestaciones periódicas, el artículo 164 al disponer sobre la oportunidad de la demanda, dispuso en su numeral 1, que podrán demandarse en cualquier tiempo, por lo tanto, no están sujetas al fenómeno de la caducidad.
Sobre el particular, esta Subsección, en providencia de 23 de enero de 2020, radicado número: 25000-23-42-000-2017-05670-01(1553-18)13, consideró: «En este orden de ideas, mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la 11 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo» 12 La Ley 65 de 1946, en el artículo 1º, consagró tal derecho a favor de todos los servidores públicos. 13 consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 10 relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Sobre el particular se ha explicado8: Lo anterior permite inferir que mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada como comporta el caso concreto objeto de análisis.
En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, al sentar jurisprudencia sobre la prescripción del derecho al auxilio de cesantías, también concluyó que mientras subsista el vínculo laboral, pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo administrador, tal liquidación no es definitiva pues solo adquiere este carácter cuando termina la relación laboral es decir, cuando el empleado queda cesante, momento en el cual se efectúa la liquidación definitiva y el pago de la totalidad de la prestación. Por esta razón concluyó que mientras esté vigente el vínculo no existe prescripción al derecho al auxilio de cesantías […] No obstante y, a sabiendas que la mencionada resolución hace alusión a la liquidación parcial del auxilio de cesantías, se entiende que la prestación sobre la cual se erige la petición es de carácter periódico, en la medida en que el trabajador no se ha desvinculado de su cargo al momento de efectuar la respectiva reclamación y formulación de la demanda, y por tal motivo era procedente acudir a la jurisdicción en cualquier momento antes de la terminación del vínculo laboral, so pena de que a partir de allí dejara de considerarse una prestación periódica y operada la caducidad del medio de control y la prescripción del derecho.
Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada.»( negrilla fuera de texto) 2.3.4. Del régimen de cesantías aplicable a los docentes. La Ley 344 de 1996 «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», amplió la aplicación del régimen de liquidación anual del auxilio de cesantías a los servidores públicos, concretamente en el artículo 13, dispuso lo siguiente: «Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo» (negrilla de la Sala). 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 11 La norma que estableció el régimen anual de cesantías es la Ley 50 de 1990, que consagra en el artículo 99 lo siguiente: «Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos.» A su vez, el Decreto 1582 de 199814 extendió el régimen anualizado de cesantías a los servidores del orden territorial y dispuso que la norma a la que se debía remitir a efecto de la liquidación anual del auxilio de cesantías de quienes se afilien a fondos privados es la Ley 50 de 1990.
La Ley 91 de 1989 «por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital, dispuso que este sería el encargado del pago de las prestaciones sociales causadas a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de su promulgación. Con la entrada en vigor de la mencionada ley se dispuso un nuevo régimen prestacional especial para los docentes nacionales y todos los vinculados a partir del 1 de enero de 1990; pero en lo no regulado, el numeral 1 del artículo 15 dispuso 14 «Artículo 1.°. - El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.
Parágrafo.- Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998» 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 12 que «se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro».
En el mismo artículo se consagró en concreto que: «los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes». Luego, con la Ley 812 de 200318, se precisó el régimen prestacional de los docentes oficiales.
Así los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales «que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.» Además, se señaló que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio «se administrará en subcuentas independientes, correspondiente a los recursos de pensiones, cesantías y salud.» (Negrilla de la Sala).
Por su parte, la obligación de afiliación de todos los docentes del servicio público del país al Fomag a más tardar el 31 de octubre de 200419, surgió con el Decreto 3752 de 200320, dejándose sentado que la falta de afiliación de dicho personal implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora frente a la totalidad de las prestaciones.
En relación con la forma como serían girados los recursos con destino al plurinombrado Fondo, a fin de cubrir la carga prestacional de la Nación, el artículo 7 enseña: «Artículo 7º. Transferencia de recursos al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los aportes que de acuerdo con la Ley 812 de 2003 debe recibir el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se descontarán directamente de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones y de los recursos que aporte adicionalmente la Nación en los términos de la Ley 812 de 2003, para lo cual las entidades territoriales deberán reportar a la fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, la información indicada en el artículo 8º del presente decreto.» Y a su turno el artículo 8 consagra el trámite para el reporte de la información de las entidades territoriales, y el artículo 9 lo relativo al monto total de aportes al Fomag, que debe ser proyectado por la sociedad fiduciaria conforme la información de las entidades en cita.
Disponiéndose en el artículo 10, el giro de los aportes, en orden a que «El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con cargo a la participación para educación de las entidades territoriales en el Sistema General de Participaciones, girará directamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 13 descontados del giro mensual, en las fechas previstas en la Ley 715 de 2001, los aportes proyectados conforme al artículo anterior de acuerdo con el programa anual de caja PAC, el cual se incorporará en el presupuesto de las entidades territoriales sin situación de fondos.(…)» La normativa citada, permite establecer la existencia de un complejo y especial procedimiento para el giro de los recursos al Fomag a fin de sufragar las obligaciones prestacionales de su competencia; nótese entonces, que dicho fondo administra los recursos asignados para cubrir las obligaciones prestacionales a su cargo mediante subcuentas, una de ellas de las cesantías para todos los docentes afiliados (artículo 81 de la Ley 812 de 2003); pero no aplica cuentas individuales para recibir y administrar las cesantías de los docentes como ocurre con los fondo privados que administran dicha prestación. En lo que respecta a las cesantías, se dispuso lo siguiente en el artículo 15 ibidem, en los siguientes términos: «3.
Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.» (Resalta la Sala). Con la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-202324 de 11 de octubre de 2023, se supera toda discusión frente a la aplicación de la sanción moratoria contenida en Ley 50 de 1990 a los docentes.
En esta oportunidad, la Sala Plena de la Sección Segunda dispuso lo siguiente: «Primero. – Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 14 del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.” (Negrilla de la Sala) La decisión en comento es de aplicación inmediata en todos los procesos en curso y en los que se pretenda la aplicación de la normativa que se estudió; constituyendo entonces, precedente obligatorio las consideraciones expuestas en dicha sentencia al tenor de los artículos 10 y 102 del CPACA, para todos los temas en discusión tanto en vía administrativa como judicial; dejando a salvo los casos en los que ya ha operado la cosa juzgada. 2.4.
Caso Concreto. En atención a lo consagrado en los artículos 32015 y 32816 del Código General del Proceso, debido a que la inconformidad contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se limitó a controvertir la excepción de inepta demanda, corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el acto administrativo ficto negativo demandado es susceptible de ser enjuiciado con miras a resolver lo relativo al reconocimiento y pago de las cesantías causadas a favor de la señora Lucer Guzmán Figueroa, en el año de 1993.
De acuerdo con las pruebas allegadas advierte la Sala que la señora Lucer Guzmán Figueroa, el 21 de diciembre de 199317 tomó posesión del cargo de educadora en el Colegio departamental Santa Rita, producto del nombramiento efectuado a través del Decreto 965 del 30 de noviembre de 1993,18 emanado de la Gobernación del Huila encontrándose activo en el servicio a la fecha de presentación de la demanda, tal y como se desprende de lo certificado en el «Formato único para la expedición de certificado de historia laboral» de fecha 20 de enero de 202019.
De la información contenida en el documento antes mencionado se verifica que desde la misma fecha de su vinculación- 21 de diciembre de 1993-, se encuentra afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. De igual forma, se encuentra acreditado que a la señora Guzmán Figueroa le fueron reconocidas cesantías parciales el 17 de septiembre de 2013 mediante Resolución 370320, en las cuales no le aparecen las cesantías del año 1993. 15 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 16 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 17 Folio 106 del expediente físico. 18 Copia parcial de dicho acto aparece en los folios 49 a 54 del expediente físico. 19 Folios 107 a 109 del expediente físico. 20 Folios 43 a 45 de expediente físico. 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 15 La anterior información es corroborada con los reportes de cesantías que obran en la historia laboral, advirtiéndose que la fracción laborada en el año 1993 no ha sido reportada al fondo21.
El 13 de septiembre de 201822 la señora Lucer Guzmán Figueroa, solicitó ante la Secretaría de Educación del departamento del Huila el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas del periodo 1993, ante la no consignación en el fondo respectivo, de igual forma, peticionó la sanción moratoria derivada de la Ley 1071 de 2006. «que surge de la omisión de la consignación de las cesantías causadas desde el año 1993 y las siguientes que se han causado hasta cuando se produzca el pago correspondiente»23 Petición replicada ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la misma fecha24.
Contrastado lo acreditado en el proceso con los reparos de la apelante, advierte la Sala, que a la fecha en que se formuló la petición de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas del año 1993, así como la sanción moratoria por no consignación de dicha anualidad, se encontraba vigente el vínculo laboral entre la señora Lucer Guzmán Figueroa y el servicio público docente, el cual se mantenía a la fecha de presentación de la demanda.
Por lo tanto, sus cesantías tenían la connotación de prestación social periódica, y de conformidad a lo dispuesto en el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA; podía demandarse en cualquier tiempo. En consecuencia, para la Sala al presentar la reclamación con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las cesantías anuales de la vigencia 1993 a diferencia de lo concluido por el Tribunal no pretendió revivir términos, pues a la fecha el emolumento (cesantías) tenía la connotación de prestación periódica, y en consecuencia podía demandar bien los actos que reconocieron las cesantías parciales o propiciar un nuevo pronunciamiento de la administración, dando lugar al acto ficto producto de la última reclamación. Maxime que las cesantías constituyen uno de los derechos mínimos labores fundamentales a favor de los trabajadores, prestación sobre el que recae una protección especial, a tal punto que la Subsección ha reconocido que mientras subsista el vínculo laboral, las liquidaciones parciales o anuales efectuadas no tienen el carácter de definitivas. 21 En la historia laboral obra reporte de cesantías del docente de los años 1994,1995,1996,1997,1998,1999,2000,2001,2002,2003,2004 y 2005, expedido por la autoridad nominadora; así como extracto de intereses a las cesantías de los intereses pagados conforme a las cesantías reportadas a partir de 1994 hasta 2016. 22 Folios 30 a 34 del expediente físico. 23 En la petición pese a que afirma que la sanción moratoria se encuentra establecida en la Ley 1071 de 2006, seguidamente se consigna que es aquella que surge de la omisión de la consignación de las cesantías. 24 Folios 36 a 40 del expediente físico. 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 16 En criterio de la Sala no se configuró la excepción de inepta demanda, por lo que hay lugar a revocar el numeral segundo de la sentencia apelada.
Y se declarará la nulidad parcial del acto ficto resultante de la reclamación radicada el 13 de septiembre de 2018 ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en lo relacionado con el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías causadas en el año 1993. Y si bien en otra oportunidad se acogió un criterio diferente25, ello, en modo alguno, quiere decir que haya variado la tesis para la resolución de casos con tales supuestos fácticos, es decir, el reclamo de las cesantías en vigencia del vínculo laboral.
Aunado a lo anterior, dado que la Sala advierte de los documentos aportados que no se encuentra acreditado el reporte de las cesantías por la fracción laborada en el año 1993, por parte del docente; pese a que desde la misma fecha de su vinculación al servicio docente fue afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme se indicó en párrafos anteriores.
Se ordenará a título de restablecimiento del derecho a la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio proceda a realizar el trámite administrativo necesario para que se garantice el reporte de las cesantías de la fracción laborada por el docente en la anualidad de 1993 y se provisione la misma; dado que desde la fecha de su vinculación el docente fue afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sin que exista necesidad de otro pronunciamiento en tanto lo demás no fue objeto del recurso de apelación. 2.5. Condena en costas En el caso concreto, no se condenará en costas a la parte demandada pues si bien antes esta Sala de Subsección valoraba objetivamente la conducta de la parte vencida para determinar si había lugar a condenar en costas, lo cierto es que, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, se procede hacer un estudio sobre la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que, en esos términos, al hacer extensiva esa interpretación al caso analizado, no se advierte dicha carencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 25 Sentencia del 23 de mayo de 2024, por la Subsección A, en el número interno 2192-2022. 41001 23 33 000 2019 00374 01 (2182-2022) Demandante: Lucer Guzmán Figueroa Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FNPSM y otro 17 III.
FALLA PRIMERO. Revocar el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 13 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías del año 1993. En consecuencia, quedará así: «SEGUNDO. Declarar la nulidad parcial del acto ficto negativo que surgió producto de la no respuesta a la petición de 13 de septiembre de 2018 radicada ante la Nación -Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cuanto al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías anualizadas causadas en el año 1993.
Y a título de restablecimiento, se condena a la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio proceda a realizar el trámite administrativo necesario para que se garantice el reporte de las cesantías de la fracción laborada por la docente en la anualidad de 1993 y se provisione la misma.» SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones de esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS consejero de Estado consejero de Estado con salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.