Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Revisión automática de acto sancionatorio Ley 2094 de 2021 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 (1326) Disciplinada: Mercedes Peña Medina Autoridad: Procuraduría General de la Nación1 Decisión revisada: Acto del 21 de diciembre de 2023, proferida por la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, dentro del proceso disciplinario RAD IUS E-2017-593459-IUC D-2017-963283.

Temas: Control automático de la sanción disciplinaria de suspensión impuesta a un servidor público de elección popular Sentencia de revisión Asunto La Sala decide el recurso extraordinario de revisión regulado en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021 de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-030 de 2023 y el auto de unificación jurisprudencial proferido por la Sala Plena de esta corporación del 3 de diciembre de 20242 dentro del proceso de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud de revisión automática de la decisión disciplinaria3 1. Por Oficio SDJ-SEP 288 del 15 de febrero de 2024, el presidente de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación remitió el proceso disciplinario con radicado 1 Nación – Rama Judicial, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Banco de la República. 2 Proferido dentro del proceso con radicado 11001–03–15–000–2023–00871–00. 3 Folios 3 a 17 y 141 a 160 (reforma) del cuaderno 1 expediente de reparación directa con radicado: 25000-23-26-000-2007-00308-01.

(Folios 12 a 42 y 51 a 56 y 278 a 216 PDF del archivo del cuaderno 1 del expediente digitalizado, índice 55, Samai). 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IUS E-2017-593459 / IUC D-2017-963283, con el fin de que se surtiera la revisión de que trata el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023. 2.

Lo anterior en consideración a que, mediante acto del 21 de diciembre de 2023, dicha sala confirmó la decisión de primera instancia que impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo a Mercedes Peña Medina en su condición de concejal de La Palma (Cundinamarca). 1.2. Trámite del proceso disciplinario ante la Procuraduría General de la Nación 3.

Como actos relevantes dentro del trámite disciplinario se destacan los siguientes: 3.1. Mercedes Peña Medina fue elegida concejal del municipio de La Palma (Cundinamarca) para el período constitucional 2016 – 2019 e hizo parte de la mesa directiva de aquella corporación en el año 2017. 3.2. El 19 de abril de 2017, el alcalde municipal presentó una queja disciplinaria ante el Procurador Provincial de Zipaquirá, en la que solicitó investigar a los miembros de esa mesa directiva por lo siguiente: (i) por haber designado como personero municipal a Óscar Javier Mora Bustos para suplir la vacancia temporal de Astrid Lorena Bernal Rincón [personera titular] a quien se le concedió la licencia de maternidad desde el 1 de enero hasta el 9 de abril de 2017;

(ii) por prorrogar esa designación una vez la mesa directiva del Concejo municipal le concedió las vacaciones a la titular del cargo desde el 10 de abril hasta el 3 de mayo del mismo año; (iii) lo anterior, porque de conformidad con los artículos 36 y 172 de la Ley 136 de 1994, el alcalde municipal era la autoridad competente para efectuar el nombramiento, debido a que el Concejo no se encontraba en período de sesiones. 3.3.

Por medio de autos del 16 de mayo de 2017 y 22 de marzo de 2018, la Procuraduría Provincial de Zipaquirá ordenó abrir indagación preliminar y adelantar la investigación disciplinaria en contra de Mercedes Peña Medina y los demás miembros de la mesa directiva integrada por Wilson Roberth Peña Gómez y Luis Jorge Bernal Rueda. 3.4. A través de la Resolución 059 del 16 de enero de 2019, el procurador general de la nación reasignó la competencia para tramitar el proceso disciplinario a la Procuraduría 235 Judicial I, para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.

Mediante auto del 8 de septiembre de 2020, la autoridad disciplinaria formuló pliego de cargos en contra de Mercedes Peña Medina por la falta establecida en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002, a título de culpa grave, por lo siguiente: «[ ] De las pruebas que hacen parte de la investigación se encuentra que usted Mercedes Peña Medina, en su calidad de concejal del municipio de La Palma, Cundinamarca, procedió a expedir y suscribir la Resolución N° 005 de abril 4 de 2017, por medio de la cual la Mesa Directiva del Concejo Municipal dispone prorrogar los servicios del Personero Municipal (E), doctor ÓSCAR JAVIER MORA BUSTOS, por el período comprendido entre el 10 de abril y el 3 de mayo de 2017, por vacancia temporal, con ocasión de las vacaciones concedidas mediante Resolución N° 004 de la misma fecha a la titular del cargo, doctora ASTRID LORENA BERNAL RINCÓN, con lo cual, presuntamente, incurrió en una extralimitación en el ejercicio de sus funciones, en razón a que en su condición de miembro de la Mesa Directiva del Concejo Municipal, en calidad de Primera Vicepresidente de dicha Corporación, no tenía la función de proveer las faltas temporales del Personero Municipal, ya que tal competencia recae en cabeza del Concejo Municipal en pleno y, a falta de este, del Alcalde Municipal […]» [sic] 3.6.

En el acto disciplinario de primera instancia del 9 de abril de 2021, la Procuraduría 235 Judicial I para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres sancionó a Mercedes Peña Medina con la suspensión por un mes en el cargo. 3.7. Mediante acto del 21 de diciembre de 2023, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular confirmó la sanción impuesta. 3.8.

Mercedes Peña Medina fue elegida nuevamente como concejal del municipio de La Palma (Cundinamarca) para el período constitucional 2020 - 2023 y reelegida para el 2024 - 2027. 1.3. Decisión disciplinaria de primera instancia4 4. La Procuraduría 235 Judicial I para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres en el acto disciplinario del 9 de abril de 2021 declaró responsable a Mercedes Peña Medina por haberse extralimitado en el ejercicio de sus funciones [prohibición prevista en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002] al prorrogar de manera temporal el nombramiento del personero del municipio, sin que fuera de su competencia cuando hacia parte de la mesa directiva del concejo municipal de la Palma (Cundinamarca).

Como consecuencia de lo anterior, le impuso la sanción de un mes de suspensión en el ejercicio del cargo. 5. La decisión se fundamentó en lo siguiente: 4 Índice 2, Samai. Folios 412 a 457 (14 a 59 del archivo PDF) del cuaderno 03 del proceso disciplinario. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, le correspondía al concejo nombrar al respectivo personero municipal cuando se hubiese producido su falta absoluta. En el evento en que esta fuera temporal, se debía designar al servidor público siguiente en grado de jerarquía al del personero salvo que no cumpliera con los requisitos del empleo.

De no existir esta posibilidad, el concejo en pleno debía elegir el reemplazo. Ahora, si los miembros de la corporación no se encontraban reunidos, la competencia para la designación recaía en el alcalde del ente territorial. 5.2. Según lo reglado en los artículos 23, 24 y 25 de la Ley 909 de 2004, cuando un empleo de carrera quedaba vacante de manera definitiva o temporal [vacaciones, licencias, permisos, suspensión] podía ser provisto mediante encargo con otro empleado de carrera administrativa de la entidad y, a falta de este, de manera provisional.

En el caso examinado, Óscar Javier Mora Bustos no estaba inscrito en el escalafón y, por lo tanto, su designación no fue a través de la figura del encargo como lo aseveraron los disciplinados, sino de forma provisional. 6. Causal de exclusión de responsabilidad alegada: el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002 establecía que se configuraba cuando el servidor público actuaba «[c]on la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria[ ]». 6.1.

Para la prosperidad de la causal aludida debía existir (i) un error invencible, (ii) un actuar con la convicción de que se hizo acorde con el orden jurídico; y (iii) que el error no fuera humanamente superable. 6.2. En el caso analizado, no concurrieron tales elementos, puesto que, aunque Mercedes Peña Medina, junto con los demás disciplinados, hicieron consultas informales relacionadas con la posibilidad de prorrogar el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos [citó los testimonios de Catherine Castañeda Useche, Édgar Rodríguez y del designado] y con fundamento en ellas concluyeron que sí era válida la prórroga, vulneraron el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 por ser competencia del alcalde municipal. 6.3.

Asimismo, como miembro de la mesa directiva del concejo pudo asesorarse antes de actuar. Es decir, el error en que incurrió no era invencible al poderse superar con la asesoría correspondiente. Además, la calidad de miembros de tal mesa conllevaba que conocieran sus funciones. 7. Sobre la ilicitud sustancial: se acreditó su existencia porque estaba «[ ] suficientemente acreditado el desvalor de la acción, es decir, la afectación del deber funcional sin justificación alguna [ ]». 7.1.

En efecto, Mercedes Peña Medina, junto con los demás disciplinados, actuó más allá de sus funciones al prorrogar el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos como personero municipal, puesto que debió comunicar al alcalde la 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concesión de las vacaciones a la titular del cargo para que nombrara su reemplazo al ser el competente para ello.

Al no hacerlo y asumir esta atribución, pese a que solo tenía funciones administrativas como miembro de la mesa directiva del concejo municipal, vulneró el principio de moralidad, pues procedió en contravía de lo dispuesto por el legislador al sobrepasar «[ ] las funciones que por ley y reglamento les correspondía [ ]» lo que afectó el deber funcional. 7.2.

La conducta también desconoció el principio de eficacia que implica utilizar los procedimientos previamente establecidos por el orden jurídico para cumplir los fines estatales. Ello, pues se desatendió el trámite legal que debía surtirse para suplir la vacancia temporal del personero municipal. 8. Calificación de la falta y análisis de culpabilidad: 8.1.

La conducta de la disciplinada se realizó con culpa grave [parágrafo del artículo 44 y 50 de la Ley 734 de 2002] porque actuó sin la debida diligencia y cuidado que otras personas en su situación hubieran observado. Era su responsabilidad conocer las funciones que debía cumplir como miembro de la mesa directiva del concejo municipal y debió proceder con cuidado y, ante la duda del cómo hacerlo, le correspondía asesorarse para dictar las decisiones adecuadas. 9.

Dosificación de la sanción: 9.1. La sanción a imponer era la de suspensión en el ejercicio del cargo por un mes según lo previsto en los artículos 44.3 y 46 de la Ley 734 de 2002, en atención a que la disciplinada no había sido sancionada en ninguna época (artículo 47 ibidem) y a que no existió un daño social grave con su conducta ni la afectación de derechos fundamentales. 1.3.

El recurso de apelación5 10. Mercedes Peña Medina interpuso recurso de apelación en contra de la decisión disciplinaria de primera instancia para que fuera revocada, con fundamento en lo siguiente: 10.1. Comoquiera que la titular de la personería municipal solicitó el 29 de marzo de 2017 las vacaciones antes de culminar la licencia de maternidad [vencía el 10 de abril de 2017] y que en su cargo se había designado a Óscar Mora Bustos por el pleno del Concejo municipal el 26 de noviembre de 2016 no se presentó una vacancia temporal en el empleo.

Además, el nombramiento debía hacerse por la premura del tiempo con el fin de garantizar la prestación del servicio. 5 índice 2, Samai. Folios 469 a 472 (Folios 73 a 76 del archivo PDF) del cuaderno 03 del proceso disciplinario. La disciplinada adicionó el recurso. Tal adición se encuentra en los Folios 478 a 491 (folios 82 a 95 del archivo PDF). 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.2.

Se configuró la causal de exclusión de responsabilidad reglada en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002. Las declaraciones rendidas por Édgar Rodríguez, Catherine Castañeda Useche y Óscar Mora Bustos demostraron que se hicieron consultas para efectos de proceder con la prórroga de la designación de este último, puesto que «[ ] se presentó una situación no prevista expresamente en la ley, ya que el cargo de personero no se encontraba desprovisto, sino que la titular en propiedad no se reintegró al cargo y debía hacerse el respectivo llamado a quien debía ocuparlo en propiedad […]». 10.3.

Con la conducta no hubo una afectación del servicio o de la función pública. La actuación se dirigió a resolver una situación administrativa en la personería municipal con el fin de garantizar la continuidad de sus funciones. Tampoco existió un perjuicio al patrimonio público. 10.4. El proceder no generó una ilicitud sustancial, por cuanto no se vulneraron los principios de la función administrativa. 10.5.

De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 734 de 2002, la conducta se constituía en falta disciplinaria únicamente si se afectaba el deber funcional sin justificación, y así lo ha establecido la doctrina de la Procuraduría General de la Nación entre otros, en el Concepto 4098 de 2006. 10.6. El acto recurrido no motivó la ilicitud sustancial.

Por el contrario, al abordarla expuso iguales razonamientos fácticos a los utilizados para determinar la ocurrencia de la tipicidad, la cual es presupuesto de aquella. Asimismo, se limitó a mencionar que la conducta vulneró los principios de moralidad y eficacia, pero no explicó de qué manera fueron transgredidos, a saber: (i) si bien respecto del primer principio mencionado indicó que se desconoció porque con la conducta se contrariaron los mandatos del legislador, este argumento era propio de la tipicidad, pero no servía para sustentar la ilicitud sustancial.

Ello porque «[ ] sin la contrariedad mal podría decirse que la conducta es típica disciplinariamente. Es decir, esta contrariedad no puede servir como fundamento de la ilicitud sustancial sino como presupuesto de la misma […]» [sic]. (ii) La violación del principio de eficacia se sustentó en el incumplimiento de los procedimientos legales para suplir la vacancia temporal del personero; no obstante, «[s]obre este principio se incurr[ió] en el mismo error de motivación. Se relata[ron] hechos que se enmarcan en una falta, pero no se exp[uso] de manera concreta y detallada cómo se transgredió el principio […]». 10.7.

El acto sancionatorio incurrió en una falta de motivación en lo relacionado con la culpabilidad porque no se fundó en la confesión del disciplinado o en la prueba indiciaria. Por el contrario, se sustentó en las normas que la rigen y en los hechos que justificaron la tipicidad. Ciertamente «[e]n el fallo que se recurre no se evidenci[ó] motivación al respecto.

Hay una serie de presunciones, corazonadas, pálpitos sobre los hechos quedan origen a la tipicidad de la conducta en la fatal endilgada. Pero más allá de eso, no hay un verdadero desplazamiento inferencial – a 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co través de las reglas de la experiencia, la lógica o la sana crítica- para llegar a la culpa grave como hecho indicado […]» [sic]. 1.4.

Decisión disciplinaria de segunda instancia objeto de revisión6 11. La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular en decisión del 21 de diciembre de 2023 confirmó el acto de primera instancia. Fundamentó la decisión en lo siguiente: 11.1. Tipicidad: se probó que Mercedes Peña Medina para la época de los hechos juzgados hacía parte de la mesa directiva del concejo municipal de la Palma (Cundinamarca).

Aquel órgano le concedió una licencia de maternidad a la personera titular del municipio con la Resolución 006 del 17 de noviembre de 2016. El 26 de noviembre de igual año el pleno del concejo municipal eligió a Óscar Javier Mora Bustos para suplir la vacancia temporal comprendida entre el 1 de enero y el 9 de abril de 2017. 11.2. Asimismo, se acreditó que, antes del vencimiento de la licencia de maternidad, la personera titular pidió las vacaciones desde el 10 de abril de 2017.

Ante esta situación, la mesa directiva de la corporación expidió la Resolución 005 de 2017 con la cual prorrogó el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos hasta el 3 de mayo de ese año. 11.3. Según lo prescrito en los artículos 172 de la Ley 136 de 1994 y 34 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de La Palma (Cundinamarca), la falta temporal del personero municipal debía ser suplida por el funcionario que le seguía en jerarquía y, si no lo había, el concejo debía nombrarlo y en caso de no estar reunido competía al acalde municipal.

Por tal razón, fue acertada la decisión de primera instancia porque la designación o prórroga de esta «[ ] no compete la mesa directiva de la corporación pública […]». 11.4. Si bien los disciplinados alegaron la premura del tiempo para efectuar el nombramiento y la necesidad de garantizar el servicio ello no fue acreditado. Por el contrario, se probó con la Resolución 005 del 4 de abril de 2017, que prorrogó la designación de Óscar Javier Mora Bustos, que la personera titular solicitó las vacaciones desde el 16 de enero de ese año, por lo que el concejo municipal conoció de la situación con 3 meses de antelación. 11.5.

No era cierto que el actuar de los disciplinados se adecuó a lo previsto en el inciso 3 del artículo 172 de la Ley 136 de 1996, por cuanto la norma solo otorgó competencias a la mesa directiva de la corporación pública para la aceptación de renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos, pero no para nombrar o prorrogar la designación del personero. 6 Índice 2, Samai, folios 518 a 529 (folios 130 a 151 a del archivo PDF) cuaderno 3 del expediente disciplinario. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.6.

En cuanto al argumento según el cual el encargo no estaba prohibido por la ley, el juicio disciplinario no se estructuró en la legalidad de esta forma de provisión del empleo, sino en la competencia para la prórroga del nombramiento del personero. 11.7. Ilicitud sustancial: en virtud del artículo 5 de la Ley 734 de 2002, la ilicitud sustancial ocurría al afectarse el deber funcional sin una justificación. En ese orden, la conducta era contraria a derecho cuando se afectaban las funciones que constitucional y legalmente fueron establecidas para un empleo público.

Tales funciones debían cumplirse conforme con los parámetros fijados en el orden jurídico. Así las cosas «[ ] la intención del legislador no consiste en reprochar el desconocimiento formal de la función, sino que, orbita en el quebrantamiento sustancial del deber, que atente contra el funcionamiento de la función pública y sus fines […]» [sic]. 11.8.

Mercedes Peña Medina y los otros miembros de la mesa directiva del concejo municipal debían cumplir con la constitución, la ley y, en especial, con lo previsto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 y el Reglamento Interno de Concejo Municipal de La Palma (Cundinamarca). Por tal razón, «[ ] con la conducta endilgada incumplieron los deberes del numeral 1 del artículo 34 del CDU e incurrieron en la prohibición del numeral 1 del artículo 35 ibidem […]» [sic], es decir, desatendieron sus deberes funcionales. 11.9.

La actuación sí afectó la función pública «[ ] en particular los principios de moralidad y eficacia, pues no es propio del deber funcional desconocer los mandatos consagrados en la ley […]». Además, por la función que desempeñaba el personero en el municipio como agente del Ministerio Público era necesario la decisión del pleno del concejo municipal en su elección. 11.10.

El actuar fue alejado de la ley porque se debió informar al concejo en pleno o, en su defecto, al alcalde para que se hiciera la prórroga del nombramiento. Al no hacerse así se vulneró el principio de moralidad administrativa al afectarse la función pública, máxime cuando quien fue designado ejerció competencias con fundamento en un acto administrativo expedido por quien carecía de competencia. 11.11.

Se vulneró el principio de eficacia porque el cumplimiento de los fines estatales debía hacerse de acuerdo con los procedimientos establecidos en la ley. Así las cosas «[ ] la conducta desplegada por los disciplinados fue contraria al procedimiento dispuesto para llegar a un objetivo pretendido, para el caso, el nombramiento de personero por vacancia temporal […]» [sic]. 11.12.

Por lo anterior, la conducta desplegada por Mercedes Peña Medina fue sustancialmente ilícita en los términos del artículo 5 de la Ley 734 de 2002, «[ ] por estar suficientemente acreditado el desvalor de la acción, es decir, la afectación al deber funcional sin justificación alguna […]». 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.13.

Culpabilidad: la calificación de la culpabilidad efectuada en primera instancia fue debidamente motivada. Tal como se plasmó en el anterior acto, la disciplinada, junto con los otros miembros de la mesa directiva del concejo municipal, debió actuar con mayor cuidado y diligencia porque, cuando conoció la solicitud de vacaciones de la personera titular, debió informar de la situación al pleno de la corporación o al alcalde municipal para que procediera con la designación del remplazo.

Además, la petición informal de asesoría que le hizo a un funcionario de la ESAP «[ ] no acredita un actuar diligente y responsable como mesa directiva del Concejo municipal […]». 11.14. Causal de exclusión de responsabilidad: la causal prevista en el numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 exigía que el error de hecho o de derecho fuera invencible, esto es, que aun cuando la persona se esforzó y utilizó todo a su alcance para salir del error no pudo superarlo.

En síntesis, se requería (i) la existencia de un error invencible; (ii) que el servidor público hubiera actuado con la convicción de hacerlo con apego al orden jurídico; y (iii) que el error no fuera superable de acuerdo con las circunstancias del disciplinado. 11.15. En el caso concreto, Mercedes Peña Medina y los demás miembros de la mesa directiva del concejo municipal no actuaron amparados en un error invencible, puesto que el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 era claro y expreso al regular sus competencias para aceptar renuncias, conceder licencias, vacaciones y permisos, pero no incluyó la de prorrogar nombramientos.

Por lo anterior, resultaba «incomprensible» que se hubiesen atribuido esta última competencia. 11.16. Además, la asesoría que buscaron fue informal y ello evidenciaba que «[ ] si surgieron dudas frente a la facultad que les asistía o no en prorrogar el nombramiento del personero, y pese a ello, procedieron a expedir el acto administrativo en cuestión […]» [sic]. 1.3.

Recurso extraordinario de revisión7 12. Dentro del término otorgado por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la PGN en el acto de segunda instancia y en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia C-030 de 2023, Mercedes Peña Medina solicitó a esta corporación «[ ] revisar la declaratoria de responsabilidad disciplinaria y las sanciones impuestas […]»; «[r]evocar la declaratoria de responsabilidad disciplinaría […]»; y «[r]evocar las sanciones disciplinarias impuestas […]» en primera y segunda instancia, con fundamento en lo siguiente: 12.1. «[ ] Violación al debido proceso por desconocimiento de norma favorable e indebida notificación del fallo de segunda instancia […]». 12.1.1.

La autoridad disciplinaria trasgredió «[ ] el derecho fundamental a la legalidad 7 Índice 2, Samai. Folios 541 a 553 (folios 167 a 194 del archivo PDF) cuaderno 3 del expediente disciplinario. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la formas -debido proceso- pues ha obviado efectuar la notificación del acto como lo dispone la norma sustancial […]» [sic].

Lo anterior por cuanto la notificación del acto de segunda instancia se surtió por correo electrónico sin que ella lo hubiera autorizado de manera expresa como lo ordenaban los artículos 101 y 102 de la Ley 734 de 2002 12.1.2. Por otra parte, la autoridad desconoció los términos para la investigación y juzgamiento. En efecto, profirió la decisión cuando ya había operado la prescripción de la acción disciplinaria, puesto que lo hizo después de vencidos los 5 años que le otorgaba el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. 12.1.3.

Con esa actuación se vulneró el debido proceso y el principio de legalidad porque no podía otorgarse al Estado más tiempo del establecido en la ley para ejercer su poder punitivo. En este caso, la conducta de ejecución instantánea ocurrió el 4 de abril de 2017 y el acto de segunda instancia se dictó el 21 de diciembre de 2023 «[ ] nueve (09) meses después de que la acción había prescrito […]». 12.1.4.

Además, el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 dispuso la suspensión de términos como consecuencia del Covid 19 para las actuaciones de las autoridades administrativas, salvo las relativas a la efectividad de derechos fundamentales. En consecuencia, no podía entenderse como «[ ] la suspensión del derecho de los ciudadanos para que sean investigados y sancionados dentro de los términos previstos en la norma sustancial […]». 12.1.5.

En ese sentido lo interpretó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial al analizar el artículo 1 del Decreto 564 de 2024 que suspendió los términos para acudir ante la justicia, por cuanto aseveró que ello no aplicaba para la acción disciplinaria «[ ] por ser esta de carácter público y oficioso […]»8. 12.1.6. De igual forma lo entendió el concepto emitido por la propia Procuraduría General de la Nación C-229-2022-20/01/2023 [citado textualmente] en el que se indicó que la suspensión de términos derivada de la emergencia surgida con ocasión del Covid-19 no podía ser descontada del término de la prescripción de la acción disciplinaria. 12.2. «[ ] PROCESO DISCIPLINARIO PROMOVIDO CON DESCONOCIMIENTO DE LAS FORMAS PROPIAS DEL JUICIO - FALLO PROFERIDO POR FUNCIONARIO CARENTE DE COMPETENCIA, DADA LA CALIDAD DEI INVESTIGADO […]» [sic]. 12.2.1.

En el trámite disciplinario existió una nulidad procesal porque el acto de primera instancia fue proferido por un funcionario sin competencia. Fue así 8 La providencia a la que se refiere es la siguiente: Comisión Nacional De Disciplina Judicial - Bogotá D. C., 4 de agosto de 2021. Radicado 680011102000 2017 01800 01. Aprobado, según acta 047 de la fecha. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puesto que, aunque el pliego de cargos se dictó en vigencia de la Ley 734 de 2002, la Ley 1952 de 2019 [artículo 17] previó, con la reforma hecha por la Ley 2094 de 2021, que el funcionario facultado para juzgar disciplinariamente a los servidores públicos elegidos popularmente era la Sala Disciplinaria de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación y esta normativa debió aplicarse en virtud del principio de favorabilidad. 12.2.2.

Por lo tanto, la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá no era la competente para decidir en primera instancia. Asimismo, la segunda instancia debió tramitarla el procurador general de la nación, por virtud del artículo 18 de la Ley 2094 de 2021. 12.2.3. La aplicación inmediata de las normas de competencia para juzgar a los servidores públicos de elección popular incluidas en la mencionada Ley 2094 quedó establecida en sus artículos 71, 74 y también en el 7 de la Ley 734 de 2002. 12.2.4.

En efecto, el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021 solo exceptuó de su aplicación inmediata el «procedimiento» de la Ley 734 de 2002, pero no ocurrió lo mismo con las normas sobre competencia puesto que aquellas eran distintas. En caso de duda sobre esta interpretación, debía tenerse en cuenta que «[…] el parágrafo de manera contundente y perentoria dice que la Sala Especial de Juzgamiento de los Servidores Públicos de Elección Popular no está sometida a términos, opera ipso iure desde su puesta en funcionamiento […]» [sic]. 12.2.5.

En este caso no era viable acudir a lo reglado en el Decreto-ley 1851 de 2021 que modificó las competencias de la Procuraduría General de la Nación, para justificar la aplicación de «[…] una norma abiertamente inconstitucional que debe ser exceptuada conforme al inciso 2 del artículo 4 de la Carta Política […]». Ello, por cuanto la Ley 2094 de 2021 hacía parte integral de CGD y solo podía ser modificada por otra norma de la misma jerarquía y no por un decreto-ley porque a través de este no se podían expedir códigos. 12.2.6.

De este modo, una interpretación correcta de los artículos 71 y 74 de la Ley 2094 de 2021 o la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 11.3 del Decreto-ley 1851 de 2021 debía llevar a la conclusión de la falta de competencia para proferir el acto disciplinario. Lo expuesto, sin que pudiera argumentarse que esta última norma fue declarada exequible «[…] pues se trata de una norma muy diferente al pronunciamiento de la Corte Constitucional, referido en la sentencia C-030 de 2023 al artículo 17 de la Ley 2094 de 2021, sobre el cual exclusivamente pesan los efectos de la cosa juzgada constitucional […]» [sic]. 12.2.7.

Adicionalmente, la sentencia C-030 de 2023 indicó que el fuero convencional previsto en el artículo 23 del CADH debía garantizar el juez natural independiente e imparcial, garantía que también se estableció en los artículos 29, 228 y 230 de la Carta Política. En atención a lo anterior, la Ley 2094 de 2021 modificó el procedimiento disciplinario y creó la Sala Especial de Juzgamiento de 12 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Servidores Públicos de Elección Popular de la PGN para que conociera en primera instancia, mientras que le asignó al procurador general de la nación el trámite de la segunda instancia. Este diseño no podía ser variado por el Decreto- ley 1851 de 2021 porque al hacerlo ocasionó que la sala aludida perdiera la independencia respecto de este último funcionario. 1.4.

Contestación del recurso extraordinario de revisión9 13. La Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión con fundamento en los siguientes argumentos: 13.1. (i) La prescripción de la acción disciplinaria: no se configuró porque las disposiciones de la Ley 2094 de 2021 y de la Ley 1952 de 2019 entraron en vigor el 29 de marzo de 2022.

Además, los artículos 263 y 264 del CGD condicionaron su aplicación a las siguientes reglas: (i) los procesos en los cuales se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal debían continuar con su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002; y (ii) en los demás eventos se aplicaría el procedimiento previsto en el CGD. 13.2.

En el presente caso, el pliego de cargos se notificó el 8 de septiembre de 2020 y la decisión disciplinaria de primera instancia se profirió el 9 de abril de 2021. Es decir que, no era aplicable la Ley 1952 de 2019, sino que el trámite debía regirse por las disposiciones de la Ley 734 de 2002. 13.3. Por consiguiente, el término de prescripción era de 5 años contados desde la apertura de la investigación disciplinaria, según el artículo 30 de esta última disposición. Este plazo se interrumpió con el acto de primera instancia de acuerdo con las consideraciones de la sentencia del 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena del Consejo de Estado en la [no indicó el radicado]. 13.4.

En ese orden, el trámite se desarrolló dentro del plazo aludido, teniendo en cuenta que la investigación se inició el 22 de marzo de 2018 y la decisión de primera instancia se emitió el 9 de abril de 2021. Adicionalmente, el procurador general de la nación ordenó la suspensión de los términos durante la pandemia del Covid-19 por 70 días con las resoluciones 204 de 8 de mayo de 2020, 184 de 24 de abril de 2020, 173 de 17 de abril de 2020, 148 de 3 de abril de 2020, y 136 del 24 de marzo de 2020. 13.5.

(ii) Sobre la notificación del acto de segunda instancia: desde que se le notificó el pliego de cargos, Mercedes Peña Medina autorizó la notificación de las actuaciones procesales a través del correo electrónico vía telefónica10. No obstante, de considerase que no fue así, lo cierto fue que recibió la notificación de todo lo actuado, incluido el acto de primera instancia, pudo presentar los 9 Índice 8, Samai. 10 Citó la constancia de comunicación del 9 de septiembre de 2020. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos procedentes y nunca alegó la indebida notificación. Por lo tanto, podía deducirse que la notificación ocurrió por conducta concluyente. 13.6.

(iii) Sobre la competencia: la entidad realizó un estudio jurisprudencial para sustentar la validez de la competencia que la Constitución Política le otorgó para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular. Para el efecto, citó las sentencias C- 551 de 2003, C-028 de 2006, C-500 de 20104, SU- 355 de 2015, C-101 de 2018, C-106 de 2018, C-086 de 2019, y C-111 de 2019 de la Corte Constitucional. 13.7.

La postura definitiva de la Corte estaba contenida en las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, providencias en las que analizó el fallo proferido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos Petro Urrego vs. Colombia. Aquellos pronunciamientos establecieron que el sistema interamericano permitió a los estados limitar los derechos políticos por ministerio de la ley y que, en el caso colombiano, ello podía disponerlo la Procuraduría General de la Nación, pero con la intervención final de un juez de cualquier especialidad.

Este requisito que se cumplió con la Ley 2094 de 2021 al crear el recurso extraordinario de revisión. 13.8. El recurso que se estudia era improcedente porque no se expuso con claridad la causal de revisión de las previstas en el artículo 238C del CGD y, además, no se acreditó la configuración de alguna nulidad en el trámite disciplinario. 13.9.

Los actos sancionatorios fueron expedidos de acuerdo con la Constitución y la ley. La decisión estuvo precedida por la debida motivación jurídica y probatoria. Además, se observaron las reglas de legitimación, representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias que corresponden al debido proceso establecidos en beneficio de la disciplinada, quien tuvo la oportunidad de defenderse y solicitar pruebas en su favor. 1.5.

Alegatos de conclusión 14. En atención a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, en cuanto dispuso «[e] n todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho», por auto del 19 de mayo de 202511, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, quienes intervinieron para exponer: 14.1.

La disciplinada reiteró que se configuró la prescripción de la acción disciplinaria, por cuanto el acto sancionatorio de segunda instancia se profirió luego de pasados 5 años desde que ocurrieron los hechos (4 de abril de 2017). Asimismo, manifestó que la entidad vulneró su debido proceso al notificar tal acto 11 Índice 34, Samai. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por correo electrónico sin su autorización. A ello se sumó que aplicó el Decreto 491 de 020 para suspender los términos del proceso disciplinario, pese a que en este tipo de trámites no es posible que ello se decrete.

Finalmente, indicó que el trámite disciplinario ocasionó una grave afectación a su buen nombre y dignidad12. 14.2. La Procuraduría General de la Nación negó que hubiera operado la prescripción de la acción disciplinaria, por cuanto no transcurrieron 5 años desde el auto de apertura hasta el acto sancionatorio de primera instancia. Además, los términos fueron suspendidos por el procurador general mediante la Resolución 128 del 16 de marzo de 2020 por un total de 70 días.

Tampoco se presentaron irregularidades en la notificación del acto de segunda instancia, pues la disciplinada autorizó que se hiciera por correo electrónico y, además, una vez notificadas las actuaciones ejerció su derecho de defensa. Por último, según la postura asumida en la sentencia C-030 de 2023 y el auto de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 202413, la entidad sí tenía competencia para imponer la sanción disciplinaria a Mercedes Peña Medina. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 15. La Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en los artículos 238B de la Ley 1952 de 2019 que estableció que «[l]as Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados.

Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación […]» y 107 del CPACA. 2.2. Generalidades del recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 238A a 238G de la Ley 1952 de 2019 16. La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario14, derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011.

La norma estableció que entraría en vigor 4 meses después de su promulgación [28 de mayo de 2019] y algunas normas de procedimiento, 18 meses después [28 de julio de 2020]15. No obstante, la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, difirió la vigencia del nuevo estatuto disciplinario a partir del 1 de julio de 2021. 12 Índice 38, Samai. 13 Radicado 11001-03-15-000-2023-00871-00.

Alegatos visibles en el índice 39 de Samai. 14 En adelante CGD. 15 Los artículo 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

La aplicación del CGD se vio afectada por la sentencia del 8 de julio de 2020 que la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó en el caso Petro Urrego vs. Colombia. La providencia declaró responsable al Estado colombiano por la violación de los artículos 8.1, 8.2 y 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos [CADH], con ocasión de la sanción de destitución e inhabilidad impuesta por la Procuraduría General de la Nación al entonces alcalde mayor de Bogotá D.C. 18.

En esa oportunidad, la Corte consideró que una «autoridad administrativa» no podía imponer una sanción que restringiera los derechos políticos de los servidores públicos elegidos democráticamente señalados en el artículo 23.2 de la CADH, pues esto solo podía hacerlo un juez competente mediante sentencia. En ese sentido y en aplicación «del artículo 2 de la Convención»16, le ordenó al Estado colombiano que adecuara «[ ] en un plazo razonable, su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en [esa] Sentencia [ ]». 19.

Con el fin de cumplir con el mandato impuesto, se expidió la Ley 2094 de 2021 con la que se reformó la Ley 1952 de 2019. La nueva disposición, entre otros aspectos, adoptó las siguientes medidas: 19.1. (i) estableció las etapas de investigación y de juzgamiento en los procesos disciplinarios; 19.2. (ii) otorgó facultades «jurisdiccionales» disciplinarias a la Procuraduría General de la Nación para juzgar y sancionar con suspensión, destitución e inhabilidad a los servidores públicos, entre ellos, los de elección popular [artículos 1, 2, 13, 16, 17, 54, 73 y 74]; y 19.3.

(iii) instituyó el recurso extraordinario de revisión como un mecanismo judicial especial para controlar los actos disciplinarios proferidos por tal entidad [artículos 54 a 60]. Estas disposiciones regularon la procedencia, la competencia para conocerlo, las causales que podían invocarse, el término para su interposición, los requisitos, y el trámite de este medio de control excepcional. 20.

Sin embargo, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad de la Ley 2094 de 2021, la Corte Constitucional declaró inexequibles las expresiones «jurisdiccionales» y «jurisdiccional» establecidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021. También de la expresión «ejecutoriadas» del artículo 54 ibidem, en la sentencia C-030 de 2023.

En esa oportunidad, la Corte consideró que la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN vulneró el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución, al desconocer los presupuestos fijados por la carta para asignar esta competencia. 16 Que contempla el deber general de los Estados Partes de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma para garantizar los derechos en ella consagrados. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

De este modo, la corporación reiteró la naturaleza de actos administrativos de las decisiones disciplinarias de la PGN. La Corte precisó que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular correspondía a los jueces, con independencia de su especialidad, de acuerdo con el criterio adoptado en la sentencia C-146 de 2021 en la que interpretó el artículo 23.2 de la CADH. 22.

Para la Corte, la reserva judicial se justificó en la protección del principio democrático y el derecho a la representación política que obligaban a interpretar el artículo 277.6 Constitucional en armonía con la CADH para «[ ] maximizar el respeto por los derechos políticos [ ]» de tales servidores. Bajo este criterio declaró la exequibilidad del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021.

En esa línea, indicó que dicha reserva podía recaer en los jueces de lo contencioso administrativo y no necesariamente en los penales, siempre bajo las reglas del debido proceso. 23. Este entendimiento se justificó en que una interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH vulneraba el principio de «necesidad en materia penal» según el cual este debe ser la última ratio del derecho punitivo, y también ignoraba la gravedad de las faltas.

De esta manera, consideró desproporcionada la aplicación del derecho penal para proteger bienes jurídicos de inferior jerarquía que podían ampararse con otras alternativas menos lesivas. 24. En concordancia con lo expuesto, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión «ejecutoriadas» contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021 que creó el recurso extraordinario de revisión para controlar los actos disciplinarios proferidos por la PGN.

A su juicio, las decisiones de destitución, suspensión e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular las debía proferir de manera definitiva un juez de la República, específicamente, contencioso administrativo. 25. Sin embargo, para mantener el mecanismo dentro del ordenamiento jurídico adecuó su alcance a la Carta Política y a la CADH.

La medida permitiría evitar un vacío normativo ante la declaración de inexequibilidad del término «jurisdiccionales» del artículo 1 ibidem. 26. En ese contexto, la regulación del recurso garantizaba el debido proceso, el derecho de defensa del disciplinado y la reserva judicial de la decisión al suspender sus efectos hasta que un juez se pronunciara [párrafos 335 a 337 de la sentencia].

No obstante, precisó que su carácter rogado amenazaba la intervención efectiva del juez y que las causales taxativas de procedencia limitaban el derecho de defensa y el control integral de la decisión. Por tal razón, moduló las consecuencias normativas del recurso de la siguiente manera: «[ ] a) El estándar de garantía constitucional exige que la intervención de juez en la determinación e imposición de las sanciones analizadas a los servidores de elección popular sea obligatoria y no rogada.

También, debe ser ordinario y siempre estar presente en la imposición de dichas sanciones, para que estas se 17 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concreten en una sentencia judicial. Por lo tanto, el trámite del recurso de revisión operará de manera automática e inmediata y no está supeditado a las causales taxativas de procedencia, permitiéndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicción, lo cual podrá hacer dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual creó el artículo 238 D de la Ley 1952 de 2019.

Vencido este término, en el que el disciplinado puede ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y todas sus garantías procesales, la PGN deberá enviar, inmediatamente, el proceso ante el juez de lo contencioso administrativo, quien deberá hacer un examen integral de la actuación disciplinaria adelantada por la PGN, no solo de corrección de legalidad. b) Las decisiones de la PGN que se refieran a la destitución, suspensión e inhabilidad de funcionarios de elección popular, no podrán, en ningún caso, ser impuestas de manera definitiva sin la intervención del juez de lo contencioso administrativo. c) Contra la sentencia del juez de lo contencioso administrativo procederán los recursos de ley consagrados en el CPACA.

El sistema de investigación y juzgamiento disciplinario de servidores de elección popular se complementará con las normas que se enuncian en el artículo 22 de la Ley 1952 de 2019, entre las que está el artículo 179 y siguientes del CPACA y las reglas supletivas del Código General del Proceso [ ]»17 27. De igual modo, la Corte señaló los efectos de la decisión: «[ ] solamente las actuaciones disciplinarias que hayan implicado la imposición de sanciones de destitución, suspensión o inhabilidad para servidores públicos de elección popular, respecto de las cuales i) no hubieren transcurridos 30 días desde su notificación, ii) en las que estuviere en trámite el recurso extraordinario de revisión o iii) las que se adopten con posterioridad, en todos los casos, teniendo en cuenta el día siguiente de la fecha de esta decisión (17 de febrero de 2022) [sic], se someterán a las reglas de modulación sobre el recurso extraordinario de revisión ante el juez contencioso administrativo.

Lo anterior implica que los efectos de la decisión que ahora adopta la Corte Constitucional no dejan sin efecto las determinaciones que se hayan proferido hasta ahora por parte de la PGN o por las autoridades judiciales que realizaron el control judicial de esas decisiones [ ]»18 28. El nuevo sistema de control judicial disciplinario llevó al Consejo de Estado a pronunciarse sobre la procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021.

En efecto, la Sala Plena profirió el auto de unificación del 3 de diciembre de 202419, en el que acogió en su integridad el criterio expuesto en la sentencia C-030 de 2023. No obstante, esta corporación fijó varias reglas con el fin de llenar algunos vacíos y dudas que se generaron sobre la aplicación del novedoso mecanismo judicial, en los siguientes términos: 17 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2023. 18 Ibidem. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto unificación del 3 de diciembre de 2024, radicado 11001-03-15-000-2023-00871-00. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[ ] Primera regla: Procedencia: El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas.

( ) Segunda Regla: Suspensión de la sanción: La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve el recurso de revisión. ( ) Tercera regla: Intervención directa del sancionado: El servidor público de elección popular, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria por parte de la Procuraduría General de la Nación, tendrá derecho a formular cargos, presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir la contradicción de las practicadas en el procedimiento administrativo.

En tal caso, puede intervenir directamente o través de apoderado para el ejercicio de sus derechos, sin mayores exigencias formales distintas a la legitimidad, oportunidad y sustentación de los motivos de inconformidad. ( ) Cuarta regla: Auto que avoca conocimiento del trámite de revisión El trámite judicial del recurso de revisión inicia con el auto que avoca conocimiento, el cual debe notificarse a la Procuraduría General de la Nación y al disciplinado.

El órgano de disciplina, dentro de los cinco (5) días siguientes, podrá oponerse a los cargos presentados por el servidor público de elección popular, en su escrito de intervención, en los términos del artículo 59 de la Ley 2094 de 2021. Quinta regla: Procedencia, oportunidad y trámite del recurso de doble conformidad 19 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 247 del CPACA.

Sexta regla: Competencia para resolver el recurso de doble conformidad El recurso de doble conformidad contra las sentencias de revisión emitidas por las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, se resolverá por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico. Séptima Regla: Control integral: El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular [ ]» 29.

En virtud de la última regla de unificación, corresponde a la Sala realizar un examen integral del proceso disciplinario sujeto a la revisión automática de los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021. Esto implica que, de acuerdo con la sentencia C-030 de 2023 y la providencia de unificación citada, se debe «[ ] efectuar un cotejo con todo el ordenamiento jurídico superior, al cual está sometida la decisión [ ]».

Así las cosas, el control no se restringe a los cargos expuestos por el disciplinado, puesto que la garantía de reserva judicial comprende lo siguiente: «[ ] i) el análisis de la actuación administrativa sancionatoria bajo los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, legalidad de la falta y de las sanciones, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, culpabilidad, favorabilidad, congruencia, igualdad, derecho a la defensa, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de los principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales ratificados por Colombia y ii) la posibilidad de variar la calificación de la falta y la imposición de la sanción, sin afectar el principio de la no reformatio in pejus, entre otros aspectos [ ]». 30.

Adicionalmente, la Sala Plena definió los efectos hacia el futuro de este precedente, a partir de la ejecutoria de la decisión. En consecuencia, las sanciones que imponga la PGN de destitución, suspensión e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular deben sujetarse a ellas. Asimismo, determinó que «[ ] los trámites ya iniciados, en los cuales el magistrado ponente hubiere dictado auto admisorio o aquel que avoca conocimiento del recurso de revisión, deberán adecuarse a estas reglas de unificación [ ]». 31.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala efectuará el control judicial del acto disciplinario que la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación expidió dentro del proceso disciplinario con radicado IUS E-2017-593459 / IUC D-2017-963283 en 20 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación con la sanción de suspensión impuesta a Mercedes Peña Medina.

Para tal propósito, en primer lugar, se resolverán los planteamientos expuestos por la disciplinada y, en segundo lugar, se procederá con su control integral. 2.3. Problemas jurídicos 32. La Sala, previo a efectuar el control integral del proceso disciplinario y de la decisión proferida, resolverá los siguientes interrogantes: (i) ¿La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación dictó el acto disciplinario del 21 de diciembre de 2023 cuando ya había operado la prescripción de la acción disciplinaria y, por lo tanto, vulneró el debido proceso de Mercedes Peña Medina? (ii) ¿los actos disciplinarios de primera y segunda instancia fueron proferidos por los funcionarios competentes? 33.

Resuelto lo anterior, se realizará el examen integral del proceso disciplinario que incluirá el análisis de la vulneración del principio de legalidad y si dentro del trámite se hizo la debida notificación del acto sancionatorio, todo en consonancia con lo ordenado en la sentencia C-030 de 2023 y en el auto de unificación dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 2024. 2.3.1.

Vigencia de la Ley 734 de 2002. Entrada en vigor de la Ley 1952 de 2019 con las modificaciones de la Ley 2094 de 2021 34. La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario20 derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011. No obstante, su entrada en vigor no fue inmediata y se prolongó en varias ocasiones. 35.

En efecto, su artículo 265 original estableció que entraba a regir «[ ] cuatro (4) meses después de su sanción y publicación [ ]» y que derogaba las normas mencionadas. Tal artículo en su inciso segundo determinó que las normas relativas al procedimiento regirían «[ ] dieciocho (18) meses después de su promulgación [ ]» y que, entretanto, se aplicaría el trámite de la Ley 734 de 2002. 36.

Las normas procedimentales a las que se refería la última parte del artículo eran los artículos 33, que regulaban la prescripción de la acción disciplinaria; 101 y 102 que reglaban las competencias de las salas disciplinarias de la PGN y del procurador general; 208 a 235 que contenían el trámite desde la indagación 20 En adelante CGD. 21 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preliminar hasta la decisión de la segunda instancia; y el 254 que preveía el juzgamiento disciplinario jurisdiccional. 37.

La Ley 1952 de 2019 se publicó el 28 de enero de 2019, por lo que sus disposiciones, con excepción de las procedimentales mencionadas, comenzaban a gobernar el proceso disciplinario desde el 28 de mayo de ese año. Las que hacían alusión a este último aspecto lo harían desde el 28 de julio de 2020. 38. Ahora bien, el vigor de estas normas no irradiaba todos los procesos disciplinarios, puesto que el artículo 263 ibidem original decretó que aquellos en los que se hubiese «[ ] proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia [ ]» a su entrada en vigor «[ ] continuar[ían] tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior [ ]»; es decir, por la Ley 734 de 2002. 39.

Posteriormente, la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, publicada el 25 de mayo de 2019 [3 días antes de que las normas no procedimentales de la Ley 1952 de igual año entraran a operar], difirió en su artículo 140 la vigencia del nuevo estatuto disciplinario para otra fecha, para el 1 de julio de 2021. Así las cosas, tanto las normas procedimentales [artículos 33, 101, 102 y 208 a 235 y 254] como las que no tenían esta naturaleza entrarían a regir en la misma fecha aludida. 40.

Luego, la expedición de la Ley 2094 de 2021, que reformó la Ley 1952 de 2019 e introdujo otras normas al régimen disciplinario, modificó la fecha de entrada en rigor del CGD. Así, en su artículo 73 [que modificó el 263 del CGD] estableció lo siguiente: «[ ]

ARTÍCULO 73. Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.

Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007. Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia.

PARÁGRAFO 1 o. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> El artículo 1.° de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.

PARÁGRAFO 2 o. El artículo 7.° de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011 [ ]». 41. Lo expuesto significa que la Ley 2094 de 2021 y todas las normas del CGD entraron en vigor el 29 de marzo de 2022, es decir, 9 meses después del 29 de junio de 2021, fecha en la que se promulgó esta última ley.

Antes de ello el 22 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso disciplinario seguía gobernado por la Ley 734 de 2002. Lo anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 1, en el que regló la titularidad de la potestad disciplinaria y las atribuciones de la PGN, que entró a gobernar una vez promulgada la norma.

También el artículo 7, que modificó el 33 de la Ley 1952 de 2019 [prescripción de la acción disciplinaria], regiría 30 meses después de la promulgación de la ley, esto es, el 29 de diciembre de 2023. 42. Así las cosas, las normas de las leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021 tienen vigencia desde el 29 de marzo de 2022, con las dos excepciones expuestas.

Además, el artículo 263 de la primera ley modificado por el 71 de la segunda dispuso lo siguiente: «[ ] A ARTÍCULO 263.

ARTÍCULO TRANSITORIO. <Artículo modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.

En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.

PARÁGRAFO. <Parágrafo corregido por el artículo 3 del Decreto 1656 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La designación de la primera sala disciplinaria de juzgamiento a que alude el artículo 17 de esta ley, deberá ser integrada de forma tal que, a su entrada en vigencia, asuma inmediatamente sus competencias. El período de esta primera sala se extenderá hasta el 17 de marzo de 2025, sin perjuicio de su eventual prórroga [ ]». 43.

De esta manera, en los procesos disciplinarios que, para el 29 de marzo de 2022, fecha en que entró en vigor el CGD, se hubiese notificado el pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, el procedimiento aplicable es el fijado en la Ley 734 de 2002. 2.3.2. Normativa aplicable en el presente caso 44. En el proceso disciplinario iniciado en contra de Mercedes Peña Medina quedó probado que se cumplió con el siguiente trámite: 44.1.

El 19 de abril de 201721, el alcalde del municipio de La Palma (Cundinamarca) presentó queja disciplinaria en su contra y de los demás miembros de la mesa directiva del Concejo municipal por las siguientes conductas: (i) por haber designado a Óscar Javier Mora Bustos en encargo para suplir la vacancia temporal del cargo de personero que surgió al otorgarse la licencia de maternidad a la titular del empleo, Astrid Lorena Bernal Rincón, desde el 1 de enero al 9 de abril de 2017, con la Resolución 008 del 15 de diciembre de 2016; y 21 Índice 2, Samai.

Folios 1 a 7 (folios 2 a 8 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 23 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) por haber prorrogado el nombramiento aludido cuando se le concedieron las vacaciones a la titular desde el 10 de abril hasta el 3 de mayo de 2017, a través de la Resolución 005 del 5 de abril de 2017.

Según la queja, las designaciones se hicieron sin competencia, por cuanto las debía hacer el alcalde por no estar reunido el concejo municipal, de acuerdo con el artículo 172 de la Ley 136 de 1994. 44.2. El 16 de mayo de 2017, la Procuraduría Provincial de Zipaquirá dispuso adelantar la indagación preliminar22. Se intentó notificar personalmente la decisión mediante citación del 10 de agosto de 201723.

No obstante, ante la falta de comparecencia de la disciplinada a las instalaciones de la PGN se le notificó por edicto que se fijó en la entidad del 18 al 20 de septiembre de 201724. Asimismo, existe constancia que la disciplinada revisó el expediente disciplinario el 27 de septiembre de ese año25. 44.3. El 22 de marzo de 2018, la Procuraduría Provincial de Zipaquirá ordenó la apertura de la investigación disciplinaria26.

El auto se notificó personalmente el 18 de julio de 201827. 44.4. El 8 de septiembre de 2020, la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá formuló pliego de cargos en contra de la disciplinada28. La decisión se le notificó por correo electrónico el 9 de septiembre de 202029. Esta procuraduría asumió la competencia por designación directa del procurador general de la nación, mediante Resolución 059 del 16 de enero de 201930. 44.5.

El 14 de octubre de 2020 la procuraduría mencionada decidió sobre el decreto de las pruebas pedidas en los descargos31. 22 Índice 2, Samai. Folios 25 a 27 (folios 26 a 28 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 23 Índice 2, Samai. Folio 28 (folios 29 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 24 Índice 2, Samai.

Folio 34 (folios 35 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 25 Índice 2, Samai. Folios 34 (folios 35 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 26 Índice 2, Samai. Folios 75 a 77 (folios 76 a 29 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 27 Índice 2, Samai. Folios 80 (folios 83 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 28 Índice 2, Samai.

Folios 231 a 257 (folios 32 a 58 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 29 Índice 2, Samai. Folios 259 a 260 (folios 60 y 61 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 30 Índice 2, Samai. Folios 182, 185 a 187 (folios 184 y 189 y 190 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 31 Índice 2, Samai.

Folios 321 a 327 (folios 126 a 131 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 24 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.6. El 9 de abril de 2021, la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá dictó el acto disciplinario de primera instancia32.

Se notificó el 14 de ese mes y año33. 44.7. El 21 de diciembre de 2023 la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular emitió el acto disciplinario de segunda instancia34, notificado el 27 de igual mes y año35. 45. Así las cosas, en consideración a que en el presente caso ya se había notificado el pliego de cargos [9 de septiembre de 2020], para el 29 de marzo de 2022, fecha en que entró en vigor el CGD, el procedimiento que debía aplicarse para el desarrollo del proceso disciplinario era el previsto en la Ley 734 de 2002. 46.

Bajo esta premisa se verificará si se configuró la prescripción de la acción disciplinaria y la falta de competencia para investigar y juzgar a Mercedes Peña Medina. 2.3.3. Prescripción de la acción disciplinaria en el presente caso 47. La prescripción de la acción disciplinaria fue regulada inicialmente en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, norma en la que se dispuso un término de 5 años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, mandato que fue replicado en el artículo 6 de la Ley 13 de 1984.

En el año 1995, entró a regir la Ley 200 que, en su artículo 34, regló que la prescripción de la acción disciplinaria se configuraría en 5 años, contados desde el día de consumación de las faltas instantáneas o desde la radicación del último acto de las permanentes o continuadas. 48. Esta última norma fue objeto de interpretación por parte de la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación en sentencia del 23 de mayo de 200236.

En ella se señaló que, el legislador no había indicado cuál era el acto que imponía la sanción, si el de primera o segunda instancia, con el cual se interrumpía el término de prescripción. Ante esa situación, la providencia concluyó que se debía considerar el acto sancionatorio que hubiera resuelto los recursos interpuestos, una vez se encontrara debidamente notificado. 49.

Contra la anterior decisión la PGN interpuso recurso extraordinario de revisión que fue decidido por la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado en sentencia del 29 de septiembre de 200937. En esta oportunidad se dejó 32 índice 2, Samai. Folios 412 a 457 (14 a 59 del archivo PDF) del cuaderno 03 del proceso disciplinario. 33 índice 2, Samai.

Folios 460 a 461 (64 a 66 del archivo PDF) del cuaderno 03 del proceso disciplinario. 34 Índice 2, Samai, folios 518 a 529 (folios 130 a 151 a del archivo PDF) cuaderno 3 del expediente disciplinario. 35 Índice 2, Samai, folios 532 y 533 (folios 1355 y 156 a del archivo PDF) cuaderno 3 del expediente disciplinario. 36 Radicado 76001233100019972204601 (17112). 37 Radicado 11001031500020030044201. 25 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin efectos la de la Sección Segunda y se determinó que el acto administrativo que imponía la sanción e interrumpía el término de la prescripción era el «[ ] acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario [ ]». 50.

Al respecto, en la sentencia se manifestó que este acto «[ ] define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración [ ]». Por su parte, los que resolvían los recursos interpuestos en vía gubernativa no eran los que imponían la sanción porque «[ ] corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado [ ]».

En ese sentido, concluyó que dentro de los 5 años contados desde que se cometió la falta «[ ]debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria[ ]» (se resalta). 51. Contra la sentencia de la Sala Plena se interpuso acción de tutela que la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente en providencia del 6 de marzo de 201438, al determinar que los fallos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constituyen decisiones últimas, intangibles, inimpugnables e inmodificables a través del mecanismo de la tutela. 52.

De acuerdo con lo expuesto, en materia de prescripción de la acción disciplinaria la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió que dentro del término de los 5 años establecido por el artículo 34 de la Ley 200 de 1995 la autoridad disciplinaria competente solo debía proferir y notificar el acto administrativo sancionatorio principal, esto es, el de primera instancia con el cual se interrumpía el término de prescripción. 53.

La Ley 734 de 2002, en su artículo 30 original, reprodujo el mandato contenido en la ley mencionada. Así, dispuso que «[l]a acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto [ ]». Durante su vigencia se aplicó la tesis fijada por la Sala Plena antes referida para efectos de determinar la interrupción de la prescripción. 54.

La norma mencionada fue modificada por la Ley 1474 de 201139, artículo 132, que determinó lo siguiente: «[ ]

ARTÍCULO 132. CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. El artículo 30 de la Ley 734 de 2002, quedará así: “La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde 38 Radicado 11001-03-15-000-2010-000764-3. 39 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. 26 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.

La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. [ ]». 55. En virtud de la nueva normativa, la prescripción de la acción disciplinaria se configura si transcurridos 5 años contados a partir del «[ ] auto de apertura de la acción disciplinaria [ ]» no se ha proferido la decisión. Comoquiera que el artículo no indicó cómo se interrumpe la prescripción, resulta aplicable el criterio que la jurisprudencia ha expuesto para interpretar los artículos 34 de la Ley 200 de 1995 y 30 original de la Ley 734 de 2002 explicado con antelación. 56.

En ese sentido, en vigencia del artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el 30 de la Ley 734 de 2002, la prescripción se interrumpe una vez dictado y notificado el acto disciplinario de primera instancia. 57. La Sala interpreta que la expresión «[ ] auto de apertura de la acción disciplinaria [ ]» hace alusión al auto que ordena la apertura de la investigación por ser esta la etapa en la que, una vez establecida la identidad del posible autor del comportamiento, se procede a verificar la ocurrencia de la conducta y si es constitutiva de falta disciplinaria. 58.

Es decir, la providencia aludida inicia de manera formal el proceso disciplinario, y por tal razón, el artículo 91 ibidem determina que «[…] la calidad de investigado se adquiere a partir del momento de la apertura de investigación o de la orden de vinculación, según el caso […]», momento a partir del cual puede ejercer todos los derechos que el artículo 92 ejusdem le otorga como designar defensor, ser oído en versión libre, pedir pruebas, entre otras. 59.

Actualmente, La Ley 1952 de 2019 en su artículo 33 dispuso que la prescripción es de 5 años computables desde que se cometió la falta si esta es instantánea o de la realización del último hecho si es continuada. La norma prevé que tal fenómeno se interrumpe con el acto de primera instancia y que una vez interrumpido se producirá si pasan 2 años sin proferirse el acto de segunda.

Esta disposición, se reitera, entró en vigor el 29 de diciembre de 2023 por mandato del artículo 73 de la Ley 2094 de 2021 que modificó el 263 del CGD. 60. En el presente caso, Mercedes Peña Medina manifiesta que en el proceso disciplinario se le vulneró el debido proceso y el principio de legalidad porque la PGN desconoció los términos para investigar y sancionar y profirió la decisión cuando ya había operado la prescripción de la acción disciplinaria, puesto que lo hizo después de vencidos los 5 años que le otorgaba el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.

Ello, porque la conducta ocurrió el 4 de abril de 2017, fue de ejecución instantánea y el acto de segunda instancia se dictó el 21 de diciembre de 2023 «[ ] nueve (09) meses después de que la acción había prescrito […]». 27 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.

De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la normativa aplicable en el presente asunto es la Ley 734 de 2002. Por lo tanto, la prescripción se rige por el artículo 30 ibidem con la modificación introducida por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, por cuanto la conducta se materializó después de estar vigente esta reforma. No aplica el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 porque entró a regir el 29 de diciembre de 2023 por mandato del artículo 73 de la Ley 2094 de 2021 que modificó el 263 del CGD, cuando ya había terminado el proceso disciplinario porque el acto de segunda instancia data del 21 de diciembre de 2023 y fue notificado el 27 de ese mes y año. 62.

En ese orden, la prescripción de 5 años de la acción disciplinaria comenzó a contarse desde el auto de apertura de la acción disciplinaria y se interrumpía con la notificación de la decisión de primera instancia. 63. En el asunto que se examina, el auto que dispuso el inicio de la investigación disciplinaria fue proferido el 22 de marzo de 2018 por la Procuraduría Provincial de Zipaquirá y notificado a la disciplinada personalmente el 18 de julio de 2018.

Significa lo anterior que los 5 años vencían el 18 de julio de 2023. Así las cosas, al ser dictado el acto de primera instancia el 9 de abril de 2021 se hizo dentro del término de prescripción. 64. En conclusión, cuando la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación dictó el acto disciplinario de primera instancia no había operado la prescripción de la acción disciplinaria y, por lo tanto, no se vulneró el debido proceso de Mercedes Peña Medina, por este aspecto.

En ese orden, el acto del administrativo sancionatorio de segunda instancia del 21 de diciembre de 2023 también se profirió sin que hubiera acaecido la prescripción. 2.3.4. Competencia para investigar y juzgar a la disciplinada 65. Mercedes Peña Medina asevera que el proceso disciplinario vulneró las formas propias del juicio, puesto que los actos de ambas instancias los expidieron funcionarios sin competencia. Lo anterior porque: (i) aunque el pliego de cargos se dictó en vigencia de la Ley 734 de 2002, la Ley 1952 de 2019 [artículo 17] previó que el funcionario facultado para juzgar disciplinariamente a los servidores públicos elegidos popularmente en primera instancia era la Sala Disciplinaria de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación y esta normativa debió aplicarse en virtud del principio de favorabilidad; y (ii) la aplicación inmediata de la norma de competencia aludida para juzgar a los servidores públicos de elección popular quedó establecida en los artículos 71 y 74 de la Ley 2094 de 2021 porque solo excepcionó la aplicación de la nueva ley al «procedimiento» y no a las reglas de competencia, lo que 28 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corroboró el artículo 7 de la Ley 734 de 2002. 66.

Bajo esas premisas, señaló que la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá no era la competente para decidir en primera instancia. Asimismo, que la apelación debió tramitarla el procurador general de la Nación, por virtud de lo que se regló en el artículo 18 de la Ley 2094 de 2021. 67. Pues bien, tal como se explicó, la Ley 1952 de 2019 en su versión original especificó en su artículo 265 que las normas relativas al procedimiento regirían 18 meses después de su promulgación [28 de mayo de 2019] y citó los artículos respectivos, entre los que incluyó el 101 y 102 que reglaban las competencias de las salas disciplinarias de la PGN, aún no existía la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de los Servidores Públicos de Elección Popular que apenas se creó con el artículo 17 de la Ley 2094 de 2021, promulgada el 29 de junio de ese año. 68.

En ese orden, las normas del CGD debieron entrar a operar el 28 de julio de 2020 de no haber sido porque la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, determinó su vigencia a partir del 1 de julio de 2021 y porque la Ley 2094 de 2021 varió otra vez la fecha de su entrada en rigor y, en su artículo 73, dispuso que comenzarían a gobernar 9 meses después de su promulgación [29 de junio de 2021], es decir, el 29 de marzo de 2022.

Ello con excepción de los procesos disciplinarios en los que, para esta fecha, se hubiese notificado el pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, en cuyo caso el procedimiento aplicable era el de la Ley 734 de 2002. 69. En el presente asunto, el pliego de cargos se dictó el 8 de septiembre de 2020 notificado al día siguiente por la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá, por lo que no eran aplicables las disposiciones del CGD con la modificación de la Ley 2094 de 2021, según lo explicado.

A ello se suma que cuando se dictó el acto de primera instancia el 9 de abril de 2021, ninguna norma del CGD regía ni se había expedido la Ley 2094 de 2021 promulgada el 29 de junio de ese año. 70. Por lo anterior, para esa data estaba en plena vigencia la Ley 734 de 2002 que, al reglar el debido proceso en su artículo 6, disponía que el sujeto disciplinable debía ser investigado por el funcionario competente «[ ] y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público […]» (se resalta).

A su vez, en su artículo 78 señalaba lo siguiente: «[ ] Artículo 78. Competencia de la Procuraduría General de la Nación. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código. […]» (Negrilla de la Sala). 29 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.

De acuerdo con las normas citadas, para la distribución de las competencias se debía acudir a las normas que fijaron la estructura de la PGN. Para la época del acto de primera instancia [9 de abril de 2021] estaba vigente el Decreto 262 de 2000, sin las modificaciones que el Decreto 1851 de 2021 le incluiría con posterioridad, pues este se expidió el 24 de diciembre de 2021 y entró a regir el 29 de marzo de 2022 por así disponerlo en su artículo 27. 72.

Así las cosas, el Decreto 262 de 2000 original establecía en su artículo 2 la estructura de la PGN, dentro de la que se incluía a las procuradurías provinciales a nivel territorial y las judiciales. En lo que respecta a estas últimas, el artículo 37 ibidem estableció que ejercerían funciones disciplinarias, de conformidad con la Constitución y la ley y «[ ] cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto […]».

Para ello, según lo prescribía el artículo 39 ejusdem «[ ] los Procuradores Judiciales I tienen las mismas competencias de los Procuradores Provinciales y los Procuradores Judiciales II las mismas competencias de los Procuradores Regionales y Distritales. Estas competencias se ejercerán temporal o permanentemente […]». 73. El artículo 7 al que alude la norma establece dentro de las facultades del procurador general de la nación la de distribuir competencias en sus distintas dependencias [numeral 8]; la de designar a funcionarios de la entidad para adelantar investigaciones disciplinarias y fallar cuando la gravedad e importancia del hecho lo ameriten, para lo cual podrá desplazar al funcionario del conocimiento [numeral 19]. 74.

En el caso objeto de estudio, el procurador general de la nación expidió la Resolución 059 del 16 de enero de 2019 con la cual designó a la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá para que asumiera el conocimiento del proceso disciplinario en primera instancia, ello en virtud de la facultad otorgada por los artículos 6 y 78 de la Ley 734 de 2002 y 7, 37 y 39 del Decreto ley 262 de 2000 original.

En consecuencia, tal dependencia actuó con competencia al dictar el acto del 9 de abril de 2021 por lo expuesto y, además, porque al momento de dictarlo no estaba vigente el CGD. 75. En lo que respecta a la competencia para resolver el recurso de apelación, si bien es cierto el acto de segunda instancia se profirió el 27 de diciembre de 2023, fecha para la cual ya regía el CGD que cobró vigor el 29 de marzo de 2022, ello no significaba que el procurador General de la Nación debía tramitar la segunda instancia por lo siguiente: 76.

En primer lugar, la norma aplicable era la Ley 734 de 2002 al haberse proferido el pliego de cargos antes de la entrada en rigor del CGD de acuerdo con lo previsto en el artículo 73 de La Ley 2094 de 2021. En ese sentido, debía acudirse a las reglas de los artículos 6 y 78 de la Ley 734 de 2002 que remitían, para efectos de la distribución de competencias, a las normas que fijaron la estructura de la PGN, esto es, al Decreto 262 de 2000, ahora con la reforma que incluyó el Decreto-ley 1851 de 2021 vigente desde el 29 de marzo de 2022. 30 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.

Este último decreto en su artículo 22 estableció las competencias de las nuevas salas disciplinarias de juzgamiento de la PGN. Entre ellas fijó las de la Sala de Juzgamiento de los Servidores Públicos de Elección Popular en su numeral 3. El literal b) de este prescribió que les corresponde «[c]onocer de los recursos de apelación y de queja, al igual que de los impedimentos, recusaciones y conflictos de competencia que se presenten, en etapa de juzgamiento, en los procesos de conocimiento de los procuradores delegados, regionales, distritales y provinciales, en las actuaciones contra servidores públicos de elección popular […]». 78.

El Decreto-ley 1851 de 2021 no modificó los artículos 37 y 39 del Decreto 262 de 2000, citados con antelación, en los que se dispuso que los procuradores judiciales pueden asumir las funciones disciplinarias cuando así lo disponga el procurador general de la nación y que en ejercicio de tal función tienen iguales competencias a los provinciales y regionales.

Esto significa que los recursos de apelación contra los actos disciplinarios que adoptan en primera instancia los debe conocer, según lo expuesto en el párrafo anterior, la Sala de Juzgamiento de los Servidores Públicos de Elección Popular, como ocurrió en el caso analizado. 79. Ahora, la disciplinada argumenta que el Decreto-ley 1851 de 2021 es inaplicable porque es inconstitucional al haber modificado las competencias de la PGN señaladas en la Ley 2094 de 2021, pese a que esta solo era reformable por otra ley por hacer parte integral de CGD.

Este argumento no es de recibo, puesto que el decreto no varió tales competencias. Por el contrario, su contenido es acorde con las disposiciones del CGD. 80. Ciertamente, el artículo 95 de este último dispone que «[l]os procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación [ ] se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código […]» (se destaca).

De este modo, la nueva disposición mantuvo igual mandato al que establecía la Ley 734 de 2002 en sus artículos 6 y 78 explicados antes, y en nada riñe con lo reglado en el Decreto-ley 1851 de 2021, pues es al que remite. 81. Si bien es cierto el artículo 102 del CGD determina que el procurador general de la nación «[ ] conocerá de la segunda instancia de las decisiones de las Salas Disciplinarias de Juzgamiento […]», ello hace alusión a cuando estas actúan como autoridades disciplinarias de primera instancia. En el caso de la Sala de Juzgamiento de los Servidores Públicos de Elección Popular, además del conocimiento en segunda instancia ya analizado, en el literal a) del numeral 3 del artículo 22 del Decreto-ley 1851 de 2021 también se le otorgó tal competencia al ordenar que debe «[c]onocer del juzgamiento de los servidores públicos de elección popular, cuya instrucción esté a cargo de la Sala Disciplinaria de Instrucción o del Viceprocurador […]», es decir, en primer grado. 31 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82.

Por lo tanto, en el presente caso al proferirse el acto de primera instancia por la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá, la Sala de Juzgamiento de los Servidores Públicos de Elección Popular actuó como superior para conocer de la segunda instancia según la competencia que le concedió el numeral 3, literal b) del artículo 22 del Decreto-ley 1851 de 2021 y no le correspondía actuar como autoridad de primera instancia porque solo lo hace en el supuesto del literal a) de esta norma, según se explicó. Así las cosas, el procurador general de la nación no era quien debía decidir el caso en sede de apelación. 83.

En segundo lugar, no es de recibo la afirmación de la disciplinada según la cual la aplicación inmediata de las normas de competencia para juzgar a los servidores públicos de elección popular quedó establecida en los artículos 71 y 74 de la Ley 2094 de 2021 porque solo se exceptuó su aplicación inmediata al «procedimiento» de la Ley 734 de 2002, pero no a las normas de la competencia. 84.

Sobre el particular debe señalarse que el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021 que modificó el 263 del CGD decretó que en los procesos disciplinarios que para la entrada en vigor de este [29 de marzo de 2022] se hubiese notificado el pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, el procedimiento aplicable era el fijado en la Ley 734 de 2002.

Este procedimiento lo estableció la norma en el Libro IV, artículo 66 a 224, y en él incluyó 12 títulos. El Titulo II lo denominó «[l]a competencia» [artículos 74 a 83] y en él regló su asignación por los diferentes factores, por la calidad del sujeto disciplinable, el control disciplinario interno, la competencia de la PGN, entre otros aspectos. 85.

Así las cosas, contrario a lo que Mercedes Peña Medina afirma, el artículo 71 de la Ley 2091 de 2021 al referirse al procedimiento de la Ley 734 de 2002 sí incluyó las normas relativas a la competencia que hacen parte integral de él. 86. Ahora, la disciplinada asevera que de existir dudas sobre que la competencia no estaba incluida en el procedimiento de la Ley 734 de 2002, lo cierto es que el parágrafo del artículo 71 dispuso «[…] de manera contundente y perentoria dice que la Sala Especial de Juzgamiento de los Servidores Públicos de Elección Popular no está sometida a términos, opera ipso iure desde su puesta en funcionamiento […]» y que por tal razón esta sala debió conocer en primera instancia el trámite disciplinario. 87.

Al respecto se debe precisar que el parágrafo de la norma señala que «[l]a designación de la primera sala disciplinaria de juzgamiento a que alude el Artículo 17 de esta ley, deberá ser integrada de forma tal que, a su entrada en vigencia, asuma inmediatamente sus competencias […]». Si bien la norma indica que la sala debe comenzar a ejercer sus funciones de inmediato, ello en nada afecta el trámite impartido al proceso disciplinario que se examina puesto que sí asumió sus competencias y falló en segunda instancia de acuerdo con la asignada en el numeral 3, literal b) del artículo 22 del Decreto-ley 1851 de 2021.

Por lo tanto, no le asiste razón a la disciplinada en su alegato. 32 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88. Por las razones expuestas, se concluye que en el proceso disciplinario adelantado en contra de Mercedes Peña Medina los actos disciplinarios de primera y segunda instancia fueron proferidos por los funcionarios competentes, por lo que no existió afectación a su debido proceso. 2.4.

Examen integral del proceso disciplinario 89. La Sala efectuará el control integral del proceso disciplinario, para lo cual examinará el cumplimiento de los postulados y garantías del debido proceso disciplinario, evaluará los elementos de la responsabilidad y el análisis jurídico y probatorio que sobre ellos se efectuó en sede administrativa. 90.

Para hacerlo, se verificará si a la disciplinada se le respetó la oportunidad de participar e intervenir en el trámite para presentar argumentos y solicitar pruebas, si se le notificó en debida forma las decisiones [cargo incluido en el recurso extraordinario de revisión] y si tuvo oportunidad de refutarlas, la congruencia del pliego de cargos con el acto disciplinario y demás garantías procesales.

Superada esta etapa se analizará su responsabilidad disciplinaria. 2.4.1. Respeto de las garantías procesales 91. En primer lugar y como se expuso, se advierte que en el trámite disciplinario se aplicó la norma que debía regirlo, esto es, la Ley 734 de 2002. Ello por la fecha de ocurrencia de la conducta reprochada como disciplinable [4 de abril de 2017] y porque al momento de entrar en vigor el CGD ya se había notificado el pliego de cargos [9 de septiembre de 2020] por lo que se aplicaba la excepción prevista en el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 263 del CGD. 92.

En segundo lugar, está demostrado que Mercedes Peña Medina ejercía la función pública para el momento de la conducta que se le recriminó en el proceso disciplinario, puesto que ocupaba el cargo de concejal del municipio de La Palma (Cundinamarca) y era miembro de la mesa directiva del Concejo municipal, según certificado de su elección como tal40.

Por ende, era sujeto disciplinable al tenor de lo reglado en el artículo 25 de la Ley 734 de 2002. 93. En tercer lugar y en consonancia con lo analizado en esta providencia, Mercedes Peña Medina fue investigada y juzgada por la autoridad competente tanto en primera como en segunda instancia y no se advierte que los funcionarios de la PGN que lo hicieron estuvieran impedidos por alguna de las causales previstas en el artículo 84 de la Ley 734 de 2002.

De igual manera, está claro que la PGN profirió los actos dentro del término de prescripción que establece el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. 94. En cuarto lugar, se observa que la autoridad disciplinaria inició su actuación 40 Índice 2, Samai, folios 128 (folio 131del archivo PDF) cuaderno 3 del expediente disciplinario. 33 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido a la queja presentada por el alcalde del municipio de La Palma (Cundinamarca) el 19 de abril de 201741.

El primer mandatario denunció que la disciplinada y los demás miembros de la mesa directiva del Concejo municipal vulneraron el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 y se extralimitaron en sus funciones al designar como personero municipal a Óscar Javier Mora Bustos para suplir la vacancia temporal de la titular del cargo durante su licencia de maternidad comprendida desde el 1 de enero al 9 de abril de 2017, y por prorrogar la designación durante las vacaciones concedidas a la mencionada por el lapso del 10 de abril al 3 de mayo del mismo año. Por consiguiente, se cumplió con lo ordenado por el artículo 66 de la Ley 734 de 2002 que permite ello y prohíbe las quejas anónimas. 95.

En quinto lugar, se pudo constatar que la Procuraduría Provincial de Zipaquirá dio apertura a la indagación preliminar el 16 de mayo de 201742 con fundamento en la queja radicada y sin referirse a hechos distintos o sin relación con los denunciados. 96. Por lo anterior, la entidad cumplió con lo previsto en el inciso final del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 que establece que la indagación preliminar «[ ] no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos […]».

Asimismo, la entidad notificó por edicto del 18 al 20 de septiembre de 201743 a la disciplinada de la decisión luego de intentar la notificación personal mediante citación del 10 de agosto de 201744. 97. En sexto lugar, se pudo verificar que la Procuraduría Provincial de Zipaquirá dio apertura a la investigación disciplinaria mediante auto del 22 de marzo de 201845 fundamentado en los cargos endilgados en la queja disciplinaria sin variarlos y luego de haber decretado y practicado varias pruebas para corroborarlos, de acuerdo con lo reglado en el artículo 152 ibidem.

A partir de allí concluyó que existía mérito para investigar a Mercedes Peña Medina por «[ ] presuntas irregularidades al realizar el nombramiento en encargo y prorrogar el encargo del personero municipal, por vacancia temporal del titular, sin estar sesionando el Concejo […]». 98. Asimismo, con el fin de determinar la ocurrencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad decretó varias pruebas, dispuso la recepción de la versión libre de la investigada y ordenó notificar la decisión con la advertencia de que podía comparecer con abogado, con lo que acató lo prescrito en los artículos 153, 154 y 155 ibidem.

El auto se notificó personalmente el 18 de julio de 201846 y la 41 índice 2, Samai. Folios 1 a 7 (folios 2 a 8 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 42 Índice 2, Samai. Folios 25 a 27 (folios 26 a 28 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 43 Índice 2, Samai. Folio 34 (folios 35 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 44 Índice 2, Samai.

Folio 28 (folios 29 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 45 Índice 2, Samai. Folios 75 a 77 (folios 76 a 29 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 46 Índice 2, Samai. Folios 80 (folios 83 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 34 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co versión libre de la disciplinada se escuchó el 16 de diciembre de 201947, diligencia en la que se le informó que tenía derecho a guardar silencio en los términos del artículo 33 de la Constitución Política, que la versión era un medio de defensa y que podía ser asistida por un abogado, todo en garantía del debido proceso. 99.

La investigación se cerró con auto del 7 de febrero de 202048 y se concedió a la disciplinada la oportunidad de presentar el recurso de reposición, tal como lo ordena el artículo 160A ibidem. La decisión se le notificó por correo electrónico el 12 de julio de 202049. La disciplinada no presentó recurso. 100. En séptimo lugar, se comprobó que la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá [que avocó el conocimiento en primera instancia por orden del procurador general, según se determinó en el capítulo precedente], en auto del 8 de septiembre de 2020 formuló pliego de cargos en contra de Mercedes Peña Medina.

En la providencia se le imputó como único cargo el siguiente: «[ ] De las pruebas que hacen parte de la investigación se encuentra que usted Mercedes Peña Medina, en su calidad de concejal del municipio de La Palma, Cundinamarca, procedió a expedir y suscribir la Resolución N° 005 de abril 4 de 2017, por medio de la cual la Mesa Directiva del Concejo Municipal dispone prorrogar los servicios del Personero Municipal (E), doctor ÓSCAR JAVIER MORA BUSTOS, por el período comprendido entre el 10 de abril y el 3 de mayo de 2017, por vacancia temporal, con ocasión de las vacaciones concedidas mediante Resolución N° 004 de la misma fecha a la titular del cargo, doctora ASTRID LORENA BERNAL RINCÓN, con lo cual, presuntamente, incurrió en una extralimitación en el ejercicio de sus funciones, en razón a que en su condición de miembro de la Mesa Directiva del Concejo Municipal, en calidad de Primera Vicepresidente de dicha Corporación, no tenía la función de proveer las faltas temporales del Personero Municipal, ya que tal competencia recae en cabeza del Concejo Municipal en pleno y, a falta de este, del Alcalde Municipal […]» [sic]. 101.

La Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá motivó la decisión en las pruebas decretadas y practicadas. Con tal fundamento, concluyó que la disciplinada había actuado con violación (i) del artículo 172 de la Ley 136 de 1994, que reguló el procedimiento y la competencia para elegir el reemplazo del personero municipal cuando hay vacancia temporal en el empleo; y ii) el artículo 34 del Acuerdo 012 del 3 de junio de 2016, reglamento del concejo del municipio de La Palma (Cundinamarca), que estableció las funciones de su mesa directiva.

Ello, porque prorrogó el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos cuando tal competencia correspondía al alcalde municipal por no estar reunido el pleno de cabildo y no a la mesa directiva, de la que hacía parte. 102. Por lo anterior, la autoridad disciplinaria señaló que se vulneró la prohibición prevista en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2004 porque la disciplinada se 47 Índice 2, Samai.

Folios 209 Y 210 (folios 10 Y 11 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 48 Índice 2, Samai. Folios 204 y 205 (folios 16 y 17 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 49 Ibidem, folios 222 y 223 (Folios 24 y 25 del archivo PDF). 35 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extralimitó en las funciones fijadas en las normas mencionadas.

Asimismo, hizo un análisis sobre la ilicitud sustancial en el que indicó que con el comportamiento sí se afectó el deber funcional, específicamente, por haber actuado en contravía de los principios de moralidad, legalidad y de eficacia de la función pública al hacerlo por fuera del ordenamiento jurídico al efectuar la prórroga del nombramiento, pese a no ser una función que se le hubiese asignado y desconocer el procedimiento legal que se había previsto para tal efecto. 103.

De igual manera, en el auto se realizó el análisis de la culpabilidad y se determinó que al expedirse la Resolución 005 del 4 de abril de 2017 se procedió con culpa grave, según lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 por ser producto de un actuar sin el cuidado que debía prestarse a este tipo de asuntos, máxime si como miembro de la mesa directiva del concejo municipal debía tener mayor diligencia. También la entidad calificó la falta como grave, de acuerdo con los requisitos previstos en el artículo 43 ibidem.

Finalmente analizó los argumentos expuestos por los disciplinados y concluyó la falta de existencia de una justificación en su conducta. 104. El pliego de cargos se notificó a Mercedes Peña Medina por correo electrónico el 9 de septiembre de 202050 y en el auto se le informó que contaba con 10 días hábiles para solicitar pruebas y presentar descargos, de acuerdo con lo ordenado por los artículos 165 y 166 de la Ley 734 de 2002.

Dentro del término, la disciplinada presentó los descargos51 en los que aportó varias pruebas documentales y manifestó como razones de su defensa las siguientes: (i) La falta temporal de la personera municipal por licencia de maternidad fue provista por el pleno del concejo municipal en sesión del 26 de noviembre de 2016; (ii) comoquiera que antes del vencimiento de la licencia [29 de marzo de 2017] la titular del cargo solicitó el disfrute de sus vacaciones a partir del 10 de abril de 2017 sin reintegrarse a sus funciones «[ ] no se presentaría vacancia temporal puesto que se hallaba una persona ejerciendo esas funciones mediante la figura del encargo […]», por lo tanto, al prorrogarse el nombramiento se actuó bajo el amparo del inciso 3 del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 que otorgaba la competencia a la mesa directiva para conceder licencias, vacaciones y permisos al personero;

(iii) la decisión se consultó por teléfono con la ESAP y luego se analizó en sesión del concejo del 2 y 3 de mayo. Por lo tanto, la actuación estaba amparada en la causal de exclusión de responsabilidad del numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, y 50 Índice 2, Samai. Folios 259 a 260 (folios 60 y 61 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 51 Índice 2, Samai.

Folios 266 a 270 (folios 67 a 71 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. Al correo electrónico al cual se le notificó fue «mercedespena320@gmail.com». 36 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) la prórroga del nombramiento no afectó al patrimonio público. 105.

La Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá decretó algunas de las pruebas documentales aportadas por la disciplinada; los testimonios de Óscar Javier Mora Bustos, Édgar Rodríguez y Catherine Castañeda Useche; de oficio y denegó otras por inútiles e innecesarias en auto del 14 de octubre de 202052 que fue debidamente motivado y en el que se señaló que contra la decisión procedía el recurso de apelación. La providencia se notificó por correo electrónico a la disciplinada el 15 de octubre de 202053 y no fue impugnada. 106.

Como se advierte, el pliego de cargos cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 162, 163 y 165 de la Ley 734 de 2002, puesto que se motivó en las pruebas recaudadas dentro de la investigación; en él se determinó la conducta reprochable y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrió, las normas que vulneró; se identificó de manera precisa el cargo y este guardaba relación con la causa del inicio de la investigación; se analizó el material probatorio recaudado; expuso las razones de la calificación de la falta, la forma de culpabilidad y se estudiaron los argumentos de defensa de los disciplinados. 107.

Asimismo, el pliego de cargos se notificó en debida forma y se otorgó a la disciplinada la posibilidad de presentar los descargos y solicitar pruebas, que se decidieron de acuerdo con los criterios de pertinencia, conducencia y utilidad y se dio la oportunidad para recurrir esta decisión, según los mandatos de los artículos 166 y 168 ibidem. 108.

De igual manera, revisado el expediente se pudo corroborar que la disciplinada presentó los alegatos de conclusión en los términos del artículo 169 ibidem54. 109. En octavo lugar, se constató que el fallo de primera instancia guardó coherencia con el pliego de cargos55. En efecto, este último indicó que la conducta a juzgar era la participación de la disciplinada como concejal del municipio de La Palma (Cundinamarca) y miembro de su mesa directiva en la expedición de la Resolución 005 del 4 de abril de 2017, que prorrogó el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos en el empleo de personero para suplir la vacancia temporal de la titular.

Esta actuación contrarió el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 por extralimitar las funciones previstas en los artículos 172 de la Ley 136 de 1994 y 34 del Acuerdo 012 de 2016, reglamento del concejo municipal, que indicaban que la competencia para ello radicaba en el alcalde municipal. 52 Índice 2, Samai. Folios 321 a 327 (folios 126 a 131 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 53 Folio 329 (Folio 132 del archivo PDF) ibidem. 54 Índice 2, Samai.

Folios 407 a 410 (folios 9 a 12 del archivo PDF) del cuaderno 003 del proceso disciplinario. 55 Índice 2, Samai. Folios 412 a 457 (14 a 59 del archivo PDF) del cuaderno 03 del proceso disciplinario. 37 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 110.

Con lo anterior, la autoridad disciplinaria acató el principio de congruencia en materia disciplinaria, según el cual debe existir correspondencia entre la formulación de los cargos y el acto disciplinario como garantía del debido proceso, puesto que garantiza que se formule un cargo por una falta y en la decisión no se atribuya una distinta de aquella que fue imputada56.

Se trata de una garantía del ejercicio del derecho de defensa y contradicción y en el caso presente fue acatado. 111. De igual manera, la autoridad disciplinaria analizó las pruebas recaudadas y los argumentos de la defensa de la disciplinada, la normativa que regía la designación temporal del personero [artículo 172 de la Ley 136 de 1994], la forma de proveer los empleos públicos [artículos 23, 24 y 25 de la Ley 909 de 2004], la causal de exclusión de responsabilidad alegada por la disciplinada [artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002], la configuración de la ilicitud sustancial con la conducta, la calificación de la falta disciplinaria, así como de la culpabilidad y la dosificación de la sanción. En consecuencia, la actuación cumplió con lo reglado en el artículo 170 ibidem. 112.

Además, la disciplinada se notificó de la decisión el 14 de abril de 202157 y en tal virtud pudo ejercer su derecho de contradicción. El 17 de ese mes y año58 la sancionada interpuso el recurso de apelación y fue concedido con auto del 20 de igual mes59. La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular resolvió el recurso, mediante acto de segunda instancia del 21 de diciembre de 202360, notificado el 27 de igual mes y año61.

En este último, se examinaron todos los argumentos de defensa planteados, según la comparación del contenido del recurso y lo analizado en la decisión, excepto el relacionado con la inexistencia de la vacancia temporal en el empleo que será objeto de pronunciamiento en esta instancia. 113. Ciertamente, alegó que: i) no existía una vacancia temporal en el empleo de personero; ii) su actuación [prórroga del nombramiento] se amparó en la causal de exclusión de responsabilidad reglada en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002; iii) con la conducta no hubo una afectación del servicio o de la función pública, de manera que el proceder no fue ilícito sustancialmente, por cuanto no vulneró 56 Sobre el principio de congruencia se puede consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de abril de 2017 radicado 11001-03- 25-000-2012-00123-00 (0544-12). 57 índice 2, Samai.

Folios 460 a 461 (64 a 66 del archivo PDF) del cuaderno 03 del proceso disciplinario. 58 índice 2, Samai. Folios 469 a 472 (Folios 73 a 76 del archivo PDF) del cuaderno 03 del proceso disciplinario. La disciplinada adicionó el recurso. Tal adición se encuentra en los Folios 478 a 491 (folios 82 a 95 del archivo PDF). 59 Índice 2, Samai.

Folios 460 a 461 (64 a 66 del archivo PDF) del cuaderno 03 del proceso disciplinario. 60 Índice 2, Samai, folios 518 a 529 (folios 130 a 151 a del archivo PDF) cuaderno 3 del expediente disciplinario. 61 Índice 2, Samai, folios 532 y 533 (folios 1355 y 156 a del archivo PDF) cuaderno 3 del expediente disciplinario. 38 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los principios de la función administrativa; y iv) el acto recurrido no motivó la ilicitud sustancial ni la culpabilidad. 114.

Por su parte, el acto sancionatorio de segunda instancia mantuvo el cargo endilgado en el pliego de cargos, objeto de censura en primer grado y analizó cada uno de los argumentos de la defensa. Para el efecto, estudió la tipicidad de la conducta, su afectación de la función pública [ilicitud sustancial], la culpabilidad y la causal de exclusión de responsabilidad alegada, tal como quedó plasmado en los antecedentes de esta providencia. 115.

De este modo, se puede concluir que a la disciplinada se le garantizó el derecho a la segunda instancia y no se advierte que la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular se pronunció sobre aspectos no señalados en el recurso, por lo que acató lo previsto en el artículo 171 de la Ley 734 de 2002. 116.

A lo expuesto se suma que la sala mencionada remitió a esta corporación el proceso disciplinario para que se realizara el control automático ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023. Así se garantizó la reserva judicial en la imposición de la sanción de suspensión por ser la disciplinada una servidora pública elegida popularmente, y previo al envío del proceso le corrió traslado por el término de 30 días para que ejerciera su derecho de contradicción en sede del recurso extraordinario de revisión reglado en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021. 117.

Mercedes Peña Medina afirmó que la autoridad disciplinaria surtió las notificaciones electrónicas sin su autorización, en contravía de los artículos 101 y 102 de la Ley 734 de 2002 y, por lo tanto, vulneró su debido proceso. Al respecto, en esta oportunidad se corrobora que tal autorización sí existió y que la notificación cumplió con sus fines. 118.

Es así por cuanto las notificaciones se hicieron al correo electrónico «mercedespena320@gmail.com» que la disciplinada autorizó para tal efecto a través de una llamada telefónica. De ello se dejó constancia cuando la PGN le notificó el auto de cierre de la investigación el 12 de junio de 2020 a tal dirección. En el cuerpo del correo la sustanciadora de la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá indicó lo siguiente: «[…] Finalmente, debe precisarse que en el expediente obra como número telefónico de la señora Mercedes Peña Medina (…), por lo que procedí a marcar el mismo, donde contesta la señora Peña Medina, investigada dentro el presente asunto, a quien le comenté el contenido de la Resolución 26 de mayo 25de 2020, proferida por el señor Procurador General de la Nación, solicitándole autorización para notificarla por medios electrónicos, ante lo cual me indicó que autorizaba la notificación electrónica de las decisiones proferidas, en el siguiente correo electrónico mercedespena320@gmail.com […]»62 (sic). 62 Índice 2, Samai.

Folios 223 y 223 (23 y 24 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 39 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 119. En adelante a la disciplinada le notificaron a tal dirección electrónica todas las actuaciones procesales, incluidos el pliego de cargos, el acto de primera instancia y el de segunda.

En ese orden, comoquiera que Mercedes Peña Medina radicó descargos, presentó la apelación contra el acto sancionatorio de primer grado y formuló los argumentos durante el traslado que la PGN le dio en el acto de segunda instancia para que se surtiera el trámite del presente recurso extraordinario de revisión, y que no alegó la indebida notificación durante el trámite, se deduce que sí autorizó la notificación electrónica y, además, que sí recibió las notificaciones y puedo ejercer su derecho de defensa.

Por lo tanto, por este aspecto no le fue vulnerado su debido proceso, como lo alega en el recurso. 120. Finalmente, dentro del proceso no existe evidencia de que la disciplinada hubiese sido juzgada en otro proceso disciplinario por igual objeto o hechos y causa, de suerte que pudiera vulnerarse el principio de non bis in ídem incluido en el artículo 29 Constitucional como garantía para evitar un doble enjuiciamiento63. 121.

Por todo lo anterior, se concluye que a Mercedes Peña Medina se le respetó el debido proceso durante el trámite del proceso disciplinario por parte de la PGN. 122. En consecuencia, se pasará a evaluar los elementos de la responsabilidad disciplinaria y el análisis jurídico y probatorio que sobre ellos se efectuó en sede administrativa. 2.4.2.

Análisis de la responsabilidad disciplinaria de Mercedes Peña Medina 2.4.2.1. Análisis de la tipicidad de la conducta en el caso 123. Al tenor de la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora administrativa es una manifestación del ius puniendi del Estado que se concreta, fundamentalmente, en el derecho penal, contravencional, disciplinario, y correccional64.

Para que esta potestad se pueda concretar, se requiere que para imponer una sanción se cumpla con las garantías del debido proceso. 124. En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política prevé que nadie podrá ser juzgado, sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa y, a su turno, la Ley 734 de 2002 que el servidor público y el particular solo serían investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estuvieran descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización. 63 Sobre este principio se ha señalado que «[e]n cuanto a su aplicación, la posición jurisprudencial ha indicado que, por su estrecha relación con el principio de cosa juzgada, debe cumplir tres requisitos, a saber i) el sujeto: identidad de persona imputada, ii) objeto: igual hecho da lugar a ambas actuaciones y, iii) causa […]».

Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A, del 28 de septiembre de 2017, radicado 11001-03-25-000-2012-00150-00 (0665- 12). 64 Sentencias C-827 de 2001 y C-135 de 2016. 40 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 125.

Esta corporación ha sostenido que la tipicidad es una «categoría dogmática» que «encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso»65, así como en el de reserva de ley. Ciertamente, la Constitución autorizó solo al legislador para que establezca qué conductas constituían una infracción de carácter disciplinario, el cual está obligado «a describir la conducta o comportamiento que considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a la sanción»66. 126.

Esa conjunción ocurre, en suma, para garantizar que aquel servidor público o sujeto pasivo de la acción disciplinaria tenga conocimiento pleno, claro y preciso de la falta que se le reprocha, de ahí que corresponda al legislador «definir de forma abstracta y objetiva, qué conductas desplegadas por quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones públicas deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso de su ejercicio 67»68. 127.

Es decir que este principio comprende dos garantías69: la primera, de orden material y alcance absoluto que se refiere a que la conducta y la sanción estén previamente consignadas a la comisión de la falta y, la segunda, que es formal y se concreta en que aquellas estén contenidas en una norma de rango legal, «la cual podrá hacer remisión a otra ley o un reglamento siempre y cuando queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica»70. 128.

En línea con ello, debe atenderse que tanto la Corte Constitucional como esta corporación han puntualizado que, cuando se trata del derecho disciplinario, el legislador puede establecer las normas con mayor grado de flexibilidad ante la imposibilidad de establecer todas y cada una de las conductas que puede ejecutar un servidor público.

Al respecto se dijo lo siguiente71: «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido.

El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado 65 Subsección A, sentencia del 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010- 00290-00 (2388-2010). 66 Sentencia C-135 de 2016. 67 El artículo 6 de la Constitución Política prevé: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 68 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 69 Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016. 70 Ibidem. 71 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 41 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de falta72; como consecuencia de ello se ha avalado, desde un punto de vista constitucional73, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley.» 129.

En lo atinente a los conceptos jurídicos indeterminados, la sentencia citada apuntó a que «son admisibles en la forma de consagrar infracciones administrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criterios permitan determinar los comportamientos censurables», lo cual tiene asidero en que permitir que el operador disciplinario establezca a su arbitrio la conducta reprochable desconocería el principio de legalidad previsto en el artículo 29 superior. 130.

De otro lado, respecto de la formulación de los tipos abiertos y en blanco, también explicó está Sección74: «Lo anterior se desprende del concepto jurídico avalado en la sentencia C-818 de 200575, entre otras, en la cual se sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.

Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria». En relación con los tipos en blanco, aquella Corporación también considera que apunta a preceptos que requieren de una remisión normativa para completar su sentido76 bajo la condición de que se «verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los que adolece el precepto en blanco» exigencia que trasciende al campo disciplinario, según lo señalado por la sentencia C-343 de 2006.

No obstante, la doctrina distingue los tipos en blanco de los abiertos, para señalar que los primeros requieren de un suplemento normativo para completar su alcance77, mientras que los segundos se pueden delimitar así «El tipo abierto, como lo ha definido su creador, es aquel en el cual el legislador no ha determinado de manera completa la materia de la prohibición, correspondiéndole cerrarlo al juez: “la materia de la prohibición no está descrita en forma total y exhaustiva por 72 Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-404 de 2001 indicó «la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad»[1], posición reiterada en sentencias C-818 de 2005 y C-030 de 2012. 73 Frente a este punto se pueden ver varias sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas, la C-393 de 2006. 74 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 75 En este aparte cita la Sentencia C-401 de 2001. 76 Ver la sentencia 404 de 2001. 77 Gómez Pavajeau, Carlos Arturo.

Dogmática del Derecho Disciplinario, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 433 – 445. 42 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de elementos objetivos”78, afirma Hans Welzel»79.

Es así como los tipos en blanco se han incluido en la clasificación de tipos según su estructura formal80, mientras que los abiertos ingresan en la división según su contenido81». 131. En definitiva, el principio de tipicidad se materializa cuando la conducta que se sanciona está descrita de manera precisa, bien porque está determinada en el mismo cuerpo normativo o porque sea determinable a partir de otras normas jurídicas; la sanción se encuentre definida en la ley y que exista correlación entre la conducta y la sanción. 132.

En el presente caso, la Procuraduría 235 Judicial I de Infancia, Familia y Adolescencia de Bogotá en auto del 8 de septiembre de 2020 formuló pliego de cargos en contra de Mercedes Peña Medina. En la providencia se determinó como único cargo en su contra haber actuado en contravía de la prohibición prevista en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 que señala lo siguiente: «[ ]

ARTÍCULO 35. PROHIBICIONES. A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. […]» (se resalta). 133.

Como se advierte, la estructura del tipo disciplinario se construye a partir de una prohibición para el servidor público de actuar de determinada manera. Es decir, en términos de la RAE, de efectuar un proceder de algo que le está vedada su ejecución82. Tal proscripción se puede trasgredir con tres actuaciones específicas. La primera por «incumplir» los deberes.

La segunda por «abusar» de los derechos. Y la tercera por «extralimitar» las funciones que al servidor público le ha otorgado el ordenamiento jurídico en las distintas normas que reglan el ejercicio de un empleo público determinado. 134. En el asunto que se examina, la PGN señaló que Mercedes Peña Medina incurrió en la tercera prohibición prevista en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 al actuar en contravía del mandato contenido en los artículos 172 de la Ley 136 de 1994 y 34 del Acuerdo 012 de 2016, reglamento del concejo municipal, pues expidió la Resolución 005 del 4 de abril de 2017 que prorrogó el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos en el empleo de personero del municipio para suplir la vacancia temporal de la titular, cuando se desempeñaba como concejal del municipio de La Palma (Cundinamarca) y era miembro de su mesa directiva, sin tener competencia para ello. 78 Claus Roxin.

Teoría del tipo penal. Tipos abiertos y elementos del deber jurídico, Buenos Aires, Depalma, 1979, p.6. 79 Gómez Pavajeau. Op. Cit., p. 431. 80 Reyes Echandía, Alfonso. Derecho Penal, Bogotá, Editorial Temis S.A. 2000, p.115. 81 Ibidem p.118. 82 La RAE define el verbo prohibir como «[ ]1 Tr. Vedar o impedir el uso o la ejecución de algo […]». 43 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 135.

Para determinar si la servidora pública incurrió en el tipo disciplinario descrito, es preciso examinar el alcance del verbo rector de la conducta: «extralimitar». Este lo define la RAE como «[e]xcederse en el uso de facultades o atribuciones […]». Enunciado que completado con el resto del artículo 35.1 de la Ley 732 de 2002 conlleva a señalar que se refiere a que el comportamiento reprochado por la norma es aquel en que la servidora pública excedió el ejercicio de las facultades o funciones que el ordenamiento jurídico le concedió como concejal del municipio de La Palma (Cundinamarca). 136.

Con el fin de dilucidar si ello fue así, se efectuará un análisis sobre las funciones de los concejos municipales y de su mesa directiva; la regulación legal para suplir las vacancias temporales del personero municipal; y, por último, se examinará el contenido de la Resolución 005 del 4 de abril de 2017 y si esta fue suscrita por la disciplinada. 137.

Pues bien, el artículo 313 de la Constitución Política regló las funciones de los concejos municipales. En su numeral 8 señaló que les corresponde «[e]legir Personero para el período que fije la ley […]» [sic]. Por su parte, la Ley 136 de 1994 estableció en su artículo 35 que incumbe a estas corporaciones elegir «[ ] los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación. En los casos de faltas absolutas, la elección podrá hacerse en cualquier período de sesiones ordinarias o extraordinarias que para el efecto convoque el alcalde […]». 138.

Dentro de los funcionarios a los que le compete elegir al concejo municipal se encuentra el personero del municipio. Así lo reglamentó la ley aludida en el artículo 170 modificado por el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 [vigente para la época de los hechos juzgados] en el que se dispuso lo siguiente: «[ ] Artículo 170. Elección. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los Concejos Municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para períodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su período constitucional, previo concurso público de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la ley vigente.

Los personeros así elegidos, iniciarán su período el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año […]». 139. La Ley 136 de 1994 en su artículo 172 decretó el procedimiento a seguir cuando ocurra la falta absoluta o temporal de quien ha sido electo como personero. La norma regló lo que se cita a continuación: «[ ]

ARTÍCULO 172. FALTA ABSOLUTA DEL PERSONERO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En casos de falta absoluta, el Concejo procederá en forma inmediata, a realizar una nueva elección, para el período restante. En ningún caso habrá reelección de los personeros. Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la 44 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero.

En caso contrario, lo designará el Concejo y si la corporación no estuviere reunida, lo designará el alcalde. En todo caso, deberán acreditar las calidades exigidas en la presente Ley. Compete a la mesa directiva del Concejo lo relacionado con la aceptación de renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero […]» (se resalta). 140.

De acuerdo con las normas constitucionales y legales mencionadas, la elección del personero municipal corresponde al concejo en pleno. Ello se deduce de su contenido porque todas se refieren de forma genérica a la función de la corporación, es decir, no indican que les esté atribuida a su mesa directiva o alguna comisión en cuyas facultades, regladas en el artículo 25 de la Ley 136 de 1994, no incluyó esta83. 141.

Ello es así, además, porque el artículo 35 ibidem señala que la elección debe hacerse dentro de los 10 primeros días de enero cuando inicia el período constitucional del concejo, es decir, cuando se encuentra reunido todo, puesto que el artículo 26 ibidem establece que el primer período de sesiones comienza el 2 de enero. Además, porque a la mesa directiva el artículo 172 ibidem le asignó funciones específicas de aceptar renuncias, conceder licencias, vacaciones y permisos al personero, pero no la de elegir al titular o a su reemplazo temporal. 142.

En lo que respecta a la designación del reemplazo cuando existe falta temporal del personero, también incumbe, en primer lugar, al concejo en pleno y, en segundo lugar y solo en el evento de producirse aquella en el período en que no está reunida la corporación, la competencia para el nombramiento se traslada al alcalde municipal, según lo prevé el artículo 172 de la Ley 136 de 1994. 143.

Adicional a lo anterior, el Acuerdo 012 del 3 de junio de 201684 que estableció el reglamento interno del concejo municipal de La Palma (Cundinamarca) reiteró en su artículo 4 las funciones constitucionales y legales ya reseñadas. A su vez, en su artículo 34 al fijar las de su mesa directiva no determinó que pudiera designar o prorrogar el nombramiento del personero municipal cuando existiera falta absoluta o temporal del titular mientras se realizara la elección por el pleno de la corporación. Y no podía fijarlo porque un precepto en ese sentido iría en contravía de lo reglado en el artículo 172 citado. 144.

En el presente caso, la plenaria del concejo del municipio aludido eligió a Óscar Javier Mora Bustos como personero en sesión del 26 de noviembre de 83 La norma vigente para la época de los hechos era la siguiente «[ ] Artículo 26. Comisiones. Los Concejos integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento.

Si dichas comisiones no se hubieren creado o integrado, los informes se rendirán por las Comisiones Accidentales que la Mesa Directiva nombre para tal efecto. […]». 84 Índice 2, Samai, folios147 a 177 (folios 150 y 179 a del archivo PDF) cuaderno 1 del expediente disciplinario. 45 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2016, según consta en el Acta 083 de esa fecha85.

La designación se dio para que supliera la vacancia temporal dejada por la titular del empleo, Astrid Lorena Bernal Rincón, a quien con la Resolución 006 del 17 de tal mes se le había concedido la licencia de maternidad por el período comprendido entre el 1 de enero al 9 de abril de 201786. En la sesión también se eligió la mesa directiva de la corporación y Mercedes Peña Medina fue designada como primera vicepresidente, dignidad de la cual tomó posesión el 30 de noviembre de 2016, de acuerdo con el Acta 08687. 145.

Antes de que se venciera la licencia de maternidad otorgada [9 de abril de 2017], la mesa directiva del concejo municipal expidió la Resolución 005 del 4 de abril de 201788 en la que dispuso: «[ ] Artículo primero: Prorrogar el tiempo de servicio del señor ÓSCAR JAVIER MORA BUSTOS, identificado ( ) para desempeñar el cargo en vacancia temporal como Personero Municipal de La Palma por el período comprendido entre el diez (10) de Abril de 2017 hasta el tres (03) de Mayo de 2017 […]» [sic] (se resalta). 146.

En la resolución se indicó como fundamento que Astrid Lorena Bernal Rincón, personera titular, solicitó el reconocimiento de sus vacaciones a partir del 10 de abril de 2017. De igual manera, se citó el texto del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 y se señaló con fundamento en él que «[ ] compet[ía] a la Mesa Directiva del Concejo lo relacionado con la aceptación de Renuncias, Concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero […]» [sic].

La resolución fue suscrita por lo miembros de la mesa directiva del concejo municipal, entre los que figuraba Mercedes Peña Medina. 147. Lo anterior permite concluir que la disciplinada participó y suscribió el acto administrativo que prorrogó el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos como personero del municipio de Las Palma (Cundinamarca) de manera temporal ante la concesión de vacaciones de la titular del cargo.

Su participación en tal decisión obedeció a su condición de miembro de la mesa directiva del concejo municipal, pese a que no era una función que le hubiese sido asignada como integrante de esta, puesto que la designación del remplazo del personero municipal cuando existiera falta temporal del titular era facultad del concejo en pleno y, de no estar reunido, del alcalde municipal, según lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994. 148.

En ese sentido, Mercedes Peña Medina ejerció funciones no asignadas por el ordenamiento jurídico como concejal miembro de la mesa directiva del concejo al que pertenecía. En cambio, asumió una propia del alcalde municipal, toda vez 85 Índice 2, Samai, folios 85 a 91 (folios 88 a 94 del archivo PDF) cuaderno 1 del expediente disciplinario. 86 Índice 2, Samai, folios 8 a 15 (folios 7 a 16 del archivo PDF) cuaderno 1 del expediente disciplinario. 87 Índice 2, Samai, folios 104 a 108 (folios 107 a 111 del archivo PDF) cuaderno 1 del expediente disciplinario. 88 Índice 2, Samai, folios 20 a 22 (folios 21 a 23 del archivo PDF) cuaderno 1 del expediente disciplinario. 46 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el concejo del municipio no se encontraba reunido para el 4 de abril de 2017. 149.

En consecuencia, su conducta se subsume en el tipo disciplinario previsto en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 porque su actuación extralimitó las funciones que el ordenamiento jurídico le concedió como concejal del municipio de la Palma (Cundinamarca) y miembro de su mesa directiva. 150. Ahora bien, en los descargos presentados en el proceso disciplinario, así como en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, Mercedes Peñas Medina alegó que como la titular de la personería municipal solicitó el 29 de marzo de 2017 las vacaciones antes de culminar la licencia de maternidad [9 de abril de 2017] y que en su cargo se había designado a Óscar Javier Mora Bustos por el pleno del concejo municipal el 26 de noviembre de 2016 no se presentó una vacancia temporal en el empleo que debiera suplirse con el trámite del artículo 172 de la Ley 134 de 1996. 151.

Frente a ello debe señalarse que el artículo 176 de la Ley 136 de 1994 establece que las faltas temporales del personero son «[ ] las previstas en la presente Ley para el alcalde en lo que corresponda a la naturaleza de su investidura […]». A su vez, el artículo 99 ibidem indica como causales de falta temporal del alcalde las vacaciones y las licencias. 152.

En ese orden, es claro que la licencia de maternidad concedida a la personera titular generó una falta temporal suplida por el pleno del concejo municipal en sesión del 26 de noviembre de 2016 al nombrar a Óscar Javier Mora Bustos por el período de la licencia [del 1 de enero al 9 de abril de 2017]. Pero también que tal designación tenía como fecha límite este último día. 153.

Significa lo anterior, que la falta temporal de la personera titular vencía el 9 de abril de 2017 y al pedir el reconocimiento de sus vacaciones desde el día siguiente ocurrió una nueva ausencia de este tipo y era necesario agotar de nuevo el procedimiento previsto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 para designar su remplazo porque la competencia para ello está reglada en tal norma.

Por ende, la elección de quien suplió la primera licencia no podía prorrogarse por la mesa directiva cuyas funciones también las fijó tal precepto y no incluyó la de elegir personero o prorrogar su nombramiento. 154. Además, no es de recibo el argumento según el cual por haberse nombrado a Óscar Javier Mora Bustos como remplazo temporal por la licencia de maternidad de la personera del municipio ya no existía falta temporal de esta cuando pidió el reconocimiento de las vacaciones, pues esta se predica es de la ausencia de la titular del empleo por alguna de las causales de las regladas en el artículo 99 de la Ley 136 de 1994 y no de la de su reemplazo.

En otros términos, el que el cargo estuviese ocupado por Óscar Javier Mora Bustos no implicaba la inexistencia de la falta temporal, por cuanto esta ocurre es por la ausencia en ejercicio del empleo de su titular. 47 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 155.

Por todo lo expuesto, se comparte la conclusión a la que arribó la PGN en el auto del 8 de septiembre de 2020 con el que formuló pliego de cargos en contra de Mercedes Peña Medina y posteriormente en el acto disciplinario, según la cual su conducta se subsumió en el tipo disciplinario previsto en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002. 2.4.2.2.

Análisis de la ilicitud sustancial en el caso concreto 156. La función pública alude al conjunto de actividades que les compete desarrollar a los órganos del Estado para cumplir con sus fines y la satisfacción del interés general89. Los encargados de ejecutar o materializarla son los servidores públicos a través del ejercicio de las funciones propias de sus cargos. 157.

La vinculación de los ciudadanos en tal calidad les genera una relación de dependencia especial para con el Estado. Tal nexo conlleva que deban asumir cargas y obligaciones adicionales a las de los demás, en cuanto su propósito es cumplir los fines esenciales de aquel. Es por ello por lo que el artículo 6 Constitucional establece que «[l]os particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones […]» (se resalta). 158. En ese sentido, el vínculo especial entre Estado y servidor público es el que «[…] determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades con miras a la realización de los fines estatales, sino que también precisa el correlativo espacio de su responsabilidad […]»90.

Esto concuerda con la exigencia del artículo 122 Constitucional según el cual «[n]ingún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben […]» y con lo previsto en el artículo 123 ibidem que señala que los servidores públicos «[…] ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […]». 159.

De este modo, desde las normas constitucionales se indicó que la responsabilidad de los servidores públicos se configura por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones y también por infringir la Constitución y las leyes, dentro de los que se encuentran los principios de la función administrativa señalados en el artículo 209 de la Carta Política, a saber: los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad91.

Por ello, el 89 En la sentencia C-631 de 1996, la Corte Constitucional señaló que « [l]a función pública, implica el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

Se dirige a la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad […]» 90 Sentencia C-252 de 2003. 91 Esta corporación al respecto ha dicho que «[…] la función pública envuelve el desarrollo de labores asignadas por la Constitución, la ley o el reglamento, con las cuales se pretende: i) cumplir los fines del Estado y; ii) la satisfacción del bien general.

Por ende, la ejecución de la misma conlleva que quienes deben cumplirla lo hagan con respeto y acatamiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, consagrados en el 48 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 27 de la Ley 734 de 2002 establece que «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones […]». 160.

Ahora bien, en materia disciplinaria, el artículo 5 ibidem reguló la ilicitud sustancial de la siguiente manera: «[…] [l]a falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna [ ]». El enunciado normativo señala que la falta es «antijurídica» cuando afecta el «deber funcional» sin justificación. La antijuricidad a la que refiere el artículo ha sido entendida como un actuar contrario al ordenamiento jurídico que puede darse por el desconocimiento de los deberes, prohibiciones, del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses. 161.

Sin embargo, la falta no se configura solo con la adecuación del comportamiento al tipo disciplinario [antijuridicidad formal]. Para que la conducta sea relevante en el campo disciplinario, es necesario que quebrante los deberes funcionales encargados al servidor público de una manera «sustancial», de modo que afecte la consecución de los fines del Estado.

En ese orden, sobre la antijuridicidad se ha señalado lo siguiente: «[…] debe tenerse en cuenta que el artículo 5.º de la Ley 734 de 2002 asimiló los conceptos de «antijuridicidad» con el de «ilicitud sustancial» luego, en consideración a ello, es claro que no puede simplemente analizarse el primer término aisladamente, sino que es menester que a este se agregue el adverbio «sustancial», aspecto que repercute de forma directa en el análisis que debe observarse cuando de juzgar una actuación de un servidor público a la luz del derecho disciplinario se trata.

( ) la referencia a sustancial en relación con la ilicitud significa que la infracción del deber sustancial debe tener cierta relevancia, importancia o esencial frente a los fines del Estado, la satisfacción del bien general y los principios de la función pública. En términos generales, esto quiere decir, que la actuación u omisión del servidor público violatoria de sus deberes, es decir, contraria a derecho (ilicitud), debe desembocar en una real y efectiva afectación del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público (sustancialidad) y en esa medida puede decirse, pese a que la ley no lo mencionó de este modo, que cuando estas dos características confluyen se está en presencia de una «antijuridicidad sustancial», requisito indispensable para que pueda afirmarse que se configuró una conducta disciplinaria susceptible de ser sancionada [ ]»92. 162.

El concepto de «antijuridicidad sustancial» conlleva dejar de lado como conductas sancionables por el derecho disciplinario aquellas que, pese a encajar en los supuestos de tipicidad del tipo disciplinario, no tienen el alcance de afectar la función pública, esto es, el adecuado funcionamiento del Estado y la artículo 209 de la Constitución Política […]».

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-13). 92 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-13). 49 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecución de sus fines.

Sobre el particular, la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 manifestó lo siguiente: «[ ] Para la Corte, como se desprende de las consideraciones preliminares que se hicieron en relación con la especificidad del derecho disciplinario, resulta claro que dicho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.

En este sentido y dado que, como lo señala acertadamente la vista fiscal, las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.

El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad de la conducta [ ]»93 (Se resalta). 163.

De igual manera, cabe precisar que la antijuridicidad de la conducta reglada en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 no exige la materialización de un resultado lesivo o dañino al Estado para que sea sancionable, como sí lo reclama tal concepto en el derecho penal. En el primero, según se expuso, basta con que la conducta afecte el deber funcional y, por ende, los fines del Estado sin una justificación para que se configure la falta disciplinaria. 164.

Esta distinción entre la antijuridicidad en el derecho penal y en el disciplinario se explica por la diferencia entre la finalidad y los bienes jurídicos que protegen. Así, mientras que el primero busca resguardar «[…] el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores […]»94, el segundo protege la organización y funcionamiento del Estado, con el fin de amparar el interés público, esto es «[…] tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro […]»95. 93 Sentencia C-948 de 2002. 94 Sentencia C-1161 de 2000.

Sobre la antijuridicidad en el derecho penal en la sentencia C-420 de 2002 se explicó que «[…] el delito debía tener un contenido de ilicitud no solo formal frente a la norma sino también un contenido material que consistía en la lesión o, al menos, en la puesta en peligro de un bien jurídico. Así, la injusticia del delito radicaba en la afección de derechos ajenos […]».

A su vez la antijuridicidad en el derecho penal se encuentra regulada en el artículo 11 del Código Penal de la siguiente manera: « […] Para que una conducta típica sea punible se requiere que lesione o ponga efectivamente en peligro, sin justa causa, el bien jurídico tutelado por la ley penal […]». 95 Sentencia T-146 de 1993. Ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. sentencia del 16 de abril de 20158, radicado 11001-03-25-000- 2012-0352-00. 50 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 165. En lo que respecta al concepto de «deber funcional» que trae el artículo 5 de la Ley 734 de 2002, la jurisprudencia lo ha definido como «[…] (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley;

(iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales [ ]»96 y en ese orden, ha dicho que «[s]e infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones[ ]»97, siempre que se afecte la función pública y la consecución de los fines del Estado. 166.

En conclusión, la conducta del servidor público será sancionable si se comprueba que con ella vulneró su deber funcional, es decir, que actuó en contra o con extralimitación de las funciones que le otorgó el ordenamiento jurídico [antijuridicidad]. Pero, además, ese quebrantamiento del deber debe ser sustancial [antijuridicidad sustancial], esto es, que conllevó una real y efectiva afectación del buen funcionamiento del Estado, del interés general y/o de la función pública98, sin que sea necesario que se hubiese materializado un daño en contra del Estado. 167.

Sin embargo, el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 especificó también que ello ocurre, siempre que la conducta antijurídica que afectó el deber funcional carezca de justificación. Tal postulado significa que el comportamiento no esté excusado por alguna de las causales de exclusión de responsabilidad previstas en el artículo 28 ibidem. 168.

En el presente caso, el acto disciplinario de primera instancia indicó que la conducta de Mercedes Peña Medina fue ilícita de manera sustancial, por cuanto afectó el deber funcional al prorrogar el nombramiento del personero temporal sin ser su función y dejar de comunicar al alcalde municipal la vacancia temporal para que nombrara su reemplazo. 169.

A su juicio, el comportamiento quebrantó los principios de moralidad y eficacia porque se actuó en contra de la ley y de los procedimientos establecidos en ella para cumplir los fines estatales. De igual manera, desestimó la ocurrencia de la causal de exclusión de responsabilidad reglada en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002 porque la disciplinada no se asesoró en debida forma para la toma de la decisión, y no se trataba de un error invencible. 170.

Por su parte, Mercedes Peña Medina aseveró, en los descargos presentados en primera instancia del proceso disciplinario y en el recurso de apelación que radicó contra el acto de primera instancia, que con su conducta no se configuró la ilicitud sustancial, por cuanto: 96 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de mayo de 2014. radicado: 11001-03-25-000-2011-00268-00(0947-11). 97 Ibidem. 98 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-13). 51 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) actuó amparada en la causal de exclusión de responsabilidad prevista en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002, por haber consultado si era posible que la mesa directiva prorrogara el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos como personero municipal ante la situación anómala no prevista en la ley;

(ii) el comportamiento no implicó una afectación de la función pública y buscó garantizar la continuidad del servicio de la personería municipal y no existió un perjuicio al patrimonio público; y (iii) no se vulneraron los principios de la función administrativa y el acto disciplinario se limitó a mencionar que la conducta vulneró los de moralidad y eficacia, pero no explicó de qué manera fueron transgredidos, por el contrario, dio razones propias de la configuración de la tipicidad. 171.

El acto de segunda instancia ratificó los argumentos expuestos en el de primera. En efecto, indicó que se afectó la función pública, específicamente los principios referidos, al actuar en contravía de la ley y no informar al concejo en pleno o, en su defecto, al alcalde para que se hiciera la prórroga del nombramiento. Asimismo, descartó la materialización de la causal de exoneración mencionada porque el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 no otorgó la competencia a la mesa directiva del concejo municipal para prorrogar nombramientos, la asesoría que se buscó fue informal y el error no era invencible. 172.

Con fundamento en lo anterior, se verificará si el comportamiento de Mercedes Peña Medina afectó el deber funcional sin justificación alguna y, por ende, si incurrió en una conducta catalogada como ilícita o antijuridica de forma sustancial como lo consideró la PGN o si, por el contrario, actuó amparada en la causal de exclusión de responsabilidad reglada en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002.

Para ello, se examinará si la entidad hizo un análisis crítico del material probatorio y de las normas aplicables para arribar a esa conclusión y si esta fue razonable. 173. Pues bien, tal como quedó explicado en esta providencia, por virtud de los artículos 313.8 Constitucional, 35 y 170 de la Ley 136 de 1994 le corresponde al concejo municipal en pleno designar al personero municipal.

Asimismo, el artículo 172 de esta última normativa establece que ante la falta temporal de este funcionario su reemplazo debe ser elegido por la plenaria del cabildo o, a falta de estar reunido, el alcalde municipal. La norma también previó que a la mesa directiva solo le compete aceptar renuncias, conceder licencias, vacaciones y permisos al personero, pero no la de elegirlo o prorrogar su nombramiento. 174.

En el caso examinado quedó probado que la disciplinada actuó en contravía de las disposiciones mencionadas, puesto que intervino en la expedición de la Resolución 005 del 4 de abril de 2017 como miembro de la mesa directiva del concejo municipal con la cual prorrogó el nombramiento del personero temporal en el empleo para que continuara en el cargo luego de que venciera el lapso para 52 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cual fue designado inicialmente, pese a carecer de competencia para ello.

En ese sentido, se cumple el primer supuesto que exige el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 para considerar la conducta como antijurídica, tal como lo concluyó la PGN. 175. En lo que respecta a la afectación del deber funcional, esto es, la sustancialidad de la actuación ilícita es evidente que el actuar de la disciplinada implicó la extralimitación de las funciones que debía ejercer y, por ende, actuó por fuera de los mandatos que como concejal le otorgó la Constitución y la ley.

Tal comportamiento generó que las funciones propias de la personería municipal fueran ejercidas por un funcionario nombrado de manera irregular lo cual representa sin duda la afectación del servicio público. 176. Lo anterior derivó en la vulneración del principio de moralidad administrativa establecido en el artículo 209 Constitucional como parámetro de comportamiento para quienes ejercen la función administrativa.

Es así, por cuanto este principio estableció la obligación de todos los servidores públicos de ejercer tal actividad de acuerdo con el ordenamiento jurídico y por razones de satisfacer el interés general. Por tal razón, esta corporación ha señalado que el principio de moralidad «[…] guarda una estrecha relación con el principio de legalidad, es decir, que aquella [la moralidad] se desconoce si se infringe la ley y el ordenamiento jurídico general […]»99. 177.

En ese orden de ideas, la prórroga del nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos por parte de la disciplinada sin tener competencia legal para ello como miembro de la mesa directiva del concejo municipal significó la vulneración del principio de legalidad y, por ende, el de la moralidad administrativa que debe guiar todas las actuaciones de los servidores públicos.

Por lo tanto, la interpretación que la PGN hizo al respecto es razonable y se ajusta a los postulados del principio examinado. 178. En este punto se advierte que dentro del proceso disciplinario el análisis de la vulneración del principio de moralidad administrativa no tiene igual exigencia a la que la Sala Plena en sentencia del 1 de diciembre de 2015100 determinó cuando se hace dentro del trámite de una acción popular.

Lo anterior, puesto que el objetivo de ambos procesos es diferente. Así, mientras el primero busca garantizar la buena marcha y el buen nombre de la administración pública a través de normas que exigen al servidor público un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones; el segundo pretende la protección de los derechos colectivos101.

En tal medida, en uno y otro la valoración es diferente por proteger bienes jurídicos distintos, aun cuando se trate de igual principio. 179. En lo que respecta a la vulneración del principio de eficacia, se encuentra previsto en el artículo 2 Constitucional que señala que es un fin del Estado 99 Sobre el principio de moralidad administrativa puede consultar la sentencia de la Sección Segunda del 2 de octubre de 2014 con radicado 11001-33-31-005-2008-00144-01. 100 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de diciembre de 2015, radicado 11001-33-31-035-2007-00033-01 (AP). 101 Sentencia C-155 de 2002. 53 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos y en el artículo 209 ibidem como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función administrativa.

Sobre aquel debe señalarse que hace alusión al real cumplimiento de la administración de los fines del Estado102. En ese sentido se ha indicado que «[…] la Administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin: el interés general, y adicionalmente a que el valor eficacia implique una condición de calidad, en el sentido de agilidad, economía, utilidad […]»103. 180.

Ahora bien, el cumplimiento del principio de eficacia como orientador de la consecución de los fines del Estado solo es válido si los servidores públicos realizan esta tarea con estricto apego al ordenamiento jurídico, pues este es el límite que le señalan los artículos 6, 122 y 123 de la Carta Política que le imponen la obligación de actuar de acuerdo con la norma superior, la ley y el reglamento.

Por lo tanto, no puede aceptarse que se cumplió el principio de eficacia si el resultado es originado en el desconocimiento de tales mandatos. 181. En el caso que se analiza, es claro que la prórroga del nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos que hizo la disciplinada como miembro de la mesa directiva del concejo municipal de La Palma (Cundinamarca) tuvo como resultado que las funciones de la personería continuaran sin alteración; sin embargo, al hacerse el nombramiento sin atender las competencias previstas en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 para las faltas temporales del personero titular se desconoció el principio de eficacia. 182.

Así las cosas, la conclusión a la que arribó la PGN en la que señaló que el comportamiento de la disciplinada quebrantó el principio de eficacia porque para cumplir el fin estatal, suplir la vacancia del personero titular y garantizar la prestación del servicio, se saltó los procedimientos legales, es razonable y atiende los postulados del principio aludido. 183.

Lo manifestado es criterio suficiente para desvirtuar el argumento que Mercedes Peña Medina planteó y según el cual la PGN se limitó a mencionar que la conducta vulneró los de moralidad y eficacia y que no explicó de qué manera fueron transgredidos al referirse a iguales aspectos a los de la configuración de la tipicidad. Ello, puesto que, tal como se expuso, la observancia del principio de eficacia va ligado al de la moralidad y legalidad, en cuanto debe ser el resultado del cumplimiento de las funciones de acuerdo con el orden jurídico. 184.

De esta manera, se cumplió el segundo requisito que exige el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 para que la conducta sea sancionable, esto es, el comportamiento desplegado por la disciplinada sí afectó el deber funcional al trasgredir los principios de moralidad y eficacia. En consecuencia, su conducta está revestida de la ilicitud sustancial por acarrear una real y efectiva afectación del buen funcionamiento del Estado, tal como acertadamente lo concluyó la PGN. 102 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 15 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-26-000-2009-00065-00 (37012). 103 Corte Constitucional, sentencia C-479 de 1992. 54 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 185.

Lo anterior, basta para llegar a esa conclusión, toda vez que en el derecho disciplinario para la configuración de la falta y la ilicitud sustancial se requiere únicamente la vulneración real del deber funcional, sin que sea necesario que este hubiese materializado un daño específico en contra del Estado. Este argumento sirve para desestimar el alegato de la disciplinada según el cual no existió ilicitud sustancial porque con el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos no existió un perjuicio al patrimonio público. 186.

Ahora bien, Mercedes Peña Medina aseveró que actuó amparada en la causal de exclusión de responsabilidad reglada en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002 porque la mesa directiva del cabildo consultó si era posible prorrogar el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos como personero municipal ante la situación anómala no prevista en la ley, esto es, la solicitud de las vacaciones de la titular del cargo antes de que venciera la licencia de maternidad que se le había otorgado. 187.

Pues bien, la causal de exoneración de responsabilidad prevista en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002 establece que no hay comportamiento disciplinable si se actúa «[c]on la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria […]». Para la configuración de la causal es necesario que se cumplan dos requisitos de forma concomitante, a saber104: (i) que exista un convencimiento errado.

Quiere decir que el servidor público actúa con la total y sincera creencia de que lo hace de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Es decir, su proceder es de buena fe; y (ii) que el error sea invencible. Este requisito implica que el error en que se incurrió no era humanamente superable en consideración a las condiciones personales del servidor público y a las circunstancias en las que ejecutó el comportamiento.

El error es invencible cuando «[…] su entidad sea tal que sea imposible salir de la equivocación […]»105. En ese orden se descarta que se aplique la causal de exoneración si el servidor público sí podía salir de la ignorancia alegada. 188. Pues bien, en el caso que se analiza se probó lo siguiente: 188.1. Mediante oficio recibido en el concejo municipal de La Palma (Cundinamarca) el 30 de marzo de 2017, Astrid Lorena Bernal Rincón pidió el reconocimiento de sus vacaciones a partir del 10 de abril de ese año106. 104 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de septiembre de 2017, radicado 11001-03-25-000-2012-00150-00 (0665-12). 105 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. sentencia del 16 de julio de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2011-00680-00(2622-11). 106 Índice 2, Samai. Folio 298 (folio 110 del archivo PDF) del cuaderno 002 del proceso disciplinario. 55 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 188.2.

En la Resolución 005 del 4 de abril de 2017, con la cual se prorrogó el nombramiento de Óscar Javier Bustos Mora, se indicó en sus consideraciones que la personera titular solicitó mediante oficio AGCM 0117 el reconocimiento del período de vacaciones a partir del 10 de abril de 2017. Esto es, desde el día en que debía reintegrarse al empleo por vencimiento de la licencia de maternidad. 188.3.

Con el Oficio ACMLP-150.04.02.156 del 12 de julio de 2018, la presidenta de la mesa directiva del concejo municipal de La Palma (Cundinamarca) informó que en el archivo de la entidad «[…] no se encontró documento alguno que compruebe si se realizó consulta ante la Función Pública y Asuntos Municipales de la Gobernación de Cundinamarca, sobre la prórroga del encargo al Doctor ÓSCAR JAVIER MORA BUSTOS, como Personero Municipal de La Palma del 10 de abril de 2017 al 3 de mayo de 2017 […]»107 [sic]. 188.4.

Según Acta 03 del 3 de mayo de 2017108, ese día la plenaria del concejo municipal aceptó la renuncia de la personera titular, Astrid Lorena Bernal Rincón, quien no se reintegró después de que se le concediera la licencia por maternidad con la Resolución 006 del 17 de noviembre de 2016 y las vacaciones hasta el 3 de mayo de 2017. La corporación designó como su reemplazo a Óscar Javier Mora Bustos, quien hasta la fecha desempeñaba el cargo en virtud de la vacancia temporal que existió y para el cual había sido nombrado por el concejo del municipio en sesión del 26 de noviembre de 2016 [Acta 083 de esa fecha109] y prorrogado su nombramiento con la Resolución 005 del 4 de abril de 2017110. 189.

Dentro del proceso se recaudó la declaración de Catherine Castañeda Useche de la que se resume lo siguiente: 189.1. Informó, al tiempo de la declaración, que cursaba estudios de administración de empresas y que para la época de los hechos que dieron lugar al presente proceso disciplinario se desempeñaba como secretaria del concejo municipal de La Palma (Cundinamarca)111. 189.2.

A la testigo se le preguntó si previo a la prórroga del nombramiento como personero temporal de Óscar Javier Mora Bustos desde el concejo municipal se consultó a la ESAP o de qué manera se efectuó la consulta. Sobre el particular respondió lo siguiente: «[…] Las consultas con el doctor Édgar que era de la ESAP se hacía por intermedio del doctor Pedro Serrato que en este momento no se encuentra dentro de nosotros, porque era, digamos, la persona más cercana; sin embargo, se 107 Índice 2, Samai.

Folios 83 y 84 (folios 86 y 87 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 108 Índice 2, Samai. Folios 92 y 93 (folios 95 y 96 del archivo PDF) del cuaderno 001 del proceso disciplinario. 109 Índice 2, Samai, folios 85 a 91 (folios 88 a 94 del archivo PDF) cuaderno 1 del expediente disciplinario. 110 Índice 2, Samai, folios 20 a 22 (folios 21 a 23 del archivo PDF) cuaderno 1 del expediente disciplinario. 111 Índice 29, Samai.

Audio de la audiencia: 4´: 34´´ a 6¨:50´´. 56 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hicieron otras consultas que se hicieron basados en lo que son los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se verificaron las leyes no se pasaron por alto teniendo de base que la persona que se encontraba ya fuera en forma de encargo, pues ya cumpliera con las condiciones que debe tener un personero […]»112. 189.3.

Al interrogarse sobre quién era Pedro Serrato señaló que «[ ] era en ese momento concejal, pero falleció […]»113. 189.4. La testigo manifestó que la asesoría de Édgard Rodríguez la recibió directamente el concejal Pedro Serrato114 y que él le comunicó lo siguiente: «[…] entonces lo que él me indicó en ese momento es que no se incurriría en la falta porque no estaban pasando por encima, digamos, de la función del alcalde que sería el encargado de nombrarlo en caso de que en la personería no hubiera una persona con las características para ocupar el cargo porque ello ocurre cuando el Concejo municipal no está reunido en este caso […]»115. 189.5.

Al interrogarse si ese fue el concepto que Édgar Rodríguez dio a Pedro Serrato manifestó: «[…] pues eso fue lo que me comunicó él [Pedro Serrato] a mí, pero no puedo saber exactamente qué fue lo que le dijo el doctor Édgar Rodríguez a él, eso fue lo que él me comunicó a mi […]»116. 189.6. En el resto de la declaración la testigo reiteró lo que se ha trascrito sin añadir elementos adicionales. 190.

Declaración de Édgar Rodríguez: 190.1. El testigo declaró que era administrador público y docente de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Al ser interrogado por la asesoría que brindó al concejo municipal de La Palma (Cundinamarca) y que fue referida por Catherine Castañeda Useche manifestó no recordar con exactitud el episodio117.

No obstante, hizo la siguiente aclaración: «[…] lo único que yo puedo decir es lo siguiente. Si a mi me preguntan qué hacemos porque hay una vacancia de personero pues yo le digo, venga como ahora hay un concurso público, cierto, hay una lista de elegibles, ustedes lo que tienen que ir es a la lista de elegibles, cierto, a quién tienen que ir al primero que aparezca en al lista de elegibles, usted que debe hacer señor Concejo, debe invitar a esa persona y decirle que dado que hay esta circunstancia, cierto, personal por este caso específico que usted me señala [se refería a la procuradora] hay un incapacidad entonces debe sustituirla durante ese t[i]empo de la incapacidad, si él dice que no yo les digo por favor que escriba eso en alguna parte porque en la parte pública todo tiene que estar escrito, cierto, entonces que escriba eso que renuncia a aceptar esa invitación a aceptar ese 112Índice 29, Samai.

Audio de la audiencia: 8´: 57´´ a 10¨:01´´. 113 Índice 29, Samai. Audio de la audiencia: 10´: 19´´. 114 Ibidem, Audio de la audiencia: 11´: 23´´ a 11´:46´´ y 13´: 33´´. 115 Ibidem Audio de la audiencia: 15´: 03´´ a 15´: 28´´. 116 Ibidem Audio de la audiencia: 17´: 24´´ a 17´: 33´´. 117 Ibidem. Audio de la audiencia: 40´: 22´´ a 40´: 13´´. 57 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co período mientras está para este caso específico la persona en una incapacidad por parto, bueno, cierto, si ella renunció y hay más elegibles tiene que proceder lo mismo con todos, una vez que se cumpla con todo o que se agote la lista de legibles entonces debe hacer un procedimiento de invitar personas, cierto, para poderlo hacer, cierto, porque de resto cómo lo hace usted, si sus sesiones ordinarias no alcanzan para hacer ese procedimiento le tocará al alcalde nombrar el reemplazo, cierto, pero una vez entra en sesiones ordinarias nuevamente el Concejo debe retomar y aunque el alcalde haya colocado a alguien provisional para este caso como personero pues ellos tienen la potestad de verificar y revisar si acepta o no a esa persona […]» [sic]. 190.2.

Se le preguntó al testigo si esa fue la orientación que dio al concejo municipal, esto es, agotar en primer lugar la lista de elegibles para la designación del personero temporal.118 Al respecto manifestó: «[…] claro es lo que siempre debe hacerse en primera instancia […]»119. 190.3. Al interrogar a Édgar Rodríguez si ostentó la calidad de asesor del concejo municipal120, contestó lo siguiente: «[…] por eso yo preguntaba cuando me notificaron, cierto, yo no tengo ningún contrato ni con el municipio ni con el Concejo como asesor (…) yo doy capacitaciones mi trabajo solamente soy docente de procesos de posgrados y pregrado, especialmente posgrados, sino que adicionalmente hago una cosa que se llama capacitación a los concejales en materias pertinentes al Concejo […]»121. 190.4.

Se le preguntó sobre lo aseverado por la secretaria del concejo municipal de la época, Catherine Castañeda Useche, referente a que asesoraba al concejal Pedro Serrato122. Al respecto relató: «[…] Yo sí hablaba con el señor Serrato, él me preguntaba cosas, cierto, pero y no le puedo asegurar qué le dije o qué no le dije, eso ya comienza a ser como chismes, pero yo no entro en materia de chismes, yo lo único que le digo es que lo que esté vigente en la norma y si no lo sé pues no lo sé […]»123 [sic]. 190.5.

Por último, el testigo expresó desconocer qué fue lo que sucedió en el caso concreto de la prórroga del nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos. 191. Declaración de Óscar Javier Mora Bustos: 191.1. El testigo ostentaba la calidad de personero nombrado de manera temporal en reemplazo de la titular del cargo. En su declaración manifestó que se limitó a aceptar la prórroga de su designación y que le constaba que para ello se hicieron consultas a la gobernación [no especificó a qué dependencia o a qué funcionario ni las fechas de tal proceder] y a Édgar Rodríguez que era funcionario de la ESAP y de quien, señaló, le dijo luego de terminada una capacitación que la prórroga 118 Ibidem.

Audio de la audiencia: 53´: 01´´. 119 Ibidem. Audio de la audiencia: 53´:10´´. 120 Ibidem. Audio de la audiencia: 53´:50´´. 121 Ibidem. Audio de la audiencia: 53´:56´´ a 54´:07´´. 122 Ibidem. Audio de la audiencia: 58´:54´´. 123 Ibidem. Audio de la audiencia: 58´:09´´ a 59´:39´´. 58 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del nombramiento era viable y no presentaba problemas.

También afirmó desconocer si se hicieron consultas formales sobre el tema124. 192. Según se puede deducir de las pruebas aportadas, la personera titular, Astrid Lorena Bernal Rincón, solicitó el reconocimiento de sus vacaciones el 30 de marzo de 2017, esto es, 10 días antes de que se venciera la licencia de maternidad que le había sido concedida [9 de abril de 2017]. 193.

Al expediente no se aportó copia del acto administrativo mediante el cual la mesa directiva mencionada le reconoció las vacaciones Astrid Lorena Bernal Rincón. No obstante, es claro que los funcionarios que la integraban, incluida Mercedes Peña Medina, tuvieron el tiempo suficiente para estudiar su otorgamiento [que podía ser posterior a la fecha solicitada] y remitir la decisión al alcalde municipal para que procediera con la designación del reemplazo, toda vez que para este tiempo el concejo municipal no estaba reunido. 194.

De las pruebas también se puede inferir que (i) la disciplinada y la mesa directiva del concejo municipal tenían dudas sobre su competencia para prorrogar la designación de Óscar Javier Mora Bustos como personero temporal o si, por el contrario, ello le correspondía al alcalde; y (ii) que no buscaron la consultoría idónea y oportuna para dilucidar esa cuestión, pese a que el error era vencible con una adecuada asesoría. 195.

Ciertamente, es claro que no consultaron la lectura que debía darse al artículo 172 de la Ley 136 de 1994 en el caso particular con algún asesor jurídico del concejo municipal o con funcionarios idóneos de la función pública. En cambio, según se desprende del relato de Catherine Castañeda Useche, secretaria del cabildo para la época, se tuvo en cuenta un supuesto concepto que dio Édgar Rodríguez al concejal Pedro Serrato y no a la mesa directiva del concejo municipal. 196.

En efecto, según consta en el Acta 083 de esa fecha de la sesión del 26 de noviembre de 2016125, el mencionado concejal fue presidente hasta esa fecha porque en la reunión se renovó la mesa directiva de la entidad. En ese orden, la asesoría que la testigo dice que fue dada por Édgar Rodríguez no lo fue a la disciplinada ni a la mesa directiva de la época de los hechos, conformada por Wilson Roberth Peña Gómez, Mercedes Peña Medina y Luis Jorge Bernal Rueda. 197.

A ello se suma que Édgar Rodríguez era administrador público y no abogado, por lo que la asesoría que pudo dar al concejal Pedro Serrato no era la idónea, toda vez que se trataba de determinar la correcta lectura del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 en relación con la competencia para designar el reemplazo del personero ante su ausencia temporal, aspecto cuya asesoría corresponde a un 124 Ibidem.

Audio de la audiencia: 2:08´:00´´ a 2:26´:00´´. 125 Índice 2, Samai, folios 85 a 91 (folios 88 a 94 del archivo PDF) cuaderno 1 del expediente disciplinario. 59 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co profesional del derecho. 198.

Además, el propio Édgar Rodríguez manifestó no recordar que dio esa asesoría y fue explicito en indicar que de haberlo hecho hubiese recomendado agotar el trámite previsto en esa norma, desde la verificación de la existencia de la lista de elegibles para el nombramiento, si el concejo estaba reunido, hasta la entrega de tal responsabilidad al alcalde en caso de no poderse dar de esa manera. 199.

A lo anterior se suma que el propio concejo municipal mediante el Oficio ACMLP-150.04.02.156 del 12 de julio de 2018 informó que en el archivo de la entidad no existía constancia de que se hubiese elevado consulta formal ante la Función Pública y Asuntos Municipales de la Gobernación de Cundinamarca sobre la procedencia de la prórroga del nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos como personero temporal. 200.

Así las cosas, quedó probado que la disciplinada no adelantó las gestiones pertinentes para aclarar si la mesa directiva del concejo municipal contaba con la competencia para la prórroga aludida. En cambio, se limitaron a decidir basados en un concepto informal, brindado aparentemente [Édgar Rodríguez no lo reconoció] a otro concejal que lo comunicó según su interpretación y no formularon la cuestión ante sus asesores jurídicos o los del municipio o ante la Función Pública y Asuntos Municipales de la Gobernación de Cundinamarca. 201.

Por lo tanto, en el presente caso no puede aseverarse que se configuró la causal eximente de responsabilidad prevista en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002, pues la servidora pública no adelantó las actuaciones que pudo hacer y tenía a su alcance como concejal para salir del desconocimiento alegado. En ese orden, el análisis de las pruebas y jurídico que hizo la PGN sobre este aspecto fue acertado y razonable. 2.4.2.3.

Análisis de la culpabilidad y la graduación de la sanción en el presente caso 202. La declaratoria de responsabilidad disciplinaria requiere la existencia del elemento subjetivo de la conducta, esto es, que el servidor público hubiese actuado a título de dolo o de culpa. Ello, en virtud de lo previsto en el artículo 29 Constitucional según el cual «[…] toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado judicialmente culpable […]» y en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 que establece que «[e]n materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva.

Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa […]». 203. El principio de culpabilidad incide de manera directa en la imposición de la sanción, puesto que la distinción de si la actuación se realizó con dolo o culpa permite distinguir el grado de culpabilidad que debe ser observado por la 60 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad disciplinaria al momento de definir la sanción126. 204.

La Ley 734 de 2002 en el parágrafo del artículo 44 definió los conceptos de culpa grave y culpa gravísima así «[h]abrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones […]». 205.

Respecto del dolo en materia disciplinaria, la jurisprudencia ha considerado que para su configuración debe existir (i) el conocimiento del servidor público de que su conducta es constitutiva de infracción disciplinaria; y (ii) la voluntad en la realización del comportamiento127. 206. En cuanto a los criterios de calificación y graduación de las faltas disciplinarias, la Ley 734 de 2002 en su artículo 42 prevé que pueden ser gravísimas, señaladas de forma taxativa en el artículo 48 ibidem; graves y leves, que de acuerdo con el artículo 50 ibidem ocurren ante «[…] el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley […]».

La gravedad de las faltas se define de acuerdo con los criterios previstos en el artículo 43 ibidem, esto es, su grado de culpabilidad, la naturaleza esencial del servicio y su perturbación, la jerarquía del servidor público, entre otras128. 207. Las sanciones se imponen de acuerdo con el tipo de falta y a la luz del principio de proporcionalidad, tal y como lo prevén los criterios reglados en los artículos 44 a 47 ejusdem.

La primera norma establece los tipos de sanciones de la siguiente manera: 126 Artículo 44 de la Ley 734 de 2002. 127 Sentencia del Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. del 29 de enero de 2015, radicado: 11001-03-25-000-2013-00190-00(0449-13). En la providencia se indicó lo siguiente: «[…] Por otra parte por la vía de la jurisprudencia constitucional y de la doctrina se ha aceptado que el dolo se entiende configurado, en principio, cuando el disciplinado conoce la tipicidad de su conducta y, pese a ello, actúa en contra de sus deberes funcionales, con lo cual el conocer involucra el querer, ya que si se tiene conocimiento y pese a ello se realiza la conducta es porque efectivamente quiere el resultado […]». 128 «[…] El artículo 43.

Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: 1. El grado de culpabilidad. 2. La naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de perturbación del servicio. 4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución.5.

La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado.6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas.7.

Los motivos determinantes del comportamiento.8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos.9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave […]». 61 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] Artículo 44.

Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3. Suspensión, para las faltas graves culposas. 4.

Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas […]». 208. El artículo 46 ibidem prevé los mínimos y los máximos de las sanciones, para lo cual también debe tenerse en cuenta los parámetros de graduación establecidos en el artículo 47 ejusdem. El primer artículo, regló lo siguiente: «[…] Artículo 46.

Límite de las sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente. La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.

La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta. La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida […]». 209. Por su parte, el artículo 47 ibidem reglamentó los parámetros de graduación de la sanción, específicamente de suspensión, de la siguiente manera: «[…] Artículo 47.

Criterios para la graduación de la sanción. 1. La cuantía de la multa y el término de duración de la suspensión e inhabilidad se fijarán de acuerdo con los siguientes criterios: a) Haber sido sancionado fiscal o disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta que se investiga; b) La diligencia y eficiencia demostrada en el desempeño del cargo o de la función; c) Atribuir la responsabilidad infundadamente a un tercero; d) La confesión de la falta antes de la formulación de cargos; e) Haber procurado, por iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado; f) Haber devuelto, restituido o reparado, según el caso, el bien afectado con la conducta constitutiva de la falta, siempre que la devolución, restitución o reparación no se hubieren decretado en otro proceso; g) El grave daño social de la conducta; h) La afectación a derechos fundamentales; 62 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El conocimiento de la ilicitud j) Pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad […]» 210.

En el caso que se analiza, la PGN en el acto de primera instancia determinó que Mercedes Peña Medina actuó con culpa grave al prorrogar el nombramiento de Óscar Javier Mora Bustos como personero temporal del municipio de La Palma (Cundinamarca) por (i) hacerlo sin la debida diligencia y cuidado que otra persona en su situación hubiera observado; y (ii) porque era su responsabilidad conocer sus funciones como miembro de la mesa directiva del concejo municipal y, ante la duda del cómo cumplirlas, le correspondía asesorarse. 211.

La disciplinada en el recurso de apelación manifestó que el acto aludido carecía de motivación en lo relacionado con la culpabilidad porque no se fundó en la confesión del disciplinado o en la prueba indiciaria y sí se sustentó en los hechos que justificaron la tipicidad sin una inferencia lógica que determinara la culpa grave. 212.

En el acto sancionatorio de segunda instancia, al resolver el alegato, se indicó que la calificación de la culpabilidad efectuada en primera instancia sí fue motivada porque la disciplinada debió actuar con mayor cuidado y diligencia e informar al pleno de la corporación de la solicitud de vacaciones de la personera titular o en su defecto al alcalde municipal para que procediera con la designación del remplazo.

Además, porque la solicitud informal de la asesoría que hicieron a un funcionario de la ESAP «[ ] no acredita un actuar diligente y responsable como mesa directiva del Concejo municipal […]». 213. Frente al particular, se advierte que la PGN actuó dentro de los parámetros fijados por los artículos 44 a 51 de la Ley 734 de 2002 sin contradecir el principio de proporcionalidad en la calificación de la falta y la imposición de la sanción. 214.

En efecto, al determinar que la conducta se materializó a título de culpa grave atendió los postulados de los artículos 44 y 50 ibidem, puesto que el actuar de la disciplinada se enmarcó en la causal de extralimitación de sus funciones, como lo prevé esta última norma. A su vez, para la fijación de la gravedad no se advierte desbordados los criterios previstos en el artículo 43 ejusdem por lo siguiente: (i) se consideró que actuó con culpa y no con dolo.

Ello es acorde con el modo en que se desplegó la conducta, toda vez que no se evidencia que el actuar haya sido con el conocimiento e intención de incurrir en el tipo disciplinario. En cambio, es claro que se procedió con poco cuidado ante la duda sobre la competencia para prorrogar el nombramiento del personero temporal; (ii) se tuvo en cuenta su posición en el concejo municipal como miembro de la mesa directiva;

(iii) se consideró la circunstancia en que cometió el comportamiento, esto es, que 63 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pese a poder asesorarse para evitar incurrir en la falta no lo hizo de manera adecuada. 215.

Los criterios expuestos concuerdan con el tipo de proceder que dio lugar al incumplimiento de la prohibición reglada en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 y a la afectación del deber funcional como miembro de la mesa directiva del Concejo Municipal de La Palma (Cundinamarca). Además, la falta no podía considerarse leve porque afectó el servicio público de manera sustancial al prorrogarse el nombramiento del personero temporal sin competencia en contravía de los principios de moralidad y eficacia. 216.

En cuanto a la sanción que se impuso, se advierte que estuvo acorde con lo reglado en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Así, al ser una falta calificada como grave y a título de culpa grave la que procedía era la prevista en el numeral 3 de tal disposición «3. Suspensión, para las faltas graves culposas» y en ese sentido fue decidido por la PGN. 217.

En cuanto al tiempo de la suspensión el mínimo impuesto [1 mes] se ajusta al rango previsto en el artículo 46 y a los criterios del artículo 47 ejusdem. En este último aspecto se tuvo en consideración que no había sido sancionada en ninguna época y que no existió un daño social grave ni la afectación de derechos fundamentales. 218.

Así las cosas, la calificación de la falta impuesta a la disciplinada, los criterios para determinarla, la sanción asignada y los parámetros de su graduación fueron decididos por la PGN de acuerdo con el tipo de comportamiento, la afectación al servicio público y dentro de los márgenes regulatorios establecidos en los artículos 44 a 51 de la Ley 734 de 2002. 3.

Conclusión 219. Con fundamento en lo expuesto se concluye que no existió irregularidad que afectara el debido proceso de Mercedes Peña Medina o sus derechos como servidora pública de elección popular en el proceso disciplinario con radicado IUS E-2017-593459 / IUC D-2017-963283. Lo anterior, comoquiera que para su trámite se aplicó la normativa procedente [Ley 734 de 2002], se dictó el acto sancionatorio dentro del término de prescripción y por la autoridad competente. 220.

Asimismo, se respetaron los principios del proceso disciplinario, entre ellos, el de legalidad de la falta y las sanciones, el debido proceso, culpabilidad, congruencia, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción y los demás previstos en el título I del Libro I de la ley mencionada. 221. Además, en el proceso disciplinario se probó, más allá de toda duda razonable, que la conducta de Mercedes Peña Medina fue constitutiva de la falta disciplinaria reglada en el artículo 35.1 ibidem y que en ella concurrieron los elementos necesarios para declarar la responsabilidad y ser sancionada 64 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00849 00 Disciplinada: Mercedes Peña Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad] sin que se configurará alguna causal de exclusión de responsabilidad. 222.

En tal virtud, se convalidará la sanción de suspensión en el cargo de concejal del municipio de La Palma (Cundinamarca), impuesta en el acto del 21 de diciembre de 2023 por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con lo ordenado en la sentencia C-030 de 2023 y en el auto de unificación dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 2024.

Con la decisión se garantiza la reserva judicial definida por los artículos 23.2 de la CADH en los términos precisados en tales providencias. 223. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diez Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Declarar ajustado al ordenamiento el acto disciplinario dictado por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación el 21 de diciembre de 2023 dentro del proceso disciplinario con radicado IUS E-2017-593459 / IUC D-2017-963283 mediante el cual se impuso la sanción de suspensión a Mercedes Peña Medina.

Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmada electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Firmada electrónicamente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Firmada electrónicamente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclara voto Firmada electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.