CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 68001-23-33-000-2020-00711-01 (356-2025) 1 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Relaciones laborales encubiertas (auxiliar de enfermería) Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia de fecha 13 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander2, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, las cuales versan sobre el reconocimiento de una relación laboral encubierta.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda3. 1.1.1 Pretensiones. El señor Juan Carlos Cadena Fajardo, actuando por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de solicitar la nulidad del acto administrativo identificado con el radicado No. S- 2018-119641-DEBOY del 4 de diciembre de 2018, proferido por el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional le negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de prestaciones y emolumentos reclamados. 1 Expediente digital Samai y Onedrive (680012333000-2020-00711-00 NYR - OneDrive) 2 Magistrados: Francy Del Pilar Pinilla Pedraza, Iván Fernando Prada Macías y Julio Edisson Ramos Salazar. 3 Folio 1 y ss 03.

CUADERNO ppal NO. 1 - OneDrive 2 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: - Que se declare la existencia de una relación laboral de carácter legal y reglamentario, bajo la figura del contrato realidad, entre el Ministerio de Defensa Nacional y el señor Juan Carlos Cadena Fajardo, desarrollada sin solución de continuidad desde el 15 de septiembre de 2003 hasta el 13 de abril de 2018. - Que se determine que el salario que debió percibir el actor corresponde al asignado al cargo de “Auxiliar de Apoyo de Seguridad y Defensa” (sic), grado 28, o, en su defecto, al cargo equivalente dentro de la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional, con funciones análogas a las efectivamente ejecutadas durante el periodo mencionado. - Que se ordene la liquidación y el pago de todas las prestaciones sociales de ley correspondientes al vínculo laboral declarado, incluyendo cesantías, intereses a las cesantías, primas legales y extralegales, vacaciones y demás emolumentos a los que hubiere lugar. - Que se reliquide y pague la diferencia positiva entre los valores efectivamente cancelados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y la asignación salarial que corresponde al cargo mencionado o su equivalente, durante el periodo de vinculación. - Que se liquide y se ordene la devolución de las retenciones practicadas en cada uno de los pagos efectuados durante la vigencia de la relación laboral. - Que se restituyan los valores correspondientes a los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral que fueron sufragados por el actor y que, conforme a la ley, correspondían al empleador asumir de manera compartida. - Que se reconozca y se ordene el pago del valor correspondiente al subsidio familiar no recibido por no haber sido afiliado a una caja de compensación familiar, así como la devolución de los valores pagados por concepto de pólizas de aseguramiento exigidas como requisito previo al desembolso de su remuneración mensual. - Que se condene a la entidad demandada al pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, causada desde el 14 de febrero de 2004 y hasta la finalización del vínculo laboral. - Que las sumas reconocidas se indexen con base en el índice de precios al consumidor hasta la fecha efectiva de pago. 3 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. - Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). - Que se condene en costas y agencias en derecho. 1.1.2 Hechos Según lo expuesto por el apoderado judicial de la parte actora, su poderdante prestó los servicios a la Policía Nacional en el cargo de auxiliar de enfermería durante el lapso comprendido entre el 15 de septiembre de 2003 y el 13 de abril de 2018, mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios.

Sostuvo que, a pesar de la formalidad contractual con la que se estructuró el vínculo, en la práctica existió una relación subordinada, en tanto su representado cumplía funciones permanentes propias del mencionado cargo, bajo órdenes e instrucciones impartidas por superiores jerárquicos, y percibiendo una retribución económica regular por la labor desempeñada.

Indicó que, hasta el año 2009, el actor reportó el cumplimiento de sus funciones ante la Dirección de Sanidad de Santander; sin embargo, a partir de ese año y hasta 2018, los reportes de sus actividades debieron dirigirse a la Dirección de Sanidad de Boyacá, con sede en la ciudad de Tunja, sin modificación alguna en las funciones asignadas ni en el esquema operativo de trabajo.

Adicionalmente, señaló que, entre la terminación del contrato No. 18720359 y el inicio del contrato No. 95720114, no existe constancia contractual suscrita ni adición formalizada por parte de la entidad demandada; no obstante, el actor continuó desempeñando sus funciones en iguales condiciones materiales, lo cual —según aduce— evidencia la continuidad de una relación laboral no reconocida formalmente por la administración. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones presuntamente vulneradas se citaron los artículos 1, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; los artículos 23, 65 y 143 del Código Sustantivo del Trabajo; el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); así como el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 4 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Como concepto de violación, se sostuvo que la realidad de la relación contractual desarrollada por el demandante y el esquema utilizado por la Policía Nacional para su vinculación, contrastan con la concepción del trabajo consagrada en el preámbulo y en el bloque de constitucionalidad, en tanto desconocen los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como la dignidad humana, la igualdad material y la protección del trabajo en condiciones dignas.

A juicio del demandante, la actuación de la entidad denigra de los valores esenciales que rigen el orden constitucional colombiano, al pretender confundir la prestación personal y subordinada de servicios, propia de una relación laboral, con un vínculo de naturaleza civil o contractual. En consecuencia, solicitó la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas y que se reconozca el verdadero carácter laboral de la relación que lo unió con la administración, con el fin de restablecer los derechos que le fueron desconocidos en su condición de trabajador. 1.2.

Contestación de la demanda4. La Policía Nacional, a través del área de sanidad de Boyacá, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que el actor no fue vinculado como servidor público, sino que celebró contratos de prestación de servicios profesionales ante la imposibilidad de suplir las necesidades del servicio en salud mediante personal de planta, dada la ausencia de profesionales en dicha área.

Sostuvo que los contratos suscritos tuvieron como objeto la prestación de servicios como auxiliar de enfermería (sic) en el área que fuera requerido, y que tales acuerdos se celebraron conforme a las disposiciones legales aplicables a la contratación estatal. Afirmó que, si bien el demandante debía prestar sus servicios en el área de sanidad de Boyacá, la relación jurídica fue de naturaleza contractual y su finalidad fue la ejecución de una obligación de hacer, característica esencial del contrato de prestación de servicios.

Por tanto, las actividades desarrolladas — inherentes a su formación académica— requerían su ejecución personal y presencial, dado que estaban orientadas a la atención de los usuarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional. Sin embargo, insistió en que dicha 4 Folios 1 a 9 del archivo 04ContestaciónDemanda.pdf 5 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. presencia no implicaba subordinación ni desvirtuaba el carácter civil del vínculo, y, por ende, no podía derivarse la existencia de una relación laboral.

Adujo, que dicha situación fue conocida y aceptada por el contratista desde el proceso de entrevista, y que las condiciones contractuales, incluida la sede de prestación del servicio, le fueron plenamente informadas. Añadió que no se configuró la subordinación alegada, puesto que el actor no se encontraba sujeto a órdenes jerárquicas, horarios rígidos ni reglamentos institucionales, sino que se limitaba a cumplir las obligaciones libremente pactadas como contratista.

Con fundamento en lo anterior, propuso como excepciones de mérito las que denominó: inexistencia de un contrato de trabajo e inexistencia de una obligación. 1.3. La sentencia de primera instancia5. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, como sustento de su decisión, sostuvo que del análisis de las pruebas quedó en evidencia que el actor suscribió numerosos contratos para prestar servicios como auxiliar de enfermería en distintas dependencias de sanidad de la Policía Nacional, particularmente en Santander y Boyacá; y que, si bien las pruebas permitieron establecer que prestó sus servicios de forma personal y recibió remuneración, el tribunal no encontró demostrada una verdadera subordinación, ya que las actividades desarrolladas respondían a esquemas de coordinación propios de la contratación estatal y no a una relación laboral típica.

Respecto de las declaraciones rendidas, sostuvo que tampoco fueron concluyentes en cuanto a la imposición de órdenes, instrucciones o el cumplimiento de horarios de forma obligatoria, aspectos que en su mayoría se ajustaban a la necesaria coordinación del servicio y no constituían subordinación jurídica. Además, que, no se demostró que existieran estudios previos que evidenciaran una indebida prolongación de los contratos más allá del término estrictamente indispensable.

En virtud de lo anterior, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se acreditaron los elementos del contrato realidad. Adicionalmente, en aplicación del nuevo criterio jurisprudencial sobre costas 5 Ver índice 0041 de Samai. 6 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. procesales, se abstuvo de imponer condena en costas, al no advertirse actuación temeraria ni carencia de fundamento jurídico en la demanda. 1.4.

El recurso de apelación6. Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que el A-quo realizó una indebida valoración probatoria y omitió la apreciación de pruebas determinantes y que incurrió en una deficiente aplicación de las reglas jurisprudenciales vigentes.

El apelante destacó que durante más de catorce años su representado ejecutó funciones propias de un auxiliar de enfermería de manera continua, personal, en las instalaciones de la entidad y bajo condiciones que desbordaban el marco de un contrato de prestación de servicios. Esta prestación sostenida del servicio, a su juicio, fue probada mediante la suscripción sucesiva de 25 contratos entre 2003 y 2018, sin interrupciones sustanciales y con objetos contractuales idénticos, lo que evidenciaba una necesidad permanente de la entidad, contrariando lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, particularmente la contenida en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, en la cual se definió que la contratación por prestación de servicios no puede emplearse para suplir funciones permanentes ni ser indefinidamente prorrogada.

A juicio del recurrente, el fallo de primera instancia omitió analizar la abundante prueba documental allegada, como los informes contractuales, constancias de funciones, agendas de turnos y testimonios que daban cuenta de la existencia de un vínculo subordinado. Señaló que, contrario a lo afirmado por el tribunal, su representado cumplía una jornada diaria reglada, debía reportar a un jefe inmediato, recibía instrucciones directas de profesionales superiores, asumía tareas administrativas y misionales adicionales a las propias de su cargo, y en múltiples ocasiones actuó como coordinador del área de sanidad, todo lo cual demostraba que estaba sujeto al poder de dirección, organización y control de la entidad, conforme lo establece el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

Así mismo, enfatizó que su labor no era autónoma ni independiente, sino claramente integrada a la estructura funcional de la entidad. 6 Índice 0044 de Samai. 7 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. Reprochó también que el Tribunal no hubiera valorado adecuadamente los testimonios de los compañeros de trabajo y usuarios del servicio de salud, quienes confirmaron la sujeción jerárquica, la ejecución de órdenes superiores y el cumplimiento de un horario inflexible.

Asimismo, puso de presente que las funciones desarrolladas por su mandante coincidían con aquellas descritas en el manual de funciones del cargo de auxiliar de enfermería de planta de la Policía Nacional, lo que reforzaba la tesis de desnaturalización del vínculo contractual. En este sentido, reiteró que el uso del contrato de prestación de servicios fue artificioso y encubrió una verdadera relación laboral, contrariando principios constitucionales como el de la primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado en el artículo 53 de la Carta Política.

Finalmente, advirtió que, el fallo desconoció el precedente vinculante del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, como la Sentencia T-388 de 2020, que presume la subordinación en labores propias del área de salud cuando se demuestran condiciones objetivas de dependencia funcional y cumplimiento de horarios. Insistió en que la prolongación del vínculo, la permanencia en el cargo, la prestación continua del servicio y la inserción del actor en el aparato organizacional de la entidad, con funciones esenciales para el cumplimiento de su misión institucional, configuraban en su conjunto todos los elementos esenciales del contrato de trabajo, por lo que solicitó la revocatoria de la sentencia apelada y el reconocimiento de los derechos laborales y prestacionales derivados de la relación laboral real existente. 1.5.

Trámite de segunda instancia Con auto de 1 de abril de 20257, este despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); y, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 1.5.1 Concepto del ministerio público9. 7 Índice 0009 de Samai. 8 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 9 Índice 008 de Samai-segunda instancia. 8 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

La Procuraduría delegada de Intervención 7 ante el Consejo de Estado10 rindió concepto dentro del proceso promovido por Juan Carlos Cadena Fajardo contra la Policía Nacional, correspondiente a un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El actor solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral entre el 15 de septiembre de 2003 y el 13 de abril de 2018, pese a haber estado vinculado formalmente mediante contratos de prestación de servicios.

La delegada del Ministerio Público consideró acreditados los tres elementos esenciales de una relación laboral conforme al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo: la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Con fundamento en el acervo probatorio, concluyó que el actor prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en instalaciones de la Policía Nacional durante más de 14 años, mediante 25 contratos consecutivos, con funciones que excedieron el mero cumplimiento de obligaciones contractuales, incluyendo la atención directa a pacientes, la asignación de citas, participación en comités y desarrollo de actividades en programas de salud pública.

En cuanto a la subordinación, destacó que el actor debía cumplir horarios establecidos, reportar permisos al ordenador del gasto, recibir instrucciones de médicos y odontólogos, y entregar informes mensuales, lo cual denotó ausencia de autonomía e inserción en la estructura organizativa de la entidad. A juicio del Ministerio Público, estas condiciones desnaturalizaron la figura del contrato de prestación de servicios y evidenciaron una relación de trabajo subordinada, de carácter permanente y necesaria para el cumplimiento de funciones misionales de la Dirección de Sanidad.

A partir de testimonios, documentos contractuales y certificaciones de cumplimiento, la Procuraduría concluyó que la Policía Nacional ejerció control efectivo sobre las condiciones de trabajo del demandante. Además, precisó que, aunque algunos derechos prestacionales se encontraban prescritos, debían reconocerse aquellos causados a partir del 28 de septiembre de 2015.

En consecuencia, la delegada solicitó revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander que había negado las pretensiones del actor, y declarar 10 Dra. Claudia Patricia Hernández León 9 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. la existencia de una verdadera relación laboral encubierta, reconociendo los derechos derivados de ella.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 111 del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico. Con base en los términos del recurso de apelación formulado por la parte actora, le corresponde a la Sala determinar si, durante el periodo comprendido entre el año 2003 y el 2018, se configuró una relación laboral entre el señor Juan Carlos Cadena Fajardo y la Policía Nacional, pese a que su vinculación formal se produjo mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, y si, en consecuencia, resulta procedente declarar la existencia de dicha relación laboral y ordenar el reconocimiento de los derechos laborales y prestacionales reclamados.

Para ello, será preciso establecer si en el expediente se encuentran acreditados los elementos constitutivos del contrato de trabajo, con énfasis en el elemento de la subordinación, aspecto central del recurso de apelación, y cuya inexistencia fue afirmada por el Tribunal en la sentencia de primera instancia. En el marco de este análisis, se deberá valorar si las pruebas allegadas —incluidas las certificaciones contractuales, agendas, testimonios y manuales de funciones— permiten concluir que la ejecución del servicio obedeció a una integración funcional en la estructura organizativa de la entidad, con sujeción a órdenes, jerarquía, jornada y funciones propias del cargo de planta, o si, por el contrario, las condiciones en las que se prestó el servicio se ajustaron al régimen legal y a la autonomía propia del contrato estatal de prestación de servicios. 11 modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021 12 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 10 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. 2.2.1.

Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario 11 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 196813, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: «Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.» La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

En esa oportunidad, la Corte expuso: «La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» 13 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 12 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

De lo anterior, se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales14; y, para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral15.

En el mismo sentido, la Subsección B de esta Sección Segunda16 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo y, (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. 14 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 15 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 13 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Este criterio ha sido reiterado por esta Subsección en múltiples oportunidades, consolidando así una línea jurisprudencial uniforme en torno a la materia. En consecuencia, será con fundamento en dicho marco normativo y jurisprudencial que se desarrollará el análisis del presente asunto.17 2.2.2. Material probatorio - Obra en el expediente copia de 20 contratos de prestación de servicios profesionales18 suscritos entre Juan Carlos Cadena Fajardo y la Policía Nacional – Dirección de Sanidad, ejecutados en diferentes vigencias comprendidas entre el 15 de septiembre de 2003 y el 2 de abril de 2018, en virtud de los cuales el actor prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en los departamentos de Santander y Boyacá, así: No. CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS OBJETO TÉRMINO DE DURACIÓN DESDE/HASTA VALOR 1 Contrato No. 68- 700468 Folios 66-78 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 3 meses y 15 días. 15/09/2003 al 30/01/2004 $ 3.420.000 Sin interrupción 2 Contrato No. 68-7- 01044 Folios 80-89 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 10 meses 01/02/2004 al 01/12/2004 $ 7.600.000 Interrupción de 1 día 3 Contrato No. 068-7- 0448 Folios 90 a 99 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 7 meses 03/12/2004 al 07/07/2004 $ 5.740.000 Sin interrupción 17 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. CP. Jorge Edison Portocarrero Banguera sentencias identificadas con los radicados internos 0199-2023, 2164-2023, 3767-2023, 4845-2023, 7292-2023, entre otros. 18 Que reposan en el archivo

02. CD ANEXOS fol 30 c1 - OneDrive a partir del folio 66 y en el 04. CUADERNO ppal No. 2 - OneDrive folios 1 a 33. 14 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. 4 Contrato No. 68-7-0231 Folios 100 a 113 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 5 meses 01/07/2004 al 30/11/2004 $ 4.100.000 Sin interrupción 5 Contrato No. 68-7-0418 Folios 114-129 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 3 meses 01/12/2005 al 28/02/2006 $ 2.760.000 Interrupción de 3 días 6 Contrato No. 68-7- 011006 Adición No. 049806 del 7 de noviembre de 2006 al contrato principal No. 68-7- 011006 Folios 130-168 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 12 meses y 25 días 06/03/2006 al 31/03/2007 $ 11.806.667 Sin interrupción 7 Contrato No. 68-7- 014307 Folios 170-225 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 9 meses y 29 días 02/04/2007 al 30/01/2008 $ 10.086.267 Sin interrupción 8 Contrato No. 68-7- 0021-08 Folio 224-240 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 10 meses 31/01/2008 al 30/04/0919 $ 10.120.000 Interrupción de 10 días 9 Contrato No. 18-7- 20199-09 Folio 242-260 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 6 meses y 13 días 18/05/2009 al 30/11/2009 $ 6.836.060 19 No se cuenta con el acta de terminación ni con el acta de liquidación del contrato, se establece dicha fecha con base en la certificación obrante en el plenario expedida por la llamada a juicio el 14 de marzo de 2018 15 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Sin interrupción 10 Contrato No. 18-7- 20435-09 Folio 262-275 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 7 meses 23/11/2009 al 23/06/201020 $ 7.438.200 Interrupción de 15 días 11 Contrato No. 18-7- 20167-10 Folio 276-293 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 8 meses 16/07/2010 al 15/03/201121 $ 8.500.000 Interrupción de 15 días 12 Contrato No. 18-7- 20147-11 Folio 294-303 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 12 meses 31/03/2011 al 31/03/2012 $ 12.745.995 Interrupción de 6 días 13 Contrato No. 18-7- 20108-12 Folio 304-324 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic- 12 meses 12/04/2012 al 31/03/2013 $ 12.607.226 Interrupción de 2 días 14 Contrato No. 18-7- 20078-13 Folio 326-363 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic 7 meses y 28 días 03/04/2013 al 30/11/2013 $ 8.697.106 Interrupción de 17 días 15 Contrato No. 18-7- 20298-13 Folio 364-389 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic 7 meses y 4 días 25/12/2013 al 30/07/2014 $ 8.132.963 Interrupción de 3 días 20 No se cuenta con el acta de terminación ni con el acta de liquidación del contrato, se establece dicha fecha con el término de duración del contrato celebrado. 21 No se cuenta con el acta de terminación ni con el acta de liquidación del contrato, se establece dicha fecha con el término de duración del contrato celebrado. 16 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. 16 Contrato No. 18-7- 20175-14 Folio 390-417 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic 4 meses 05/08/2014 al 04/12/2014 $ 4.560.000 Interrupción de 2 días 17 Contrato No. 18-7- 20359-14 Folio 419-453 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic 5 meses y 21 días 10/12/2014 al 31/05/2015 $ 6.498.770 Sin interrupción 18 Contrato No. 95-7- 20114-15 Folio 455-474 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic 11 meses y 15 días 01/06/2015 al 15/05/2016 $ 13.111.652 Sin interrupción 19 Contrato No. 95-7- 20068-16 Folio 1-22 […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic 12 meses 10/05/2016 al 09/05/2017 $ 13.681.619 Sin interrupción 20 Contrato No. 95-7- 20052-17 Folio 23- […] “Prestar los servicios de auxiliar de enfermería en el área donde sea requerido por la Seccional de Sanidad Santander de la Policía Nacional” -sic 10 meses y 28 días 5/05/2017 al 13/04/201822 $ 936.000 - Se aportó copia de una constancia de fecha 25 días de febrero de 2013, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional- Seccional Sanidad Santander, en la que se indica 22 Extremo final tomado de la certificación obrante en el plenario expedida por la demandada el 14 de marzo de 2018 17 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. que Juan Carlos Cadena Fajardo, prestó sus servicios a esa institución en calidad de auxiliar de enfermería bajo los siguientes contratos de prestación de servicios23: CONT.

PS No. CON PLAZO DE FECHA DE INICIO 68-7-00468 90 DIAS 15-09-2003 68-7-0144 300 DIAS 21-01-2004 68-7-0448 210 DIAS 27-11-2004 68-7-0231 150 DIAS 01-07-2005 68-7-0418 30 DIAS 01-12-2005 68-7-0110-06 390 DIAS 06-03-2006 68-7-0143-07 304 DIAS 02-04-2007 68-7-0021-08 454 DIAS 01-02-2008 - Copia de la certificación de fecha 14 de marzo de 2018, expedida por el Área de Sanidad de Boyacá de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional por medio de la cual se hizo constar que el demandante Juan Carlos Cadena Fajardo, prestó sus servicios como auxiliar de enfermería a dicha institución, a través de los siguientes contratos de prestación de servicios24: Contrato No. 68-7-0231 de 02/10/2005 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. Fecha de inicio: 1/07/2005 fecha de término: 30/11/2005 Duración: 150 días Contrato No. 68-7-0231 de 02/10/2005 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería Fecha de inicio: 1/12/2005 fecha de término: 28/02/2006 Duración: 90 días Contrato No. 68-7-011006 de 02/03/2006 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería Fecha de inicio: 6/03/2006 fecha de termino: 31/03/2007 Duración: 390 días 23 Ver folio 33 del archivo 04.

CUADERNO ppal No. 2 - OneDrive 24 Ver folios 35 a 38 ibidem. 18 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. Contrato No. 68-7-0143/07 de 22/04/2007 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería Fecha de inicio: 2/04/2007 fecha de termino: 31/01/2008 Duración: 304 días Contrato No. 68-7-002108 de 22/03/2008 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería Fecha de inicio: 1/02/2008 fecha de termino: 30/04/2009 Duración: 454 días Contrato No. 18-7-20199-09 de 21/05/2009 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería Fecha de inicio: 7/05/2009 fecha de termino: 16/11/2009 Duración: 193 días Contrato No. 18-7-20147-2011 de 12/04/2011 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería Fecha de inicio: 4/04/2011 fecha de termino: 27/12/2011 Duración: 267 días Contrato No. 18-7-20108-2012 de 07/06/2012 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. Fecha de inicio: 16/04/2012 fecha de termino: 27/12/2012 Duración: 255 días Contrato No. 18-7-20078-2013 de 12/09/2013 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. 19 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Fecha de inicio: 3/04/2013 fecha de termino: 30/11/2013 Duración: 241 días Contrato No. 28-7-20175-2014 de 14/08/2014 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. Fecha de inicio: 8/05/2014 fecha de termino: 5/09/2014 Duración: 120 días Contrato No. 28-7-20175-2014 de 14/08/2014 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. Fecha de inicio: 8/05/2014 fecha de termino: 5/09/2014 Duración: 120 días Contrato No. 18-7-20359-2014 de 12/12/2014 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. Fecha de inicio: 10/12/2014 fecha de termino: 30/05/2015 Duración: 171 días Contrato No. 95-7-20114-2015 de 03/06/2015 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. Fecha de inicio: 1/06/2015 fecha de termino: 15/05/2016 Duración: 349 días Contrato No. 95-7-20068-16 de 13/05/2016 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. Fecha de inicio: 16/05/2016 fecha de termino: 15/05/2017 Duración: 364 días Contrato No. 95-7-20052-17 de 14/05/2017 Objeto contractual Contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería. 20 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Fecha de inicio: 16/05/2016 fecha de termino: 13/04/2018 Duración: 332 días Se aclara que, si bien la certificación allegada y que fue expedida el 14 de marzo de 2018 da cuenta los contratos suscritos por el actor e indica los extremos laborales de aquellos; este documento solo será tenido en cuenta frente a los contratos números 8 y 10, comoquiera que respecto de ellos, no se cuenta con acta de inicio y/o terminación. Situación análoga se presentó respecto de los contratos números 10 y 11, en los cuales se fijó su fecha de finalización conforme al término de duración pactado en sus cláusulas, ante la ausencia de otros documentos que permitieran acreditar de forma directa su culminación, dato que tampoco reposa en la ya citada certificación del 14 de marzo de 2018.

En los demás contratos, la información pertinente fue tomada directamente de los documentos obrantes en el expediente, los cuales sí contienen actas de inicio, de liquidación u otros elementos que permiten conocer con mayor precisión las condiciones contractuales del vínculo entre las partes. - También se aportaron al plenario 30 agendas de trabajo mensual, correspondientes a los años 2007, 2009, 2011, 2012 y 2013 elaboradas por la Policía Nacional, específicamente por la Seccional de Sanidad Santander (Coordinación grupo red de servicios de salud nivel I), subintendente Fernando Torres Sanguino o por el intendente Carlos Parra Ruiz, a nombre del profesional Juan Carlos Cadena Fajardo, cada una de las 30 agendas corresponde a un mes especifico, dichas agendas incluyen la siguiente información25: Todos siguen un formato idéntico, que incluye: - Días del mes, clasificados por día de la semana. - Hora de inicio de actividades (HORA I.A.): usualmente 07:00 a.m. o 08:00 a.m. - Horas asignadas a Consulta Externa (C.E.). - Horas asignadas a Promoción y Prevención (PYP). - Total, de horas mensuales, discriminadas entre I.A., C.E. y PYP.

Distribución de horas: - Horas laborales totales por mes: en promedio 190 horas. - Consulta externa (C.E.): alrededor de 168 horas mensuales. - Promoción y prevención (PYP): entre 21 y 22 horas mensuales. Observaciones comunes: Las observaciones reiteran actividades como: - Elaboración de historias clínicas. - Ingreso de RIPS a computador. 25 Ver folios 65 a 179 ibidem. 21 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. - Elaboración de informes (costos, hospital, consultorio). - Actividades de promoción y prevención (PYP). - Asignación de citas. - Material para curaciones y nebulizaciones. - Actividades programadas todos los sábados. - A continuación, se transcriben las ordenes impartidas en las agendas: «Toma casual de T.A.H. una hora diaria.

Buscar y organizar historias clínicas todos los días, media hora. Programa de endotelio durante los primeros días de cada mes, nueve (9) horas. Ingreso de RIPS al computador mediante base de datos, una hora y media. Elaboración de informes hospitalarios, de consultorio y de programas de Promoción y Prevención (PyP), cinco (5) horas. Elaboración de informe de costos, ocho (8) horas.

Todos los sábados, elaboración de material para curaciones, infectología y nebulizaciones. Asignación de citas diarias, dos (2) horas.» - Se aportaron, igualmente copias de diversos oficios o constancias de envío de las agendas de trabajo que le realizaba la Dirección Seccional de Sanidad Santander ESP Barbosa, al señor intendente Edwin Caballero Carrillo26. - Se aportó copia del acta de apertura de buzones de la Policía Nacional, donde se deja constancia de la apertura del buzón frente a los testigos y el auxiliar de enfermería Juan Carlos Cadena, como funcionario de la Oficina de Atención al Usuario27: - Copia de las actas de realización de talleres de fecha 14 de septiembre de 2011 y 07 de diciembre de 2011, suscritas por Juan Carlos Cadena Fajardo como auxiliar de enfermería de la oficina de atención al usuario28. - Se allegaron copias de diversas actas de reuniones, talleres y comités institucionales en los que participó el demandante en calidad de auxiliar de enfermería. A continuación, se relacionan los documentos correspondientes29: 1.

Acta No. 11 – ESPAB – SABAR (08 de noviembre de 2013) Lugar: Sanidad Barbosa. Asunto: Socialización Comité de Historias Clínicas. Asistentes: Incluye a Juan Carlos Cadena como “Auxiliar de Enfermería”. Participan médicos, odontólogos, auxiliares y personal de oficios varios. Se registra verificación de asistencia, lectura de acta anterior, verificación de compromisos y temas a tratar.

Se identifican compromisos y responsables. 2. Acta No. 11 – ESPAB – SABAR (Continuación) Se reiteran compromisos adquiridos en el acta anterior (25 de octubre de 2013). 26 Ver folios 127, 134, 139, 130, 138, 146, 147, 151, 154, 154, 155, 159, 166, 167 193 ibidem. 27 Ver folio 193 ibidem. 28 Ver folios 202 y 203 ibidem. 29 Ver folios 199 a 315 ibidem. 22 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Participan como responsables: Dr. Óscar Bernal, Dra. Vivian Gutiérrez, Área Sanidad Tunja, Coordinadora Sanidad Barbosa. Se detallan compromisos relacionados con el flujo de citas y atención en Sanidad Barbosa. Incluye modalidad de solicitud de servicios: remisión, interconsulta, orden de servicio, apoyo tecnológico y urgencias. 3. Acta No. 11 – ESPAB – SABAR (página 3) Tema: Funciones de las Direcciones Seccionales y Locales de Salud.

Contiene funciones relacionadas con el Régimen de Referencia y Contrarreferencia. Se consignan compromisos institucionales. Se registra asistencia nominal, correos electrónicos, teléfonos celulares y firmas, incluyendo la de Juan Carlos Cadena como “Auxiliar de Enfermería – SABAR”. 4. Acta No. 20 – Reunión grupo veedores (08 de abril de 2012) Lugar: Tercer Distrito Barbosa.

Tema: Horario de atención de los profesionales. Dirigido a funcionarios. Participan 3 personas. Firma como funcionario Juan Carlos Cadena Fajardo. 5. Acta No. 01 – Reunión grupo ELI (27 de abril de 2012) Lugar: Tercer Distrito Barbosa. Tema: Referencia y contrarreferencia. Participan 7 personas. Firma como funcionario Juan Carlos Cadena Fajardo. 6.

Acta No. 31 – Reunión usuarios (25 de abril de 2012) Lugar: ESPAB SABAR. Tema: Trámite pendiente de sugerencias hechas por los usuarios. Participan usuarios, Coordinador de Sanidad y Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería. Resultado: “Recibido con satisfacción”. 7. Acta No. 42 – Reunión usuarios (15 de junio de 2012) Lugar: Hospital Integrado San Bernardo.

Tema: Mejorar atención en ortopedia. Participa Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería. Firma como responsable del acta. 8. Acta No. 46 – Reunión usuarios (19 de junio de 2012) Lugar: Tercer Distrito Barbosa. Tema: Asistencia a consultas y solución de servicios. Participa Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería. Firma el acta. 9.

Acta No. 48 – Reunión usuarios (18 de julio de 2012) 23 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. Lugar: Hospital Integrado San Bernardo. Tema: Atención de fisioterapia. Participa y firma Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería. 10.

Acta No. 57 – Reunión usuarios (24 de septiembre de 2012) Lugar: ESPAB SABAR. Tema: Ampliación de horario de profesionales. Participa Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería. Firma el acta. 11. Acta (sin número visible) – Reunión usuarios Participan: Intendente Carlos Parra Ruiz, usuario Orlando Murcia, Auxiliar Juan Carlos Cadena.

Firma Juan Carlos Cadena. Conclusiones sobre colaboración de profesional de medicina general. 12. Acta No. 57 – Reunión usuarios (04 de septiembre de 2012) Tema: Comentario constructivo de usuaria Gladys Durán. Participan: Intendente Carlos Parra Ruiz, Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería. Resultado: Recibido con satisfacción. 13.

Acta (sin número visible) – Reunión usuarios Firma Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería. Conclusiones dirigidas a usuaria Gladys Durán. 14. Acta No. 23 – Reunión usuarios (30 de marzo de 2012) Tema: Mejorar servicios de odontología. Participa: Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería. Resultado: Recibido con satisfacción. 15.

Oficio No. 0180 – 01 de diciembre de 2011 Dirigido a enfermera jefe del Hospital San Bernardo (Yadira Ariza Ortiz). Asunto: Entrega de documentos sobre actividades infantiles. Firma: Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería y coordinador Sanidad Tercer Distrito Barbosa. 16. Oficio No. 0107 – 16 de diciembre de 2011 Asunto: Entrega de encuesta.

Firma: Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería y coordinador de Sanidad. 17. Oficio No. 0184 – 15 de diciembre de 2011 Asunto: Entrega de documentos sobre ejecución de programas. Firma: Juan Carlos Cadena como auxiliar de enfermería y coordinador Sanidad. 18. Oficio No. S-2011-2388 – 01 de noviembre de 2011 24 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Dirigido a Juan Carlos Cadena como Coordinador (E) de Sanidad ESPAB Barbosa. Asunto: Informe de auditoría de calidad. Remitente: Mayor Luis Ariel Tovar Lombo, jefe Área Sanidad Boyacá. 19. Informe de Auditoría de Calidad a Red Propia – Área de Sanidad Boyacá (31 de octubre de 2011) Responsable: Auxiliar de Enfermería Juan Carlos Cadena.

Cargo: Coordinador (E) de Sanidad. Auditor: Dra. Mabel Puentes. Contenido: Verificación del cumplimiento de estándares de habilitación (Resolución 1043 de 2006). Se registran hallazgos, compromisos, responsables, fechas de seguimiento y soportes. 20. Informe de Auditoría de Calidad (continuación) Se detallan hallazgos sobre historia clínica, interdependencia de servicios, e indicadores institucionales.

Responsable: Auxiliar de Enfermería Juan Carlos Cadena. Aparecen fechas de seguimiento y soportes documentales (libros, manuales, listas de chequeo). 21. Acta No. 009 – Comité GAGAS – ESPAB – DESAN (24 de febrero de 2012) Lugar: Establecimiento de Sanidad Policía – Tercer Distrito Barbosa. Asunto: Socialización del instructivo para el ahorro y uso eficiente del papel.

El señor Juan Carlos Cadena Fajardo aparece como Coordinador de Sanidad Barbosa. Se registra su verificación de asistencia del comité y el desarrollo de la agenda. 22. Acta No. 009 – Comité GAGAS (continuación) Compromisos: Disminución del consumo de papel, reutilización y aplicación del programa. Se registran asistentes, cargos, unidades y firmas, incluyendo la de Juan Carlos Cadena. 23.

Acta No. 007 – Comité GAGAS – ESPAB – DESAN (26 de enero de 2012) Tema: Conformación del Grupo Administrativo de Gestión Ambiental y Sanitaria. Juan Carlos Cadena figura como Coordinador de Sanidad. Se consigna su verificación de asistencia y lectura del orden del día. 24. Comité GAGAS – Conformación y funciones (página de listado) Aparece el nombre de Juan Carlos Cadena Fajardo como Coordinador de Sanidad Barbosa.

Se relacionan nombres, cargos y firmas de integrantes del grupo GAGAS. 25. Comité GAGAS – Página de asistentes Registro de asistentes al comité, con firma de Juan Carlos Cadena Fajardo. 25 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Se observa listado con unidades, cargos y firmas de otros participantes del área de sanidad. 26. Acta No. 007 – Comité GAGAS – Tratamiento de aguas residuales (29 de febrero de 2012) Lugar: Establecimiento de Sanidad Policía – Tercer Distrito Barbosa. Coordinador del comité: Juan Carlos Cadena Fajardo. Verificación de quórum, lectura de acta anterior y exposición técnica sobre aguas residuales. 27.

Acta No. 007 – Comité GAGAS (continuación) Desarrollo del proceso de tratamiento de aguas residuales: canalización, filtración, cloración. Se registran asistentes, unidad, cargo y firma, incluyendo nuevamente a Juan Carlos Cadena. 28. Oficio No. S-2012-01082 / DEBOY-GRUSA.29 (26 de junio de 2012) Dirigido a los Coordinadores de Establecimientos de Sanidad Policial del Departamento de Boyacá. Asunto: Cumplimiento de actividades del Grupo GAGAS.

Se solicita remisión de actas y formatos diligenciados con fechas, firmas y temas. - Copia de un documento expedido por la Empresa Social del Estado Hospital Integrado San Bernardo de Barbosa, fechado el 1° de marzo de 2012, dirigido al señor Juan Carlos Cadena, Coordinador de Sanidad del Tercer Distrito Barbosa. El contenido informa el valor de la facturación de servicios realizados en el mes de febrero de 2012, específicamente por concepto de urgencias, por un monto de $1.677.156.

El documento está firmado por Nayilene Hernández Hernández, quien se identifica como Coordinadora de Facturación30. - Copia del oficio del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía Boyacá, fechado el 13 de marzo de 2012, dirigido al señor Juan Carlos Cadena Fajardo, Coordinador de Sanidad del Tercer Distrito de Policía Barbosa.

El asunto es “Notificación” de designación como supervisor de un contrato específico. El documento está firmado por el coronel Miguel Fernando Roa Ramírez, comandante del Departamento de Policía Boyacá. Incluye anotaciones manuscritas al margen derecho inferior31. - Copia del oficio fechado el 11 de marzo de 2012, del Departamento de Policía Boyacá, dirigido al señor Juan Carlos Cadena Fajardo, con asunto “Notificación” de designación como supervisor de contrato.

El documento contiene membrete 30 Ver folio 317 ibidem. 31 Ver folio 321 ibidem. 26 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. institucional, firma del coronel Miguel Fernando Roa Ramírez y código QR. Al pie del documento se incluye una nota sobre la diferencia entre supervisor e interventor32. - Copia del oficio fechado el 28 de diciembre de 2013, suscrito por el coronel Carlos Antonio Gutiérrez Martínez, comandante del Departamento de Policía Boyacá. Está dirigido a la patrullera Carmen Nayibe Acevedo Quintana y notifica que el señor Juan Carlos Cadena Fajardo fue designado como supervisor del contrato de prestación de servicios como auxiliar de enfermería. Incluye sello de radicación y código QR33. - Copia de comunicación expedida por la Asociación de Veteranos de la Policía de las Provincias de Vélez y Ricaurte –ASOVETPOVERI–, dirigida al Brigadier General Jorge Enrique Rodríguez Peralta, director de Sanidad de la Policía Nacional, en la que se solicita tener en cuenta el nombre del señor Juan Carlos Cadena Fajardo para un nombramiento en propiedad en el área de sanidad.

Está firmada por el presidente de la asociación, José A. Hernández Ardila34. - Copia del oficio del Departamento de Policía Boyacá, fechado el 1° de abril de 2011, mediante el cual el Subintendente Díaz Pérez Freidy Emilson, Coordinador de Sanidad Barbosa, solicita al comandante del Departamento de Policía Boyacá estudiar la posibilidad de renovar la contratación del señor Juan Carlos Cárdenas Fajardo como auxiliar de enfermería. El documento está también firmado por el jefe del Área de Sanidad Boyacá, teniente Jorge Mario Orjuela Márquez35. - Copia del oficio de fecha 26 de noviembre de 2013, suscrito por la Patrullera Carmen Nayibe Acevedo Quintana, Coordinadora de Sanidad del Tercer Distrito Policía Barbosa.

Dirigido al coronel Carlos Antonio Gutiérrez Martínez. Se solicita autorización para iniciar proceso de contratación de servicios de salud para el señor Juan Carlos Cadena Fajardo, como auxiliar de enfermería por un periodo de siete meses y ocho días, por valor de $8.284.981. También está firmado por la jefe del Área de Sanidad Boyacá, teniente coronel Carmen Katherine Giraldo Serrano36. - Copia del documento identificado como Acta No. 077 de 2013, suscrita por el Comité para la Contratación Administrativa del Área de Sanidad de la Policía Nacional en Boyacá. Se consigna que la reunión se realizó el 23 de diciembre de 2013 entre las 10:00 y 11:50 horas.

En el acta se recomienda al comandante del Departamento de 32 Ver folio 323 ibidem. 33 Ver folio 327 ibidem. 34 Ver folio 329 ibidem 35 Ver folio 331 ibidem 36 Ver folio 333 ibidem 27 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Policía Boyacá la contratación directa de varios profesionales de salud, incluyendo médicos generales, odontólogos y auxiliares de enfermería. Según se lee, a dicha reunión asistieron el jefe Administrativo DEBOY TC. Camilo Torres Pineda y la CT. Yolanda Alfonso Bohórquez, jefe del Área de Sanidad Boyacá (E). Allí se listan los servicios a contratar, especificando ubicación, profesión y número de horas asignadas.

En el cuadro de "Servicios por Orden de Prestación de Servicios (OPS)", se menciona al señor Juan Carlos Cadena Fajardo, identificado con cédula de ciudadanía 91.015.390, como Auxiliar de Enfermería, contratado por siete meses y cuatro días, con un valor presupuestado de $8.284.981 y asignación de 8 horas. La conclusión del acta recomienda la contratación de los profesionales enlistados37. - Copia del documento identificado como Anexo No. 5, expedido por la Dirección de Sanidad – Área de Sanidad Boyacá, titulado “Constancia de Planta de Personal”.

En él se deja constancia que, tras verificación de la planta de personal de la Dirección de Sanidad, no se cuenta con personal disponible con el título de Auxiliar de Enfermería para cubrir la necesidad planteada por el Área de Sanidad del III Distrito de Policía Barbosa. El documento está fechado el 26 de noviembre de 2013 y firmado por el PS Ferney Augusto Gómez Toro, Líder del Grupo Talento Humano del Área de Sanidad Boyacá38. - Copia del documento titulado “Constancia de Idoneidad y Experiencia”, identificado como Anexo No. 6, expedido por la Dirección de Sanidad – Área de Sanidad Boyacá del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.

Firmado por la patrullera Carmen Nayibe Acevedo Quintana, Coordinadora de Sanidad del Tercer Distrito de Policía Barbosa. Consta que, tras verificación documental, el señor Juan Carlos Cadena Fajardo cuenta con la idoneidad y la experiencia requeridas para desempeñarse como Auxiliar de Enfermería. La constancia fue expedida el 28 de noviembre de 201339. - Copia del oficio fechado el 25 de julio de 2017, suscrito por un grupo de veedores de sanidad, dirigido al Capitán Gustavo Adolfo Venegas Velásquez, jefe del Área de Sanidad del Departamento de Policía Boyacá. En el documento se describe la situación operativa de la unidad y se exalta la trayectoria de 14 años del señor Juan Carlos Cadena Fajardo, como enfermero en el ESPAB Barbosa, solicitando se tenga en cuenta su hoja de vida para eventual nombramiento en planta40. 37 Ver folio 341 a 349 ibidem 38 Ver folio 347 ibidem 39 Ver folio 349 ibidem 40 Ver folio 351 ibidem 28 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. - Copia del oficio No. 003885 del Departamento de Policía Boyacá, fechado el 13 de febrero de 2012, dirigido a representantes de la Asociación de Veteranos de la Policía. Se da respuesta a una queja y se informa que la Coordinación de Sanidad venía siendo atendida provisionalmente por el señor Juan Carlos Cadena Fajardo, y que, a partir del 13 de febrero de 2012, fue designado el señor Fredy Emilson Díaz para desarrollar las actividades.

Se incluye mención normativa sobre la contratación directa41. - Copia del oficio No. S-2017-055668 – JEFAT-3.1, expedido el 28 de julio de 2017 por el Capitán Gustavo Adolfo Venegas Velásquez, jefe del Área de Sanidad Boyacá, dirigido al Mayor General Óscar Atehortúa Duque, director de Sanidad de la Policía Nacional. En el documento se solicita la posibilidad de ordenar el nombramiento del señor Juan Carlos Cadena Fajardo como Auxiliar de Enfermería en el ESPAB SABAR, destacando su desempeño continuo por más de 14 años.

Se anexa informe de veedurías42. - Declaración de Cristian Alberto Mendoza Beltrán43: Manifestó haber conocido al demandante durante el mes de agosto de 2015, cuando este prestó sus servicios en el municipio de Barbosa, Santander, en calidad de auxiliar de enfermería bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. Señaló que actuó como supervisor del respectivo contrato, en razón a su pertenencia al área de sanidad del departamento de Boyacá. En su condición de supervisor, tenía a su cargo la verificación del cumplimiento de las funciones contractuales, entre las que se incluían actividades de atención en enfermería, control de inventarios asignados, participación en comités, asignación de citas a los usuarios de la Policía Nacional y organización del archivo clínico.

Indicó que la jornada laboral se desarrollaba con base en las macroagendas programadas por los contratistas, quienes debían cumplir con un total de 190 horas mensuales, conforme a las necesidades misionales del servicio, y debían informar dicha programación al supervisor del contrato. Agregó que, en casos de calamidad doméstica, el contratista debía comunicar la situación al ordenador del gasto – jefe de Sanidad –, quien debía autorizar el permiso y permitir la gestión de un reemplazo para continuar con las actividades.

La programación de la macroagenda se efectuaba a través de una plataforma digital, en la cual se especificaban los tiempos destinados para el desarrollo de cada actividad. Finalmente, señaló que la entidad era la encargada de suministrar los elementos necesarios para la ejecución de las labores contratadas. - Declaración de Milcíades Hernández Peña44. 41 Ver folio 355 ibidem 42 Ver folio 359 ibidem. 43 Min. 35:16 a 1:03:38 de la audiencia de pruebas celebrada el día 17 de mayo de 2022 https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/5685005 44 Min. 1:05:44 a 1:24:50 ibidem. 29 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Afirmó haber prestado sus servicios en la Policía Nacional durante un periodo de veintiún (21) años, hasta el año 2012. Señaló que conoció al demandante en el área de Sanidad del municipio de Barbosa, aproximadamente en el año 2003, cuando este se desempeñaba como contratista encargado de la atención a los usuarios. En ese contexto, indicó que el actor tenía a su cargo la asignación de citas médicas, la recepción de fórmulas prescritas y el acompañamiento en el proceso de entrega de medicamentos. - Declaración de Andrea Martínez Ariza45.

Manifestó haber conocido al demandante en razón a que este se desempeñaba como enfermero en el área de sanidad de Barbosa, entre los años 2002 y 2015. Señaló que coincidían frecuentemente en espacios de capacitación realizados en Bucaramanga y Tunja. Indicó, además, que ella también estuvo vinculada como contratista con la Policía Nacional durante un periodo de diecinueve (19) años.

Describió que sus funciones incluían actividades de vacunación, elaboración de informes de costos y gestión, asignación de citas médicas, atención directa a los pacientes, apoyo al médico general, participación en programas de Promoción y Prevención (PYP), así como en comités institucionales. Indicó que el actor estaba sujeto a la supervisión del funcionario designado como supervisor del contrato.

Señaló, igualmente, que ambos cumplían la misma jornada laboral, comprendida entre las 7:00 a. m. y las 12:00 m., y entre las 2:00 p. m. y las 6:00 p. m. Explicó que, mensualmente, se remitía un informe a las respectivas coordinaciones de cada dependencia, detallando el cumplimiento de las actividades asignadas. Añadió que el área de sanidad era la encargada de entregar los elementos de dotación necesarios para el desarrollo de las funciones, los cuales eran suministrados desde el almacén institucional.

Respecto de la planificación del tiempo, señaló que se debía presentar mensualmente una macroagenda en la cual se indicaba la forma en que se cumpliría con el total de las 190 horas requeridas, lo cual generalmente se organizaba en jornadas diarias de 8 a 9 horas. En caso de no cumplir con el total de horas, estas debían ser compensadas.

Cabe anotar que esta testigo fue objeto de tacha por presunta falta de imparcialidad, al encontrarse en condiciones contractuales similares a las del demandante. - Declaración de Carlos Alfonso Collazos Tao46. Indicó ser pensionado de la Policía Nacional. Manifestó haber conocido al demandante por cuanto ambos prestaron sus servicios en las mismas instalaciones de la Policía en el municipio de Barbosa, Santander; el actor en calidad de auxiliar de enfermería en el área de sanidad y él como operador de comunicaciones, ubicados ambos en el mismo bloque.

Señaló que tenía conocimiento que el demandante iniciaba labores a las 7:00 a. m., y que conocía las funciones que desempeñaba, dado que, en su rol de enlace entre las diferentes estaciones que integraban el Distrito y el Departamento, recibía las órdenes institucionales y las distribuía a las distintas dependencias, entre ellas, al área de sanidad, utilizando principalmente comunicación radial. 45 Min. 1:11:50 a 1:32:33 ibidem. 46 Min. 1:34:33 a 2:01:28 ibidem. 30 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Precisó que a través de dicha labor conocía de los programas que debían ejecutarse y recibía reportes relacionados con la asignación de citas médicas y la entrega de medicamentos. Añadió que el demandante tenía a su cargo la gestión documental de la dependencia, incluyendo el manejo de las historias clínicas que debía remitir al médico de turno. Indicó haber recibido servicios de salud en la unidad hasta el año 2018 y afirmó que el actor debía cumplir jornada tanto en la mañana como en la tarde. - Declaración de Abelardo Pinilla47 Sostuvo haber sido agente de la Policía Nacional hasta el año 1978.

Señaló que conoció al demandante en el área de sanidad del municipio de Barbosa, donde este le brindaba atención a partir del año 2004, siendo el encargado de asignar las citas médicas a los usuarios del servicio. - Declaración de María Delia Diaz Reyes48 Señaló haber conocido al demandante desde el año 2003 en el dispensario de Barbosa, donde este se desempeñaba como enfermero.

Indicó que era el encargado de orientar a los usuarios sobre el procedimiento para reclamar los medicamentos formulados, así como de agendar las citas médicas. Afirmó que, hasta aproximadamente mediados del año 2018, no tuvo conocimiento de otra persona que prestara el servicio de enfermería en dicha unidad, aparte del actor 2.2.3.

Caso concreto El demandante solicitó se declare la existencia de una relación laboral encubierta con la Policía Nacional, por los servicios prestados a esa entidad como auxiliar de enfermería entre los años 2003 y 2018, en virtud de la suscripción sucesiva de veinticinco (25) contratos de prestación de servicios, sin solución de continuidad sustancial, con objeto contractual idéntico y funciones permanentes desarrolladas dentro de la estructura operativa de la entidad.

La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, si bien se encontraba acreditada la prestación personal del servicio y la remuneración, no se demostró el elemento de subordinación, dado que las actividades desarrolladas obedecían a esquemas de coordinación institucional y no a una relación de trabajo subordinado.

Además, el Tribunal sostuvo que las declaraciones no resultaban concluyentes respecto de la existencia de órdenes directas o la imposición obligatoria de horarios, y que no se probó la indebida prolongación del vínculo contractual. Inconforme con esta decisión, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que argumentó que el A-quo incurrió en una errónea valoración 47 Min. 2:03:00 a 2:11:23 ibidem. 48 Min. 2:13:40 a 2:21:00 ibidem. 31 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. probatoria al omitir el análisis de pruebas fundamentales que demostraban la existencia de una relación laboral subordinada.

Reprochó que se ignorara el hecho que su representado prestó servicios por más de catorce (14) años de manera continua, bajo condiciones estructurales propias de un trabajador dependiente, y que los contratos suscritos encubrían una necesidad permanente de la entidad, en contravía del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, particularmente la contenida en la sentencia de unificación SUJ-025-CE- S2-2021.

Afirmó que el demandante debía reportar a superiores, acatar órdenes directas, cumplir jornadas fijas, desarrollar funciones administrativas propias del cargo de planta, asumir roles de coordinación, y que ello configuraba plenamente el elemento de subordinación contemplado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. Señaló que las pruebas testimoniales confirmaban ese carácter subordinado y que las funciones desarrolladas correspondían a las previstas en el manual institucional para el cargo de auxiliar de enfermería. Finalmente, el recurrente sostuvo que el fallo desconoció precedentes vinculantes como la Sentencia T-388 de 2020 de la Corte Constitucional, en la que se presume la existencia de subordinación cuando se acreditan condiciones objetivas de dependencia funcional, jornadas fijas y ejecución de funciones esenciales, por lo que solicitó la revocatoria de la sentencia y el reconocimiento de la relación laboral real con todos los efectos legales derivados de ella.

Ahora bien, conforme al material probatorio recaudado en el proceso, se encuentra acreditado que el señor Juan Carlos Cadena Fajardo prestó sus servicios a la Policía Nacional – Seccional de Sanidad Santander y Boyacá, en calidad de auxiliar de enfermería, en virtud de múltiples contratos de prestación de servicios suscritos entre los años 2003 y 2018.

En ese sentido, la Sala encuentra debidamente acreditada la prestación personal del servicio, ya que, los elementos materiales probatorios detallados líneas atrás, tales como: los contratos de prestación de servicios y todos los testimonios recibidos, evidencian que el señor Juan Carlos Cadena Fajardo ejecutó directamente las actividades propias del cargo de auxiliar de enfermería en el área de sanidad de la Policía, en virtud de veinte (20) contratos de prestación de servicios suscritos entre los años 2003 y 2018. 32 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Se insiste, la documentación allegada, consistente en copias de contratos, constancias institucionales, agendas de trabajo mensual, actas de reuniones, oficios y certificaciones, evidencian que fue el propio demandante quien desarrolló de forma ininterrumpida las funciones asistenciales, administrativas y de apoyo misional, dentro de las instalaciones de la entidad y sin posibilidad de delegación. Dicha circunstancia también fue corroborada por los testimonios rendidos por Cristian Alberto Mendoza Beltrán49, Andrea Martínez Ariza50, Milcíades Hernández Peña51, Carlos Alfonso Collazos Tao52, Abelardo Pinilla53y María Delia Díaz Reyes54, en el proceso, los cuales coinciden en señalar que el actor asistía de manera regular, cumplía jornadas fijas, reportaba a superiores y desempeñaba personalmente sus labores asignadas, lo cual permite -como ya se dijo- tener por acreditado este elemento del contrato realidad.

En cuanto a la remuneración, se advierte que, los contratos establecieron un pago bajo la modalidad de honorarios, determinados conforme al número de horas o turnos efectivamente ejecutados, según las agendas previamente aprobadas por la entidad. Esta modalidad contractual se reflejó en los respectivos clausulados y se ve confirmada por las certificaciones emitidas por la Seccional de Sanidad.

Sin embargo, dicha forma de pago no revela una negociación libre de condiciones económicas ni autonomía financiera del contratista, sino que estuvo sujeta al cumplimiento de una jornada preestablecida, bajo control institucional y con total dependencia de los recursos y directrices de la entidad contratante. En tal sentido, la remuneración recibida por el actor obedecía a la ejecución directa y continua de las funciones propias del cargo, circunstancia que desvirtúa la naturaleza independiente del vínculo contractual y sugiere, en cambio, una relación de tipo laboral en la que existía subordinación económica y dependencia funcional.

En cuanto al elemento determinante de la subordinación, en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico para configurar una relación laboral encubierta la Sala también la encuentra acreditada. En efecto, del acervo probatorio recaudado se 49 Señaló que el demandante realizaba funciones específicas como atención en enfermería, control de inventarios, asignación de citas y archivo de historias clínicas, y que debía reportar su macroagenda. 50 Indicó que tanto ella como el demandante cumplían la misma jornada laboral diaria y que él era quien ejecutaba funciones como atención de pacientes, asignación de citas y participación en actividades de salud pública. 51 Describió que el actor atendía personalmente a los usuarios, asignaba citas, recibía fórmulas y acompañaba la entrega de medicamentos 52 Señaló que el demandante era quien manejaba directamente las historias clínicas y gestionaba documentos que luego remitía al médico de turno. 53 Fue más conciso, pero señaló que el actor era quien asignaba las citas médicas, lo que también refleja que era el ejecutor directo de esa función. 54 Afirmó que conocía al actor desde 2003 y que él era quien orientaba a los usuarios, agendaba citas y prestaba el servicio de enfermería, agregando que hasta mediados de 2018 no tuvo conocimiento de otro enfermero en la unidad. 33 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. desprende que el señor Juan Carlos Cadena Fajardo desarrolló durante más de catorce años funciones de carácter permanente, propias del giro ordinario de la actividad de la Seccional de Sanidad de la Policía Nacional, en virtud de 20 contratos de prestación de servicios que, si bien fueron formalmente independientes, encubrieron un vínculo funcional, organizacional y jerárquico.

Las agendas de trabajo mensual, elaboradas por la misma entidad, reflejan la asignación sistemática de actividades diarias, con horarios prefijados, distribución detallada de tareas, controles de cumplimiento y ejecución directa en instalaciones institucionales, bajo parámetros previamente definidos por el área de coordinación. A lo anterior se suman diversas constancias, actas de comités, oficios institucionales (detallados en el acápite de material probatorio) y los testimonios, especialmente el de Cristian Alberto Mendoza Beltrán, quien actuó como supervisor del contrato y confirmó que debía verificar funciones, horarios y permisos del actor, así como validar las macroagendas y coordinar la entrega de elementos de trabajo.

También el de Andrea Martínez Ariza quien señaló que el demandante estaba sujeto a supervisión, cumplía jornadas fijas, debía reponer horas no trabajadas y reportaba actividades a sus superiores; y, el de Carlos Alfonso Collazos Tao quien aseguró que el actor cumplía turnos regulares y ejecutaba funciones vinculadas a programas institucionales en la unidad de sanidad.

Finalmente, también cobra relevancia para efectos de demostrarse la subordinación el testimonio de María Delia Díaz Reyes, quien señaló que, hasta mediados de 2018, no tuvo conocimiento de otra persona que prestara el servicio de enfermería en la unidad, lo que, a juicio de esta Corporación refleja su presencia continua y estable en dicha dependencia. En tal sentido, para esta Subsección resulta incuestionable que el acervo probatorio demuestra la existencia de una relación laboral subordinada, en la medida en que el actor debía reportar a superiores jerárquicos, acatar instrucciones precisas sobre el desarrollo de sus funciones, remitir informes periódicos, cumplir horarios y solicitar autorización para ausentarse o modificar sus turnos. Estas circunstancias desvirtúan la autonomía e independencia propias del contratista y revelan una situación de dependencia funcional y administrativa continuada, propia de un vínculo laboral.

Así lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 1997, al precisar que la subordinación implica la facultad de impartir órdenes respecto de la ejecución de las labores contratadas y la imposición de horarios, elementos que, una vez demostrados, configuran un contrato realidad con derecho 34 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. al reconocimiento de las prestaciones sociales, sin que la forma jurídica del vínculo pueda prevalecer sobre la realidad de los hechos.

De igual forma, conforme al criterio funcional, de habitualidad, de continuidad y de igualdad, definidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-614 de 2009, resulta evidente que las funciones desarrolladas por el actor eran ejecutadas de manera constante y sin solución de continuidad sustancial, recuérdese que estas actividades se ejecutaron por más de 14 años, lo cual denota que no se trató de labores ocasionales, especializadas, ni excepcionales, sino de actividades que debieron atenderse mediante la creación del respectivo cargo en la planta de personal.

En ese sentido, el uso reiterado del contrato de prestación de servicios para cubrir funciones permanentes vulneró el principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, y desnaturalizó la finalidad excepcional de dicha modalidad contractual. Se itera, en criterio de la Sala, las labores ejecutadas por el demandante no fueron de carácter temporal, se probaron los tres elementos configurativos de un contrato realidad, quedando demostrado que el demandante fue vinculado por la demandada de forma permanente a través de 20 contratos de prestación de servicios, eludiendo así el pago de los emolumentos salariales y prestacionales que devendrían si hubiera sido vinculado laboralmente.

De ahí que la Corte Constitucional haya dicho55 sobre los auxiliares de enfermería: «[…] que cuando se trata de un presunto contrato realidad oculto en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios para el ejercicio de las funciones de auxiliar de enfermería en una entidad prestadora de salud, el elemento de la subordinación se presume de la naturaleza misma de las funciones y de la necesidad, por regla general, que aquellas se ejerzan bajo el control y mando sobre sus actividades.

Por lo tanto, es la entidad contratante la que debe, en estos casos, demostrar la ausencia de una relación de dependencia entre las partes.» Sobre el particular, esta Corporación56 ha aceptado que el elemento de subordinación en la vinculación de auxiliares de enfermería subyace del objeto 55 T-366 de 2023 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 26 de junio de 2020; expediente No. 50001-23-33-000-2014-00141-01(4594-17);

C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 35 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. mismo y las funciones pactadas, dado que tal oficio es desarrollado bajo órdenes de superiores en el desarrollo de su labor, así: «28.

De tal manera, en cuanto al estudio de los elementos fundantes de la relación laboral y de acuerdo a que las partes no divergen de la (i) prestación del servicio, ni de la (ii) remuneración del mismo; determinar si la labor se ejecutó de forma subordinada será determinante para aclarar el litigio, y se encuentra que este aspecto se afirma por sí mismo, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, atiéndase a que se escribe que las funciones deberán ser desarrolladas “estrictamente con los turnos prefijados para cumplir con el objeto de esta OPS”, sin “abandonar el servicio donde este desarrollando las actividades inherentes al objeto de este contrato hasta tanto no haya terminado el turno prefijado” y “al momento para el cual podrá ausentarse de la institución so pena de imponer las multas del caso”, entre otros.

Cierto resulta entonces, que probados resultan los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable (i) que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas son de (ii) la naturaleza de la entidad demandada, y fueron desarrolladas de forma (iii) subordinada, como lo es para una AUXILIAR DE ENFERMERÍA, que se encuentra bajo las órdenes de superiores en el desarrollo de su labor.

(…)» Asimismo, esta Colegiatura ha establecido una suerte de presunción del elemento de subordinación en la prestación de servicios de enfermería57, en los siguientes términos: «c) Subordinación y dependencia. Respecto de este elemento de la relación laboral, en lo que tiene con la función desempeñada por las enfermeras, esta corporación ha sostenido que se presume, pues no es posible hablar de autonomía cuando se trate de una enfermera jefe, como quiera que «esta no puede definir en qué lugar presta sus servicios ni en que horario, es más, su labor de coordinación de las demás enfermeras y la obligación de suministro de medicación y vigilancia de los pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, previamente informada, pues pondría en riesgo la prestación del servicio de salud, o sea, que existe una relación de subordinación»58 En efecto, dicha presunción existe en atención a que por regla general se debe tener en cuenta que a los médicos les corresponde direccionar a las enfermeras y emitir órdenes tendientes a que estas ejecuten un cuidado particular a cada paciente en los centros de salud, pues las dolencias, medicamentos y tratamientos varían en cada uno de ellos; lo que significa que, entre médicos y enfermeras hay más que una coordinación de actividades.

Empero, esto no impide que en algunos casos las enfermeras puedan actuar de manera independiente, situación que deberá probar la entidad demandada a fin de desvirtuar la aludida presunción.59 En estos términos, es viable colegir que la labor de las enfermeras por regla general se enmarca en una verdadera relación laboral.» De manera que, el ejercicio de la labor de enfermería, en tratándose de auxiliares y profesionales en enfermería, tiene vocación de subordinación cuando aquel servicio es prestado en una institución que impone labores y actividades que se encuentran 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 18 de julio de 2018; expediente No. 52001-23-31-000-2011-00207-01(0501-17);

C.P. William Hernández Gómez. 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 3 de junio de 2010. Expediente: 250002325000200204144 01 (2384-2007). Actor: María Amelia Arboleda Ocampo. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de abril de 2016.

Radicación: 13001 23 31 000 2012 00233 01 (2820-2014). Actor: Luz Elvira Montes Díaz. Demandado: Nación, Ministerio De Defensa Nacional, Policía Nacional. 36 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. inexorablemente atadas a los conceptos que emitan los respectivos médicos tratantes y autoridades administrativas.

Dicha conclusión, sin embargo, no supone la inaplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso», toda vez que atañe a la parte interesada probar los elementos de la relación laboral, para que el operador judicial logre establecer si la mencionada presunción puede ser aprovechada.

En tal sentido, a partir del conjunto de pruebas recaudadas, que incluyen copias de los contratos, registros de programación de horarios y actividades, constancias de participación en reuniones y talleres, evidencias de atención al usuario, informes de supervisión contractual y los testimonios practicados, puede concluirse con claridad que la relación sostenida entre el señor Juan Carlos Cadena Fajardo y la entidad demandada excedió los límites propios de una contratación civil, configurando en su lugar una auténtica relación de carácter laboral, encubierta bajo la apariencia formal de contratos de prestación de servicios.

Esta situación constituye una transgresión del artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, así como una vulneración del principio de primacía de la realidad sobre las formas, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. De otra parte, se tiene que, la entidad no logró acreditar, por ningún medio, la existencia de una autonomía material en el desarrollo de las actividades contratadas, ni desvirtuar los indicios de subordinación puestos de presente por los documentos y testigos del proceso.

En consecuencia, se tiene configurada una relación laboral encubierta reclamada por el actor, la cual se llevó a cabo entre el 15 de septiembre de 2003 y el 13 de abril de 2018, lo cual le otorga el derecho al reconocimiento de las correspondientes prestaciones sociales y aportes a la seguridad social omitidos durante el periodo de vinculación. Respecto de la oportunidad en el ejercicio de la acción, debe destacarse que la reclamación administrativa fue presentada el 28 de septiembre de 2018, dentro del término de tres (3) años contados desde la finalización del último contrato, ocurrido el 13 de abril de 2018.

Además, no se evidencian interrupciones significativas entre los contratos suscritos, lo cual descarta la configuración del fenómeno extintivo de la prescripción en lo relativo a las acreencias laborales. Por su parte, los aportes al 37 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, dada su naturaleza periódica e imprescriptible, continúan siendo exigibles conforme lo ha reconocido la jurisprudencia. 2.2.4. Restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de la relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad. Referente al pago de prestaciones sociales a que tiene derecho el accionante es consecuencia de la nulidad del acto acusado, como se determinó en la referida sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, de la Sección Segunda de esta corporación, la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.

Para que ello ocurra, se requiere la existencia jurídica del cargo, que se haya ejercido en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente. Asimismo, en la controversia sub judice, el pago de los derechos económicos laborales reconocidos al actor se llevará a cabo durante el período del 15 de septiembre de 2003 y el 13 de abril de 2018, en que se declaró la existencia de la relación laboral encubierta; lo cual procede a título de restablecimiento del derecho y, en tal sentido, de acuerdo con las sentencias de unificación, SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 de esta sección y la jurisprudencia imperante en esta Sala, se deben tener en cuenta las prestaciones sociales de orden legal percibidas por los servidores públicos de planta de la entidad de igual categoría vinculado laboralmente a dicha planta, liquidadas sobre el salario de estos.

Debe decirse que en este caso se debe condenar a la entidad al pago del reajuste salarial, es decir, entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta, esto en el evento de la existencia del mismo cargo u otro que se le asimile en la planta de la entidad. En efecto, la Subsección es del criterio que el reconocimiento de una relación laboral encubierta apareja también el de la diferencia entre lo que devenga un empleado de la entidad y los honorarios pagados a los contratistas. 38 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

En lo referente al pago de las prestaciones sociales, esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 201660, precisó que «con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer […] al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.

En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización» [negrillas para resaltar].

Asimismo, en providencia de 6 de octubre siguiente61, aclaró que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando el accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas» [negrillas de la Sala].

Así las cosas, al momento de dar cumplimiento a la condena deberá acudir a la normativa que regule dichos emolumentos en favor del personal la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. Tomar mes a mes el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante- apelante, con fundamento en el salario legalmente sufragado a quienes desempeñaban el empleo en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, conforme lo anotado en precedencia, en cada uno de los periodos contratados con la accionante, del 15 de septiembre de 2003 y el 13 de abril de 2018 y si existe diferencia entre los aportes realizados por el contratista y los que efectivamente debió cumplir, cotizar al respectivo fondo de pensiones el valor faltante de aportes a pensión en el porcentaje que le incumbía como empleador.

Por su parte, el actor acreditará las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos vínculos contractuales y si no las hubiese hecho o se verificara diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar, según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador, según lo analizado en los acápites pertinentes de la sentencia de unificación. 60 Expediente 81001-23-33-000-2012-00020-01 (316-2014). 61 Expediente 66001-23-33-000-2013-00091 01 (237-2014). 39 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

No obstante, se aclara que, ante la imposibilidad de establecer un cargo dentro de la planta de cargos de la entidad, igual o similar al ejercido por el demandante, se efectuarán las indemnizaciones aquí ordenadas de acuerdo con los honorarios pactados. En lo relacionado con la devolución de los aportes efectuados por el actor a pensión y salud, así como las retenciones que por tales conceptos se le hayan hecho, lo cierto es que, en criterio de la sala mayoritaria62, esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.

En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos. En igual sentido se negará la pretensión de ordenar el pago del subsidio familiar y la sanción moratoria. Referente a la sanción moratoria por el no pago de las prestaciones sociales aquí reconocidas durante el tiempo que duró la relación, debe indicarse que, en esto casos no aplica por cuanto la obligación a cargo de la demandada surge a partir de la ejecutoria de esta sentencia en que se declara la existencia de un contrato realidad.

Ahora, en cuanto al subsidio familiar debe indicarse que no es procedente por cuanto el pago de aquel, en el hipotético caso que el demandante cumpliera los requisitos para gozar de él, no es una prestación a cargo de la entidad demandada sino de las Cajas de Compensación Familiar, desconociéndose si durante el lapso de tiempo en que se configuró la relación laboral, al actor dicha entidad se lo canceló. Conforme lo indicado, durante el tiempo en que se reconoció la relación laboral, esto es, entre el 15 de septiembre de 2003 y el 13 de abril de 2018, la demandada deberá reconocer y pagar las diferencias salariales originadas en contra del demandante, con respecto a la asignación salarial prevista por la entidad para remunerar el mismo cargo que desempeñaba el actor (en caso que lo hubiere), así como el pago de las prestaciones sociales legales devengadas igualmente por aquellos, las mismas cuya liquidación se llevará a cabo tomando como base la asignación salarial definida por la entidad, para el cargo de auxiliar de enfermería vinculado en la misma categoría que aquel y para la misma fecha en que inició la prestación de sus servicios o con base en lo efectivamente percibido si esta cifra 62 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 21 de septiembre de 2021. 40 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. resultare superior.

Con la precisión que, ante la existencia de diferentes grados de auxiliares de enfermería, la entidad en aplicación de un criterio objetivo deberá determinar el grado de remuneración a partir de la hoja de vida del actor, con la salvedad que, en todo caso, no podrá corresponder a una remuneración menor a la equivalente a los honorarios fijados.

En esos términos, se analizaron las pruebas en conjunto para demostrar que en el presente caso sí se configuraron los elementos de la relación laboral. Por último, sin perjuicio que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho no se le puede otorgar la calidad de empleado público.

En conclusión, se encuentran demostrados los tres elementos esenciales del contrato de trabajo —prestación personal del servicio, remuneración y subordinación—. Por consiguiente, conforme al principio de primacía de la realidad y a la línea jurisprudencial vigente, se impone revocar la sentencia apelada en su integridad. - Sobre la condena en costas No habrá lugar a dicha condena, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dicha norma otorga al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.

No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, para en su 41 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad. lugar acceder parcialmente a las mismas, declarando la relación laboral encubierta en el periodo del 15 de septiembre de 2003 y el 13 de abril de 2018; así como el pago de las prestaciones sociales y diferencia salarial deprecada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda promovida por el señor Juan Carlos Cadena Fajardo contra la Policía Nacional – Dirección de Sanidad. En su lugar:

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. S-2018-119641-DEBOY del 4 de diciembre de 2018, expedido por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, el pago de prestaciones sociales al demandante.

TERCERO: DECLARAR la existencia de una relación laboral encubierta entre el señor Juan Carlos Cadena Fajardo y la Policía Nacional – Dirección de Sanidad, durante el período comprendido entre el 15 de septiembre de 2003 al 13 de abril de 2018, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, pese a reunir los elementos propios de un vínculo laboral.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Policía Nacional – Dirección de Sanidad a pagar al señor Juan Carlos Cadena Fajardo las prestaciones sociales de orden legal, tales como prima de servicios, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones y demás emolumentos correspondientes a un servidor público de planta en el cargo de auxiliar de enfermería o equivalente, si existiere, y si no, con base en los honorarios efectivamente pactados en los contratos, en proporción al tiempo de servicio comprendido entre el 15 de septiembre de 2003 al 13 de abril de 2018. 42 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

QUINTO: ORDENAR a la Policía Nacional – Dirección de Sanidad el reconocimiento y pago de la diferencia entre lo percibido por el actor a título de honorarios y lo que debió recibir como salario conforme al cargo equivalente en planta, si existiere.

SEXTO: ORDENAR el pago de las diferencias en los aportes al sistema general de pensiones correspondientes al período comprendido entre el 15 de septiembre de 2003 al 13 de abril de 2018, en los términos establecidos en la parte motiva de esta providencia. El empleador deberá asumir el porcentaje que legalmente le corresponde, y el actor deberá acreditar o completar, según sea el caso, el valor correspondiente a su contribución como trabajador.

SÉPTIMO: DECLARAR que el tiempo laborado por el demandante bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios en la Policía Nacional – Dirección de Sanidad, entre el 15 de septiembre de 2003 al 13 de abril de 2018, debe ser computado para efectos pensionales.

OCTAVO: ORDENAR a la Policía Nacional – Dirección de Sanidad realizar la actualización monetaria de las sumas reconocidas en esta providencia, conforme a lo previsto en el artículo 187 del CPACA y los parámetros fijados en la parte motiva de esta sentencia.

NOVENO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

DÉCIMO: No se condena en costas en esta instancia.

UNDÉCIMO: Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta decisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto 43 Numero interno: 0356-2025 Demandante: Juan Carlos Cadena Fajardo Demandado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad.

Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.