CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: HUMBERTO CASTRO PARDO Y OTROS Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD - CADUCIDAD – la adición de la demanda para la inclusión de nuevos demandantes se presentó por fuera de los dos años previstos en la ley para ejercer la acción de reparación directa / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - no se demostró la falla atribuida a las entidades demandadas, porque la medida de aseguramiento se ajustó a los criterios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad y necesidad La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas contra la sentencia del 25 de noviembre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Meta accedió parcialmente a las pretensiones.
I. SÍNTESIS DEL CASO Los demandantes pretenden obtener la indemnización por los perjuicios sufridos, con ocasión de la privación de la libertad que afrontó el señor Humberto Castro Pardo en un proceso que se adelantó por la supuesta comisión de los delitos de peculado y falsedad en documento privado, el cual terminó a su favor con sentencia absolutoria.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 7 de julio de 20061, Humberto Castro Pardo y otros, por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Rama 1 Folio 19 del cuaderno principal. Cabe señalar que posteriormente se presentó adición de la demanda con el fin de incluir a los familiares del actor en el proceso, aspecto frente al cual se emitirá pronunciamiento más adelante.
De igual manera se indica que el asunto fue conocido inicialmente por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, luego se declaró la nulidad de todo lo actuado y su trámite correspondió al Tribunal Administrativo del Meta. Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 2 Judicial y Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declare su responsabilidad patrimonial como consecuencia de los perjuicios derivados de la privación de la libertad que afrontó el mencionado señor en un proceso penal que finalizó con sentencia absolutoria.
En síntesis, los hechos fueron los siguientes: El demandante trabajaba en el área de farmacia del Hospital Departamental de Granada y fue denunciado por una compañera, quien afirmó que incurrió en irregularidades en el manejo y cobro de medicamentos, motivo por el cual fue investigado por la posible comisión de los delitos de falsedad en documento privado y peculado por apropiación. El 5 de septiembre de 2000, la Fiscalía 27 de Granada le impuso al señor Humberto Castro Pardo y a las otras personas investigadas medida de aseguramiento consistente en detención domiciliaria, como posibles coautores de los delitos de peculado y falsedad.
El procesado obtuvo libertad provisional, pero fue capturado nuevamente, con posterioridad a la acusación que le formuló la mencionada autoridad judicial. El Juzgado Penal del Circuito de Granada, a través de providencia del 7 de abril de 2005, absolvió al procesado de los delitos por los que fue acusado, porque consideró que la Fiscalía no demostró que hubiese sido la persona que incurrió en las irregularidades que se presentaron en el hospital.
En criterio de la parte actora, las entidades demandadas deben responder por los perjuicios causados con la privación de la libertad que afrontó el señor Humberto Castro Pardo, dado que el proceso penal concluyó con decisión absolutoria. 2. Contestación de la demanda 2.1. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones, porque consideró que su actuación se limitó a la absolución del procesado, quien fue privado de la libertad por la decisión que adoptó la Fiscalía, motivo por el cual el daño alegado no le resultaba imputable a tal entidad2. 2 Folios 218 a 230 del cuaderno principal.
Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 3 2.2. La Fiscalía General de la Nación afirmó que la medida de aseguramiento impuesta al demandante tuvo como origen la denuncia y se fundamentó en los elementos probatorios que se recaudaron y que dieron lugar a ordenar su captura, dado que se hallaron irregularidades que lo comprometían con la comisión de los delitos de peculado y falsedad en documento3. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 25 de noviembre de 20144, accedió parcialmente a las pretensiones, porque estimó que el demandante afrontó una privación injusta de la libertad imputable a las dos entidades demandadas. El fundamento de la decisión del Tribunal será plasmado en la parte considerativa de la presente providencia. 4.
Los recursos de apelación 4.1. La Fiscalía General de la Nación sostuvo que la medida de aseguramiento fue legal y, por ende, no le asiste responsabilidad patrimonial5. 4.2. La Rama Judicial solicitó que se revoque la sentencia, porque la parte demandante no demostró el daño antijurídico y, en todo caso, este no resulta imputable a la entidad6.
Los argumentos específicos de las impugnaciones serán abordados en las consideraciones de esta providencia. 5. El Ministerio Público rindió concepto, a través del cual solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, porque el demandante afrontó una privación injusta de su libertad, dado que el proceso penal culminó con su absolución. III.
CONSIDERACIONES Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala7 procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas contra la sentencia de primera instancia. 3 Folios 234 a 238 del cuaderno principal. 4 Folios 345 a 388 del cuaderno del Consejo de Estado. 5 Folios 398 y 399 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folios 212 a 217 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Mediante auto del 20 de enero de 2023, la ponente de esta providencia avocó el conocimiento del asunto de la referencia con fines de descongestión, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Acuerdo No. 303 de 12 de diciembre de 2022.
Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 4 Adicionalmente, se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia y legitimación en la causa; sin embargo, no ocurre lo mismo con la presentación oportuna de la adición de la demanda, como se procede a explicar. 1.
Caducidad de la acción de reparación directa respecto de las pretensiones formuladas con la adición de la demanda En este caso se presentó una adición de la demanda, con la finalidad de integrar al extremo activo a los familiares del demandante, solicitud que fue admitida por el tribunal a quo, con la precisión de que el tema de la caducidad sería examinado en el fallo de primera instancia, una vez contara con la constancia de ejecutoria de la sentencia absolutoria, lo cual no ocurrió. En estas condiciones, es pertinente señalar que la integración de nuevos demandantes, a través de la formulación de pretensiones indemnizatorias a su favor, está supeditada al correspondiente análisis frente al ejercicio oportuno de la acción de reparación directa, en los términos del auto de unificación proferido por la Sala Plena de la Sección Tercera el 25 de mayo de 20168.
En este sentido, es necesario examinar si la adición de la demanda fue presentada dentro de los años siguientes al hecho que la motivó. En lo que tiene que ver con los eventos de reparación directa por privación injusta de la libertad, el término de caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde que quedó libre el procesado, lo último que ocurra9.
La sentencia absolutoria que puso fin al proceso penal quedó ejecutoriada el 13 de abril de 200510, motivo por el cual la demanda de reparación directa debía 8 Expediente No. 40.077, M.P. Danilo Rojas Betancourth. En la mencionada providencia se dispuso: “UNIFICAR Y ADOPTAR la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con (i) la necesidad de verificar el fenómeno procesal de la caducidad respecto de todas las nuevas pretensiones que se eleven en ejercicio del derecho de acción, cuando ello suceda en el marco de la presentación de un escrito de adición de una demanda inicialmente interpuesta (…)” (se destaca). 9 Al respecto, se puede consultar, entre otras providencias, la proferida el 21 de noviembre de 2022, expediente 68.878. 10 La providencia del 7 abril de 2005 fue notificada personalmente al procesado al día siguiente (folio 550 del vuelto del cuaderno de copias No. 2), por lo que su ejecutoria se predicó a los tres días, el 13 de abril de 2005.
Es de anotar que a folio 559 del cuaderno de copias No. 2 obra una solicitud que formuló el procesado el 18 de abril de 2005, en la cual refirió que la sentencia estaba en firme y, por tanto, pidió la devolución de las sumas consignadas a título de caución. Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 5 presentarse hasta el 16 de abril de 200711.
La demanda fue interpuesta por el señor Humberto Castro Pardo el 7 de julio de 2006, de manera oportuna; sin embargo, su adición se presentó el 20 de agosto de 200912, fecha para la cual ya habían transcurrido más de los dos años para el ejercicio oportuno de la acción. De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que operó la caducidad de la acción de reparación directa respecto de las pretensiones contenidas en la adición de la demanda y así lo declarará en la parte resolutiva de la presente providencia, motivo por el cual el análisis de fondo se limitará a la demanda presentada oportunamente por el señor Humberto Castro Pardo. 2.
El objeto de los recursos de apelación y el esquema que se propone para resolver el asunto De acuerdo con los reparos de las impugnaciones, a la Sala le corresponde examinar si: (i) la medida de aseguramiento que impuso la Fiscalía al demandante atendió a los principios de legalidad, proporcionalidad, racionalidad y necesidad (primer cargo de apelación) y (ii) si la restricción de la libertad que afrontó el actor no resulta imputable a la Rama Judicial, porque no fue la autoridad que adoptó la decisión en tal sentido (segundo cargo).
En el evento de prosperar los recursos de apelación, se revocará la sentencia de primera instancia. 3. Caso concreto En el fallo apelado el a quo sostuvo que el demandante sufrió un daño antijurídico derivado de la privación injusta de su libertad, debido a que le fue impuesta una medida de aseguramiento consistente en detención domiciliaria y el proceso concluyó con decisión absolutoria, circunstancia que, en su criterio, comprometió la responsabilidad patrimonial de las dos entidades demandadas. 3.1.
Cargo de la apelación de la Fiscalía: legalidad de la medida de aseguramiento 11 El plazo de dos años venció el 14 de abril de 2007, pero por tratarse de un sábado -día inhábil- el término se extendió hasta el día hábil siguiente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal. 12 Folio 258 del cuaderno principal.
Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 6 En lo que corresponde a la declaratoria de responsabilidad de la Fiscalía, el Tribunal a quo sostuvo que profirió una medida de aseguramiento que devino en la restricción del derecho a la libertad del demandante y como el proceso terminó con decisión absolutoria debía responder por el daño antijurídico causado.
La Fiscalía General de la Nación expuso en su recurso de apelación que la decisión a través de la cual la Fiscalía impuso al demandante la medida de aseguramiento, consistente en detención domiciliaria, fue legal y estuvo justificada en indicios graves que lo comprometían como posible partícipe de la conducta delictiva que se estaba investigando, razón por la cual su absolución no da lugar a entender automáticamente que afrontó una privación injusta de la libertad.
Con el fin de analizar este cargo de la apelación, la Sala considera necesario establecer las condiciones en las que se adoptó la medida de aseguramiento que se impuso en contra del demandante, a efectos de establecer si se cumplían los requisitos para adoptar una decisión en tal sentido13, al margen de que al final se expidiera una decisión absolutoria.
La Sala observa que el demandante fue capturado por orden de la Fiscalía como consecuencia de la denuncia formulada por una empleada del Hospital de Granada, quien manifestó que aquel estaba recaudando dinero de manera irregular para el suministro de medicamentos y alterando facturas de algunos suministros, afirmaciones que fueron ratificadas por dos usuarias del centro médico que indicaron las prácticas en que incurrió, para lo cual aportaron las facturas que no correspondían con los pacientes ni con la persona que había solicitado los insumos.
Adicionalmente se recaudaron pruebas documentales que daban cuenta de faltantes en varios elementos de la farmacia14. 13 La Corte Constitucional dictó la sentencia SU-072 de 2018, a través de la cual precisó que ningún cuerpo normativo -a saber, ni el artículo 90 de la Constitución Política, ni el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ni la sentencia C-037 de 1996- estableció un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, por lo que al operador judicial le corresponde determinar si la privación fue apropiada, razonable y proporcionada.
Es pertinente aclarar que, en cuanto a los efectos de las sentencias de unificación en el tiempo, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han indicado que, por regla general, los cambios jurisprudenciales tienen efectos retrospectivos, por ende, se aplican a todos los casos pendientes de decisión en vía judicial y administrativa.
Conviene agregar que, en múltiples fallos de tutela, se ha señalado que los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, argumento que ha servido de sustento para descartar la vulneración de derechos fundamentales en aquellas controversias en las que se alega el desconocimiento del precedente por no tener en cuenta la jurisprudencia imperante al momento de la presentación de la demanda o del fallo de primera instancia. 14 Los documentos que se refieren a las diligencias previas a la imposición de la medida de aseguramiento obran de folio 4 a 101 de cuaderno de copias No. 1, que corresponde al expediente Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 7 A través de providencia del 5 de septiembre de 2000, la Fiscalía 27 de Granada impuso la medida de aseguramiento consistente en detención domiciliaria al procesado15, porque estimó que las declaraciones recaudadas y las pruebas documentales, entre las cuales se encontraban facturas con modificaciones y firmadas por los implicados sin autorización de las usuarias de servicios médicos, permitían establecer las irregularidades que se estaban presentando con el suministro de los insumos provenientes de la farmacia del Hospital de Granada, lugar en el cual trabajaban, precisamente en esa área.
De igual manera, se refirió el recaudo indebido de dinero y el apoderamiento de medicamentos que debían reingresar, por no haber sido utilizados en su totalidad. El proceso penal cursó la etapa de acusación y la posterior audiencia pública hasta llegar a la expedición de la sentencia a través de la cual el Juzgado Penal del Circuito de Granada dispuso la absolución del señor Humberto Castro Pardo y los demás funcionarios involucrados en la actuación16.
Como sustento de la decisión se expuso que, a pesar de que sí se demostró la existencia de irregularidades, como la modificación de más de 1.150 facturas y faltantes por más de $84’000.000, no se probó la apropiación de los recursos por parte de los acusados y no podía perderse de vista que había más funcionarios del hospital que tenían acceso a los suministros y al área de caja, sin que hubiesen sido denunciados ni se adelantara actuación en su contra.
Lo anterior significa que, a pesar de que el juez penal absolvió a los procesados, lo concreto es que el delito sí existió, en la medida en que se establecieron irregularidades y faltantes en los medicamentos, así como múltiples alteraciones en la facturación, al margen de que no se hubiere probado quien se apropió o sacó provecho económico de la situación acaecida en el ente hospitalario.
Desde esta perspectiva resulta claro que la medida de aseguramiento que impuso la Fiscalía partió de una situación fáctica racional, contaba con elementos probatorios que involucraban al procesado y permitían considerar su posible participación en los delitos que fueron denunciados. remitido por el Juzgado Penal de Granada, en cumplimiento a la prueba decretada por el tribunal a quo. 15 Folios 102 a 109 del cuaderno de copias No. 1. 16 Documento que obra en copia de folio 527 a 550 del cuaderno de copias No. 2.
Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 8 Para el análisis de los criterios de legalidad proporcionalidad y necesidad de la medida, cabe señalar que el artículo 356 de la Ley 600 de 2000 -vigente para la época de los hechos- establecía que la imposición de la medida de aseguramiento era procedente cuando aparecían, por lo menos, dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso.
Los elementos con los que contaba el Fiscal 27 de Granada, tales como las declaraciones de usuarias del hospital, la existencia de una factura aparentemente irregular y el informe rendido por el CTI, que daba cuenta de un supuesto recaudo de dinero por parte del señor Humberto Castro, permitían la imposición de la medida de aseguramiento, desde el punto de vista de los requisitos legales, pues existían indicios que comprometían su participación como posible responsable de los delitos denunciados.
Frente a los demás elementos, basta con señalar que la naturaleza del delito investigado justificaba la restricción de su libertad, no solamente porque se trata de un delito que afecta el patrimonio público, sino porque la pena establecida para ese tipo de conductas permitía al fiscal actuar de la forma en que lo hizo17, sin perder de vista que se trataba de una conducta desplegada por un funcionario del hospital, que potencialmente podía continuar su desarrollo.
En síntesis, a pesar de que se hubiese proferido sentencia absolutoria a favor del acusado, a la Subsección no le corresponde determinar si esa decisión fue acertada o no, sino que el análisis se debe limitar a los requisitos para la imposición de la medida de aseguramiento, los cuales, en criterio de la Sala, se cumplían y justificaban la decisión proferida por la Fiscalía. Como consecuencia de lo anterior, la Sala concluye que no le asiste responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación, circunstancia que impone revocar la condena impuesta en primera instancia a esa entidad. 17 De acuerdo con lo previsto en el artículo 357 de la Ley 600 de 2000, la medida de aseguramiento procede, entre otros eventos, cuando la pena prevista para el delito excede los 4 años, como ocurre con el concurso de peculado y falsedad.
Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 9 3.2. Cargo de apelación de la Rama Judicial: imposibilidad de imputar el daño, porque la medida de aseguramiento fue proferida por la Fiscalía En la sentencia de primera instancia se afirmó que las dos entidades demandadas incidieron en la privación de la libertad que afrontó el demandante.
La Rama Judicial sostuvo en su recurso de apelación que la imposición de la medida de aseguramiento era una decisión del resorte exclusivo de la Fiscalía General de la Nación y, por ende, no comprometía su responsabilidad. En cuanto a esta entidad demandada, la Sala considera que, en efecto, la medida de aseguramiento impuesta por la Fiscalía, cuya legalidad ya fue establecida, comporta una decisión propia del ente acusador en los términos de la Ley 600 de 2000, motivo por el cual no hay lugar a considerar la responsabilidad patrimonial derivada de la actuación del juez penal.
Como consecuencia de la prosperidad de los cargos de apelación formulados por las entidades demandadas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. 4. Costas Como en esta instancia no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 25 de noviembre de 2014 y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR PROBADA, de oficio, la caducidad de la acción respecto de las pretensiones formuladas en la adición de la demanda, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones que anteceden. Radicación: 50001-23-31-000-2006-00842-01 (54.890) Actor: Humberto Castro Pardo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Acción de reparación directa 10 SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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