CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 68001-23-33-000-2019-00605-011 Número Interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Luz Esperanza Forero de Torres, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 013450 del 30 de abril de 2019 y RDP 0198793 del 4 de julio de 2019, por medio de las cuales la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, a cargo de la UGPP, a partir del 19 de diciembre de 2009, en cuantía del 75% de los salarios y factores salariales devengados entre los años 2008 y 2009. 1 Expediente digital puede ser consultado en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=680012333000201900605011100103 2 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP Se condene a la UGPP a reajustar la pensión de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC), certificado por el DANE, desde la fecha de adquisición del estatus, hasta el momento del pago efectivo.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante asegura que nació el 22 de septiembre de 1956 e inició su labor como docente vinculada por Decreto 1851 del 10 de julio de 1978, desde el 21 de julio hasta el 3 de septiembre de 1978; luego por Decreto 2666 del 12 de septiembre de 1979 desde el 19 de septiembre hasta el 30 de octubre de 1979 y posteriormente por Decreto 0036 del 12 de febrero de 1990 desde el 15 de marzo hasta el 19 de diciembre de 2009.

Al considerar que reunía los requisitos legales, el 17 de enero de 2019, solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos demandados, al considerar que los tiempos de servicios acreditados lo fueron con vinculación nacional. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 25 y 53.

De la Ley 114 de 1913 los artículos 1, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928 el artículo 6. De la Ley 37 de 1933 el artículo 3. Del Decreto 2277 de 1979, los artículos 1, 2, 3 y 5. De la Ley 91 de 1989 el artículo 15. La parte demandante, sostuvo que la filosofía de la pensión gracia está orientada a producir un efecto compensatorio por parte del Estado al sector docente agobiado por los bajos salarios y la falta de seguridad de los docentes territoriales y, por ello, esta prestación debe ser reconocida a todos aquellos docentes que hubieren prestado servicios como normalistas, inspectores educativos, interrumpida o ininterrumpidamente en los niveles de educación primaria o secundaria.

Añadió que, en este caso, la accionante acreditó los supuestos fácticos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la UGPP negó el reconocimiento, con lo que desconoció las disposiciones legales en las que se funda la prestación deprecada. 3 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP 2.

Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la entidad actuó conforme a las normas procedentes al expedir los actos demandados. Sostuvo que en lo que respecta al tiempo laborado entre el 19 de septiembre de 1979 y al 30 de octubre de 1979, es pertinente indicar que dicho servicio prestado a la sección de educación especial y adultos de la secretaría de educación no se puede tener en cuenta para el estudio de la prestación puesto que las normas respecto a la pensión gracia no lo contemplan, ya que esta dádiva solo fue consagrada para los docentes de primaria, ampliándose únicamente a los supervisores de educación, de escuelas normales de educación como profesores o empleados y los de educación secundaria, pero nunca a maestros de educación especial para adultos, puesto que no está contemplado como educación formal, por ende, dichos períodos deberán ser desestimados.

Indicó que la accionante no cumple con el requisito que impone el artículo 15 numeral 2, literal A, de la Ley 91 de 1989, el cual expresa que, para acceder al derecho el docente debía estar vinculado al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial de carácter territorial departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado, para colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 se permitió que éstos fueran acreedores del derecho sólo si al 29 de diciembre de 1989 ya hubieran completado mínimo 11 años de servicio, sin embargo, para tal fecha, la demandante no tiene vinculación como docente oficial, requisito analizado en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000 de la Corte Constitucional.

Alegó que, tampoco cumple con el requisito que impone el artículo 1 de Ley 114 de 1913 sobre desempeñar 20 años de servicios como docente oficial de carácter territorial (departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado), para lo cual no es admisible completar o computar tiempo de servicios prestados en la nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación Nacional, por ser estos incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito.

Concluyó que la demandante no cumplió con los requisitos exigidos por las normas que regulan la materia y, por consiguiente, mal haría la entidad en 4 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP reconocer la prestación. Como excepciones propuso las que denominó: presunción de legalidad de los actos administrativos, inexistencia de la obligación, falta de título y causa, cobro de lo no debido, buena fe, prescripción y la genérica o innominada. 3.

La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 9 de febrero de 20232, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así:

PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones No. RDP 013450 de abril 30 de 2019 y RDP 019793 de julio 4 de 2019, por las cuales se negó a la demandante el reconocimiento y pago de la pensión gracia y se decidió un recurso de apelación, respectivamente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se condena a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer una pensión gracia a favor de la señora LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES, a partir del 21 de diciembre de 2009, liquidada con el equivalente del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su status pensional y se le condena a pagar las mesadas pensionales causadas a partir del 17 de enero de 2016, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Las sumas a que se condena a la entidad demandada por medio de esta sentencia se actualizarán, aplicando para ello la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLÁRASE la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 17 de enero de 2016, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Consideró probado el cumplimiento de la edad, pues la actora cumplió 50 años de edad el 22 de septiembre de 2006, estuvo vinculada por nombramiento del gobernador de Santander con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 en los periodos comprendidos desde el 21 de julio de 1978 hasta el 3 de septiembre de 1978 y desde el 19 de septiembre hasta el 30 de octubre de 1979, como maestra de un grupo urbano en el municipio de Bucaramanga.

Precisó que pese a que la demandada alegó que el último periodo debe ser desestimado porque fue prestado en la sección de educación especial y adultos de la secretaría de educación departamental y que los docentes de 2 Expediente digital, índice 2 Aplicativo Sama Consejo de Estado. 5 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP educación especial para adultos no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, lo cierto es que el nombramiento tuvo lugar como maestra de 2ª categoría en el escalafón de enseñanza primaria y para desempeñar el cargo como docente en primaria; además las pruebas documentales demuestran que sus servicios fueron prestados como docente de primaria, esto es, dirigidos a niños con necesidades especiales en educación, más aún si se considera que tal nombramiento fue dispuesto para reemplazar una maestra clasificada como de primera categoría en el escalafón de enseñanza primaria.

Adicionalmente y, en virtud de una nueva vinculación, se desempeñó como docente desde el 15 de marzo de 1990 hasta el 8 de agosto de 2018, con vinculación de carácter territorial, a pesar de que en el acto de nombramiento el gobernador del departamento actuara como representante del FER, porque esta Colegiatura, en sentencia SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, precisó que los docentes territoriales o nacionalizados no se convierten en nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene el representante legal de la entidad y el delegado del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, dado que lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es acreditar que la plaza a ocupar sea de carácter territorial o nacionalizado.

Concluyó que la demandante ostenta una vinculación al servicio docente anterior a diciembre de 1980 y que prestó sus servicios con una vinculación territorial por más de 20 años, además, cumplió con los demás requisitos para acceder a la pensión, en consecuencia, encontró procedente la declaratoria de nulidad de los actos enjuiciados y el consecuente restablecimiento del derecho deprecado, relacionado con el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante.

Asimismo, desvirtuó las excepciones propuestas por la entidad demandada. 4. El recurso de apelación. La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia3. Afirmó que el tribunal incurrió en una equivocación en la interpretación de la prueba e incorrecta interpretación de la norma; toda vez que consideró que la 3 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, archivo «EXPEDIENTE DIGITAL» índice 2. 6 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP demandante cumple con los 20 años de labor con vinculación de carácter territorial o nacionalizado y, asimismo, acredita la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial de carácter territorial (Departamental, Municipal, Distrital y/o Nacionalizado); sin embargo, se avizora que la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 es de carácter nacional; así como la mayoría de los tiempos trabajados por la demandante.

Consideró que los certificados para la expedición de historia laboral expedidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación de Santander; - consecutivo No. 371 - expedido el 27 de agosto de 2018/08/2018; No. 317 del 08 de agosto de 2018 y el consecutivo número 0, con fecha de expedición 17 de diciembre de 2018, indican que la vinculación de la actora fue nacional.

Por ello, se evidencia que la accionante no cumplió con el requisito de acreditar 20 años de servicio como docente oficial de carácter territorial para el reconocimiento de la pensión gracia, pues los tiempos laborados desde el 15 de marzo de 1990 hasta el 27 de agosto de 2018, desde el 21 de julio hasta el 3 de septiembre de 1978, y desde el 19 de septiembre hasta el 30 de octubre de 1979 fueron de carácter nacional y, en consecuencia, no hay lugar el reconocimiento de la prestación solicitada. 5.

Alegatos de conclusión Mediante auto del 22 de marzo de 20244, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, no corrió traslado para alegar de conclusión. II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)5, el 4 Índice 7 5 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 7 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19136 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 6 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».

De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19037, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19288 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual9.

La Ley 37 de 193310 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199811, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: 7 «[S]obre Instrucción Pública». 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 9 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197512, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «… A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 12 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 10 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: “[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley13.” 13 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 11 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202014, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «… Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes 14 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 12 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman 13 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación15 [se subraya y destaca].” De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.3.

Hechos probados. 1) Según cédula de ciudadanía y el registro civil, la demandante nació el 22 de septiembre de 1956. 2) Decreto 1851 del 10 de julio de 1978 por el cual el gobernador de Santander, por el cual concede licencia por 56 días, a partir del 10 de julio de ese año a la señora Rosario Patiño de Escobar, de primera categoría, maestra de un grupo urbano del municipio de Bucaramanga, y en su reemplazo, mientras dura la licencia concedida, nombra a la demandante; suscrito por el gobernador, el secretario de educación y el director de planeación del departamento. 3) Acta de posesión 927 del 21 de julio de1978, como maestra de un grupo urbano en el municipio de Bucaramanga, designada por Decreto 1851 del 10 de julio de 1978, suscrita por el jefe de personal de la gobernación de Santander y la accionante. 4) Decreto 2666 del 12 de septiembre de 1979, por medio del cual el gobernador de Santander designó la actora como maestra de un grupo urbano en el municipio de Bucaramanga, anexo al Instituto de Retardo Mental, para reemplazar a la señora Francisca Josefa Galvis, por el término de la licencia, suscrito por el gobernador, el secretario de educación y el director de planeación del departamento de Santander. 15 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 14 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP 5) Acta de posesión 1349 del 19 de septiembre de 1979 como maestra de un grupo urbano del municipio de Bucaramanga, anexo al Instituto de retardo mental, designada por Decreto 2666 del 12 de septiembre de 1979, suscrita por la accionante. 6) Formato Único para la expedición de certificado de salarios, de la Secretaría de Educación de Pie de Cuesta, en donde se indica que la actora prestó sus servicios como docente de básica, en propiedad, con régimen de pensiones nacional y para el periodo comprendido desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2010, devengó como factores salariales la asignación básica, la prima de navidad y la prima de vacaciones docentes; desde el 26 hasta el 31 de diciembre de 2011 percibió asignación básica y prima de navidad; desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2012: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones: desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2013 asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones; desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2014, asignación básica, bonificación, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones docentes; desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2015, 1016 y 2017: asignación básica, HE Com Planta G.12, 13 Y 14 D 2277, bonificación, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones; desde el 1 de enero hasta el 17 de agosto de 2018: asignación básica, HE Com.

Planta G.12,13 y 14 D. 2277, bonificación y prima de servicios. 7) Decreto 0036 del 12 de febrero de 1990, por medio del cual el gobernador de Santander designó a la accionante como maestra de la escuela rural Mirabuenos del municipio de La Paz. 8) Acta de posesión 0102-09 del 30 de diciembre de 2009, de la actora como docente en propiedad, sin solución de continuidad, incorporada mediante Decreto 123 de diciembre 30 de 2009, suscrita por el alcalde y la docente. 9) Certificación consecutiva 00197, del secretario general y de las TIC, del municipio de Pie de Cuesta, del 5 de septiembre de 2018, en la que informa que la actora no tiene registros de sanciones disciplinarias internas. 10) Formato para la expedición de salarios del 14 de agosto de 2018, de la Secretaría de Educación de Santander, en donde consta que la actora se desempeñó como docente en propiedad, grado 13 del escalafón docente, con tipo de vinculación nacional, con ingreso a la docencia el 13 de marzo de 1990 15 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP y en el periodo comprendido desde el 1 de enero hasta el 30 de diciembre de 2009, devengó como factores salariales asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad. 11) Declaración de la accionante del 31 de julio de 2018, en la que manifiesta que en su labor como docente del departamento de Santander se ha desempeñado con buena conducta. 12) Certificado ordinario de antecedentes 120563913 del 14 de enero de 2019, en el que consta que la actora no presenta sanciones, ni inhabilidades vigentes. 13) Según el Formato Único para la expedición de historia laboral, consecutivo 0, del 17 de diciembre de 2018. de la Secretaría de Educación de Santander la accionante prestó sus servicios como docente de primaria, con régimen de pensiones nacional, vinculada por Decreto 1851 del 10 de julio de 1978; desde el 21 de julio hasta el 3 de septiembre de 1978. 14) Según el Formato Único para la expedición de historia laboral, consecutivo 317, del 8 de agosto de 2018. de la Secretaría de Educación de Santander la accionante prestó sus servicios como docente de primaria, con régimen de pensiones nacional, vincula por Decreto 036 del 12 de febrero de 1990; desde el 15 de marzo de 1990 hasta el 30 de diciembre de 2009, en total 28 años, 4 meses y 25 días.

Actuación administrativa i) El 17 de enero de 2019 la actora formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener la pensión gracia. ii) Mediante Resolución RDP 013450 del 30 de abril de 2019, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia pedida por la demandante el 17 de enero de ese año, dado que no acreditó su vinculación a la docencia oficial por 20 años, porque el tiempo acreditado corresponde a una nacional.

Acto que fue confirmado por la Resolución RDP 0198793 del 4 de julio de 2019. 2.3. Caso concreto. La señora Luz Esperanza Forero de Torres acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación del acto administrativo 16 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP por el cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la accionante ha prestado sus servicios en calidad de docente territorial, como lo certificó la Secretaría de Educación de Santander, vinculación que ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980 (21 de julio de 1978), desempeñando el cargo con honradez y buena conducta; por lo que es destinataria de la pensión gracia. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que en la vinculación de la actora con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 es de carácter nacional.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin embargo, como se vio, la demandante pretende el reconocimiento de la pensión gracia a la que se puede acceder previo el cumplimiento de unos requisitos concurrentes, por ello, la Sala considera que debe determinar si estas exigencias se cumplen en su totalidad en el presente asunto.

Pues bien, la demandada en los argumentos del recurso de apelación centró su inconformidad en que hubo una errónea apreciación del material probatorio arrimado al proceso, en concreto en los formatos para la expedición de la historia laboral, en los que según señala la vinculación de la docente era nacional, no obstante, la Sala entrará a revisar el cumplimiento de los requisitos para establecer si le asiste razón jurídica a la actora de reclamar la pensión gracia de la demandada.

Visto lo anterior, y de conformidad con los antecedentes normativos expuestos, se observa que la pensión gracia beneficia a los docentes que hubiesen prestado sus servicios en establecimientos públicos por 20 años con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin que les sea dable acumular tiempos en el orden nacional.

Ahora bien, la actora nació el 22 de septiembre de 1956; por lo que, el 17 de enero de 2022 contaba con más de 50 años. Por tanto, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. 17 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP También, acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración; por lo tanto, cumplió con el requisito previsto en el numeral 1 de la norma antes referida.

Sin embargo, en el sub examine se advierte que la demandante prestó sus servicios como docente de primaria en una plaza nacionalizada, en la que acreditó más de 20 años de servicios, pero lo cierto es esa vinculación fue posterior al año 1980. Por su parte, en lo que corresponde a la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 no puede ser tenida en cuenta, dado que se trata de una vinculación que no cumple con los presupuestos para los cuales fue creada la pensión gracia reclamada.

En efecto, para acreditar el cumplimiento de este requisito se aportó el acta de posesión 927 del 21 de julio de 1978 y el Decreto 1851 del 10 de julio de 1978, de la Gobernación de Santander, en el cual se dispuso: «[…] Árt» 6o- A partir del diez (10) de Julio del presente año» según certificado Médico del Instituto de Seguro Social de Santander» concédase cincuenta. y seis (56) días de licencia remunerada por maternidad» a la señora ROSARIO PATINO DE ESCOBAR de primera categoría maestra de un grupo urbano del municipio de BUCARAMANGA y en su remplazo mientras dura la licencia concedida» nómbrese a la señora LUZ ESPERANZA FORERO TORRES de segunda categoría […]» (destaca la Sala) Así mismo, el acta de posesión 1349 del 19 de septiembre de 1979 y el Decreto 2266 del 12 de septiembre de 1979, en el cual se expuso: «Art. 1o.- A partir del 1º de septiembre del presente año, concédase 60 días de licencia sin remunerar a la Sra. FRANCISCA JOSEFA GALVIS DE GONZALEZ de la.

Cat. en Pria. Maestra de un grupo urbano en el municipio de BUCARAMANGA anexo al INSTITUTO DE RETARDO MENTAL». (destaca la Sala) Al respecto, resulta oportuno aclarar que luego de una revisión exhaustiva sobre esta institución por la Web se pudo evidenciar que con este nombre de Instituto de Retardo Mental del Municipio de Bucaramanga figura la Asociación Santandereana Pro niño con retardo Mental- ASOPORMEN16 y, de la lectura de la historia de esta institución, se puede evidenciar que «fue creada en Bucaramanga, el 12 de Noviembre de 1965 por un grupo de ciudadanos visionarios y conscientes de las necesidades y ajustes razonables de la población con discapacidad de Santander y el 30 de julio de 1966 se le otorgó 16 https://asopormen.org.co/ 18 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP la personería jurídica por medio de la Resolución 0124 como Asociación sin ánimo de lucro y desde esta fecha ha venido funcionando ASOPORMEN de forma ininterrumpida».

Por consiguiente, se concluye que se trata de una institución que no cumple con la naturaleza de las que resulten ser beneficiarias de la pensión gracia, a pesar que la entidad territorial haya designado un docente para prestar sus servicios en la misma y, por ello, este tiempo no puede ser contabilizado para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en la media en que se requiere que la vinculación sea en establecimientos oficiales para primaria o bachillerato.

El a quo sostuvo que este tiempo sí puede ser contabilizado para el reconocimiento deprecado, porque en que los formatos para la expedición de historia laboral indican que la docente se vinculó en interinidad en julio de 1979, como docente de primaria, pero lo cierto es que se encuentran los actos de nombramiento y posesión para acreditar esta exigencia, en los que se evidencia que la actora fue vinculada a un establecimiento no oficial de primera o bachillerato.

Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII- 11-2018 (SUJ-11-S2)17, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Por consiguiente, se concluye que la docente Luz Esperanza Forero de Torres no cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la gracia de la pensión; ya que, no laboró como docente antes del 31 de 17 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 19 Numero interno: 3588-2023 Demandante: Luz Esperanza Forero de Torres Demandada: UGPP diciembre de 1980 en establecimientos educativos oficiales del orden departamental, distrital o municipal destinatarios de esta prestación que fue concebida como una prerrogativa especial, que no es conceda a todo tipo de maestros; motivo por el cual, la sentencia objeto de apelación será revocada.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 9 de febrero de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar:

SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Con salvamento de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.