CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandada: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE- Tema: Recurso de apelación en contra del auto que rechaza la demanda Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por el apoderado judicial de la parte actora en contra del auto de 9 de septiembre de 20211, proferido por la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia. I. Antecedentes 1.
La sociedad Holcim Colombia S.A., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Ambiente-, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 2.1 PRIMERA.
Que se declare en su totalidad la nulidad del Auto 04674 del 07 de noviembre de 2019 “Por el cual se requiere la presentación de un Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental”. 2.2 SEGUNDA. Que se declare en su totalidad la nulidad de la Resolución 00840 del 01 de abril de 2020 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se toman otras disposiciones”. 2.3 TERCERA.
Que como consecuencia de la primera y segunda pretensión y a título del restablecimiento del derecho, la SDA se abstenga de exigir el Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental (en adelante “PMRRA” o el “Plan”) a Holcim debido a que este (i) ya fue presentado y reposa en la entidad en el expediente DM-06-1997-242 y (ii) omite la realidad fáctica del entonces Registro Minero de Cantera 082, lo cual hace que se esté desconociendo que, conforme a los argumentos que se 1 El expediente ingresó al despacho sustanciador para proveer lo pertinente el 6 de mayo de 2022. 2 Sala de Decisión integrada por los Magistrados: Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón (ponente), Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Oscar Armando Dimatè Cárdenas. 2 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE expondrán a continuación, existe una imposibilidad técnica para ejecutar el Plan requerido. 2.4 CUARTO. Que como consecuencia de la primera y segunda pretensión se ordene a la SDA la restitución de las sumas acreditadas en el proceso que Holcim hubiera tenido que cancelar a la fecha de la sentencia definitiva para la formulación y ejecución del PMRRA y que a la fecha se estiman en SEIS MIL TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRÉS MIL CIENTO TREINTA Y DOS PESOS M/CTE ($6.034.923.132) tal como se acredita en el acápite de estimación razonada de la cuantía. 2.5 QUINTO. Que se condene a la SDA a pagar las costas y las agencias en derecho. […]» (Negrillas fuera del original) 2.
El conocimiento del asunto le correspondió a la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que, mediante auto de 9 de septiembre de 2021, decidió rechazar de plano el medio de control, luego de considerar que se configuraba la causal de rechazo contenida en el numeral 3º del artículo 169 del CPACA, esto es, que los actos demandados no son susceptibles de control judicial. 3.
La parte actora, inconforme con tal decisión y estando dentro del término procesal oportuno, interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido por el a quo a través de proveído de 21 de abril de 2022. II. La providencia apelada 4. El a quo rechazó la demanda al concluir que los actos demandados no son susceptibles de control judicial, en razón a que estos corresponden a la categoría de actuaciones administrativas de mero trámite que no resuelven de fondo una actuación administrativa ni ponen fin a la misma, así como tampoco crean modifican o extinguen situaciones jurídicas concretas. 5.
Como sustento de su decisión, el Tribunal de primera instancia estimó que los actos acusados simplemente contienen un mero requerimiento, y que en caso de no atenderse el mismo, allí sí se definiría una situación en particular susceptible de ser demandada, como lo es la eventual sanción ambiental a que daría lugar el incumplimiento u omisión de la sociedad demandante en torno a presentar y ejecutar un Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental -en adelante PMRRA-, en los terrenos que le fueron habilitados por el Estado para ejercer la actividad de minería. 6.
Sobre el particular, la providencia impugnada consideró textualmente lo siguiente: «[…] Los argumentos de la SDA para sustentar el Auto 04674 de 2019 es que si bien se reconoce que no ha existido actividades de extracción, beneficio y transformación de materiales de construcción, en su criterio, los titulares del predio no habían implementado las medidas para la mitigación y restauración de supuestas afectaciones ambientales, lo cual sirvió como fundamento fáctico 3 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE para que la Entidad profiera el acto administrativo por el cual se requiere la presentación del PMRRA.
Es decir, el acto administrativo susceptible de pretensión de nulidad no resuelve de fondo una actuación administrativa ni pone fin a la misma, así como tampoco crea modifica o extingue situaciones jurídicas concretas, por lo que no es un acto definitivo susceptible de control judicial, de manera que no es parte de los actos consagrados en el artículo 43 de la ley 1437 de 2011.
En efecto, se advierte que el objeto del proceso administrativo es que la Secretaría Distrital de Ambiente se abstenga de exigir el Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental a Holcim, debido a que este ya fue presentado y reposa en la entidad en el expediente DM-06-1997-242, y omite la realidad fáctica del entonces Registro Minero de Cantera 082.
Lo anterior permite aseverar que en el mismo acto acusado se le está haciendo simplemente un requerimiento de un plan de manejo ambiental, y que en caso de no atenderse, sí se definiría una situación en particular porque se impondría una sanción, esto es, esa eventual omisión daría lugar a sanción, sin que con ese requerimiento se haya resuelto o concluido tal proceso.
Por lo que se constata su naturaleza instrumental y para nada definitiva y en ese sentido, tratándose de un acto de trámite, no es susceptible de control judicial, como lo ha señalado de antaño la jurisprudencia administrativa, partiendo de la diferencia entre los actos de trámite y los actos definitivos […]» (negrillas fuera del texto). 7.
Así las cosas, es dable afirmar que, en criterio del juez de primera instancia, los actos demandados son de trámite, en la medida en que la decisión administrativa definitiva es la que impone la sanción ambiental y, por ende, la actuación que dispone la implementación de un PMRRA es accesoria o de simple impulso al procedimiento administrativo que culmina, de no cumplirse el requerimiento, con una sanción de dicha naturaleza.
III. Fundamentos del recurso de apelación 8. El apoderado judicial de la sociedad demandante estima que, pese a la denominación de «auto» que se le dio al acto administrativo que impuso la obligación a Holcim Colombia S.A. de presentar y ejecutar un PMRRA en el terreno identificado con Chip Catastral AAA0021RWEA -en el que se desarrolló la actividad extractiva de materiales de construcción, correspondiente al antiguo Registro Minero de Cantera 082 -en adelante la Cantera 082-, la realidad es que dicho requerimiento si es una acto definitivo con consecuencias particulares y concretas sobre la sociedad demandante, en tanto que: (i) el PMRRA es un instrumento de control y seguimiento ambiental que impone obligaciones de dar y hacer en cabeza de la sociedad demandante;
(ii) las obligaciones derivadas de la ejecución de un PMRRA pertenecen a un trámite administrativo definitivo, autónomo e independiente del sancionatorio ambiental, y (iii) la resolución del recurso de reposición incoado en contra del Auto No.04674 de 7 de noviembre de 2019, da cuenta de que tanto este -acto principal-, así como la Resolución No. 00840 del 01 4 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE de abril de 2020 -acto que confirmó íntegramente al primero-, son susceptibles de control judicial. 9.1.
En relación con el primer punto de la impugnación, la parte accionante destacó que, en los términos del artículo 3º de la Resolución No. 2001 de 20063, el PMRRA tiene como finalidad implementar la restauración y recuperación ambiental total de las zonas intervenidas por la minería y permitir con ello un uso posterior de dicho suelo, preferiblemente, enfocado hacia la destinación agropecuaria o forestal de la Sabana de Bogotá, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993. 9.2.
Señaló, adicionalmente, que: «[…] un Plan de Manejo Recuperación y Restauración Ambiental es un instrumento de seguimiento y control ambiental, autónomo que per se genera efectos particulares a quien se lo impongan, que es el establecimiento de una serie de obligaciones para la atención de un predio que tuvo un uso minero. Obligaciones que son de dar y hacer que tienen efectos económicos y patrimoniales para la mi poderdante pues generan situaciones jurídicas particulares y concretas, insistimos no por lo que fue una actuación administrativa anterior bajo un escenario que hoy ya no existe que fue la explotación minera sino por ser propietario de un bien inmueble [ ]». 9.3.
En ese orden de ideas, indicó que, aunque es cierto que en la parte resolutiva de los actos acusados se utilizó el vocablo «requerir» para referirse a la obligación que tiene Holcim Colombia S.A. de implementar y ejecutar un PMRRA en el predio denominado «La Cantera 082», lo cierto es que dichas decisiones administrativas se traducen en obligaciones de hacer que conllevan a erogaciones de tipo económico y a la puesta en marcha de una gran logística para su ejecución, costos que deben ser asumidos en su totalidad por la aquí demandante. 9.4.
Por lo anterior, manifestó que: «[…] Distinto hubiese sido, el evento en que la autoridad ambiental hubiese solicitado únicamente el cumplimiento de una obligación existente o que la operación minera estuviese aun desarrollándose, es decir, que mediante la actuación administrativa que aquí se demanda, simplemente se hubiese reiterado el cumplimiento de una obligación previamente establecida a la Empresa.
Solo en este hipotético caso, es claro que podría considerarse que la nulidad pretendida es improcedente en la medida que se persigue un auto de trámite, entendido jurisprudencialmente como aquel que contiene decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo y al tratarse de una actuación meramente instrumental no es susceptible de ser demandado en la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]». 9.5.
De otra parte, y en lo que atañe al segundo punto de la discusión, señaló que el juez de instancia confundió lo que era un PMRRA con un plan de manejo 3 «Por la cual se determinan las zonas compatibles con las explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá, y se adoptan otras determinaciones». 5 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE ambiental - PMA.
Refirió que el primer instrumento se encuentra concebido para la recuperación y saneamiento ambiental de los terrenos que en algún momento fueron afectados con actividades mineras; el segundo mecanismo está relacionado con el esquema o manejo de los recursos naturales para una futura actividad de explotación; plan de manejo que, además, está ligado al otorgamiento o ejecución de una licencia ambiental. 9.6.
Con fundamento en ello, estimó que la decisión que impone a una sociedad la implementación y ejecución de un PMRRA en un determinado predio, es un acto administrativo definitivo en tanto que decide, unilateralmente, cuáles son las condiciones en que se debe restaurar un terreno y establece cuál es el sujeto obligado a asumir los costos económicos y operacionales de la puesta en funcionamiento de dicho plan. 9.7.
Asimismo, aseveró que esta determinación de la administración es independiente del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental, toda vez que: «[…] la consecuencia jurídica de un eventual incumplimiento no es la de crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas definidas mediante los actos demandados, como pareciera confundirlo el H. Despacho.
Por el contrario, es precisamente la de sancionar la omisión en el cumplimiento de la obligación establecida a Holcim con el Auto No. 04674 del 07 de noviembre de 2019 […]». 9.8. Como último argumento de reproche, la parte demandante consideró que, teniendo en cuenta que la administración dio trámite al recurso de reposición incoado en contra del Auto No. 04674 de 7 de noviembre de 2019, tal actuación daba cuenta de la naturaleza jurídica de los actos demandados -actos administrativos definitivos-, por cuanto, en los términos del artículo 75 del CPACA, es claro que, en contra de los actos administrativos generales, de trámite, preparatorios o de ejecución no proceden recursos y, en el caso concreto, está demostrado que no solo se indicó que procedía la reposición sino que la misma fue resuelta de fondo.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia, oportunidad y trámite 9. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal g) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA4 y del numeral 1° del artículo 243 del ibidem5, es la competente para resolver el recurso de apelación incoado por la parte actora en 4 «[…]
ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas:(…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas […]». 5 «[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo […]». 6 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE contra del proveído del 9 de septiembre de 2021, mediante el cual la autoridad judicial de primera instancia decidió rechazar el medio de control de la referencia, luego de encontrar configurada la causal de rechazo de que trata el numeral 3º del artículo 169 ejusdem6. 10.
El auto objeto de impugnación, conforme se advierte en el índice número 8 del expediente digital de primera instancia, fue notificado mediante estado del 17 de septiembre de 2021, por lo que, al haberse interpuesto la apelación el 22 de ese mismo mes y año, es claro que el recurso fue radicado oportunamente7. 11. De otro lado, es importante destacar que, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, cuando la providencia apelada corresponde al auto que rechaza la demanda, no es procedente correr traslado de recurso de alzada a los demás sujetos procesales que integran la litis.
IV.2. Caso concreto 12. La sociedad Holcim Colombia S.A., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Ambiente, con miras a obtener la declaratoria de nulidad del Auto 04674 de 7 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. 00840 de 1º de abril de 2020, así como el restablecimiento de los derechos conculcados con tales actos. 13.
La Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 9 de septiembre de 2021, rechazó la demanda, luego de considerar que los actos enjuiciados no son susceptibles de control judicial, por cuanto son de mero trámite o de impulso del proceso administrativo sancionatorio ambiental. 14.
El apoderado judicial de la parte actora interpuso el recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala, manifestando, para el efecto, que las decisiones acusadas sí son actos administrativos definitivos, toda vez que crean una situación jurídica y concreta en su contra, como lo es la obligación de ejecutar un PMRRA en el predio «La Cantera 082» con las implicaciones económicas y operacionales que ello conlleva. 15.
Para resolver el anterior planteamiento, es importante recordar que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que ponen fin a 6 «[…] Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. […]» 7 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 246 del CPACA, el recurso de apelación, cuando la decisión es notificado mediante estado, como acontece en el caso que nos ocupa, deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 7 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE una actuación administrativa resolviendo de fondo el asunto, así como los actos de trámite que hacen imposible la continuación del procedimiento.
Ambas decisiones de la administración se caracterizan porque crean, modifican o extinguen una situación jurídica8. 16. En este contexto, la Sala de Decisión observa que los actos del caso concreto contienen una decisión de la Secretaría Distrital de Ambiente del Distrito Capital de Bogotá a través de la cual se requiere a la empresa Holcim Colombia S.A. la elaboración y presentación del Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA, a que alude la Resolución No. 2001 de 2016, modificada parcialmente por la Resolución No. 1499 de 2018 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 17.
Al respecto, la parte resolutiva del Auto 04674 de 7 de noviembre de 2019 señaló lo siguiente: […]
ARTÍCULO PRIMERO. — Requerir a la empresa HOLCIM COLOMBIA S.A., identificada con Nit 860.009,808-5, para que en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación del presente acto administrativo, presente Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA, de acuerdo con lo ordenado en la Resolución No. 2001 de 2016, modificada parcialmente por la Resolución No. 1499 de 2018 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin de que sea ejecutado en el predio identificado con Chip Catastral AAA0021RWEA, Matricula Inmobiliaria No 050S00141207, ubicado en la Avenida Carrera 1 No. 55 A-21 Sur, donde se desarrolló la actividad extractiva de materiales de construcción correspondiente al antiguo Registro Minero de Cantera 082.
PARÁGRAFO PRIMERO. — El Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental —PMRRA, que se exige mediante este acto administrativo, deberá elaborarse y presentarse, dentro del término señalado, conforme a las especificaciones contenidas en los Conceptos Técnicos No. 03662 del 18 de agosto de 2017 y No. 16883 del 19 de diciembre de 2018 y los términos de referencia para la elaboración del Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA, establecidos por la Secretaría Distrital de Ambiente, identificados con Código: 126PM04-PR39.1-03.
PARÁGRAFO SEGUNDO. — El Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental PMRRA, que se impone mediante este acto administrativo, deberá guardar correspondencia y armonizarse con las acciones de recuperación diseñadas y/o en ejecución en los predios aledaños como lo es el de la Fundación San Antonio y la Central de Mezclas S.A. — Cemex S.A., ya que las actividades extractivas de material de construcción generaron afectaciones conjuntas sobre el cauce y en general sobre el sistema fluvial del Río Tunjuelo.
En consecuencia, la recuperación y restauración ambiental de la cuenca del río Tunjuelo en toda la zona debe ser 8 Al respecto ver las sentencias proferidas por la Sección Primera de 29 de marzo de 2019, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López/ sentencia de 26 de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López/ sentencia de 2 de junio de 2016, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación número: 05001-23-31-000-2007-02620-01/ sentencia de 15 de septiembre de 2011, Consejera ponente: Maria Elizabeth García González, Radicación número: 25000-23-24-000-1998-10203-01/ sentencia de 8 de abril del 2010, Consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00334-01 / sentencia de 30 de marzo de 2001, Consejero ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación número: 11001-03-24-000-1999-05522-01(5522). 8 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE abordada de forma integral por las tres (3) empresas responsables de dicha recuperación (Holcim Colombia S.A., Fundación San Antonio y Central de Mezclas S.A. — Cemex S.A.), lo cual, deberá verse reflejado en el documento a presentar a esta Secretaría, tal y como quedó establecido en Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017.
ARTÍCULO SEGUNDO. — Advertir que el incumplimiento de este requerimiento dará lugar a la imposición de medidas preventivas, sancionatorias y compensatorias, de conformidad con lo consagrado en los artículos 5, 31, 36 y 40 de la Ley 1333 del 2009 y, que, este requerimiento se efectúa sin perjuicio de que la Secretaría Distrital de Ambiente adelante las acciones técnicas y jurídicas que correspondan como consecuencia de cualquier incumplimiento de la normatividad ambiental vigente, a raíz de las afectaciones causadas con las actividades extractivas de construcción dentro y fuera del área comprendida en el antiguo Registro Minero de Cantera 082.
ARTÍCULO TERCERO. — Notificar el contenido del presente acto administrativo a la empresa HOLCIM COLOMBIA S.A. (…)
ARTÍCULO SEXTO. — Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición ante este Despacho dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación con plena observancia de lo establecido en los artículos 76 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). […]» (negrillas y subrayas del original). 18.
Cabe resaltar que la Resolución No. 00840 de 1º de abril de 2020 confirmó integralmente la anterior decisión. 19. En este orden de ideas, a efectos de resolver los argumentos propuestos en la alzada, resulta necesario determinar, previamente, en qué consiste el procedimiento de imposición o actualización de un plan de manejo, restauración y recuperación ambiental (PMRRA), a la luz de la normatividad aplicable al caso concreto.
IV.2.1. De la regulación de los planes de manejo, restauración y recuperación ambiental contenida en la Resolución 2001 modificada parcialmente por la Resolución No. 1499 20. Sea lo primero mencionar que la Ley 99 de 1993, en su artículo 61, declaró «la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal», y en lo que atañe a la ejecución de actividades mineras en esos territorios protegidos, agregó lo siguiente: «[…] El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales. […]» (negrillas de la Sala). 21.
En desarrollo del anterior mandato, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, expidió la Resolución 2001 de 2016, con el propósito de determinar las 9 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE zonas compatibles con las explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá, y reglamentar la forma en que las autoridades ambientales llevarían a cabo el cierre definitivo de los proyectos mineros ubicados en los lugares de la Sabana en donde tal actividad estaría prohibida. 22.
Para tal efecto, el artículo 8º de la Resolución 2001 precisó lo siguiente: «[…] ARTÍCULO 8o. ZONAS NO COMPATIBLES CON LAS ACTIVIDADES MINERAS EN LA SABANA DE BOGOTÁ. En aquellas zonas que no quedaron incluidas en el artículo 5o de la presente resolución, no se podrán otorgar nuevos títulos mineros para adelantar actividades de exploración ni de explotación minera.
Las actividades mineras existentes deberán ser objeto de imposición por parte de las autoridades ambientales competentes de los respectivos PMRRA o revocar los instrumentos de control y manejo ambiental dependiendo del análisis de cada caso en concreto. […]» (negrillas de la Sala). 23. El artículo 3º del mismo reglamento explicó que el Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental es el instrumento de manejo llamado a direccionar el cierre y restauración ecológica de los lugares en donde existen proyectos mineros ubicados por fuera de las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá. 24.
La citada norma adicionalmente enlistó cuáles serían los componentes medulares de aquellos planes de restauración y recuperación ambiental, y señaló el término máximo de duración del instrumento, el cual se contaría a partir de la expedición del acto administrativo que ordenará su implementación, así: «[…] ARTÍCULO 3o. DEL PLAN DE MANEJO, RESTAURACIÓN Y RECUPERACIÓN AMBIENTAL (PMRRA). <Artículo modificado por el artículo 6 de la Resolución 1499 de 2018.
El nuevo texto es el siguiente:> El Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental (PMRRA), es el instrumento de manejo y control ambiental aplicable a las explotaciones mineras que se encuentran por fuera de las zonas compatibles de la presente resolución y la Resolución número 2001 de 2016, en el que se incorporarán todos los términos, condiciones u obligaciones, estrategias, acciones y técnicas que permiten adecuar las áreas hacia un cierre definitivo y uso posminería. El PMRRA deberá contener entre otros, los componentes: geotécnicos, geomorfológico, edáfico, hídrico, ecosistémico, paisajístico, y demás obligaciones que se establezcan en virtud del presente acto administrativo y del acto administrativo que lo imponga.
El PMRRA no podrá tener una duración superior a cinco (5) años contados a partir del acto administrativo que expida la autoridad ambiental competente y se establecerá con el fin de implementar la restauración y recuperación ambiental total de las zonas intervenidas que permita un uso posminería preferiblemente enfocada hacia la destinación agropecuaria o forestal de la Sabana de Bogotá de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993. 10 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE En todo caso, el término aquí señalado podrá ser ampliado hasta por la mitad del término inicialmente otorgado, si a juicio de la autoridad ambiental competente, lo considera técnicamente necesario para que el titular minero realice las acciones de cierre, y siempre y cuando se hayan cumplido de manera estricta las obligaciones inicialmente impuestas para la recuperación y restauración de las zonas intervenidas por las actividades mineras o por el mismo tiempo en el caso que por fuerza mayor o caso fortuito debidamente soportados, no se hubiesen podido cumplir estas mismas obligaciones contempladas en el PMRRA inicial. […]» (negrillas de la Sala). 25.
Acto seguido, el artículo 4º reglamentó los aspectos medulares del procedimiento tendiente a imponer un PMRRA, a saber: «[…]
ARTÍCULO 4. La autoridad ambiental competente contará con un plazo máximo de tres (3) meses contados a parir de la fecha de publicación del presente acto administrativo, para realizar las visitas, determinar las medidas e imponer a través del correspondiente acto administrativo el respectivo PMRRA a los proyectos que se encuentren en zonas no compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá.
PARÁGRAFO 1 o. Los PMRRA deberán tener en cuenta los términos de referencia, que se adoptan a través del presente acto administrativo.
PARÁGRAFO 2 o. En cumplimiento de lo resuelto por parte del Consejo de Estado en la Sentencia del Río Bogotá del 28 de marzo de 2014, a que alude la parte motiva del presente acto administrativo, las autoridades mineras o ambientales competentes, deberán en el plazo fijado por dicha providencia, si así lo consideran pertinente, adelantar los correspondientes procesos administrativos dirigidos a i) revocar o suspender las licencias, títulos, permisos, autorizaciones o concesiones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente en las zonas de exclusión; ii) revocar o suspender las licencias, títulos, permisos, autorizaciones o concesiones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales cuando se establezca el incumplimiento de las condiciones o exigencias de acuerdo con los actos de expedición. […]» (negrillas de la Sala) 26.
Sin embargo, los plazos antes reseñados fueron modificados por el artículo 7º de la Resolución 1499 de 2018, en el siguiente sentido: «[…] ARTÍCULO 4o. IMPOSICIÓN DEL PLAN DE MANEJO, RESTAURACIÓN Y RECUPERACIÓN AMBIENTAL (PMRRA). Planes de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental (PMRRA) impuestos en el marco del artículo 4o de la Resolución número 2001 de 2016 para aquellas actividades mineras por fuera de las zonas compatibles, continuarán vigentes y seguirán sujetos a los plazos, términos y condiciones que desarrolló dicha resolución. En los casos en que la autoridad ambiental competente no haya cumplido con los plazos establecidos en el artículo 4o de la Resolución número 2001 de 2016, dicha entidad contará con un plazo máximo e improrrogable de un (1) año contado a partir de la fecha de publicación del presente acto administrativo, para realizar las visitas, determinar las medidas e imponer a través del correspondiente acto administrativo el respectivo PMRRA a 11 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE los proyectos que se encuentren en zonas no compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá. El anterior plazo sin perjuicio de las investigaciones disciplinarias y penales a que haya lugar. […]» (negrillas de la Sala). 27.
Esta reglamentación también estableció los elementos estructurales de la actuación administrativa que agotaría la autoridad competente que hubiese impuesto un Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental (PMRRA) con fundamento en las Resoluciones números 222 de 1994, 813 de 2004, 1197 de 2004 o 138 de 2014. Igualmente, identificó las actividades mineras que no quedarían cubiertas por lo reglado en los artículos 8º y 9º de la Resolución 2001, en los siguientes términos: «[…] ARTÍCULO 9o.
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. <Artículo modificado por el artículo 10 de la Resolución 1499 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:> La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA), la Corporación Autónoma Regional del Guavio (Corpoguavio), la Corporación Autónoma Regional de Chivor (Corpochivor) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), modificarán en un plazo máximo e improrrogable de un (1) año contado a partir de la fecha de publicación del presente acto administrativo, cada uno de los Planes de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental (PMRRA) impuestos con fundamento en las Resoluciones números 222 de 1994 y sus modificaciones, 813 de 2004, 1197 de 2004 o 138 de 2014, que se encuentren por fuera de zonas compatibles, en los que las autoridades ambientales hayan impuesto plazos, términos y condiciones específicos al desarrollo de las actividades mineras que superen los cinco (5) años de que tratan los Planes de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental (PMRRA) –Resolución número 2001 de 2016–, con el fin de que dichos instrumentos incluso los que no tienen título minero se transformen en instrumentos de cierre de la actividad minera los cuales tendrán idénticas condiciones a los PMRRA definidos en la Resolución número 2001 de 2016; para lo anterior, deberán acogerse a los términos de referencia anexos a la mencionada norma.
Así mismo, las autorizaciones mineras o ambientales que se concedieron antes de la expedición de la presente resolución, desconociendo las disposiciones consagradas en las Resoluciones números 222 de 1994 y sus modificaciones, 813 de 2004 y 1197 de 2004 deberán ser objeto de las medidas administrativas o de los medios de control pertinentes por parte de las autoridades mineras o ambientales, según sea el caso, con el fin de que se restaure el ordenamiento jurídico, las cuales además no quedarán cubiertas por lo dispuesto en el artículo 8o y 9o de la Resolución número 2001 de 2016. […]» (negrillas de la Sala). 28.
Por último, el articulo 16 ibidem señaló la forma en que la autoridad ambiental debía proceder en el evento en que no fuera posible identificar a los responsables de las áreas afectadas por las actividades mineras o que tampoco pudiera individualizar a los presuntos responsables de las infracciones ambientales de conformidad con lo señalado en la Ley 1333 de 2009. 12 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE IV.2.2.
De la nueva situación jurídica creada por los actos acusados 29. En el anterior acápite, la Sala puso de presente que la Resolución 2001 de 2016 -modificada parcialmente por la Resolución No. 1499 de 2018-, reglamentó los elementos nucleares del procedimiento que deben adelantar las autoridades ambientales encargadas de ordenar el cierre y restauración ecológica de los proyectos mineros ubicados en la zona no compatible con la minería de la Sabana de Bogotá; así como el procedimiento tendiente a actualizar el Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental adoptado en vigencia de las Resoluciones 222 de 1994, 813 de 2004, 1197 de 2004 o 138 de 2014. 30.
En el caso concreto, el Auto 04674 de 7 de noviembre de 2019 recopiló en su parte motiva los antecedentes y las actuaciones administrativas surtidas respecto de la situación fáctica objeto de debate judicial, así: «[…] Que el Ministerio de Minas y Energía expidió el Registro Minero de Cantera 082 a favor de la empresa CONCRETOS ASFÁLTICOS PREMEZCLADOS S.A. - CONCREASFALTOS S.A. -, identificada con NIT 800127329-6, en virtud del cual se realizó la explotación de materiales de construcción que causó una afectación ambiental en el predio ubicado en la Avenida Carrera 1 No. 55 A - 21 Sur (Nomenclatura Actual), Avenida Caracas No. 72-05 Sur (Nomenclatura Antigua), identificado con el Chip Catastral AAA0021 RWEA.
Que el Registro Minero de Cantera 082, fue declarado terminado por agotamiento de la reserva minera, mediante la Resolución No. 700897 de 30 de julio de 1998 de INGEOMINAS, conforme da cuenta el Oficio Ingeominas No. 119404 (SFOM-1083), el cual dispuso, además, realizar la restauración morfológica del Registro del área intervenida. Que mediante Oficio INGEOMINAS No. 119404 (SFOM-1083) de fecha 9 de diciembre de 2005, EL INGEOMINAS informa al DAMA hoy Secretaría Distrital de Ambiente: 1).
Que mediante la Resolución. No. 700987 del 30 de julio de 1998, se declara terminado el Registro Minero de Cantera No. 082, que tiene como beneficiaria a la Sociedad Concretos Premezclados S.A. 2). Que, mediante el Auto de agosto de 2002, se notifica al DAMA para que haga seguimiento de la restauración morfológica del área intervenida.
Que, mediante la Escritura Pública No. 2165 del 21 de julio de 2003, otorgada en la Notaría 11 de Bogotá, la sociedad CONCREASFALTOS S.A. cambió su nombre por el de Holcim Premezclados S.A. Así mismo, el 30 de diciembre de 2003, esta empresa cedió la totalidad de los derechos y obligaciones derivados del Registro Minero de Cantera No. 082 a favor de la sociedad HOLCIM (COLOMBIA) S.A., identificada con el NIT 860009808-5.
Que mediante Radicado 2015EE48069 de fecha 20 de marzo de 2015, la Secretaría Distrital de Ambiente, acogiendo los conceptos técnicos No. 12188 del 06 de noviembre de 2007, 0156 del 11 de enero de 2013 y 10025 del 19 de diciembre de 2013- realizó requerimiento a la empresa HOLCIM (COLOMBIA) S.A. identificada con NIT. 8600098085, para que en el término improrrogable de seis (06) meses contados a partir de la comunicación del oficio, presentara un Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental — PMRRA para el área afectada ambientalmente por la antigua actividad minera, realizada en el predio ubicado en la Avenida Carrera 1 No. 55 A — 21 Sur y/o Avenida Caracas No. 72 — 05 Sur de la Localidad de Usme de esta ciudad, de acuerdo con los términos de referencia anexos. 13 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE Que, a la fecha, el referido requerimiento fue desatendido, es decir que el Plan de Manejo, Restauración y Restauración Ambiental —PMRRA, no ha sido presentado.
(…) Que mediante radicados Nos. 2017ER112310 del 16 de junio de 2017 y 2017ER119856 del 29 de junio de 2017, la Superintendencia de Notariado y Registro, allegó, entre otros, el certificado de tradición y libertad correspondiente a la matrícula inmobiliaria No. 50S141207, con el cual se acreditó la propiedad del predio ubicado en la Avenida Carrera 1 No. 55 A - 21 Sur (Nomenclatura Actual), Avenida Caracas No. 72-05 Sur (Nomenclatura Antigua) a nombre de la sociedad HOLCIM COLOMBIA S.A., identificada con el NIT. 860.009.808-5, y representada legalmente por el señor Jaime Antonio Hill Tinoco, identificado con la cédula de extranjería No. 353493, en su calidad de presidente ejecutivo.
(…) Que en cumplimiento a lo ordenado por la sentencia de recuperación integral del Río Bogotá y lo señalado en la Resolución No. 2001 de 2016, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Secretaría Distrital de Ambiente, a través del Grupo de Minería de la Subdirección del Recurso Hídrico y del Suelo, realizó visita técnica al predio ubicado en la Avenida Carrera 1 No. 55 A - 21 Sur (Nomenclatura Actual), Avenida Caracas No. 72-05 Sur (Nomenclatura Antigua), el día 28 de junio de 2017 y, en consecuencia, se emitió el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017, identificado con Radicado 20171E160058, en virtud del cual se estableció que: "La actividad extractiva de materiales de construcción desarrollada en el predio identificado con Chip Catastral AAA0021RWEA de la Empresa Holcim Colombia S.A., ha generado afectaciones ambientales sobre los componentes Suelo, Hídrico, Biótico y Paisaje y Social; se considera que la mitigación de dichas afectaciones debe conducir a la adecuación del área hacia un cierre definitivo y uso postminería, para lo cual se debe implementar un Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA ordenado en el Artículo Cuarto de la Resolución No. 2001 del 02 de diciembre de 2016 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible".
Que respecto a los responsables de las afectaciones y por ende, obligados a presentar PMRRA, el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017, determinó que: "La ejecución de las actividades exigidas en el numeral 4.3 por parte de la Empresa Holcim Colombia S.A., deberá contemplar las acciones de recuperación que se estén diseñando o ejecutando en predios aledaños Fundación San Antonio y Central de Mezclas S.A. — Cemex S.A., en vista que las actividades extractivas de material de 126PM04-PR33-M-A2-V6.0 arrastre generaron afectaciones conjuntas sobre el cauce y en general sobre el sistema fluvial del Río Tunjuelo.
En consecuencia, la recuperación y/o restauración ambiental de la cuenca del río Tunjuelo en toda la zona debe ser abordada de forma integral por las tres (3) empresas responsables de dicha recuperación (Holcim Colombia S.A., Fundación San Antonio y Central de Mezclas S.A. — Cemex S.A.), lo cual, deberá verse reflejado en el documento presentado a esta_ Secretaría con las actividades planteadas en el marco del PMRRA del predio de la empresa Holcim Colombia S.A." (Negrillas y subrayado fuera de texto).
(…) CONSIDERACIONES TÉCNICAS Que, en cumplimiento a lo ordenado por la sentencia de recuperación integral del Río Bogotá y lo señalado en la Resolución No. 2001 de 2016, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Secretaría Distrital de Ambiente, a través del Grupo de Minería de la Subdirección del Recurso Hídrico y del Suelo, realizó visita técnica, el día 28 de junio de 2017 al predio ubicado en la Avenida Carrera 1 No. 55 A - 21 Sur (Nomenclatura Actual), Avenida Caracas No. 72-05 Sur (Nomenclatura Antigua), el día 28 de junio de 2017.
Que, como consecuencia de la visita referida, la Subdirección del Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente, emitió el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017, identificado con Radicado 20171E160058, en virtud del cual, en las Recomendaciones y Consideraciones finales, se estableció que: 14 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE ".
RECOMENDACIONES Y CONSIDERACIONES FINALES 4.1 El predio de la Empresa Holcim Colombia S.A., ambientalmente afectado por la antigua actividad extractiva de materiales de construcción, identificado con Chip Catastral AAA0021RWEA se encuentra en el perímetro urbano de Bogotá D C, en la UPZ Danubio de la Localidad de Usme del Distrito Capital de Bogotá, en áreas de suspensión de actividad minera, de recuperación morfológica, paisajística, ambiental y urbanística (Artículo 354 del Decreto No. 190 del 22 de junio de 2004 — POT de Bogotá D.C) y por fuera de las zonas compatibles con las actividades mineras en la Sabana de Bogotá DC establecidas en la Resolución No. 2001 del 02 de diciembre de 2016 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS. 4.2.
La actividad extractiva de materiales de construcción desarrollada en el predio identificado con Chip Catastral AAA0021RWEA de la Empresa Holcim Colombia S.A., ha generado afectaciones ambientales sobre los componentes Suelo, Hídrico, Biótico y Paisaje y Social; se considera que la mitigación de dichas afectaciones debe conducir a la adecuación del área hacia un cierre definitivo y uso postminería, para lo cual se debe implementar un Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA ordenado en el Artículo Cuarto de la Resolución No. 2001 del 02 de diciembre de 2016 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 4.3.
En consecuencia con lo expuesto en el numeral 4.2 del presente concepto técnico, la Secretaría Distrital de Ambiente impondrá a las personas jurídicas y naturales que generaron las afectaciones ambientales, programas específicos tomados de los términos de referencia para la elaboración del Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA, establecidos mediante la Resolución 4287 Diciembre 29 de 2007 de la Secretaría Distrital de Ambiente, basándose en lo dispuesto en el Artículo 63 de la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, sobre el Principio de Rigor Subsidiario ".
(las negrillas y subrayas son nuestras). Que con relación a los responsables de las afectaciones y, por ende, obligados a presentar el PMRRA, el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017, en el numeral 4.5 de las Recomendaciones y Consideraciones finales, estableció: ".5 La ejecución de las actividades exigidas en el numeral 4.3 por parte de la Empresa Holcim Colombia S.A., deberá contemplar las acciones de recuperación que se estén diseñando o ejecutando en predios aledaños Fundación San Antonio y Central de Mezclas S.A. — Cemex S.A., en vista que las actividades extractivas de material de arrastre generaron afectaciones conjuntas sobre el cauce y en general sobre el sistema fluvial del Río Tunjuelo.
En consecuencia, la recuperación y/o restauración ambiental de la cuenca del río Tunjuelo en toda la zona debe ser abordada de forma integral por las tres (3) empresas responsables de dicha recuperación (Holcim Colombia S.A., Fundación San Antonio y Central de Mezclas S.A. — Cemex S.A.), lo cual, deberá verse reflejado en el documento presentado a esta Secretaría con las actividades planteadas en el marco del PMRRA del predio de la empresa Holcim Colombia S.A " (las negrillas son nuestras).
Que la Subdirección de Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente, nuevamente realizó visita técnica el día 27 de noviembre de 2018, en virtud de la cual emitió el Concepto Técnico No. 16883 del 19 de diciembre de 2018, en aras de constatar el estado de afectaciones y actualizar el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017, para finalmente, establecer y conceptuar lo siguiente: "( ) 4.
RECOMENDACIONES Y CONSIDERACIONES FINALES 15 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE 4.1 El predio de la Empresa Holcim Colombia S.A., ambientalmente afectado por la antigua actividad extractiva de materiales de construcción, identificado con Chip Catastral AAA0021RWEA se encuentra en el perímetro urbano de Bogotá ❑ C, en la UPZ Danubio de la Localidad de Usme del Distrito Capital de Bogotá, en áreas de suspensión de actividad minera, de recuperación morfológica, paisajística, ambiental y urbanística (Artículo 354 del Decreto No. 190 del 22 de junio de 2004 — POT de Bogotá D.C) y por fuera de las zonas compatibles con las actividades mineras en la Sabana de Bogotá D.C. establecidas en la Resolución No. 2001 del 02 de diciembre de 2016 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible- MADS. 4.2.
En la visita técnica de control ambiental realizada el día 27 de noviembre de 2018 al predio de la Empresa Holcim Colombia S.A, se constató la no ejecución de actividades extractivas; no obstante, se evidenciaron tareas relacionadas con la fabricación de concretos por parte de la Empresa Concretos POLIMIX, pero en el área exógena a la antigua explotación. 4.3.
En cuanto a la amenaza por remoción en masa, según la información remitida por el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático con radicado SDA 2018ER77007 — proceso 4047429 del 11 de abril de 2018 II radicado IDIGER 2018EE4660 del 10 de abril de 2018, respecto a la actualización del mapa No. 3. 'Amenaza por Remoción en Masa" del Plan de Ordenamiento Territorial — Decreto 190 de 2004, el área donde se localiza el predio de Holcim Colombia S.A. tiene calificación de amenaza Baja -Media - Alta. 4.4.
La antigua actividad extractiva de materiales de construcción desarrollada por la empresa Holcim Colombia S.A., se realizó con el título correspondiente al Registro Minero de Cantera No. 082, otorgado por el Ministerio de Minas y Energía; por lo tanto se considera, que para corregir y mitigar las afectaciones sobre los Componentes Suelo, Aire, Aguas, Biótico, Paisaje y Comunidad que conduzcan a la adecuación del área hacia un cierre definitivo y uso post minería, se debe implementar Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA, de acuerdo con lo establecido en el artículo cuarto de la Resolución No. 2001 del 02 de diciembre de 2016 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para lo cual debe tenerse en cuenta los términos de referencia adoptados mediante la Resolución 4287 de Diciembre 29 de 2007 de la Secretaría Distrital de Ambiente, basándose en lo dispuesto en el Artículo 63 de la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, sobre el Principio de Rigor Subsidiario. 4.5.
El presente documento actualiza el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017 - Radicado 20171E160058- Proceso 3810419. […]» (negrillas de la Sala). Solución al caso concreto Que mediante Oficio INGEOMINAS No. 119404 (SFOM-1083) de fecha 9 de diciembre de 2005, EL INGEMINAS informó al DAMA hoy Secretaría Distrital de Ambiente, lo siguiente: 1) Que mediante la Resolución. No. 700987 del 30 de julio de 1998, se declara terminado el Registro Minero de Cantera No. 082, que tiene como beneficiaria a la Sociedad Concretos Premezclados S.A. (Hoy HOLCIM S.A. identificada con NIT. 860009808-5;
Que mediante el Auto de agosto de 2002, se notifica al DAMA para que haga seguimiento de la restauración morfológica del área intervenida. Que, verificado el cese de actividades extractivas, mediante Radicado 2015EE48069 de fecha 20 de marzo de 2015 la Secretaría Distrital de 16 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE Ambiente, acogiendo los conceptos técnicos No. 12188 del 06 de noviembre de 2007, 0156 del 11 de enero de 2013 y 10025 del 19 de diciembre de 2013- ya había realizado requerimiento a la empresa HOLCIM (COLOMBIA) S.A. identificada con NIT. 860009808-5, para que en el término improrrogable de seis (06) meses contados a partir de la comunicación del oficio, presenten un Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental — PMRRA para el área afectada ambientalmente por la antigua actividad minera, realizada en el predio ubicado en la Avenida Caracas No. 55 A — 21 Sur y/o Avenida Caracas No. 72 — 05 Sur de la Localidad de Usme de esta ciudad, de acuerdo con los términos de referencia anexos.
Que revisado el expediente DM-06-1997-242, se constata que el referido requerimiento fue desatendido, es decir que el Plan de Manejo, Restauración y Restauración Ambiental —PMRRA, a la fecha, no ha sido presentado. Que, la Secretaría Distrital de Ambiente, mediante el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017, identificado con radicado 20171E160058, estableció que: "La actividad extractiva de materiales de construcción desarrollada en el predio identificado con Chip Catastral AAA0021RWEA de la Empresa Holcim Colombia S.A., ha generado afectaciones ambientales sobre los componentes Suelo, Hídrico, Biótico y Paisaje y Social se considera que la mitigación de dichas afectaciones debe conducir a la adecuación del área hacia un cierre definitivo y uso postmínería, para lo cual se debe implementar un Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA ordenado en el Artículo Cuarto de la Resolución No. 2001 del 02 de diciembre de 2016 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible".
Que, respecto a los responsables de las afectaciones y por ende, obligados a presentar PMRRA, el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017, determinó que: "La ejecución de las actividades exigidas en el numeral 4.3 por parte de la Empresa Holcim Colombia S.A., deberá contemplar las acciones de recuperación que se estén diseñando o ejecutando en predios aledaños Fundación San Antonio y Central de Mezclas S.A. — Cemex S.A., en vista que las actividades extractivas de material de arrastre generaron afectaciones conjuntas sobre el cauce y en general sobre el sistema fluvial del Río Tunjuelo.
En consecuencia, la recuperación y/o restauración ambiental de la cuenca del río Tunjuelo en toda la zona debe ser abordada de forma integral por las tres (3) empresas responsables de dicha recuperación (Holcim Colombia S.A., Fundación San Antonio y Central de Mezclas S.A. — Cemex lo cual, deberá verse reflejado en el documento presentado a esta Secretaría con las actividades planteadas en el marco del PMRRA del predio de la empresa Holcim Colombia S.A." (las negrillas son nuestras).
Que, la Subdirección de Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente, mediante Concepto Técnico No. 16883 del 19 de diciembre de 2018, actualizó el Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017 y constató que el predio identificado con Chip Catastral AAA0021 RWEA, de la Empresa Holcim Colombia S.A., se encuentra ambientalmente afectado por la antigua actividad extractiva de materiales de construcción desarrollada en el perímetro urbano de Bogotá D C, en la UPZ Danubio de la Localidad de Usme del Distrito Capital de Bogotá, en áreas de suspensión de actividad minera, de recuperación morfológica, paisajística, ambiental y urbanística (Artículo 354 del Decreto No. 190 del 22 de junio de 2004 — POT de Bogotá D.C) y por fuera de las zonas compatibles con las actividades mineras en la Sabana de Bogotá D.C. establecidas en la Resolución No. 2001 del 02 de diciembre de 2016 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible- MADS.
Que, de igual manera, advierte el Concepto Técnico No. 16883 del 19 de diciembre de 2018, que comoquiera que la actividad extractiva se realizó con el título, verificado el cese de actividades, la obligación de los responsables es corregir y mitigar las afectaciones sobre los Componentes Suelo, Aire, 17 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE Aguas, Biótico, Paisaje y Comunidad que conduzcan a la adecuación del área hacia un cierre definitivo y uso post minería, para lo cual se debe implementar Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA, de acuerdo con lo establecido en el artículo cuarto de la Resolución No. 2001 del 02 de diciembre de 2016 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para lo cual debe tenerse en cuenta los términos de referencia adoptados mediante la Resolución 4287 de Diciembre 29 de 2007 de la Secretaría Distrital de Ambiente, basándose en lo dispuesto en el Artículo 63 de la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, sobre el Principio de Rigor Subsidiario.
Que, finalmente, luego de evidenciar la situación que presenta el área afectada por la antigua actividad extractiva de materiales de construcción realizada en el predio identificado con Chip Catastral AAA0021 RWEA, de la Empresa Holcim Colombia S.A., en la UPZ Danubio de la Localidad de Usme del Distrito Capital de Bogotá, mediante los Conceptos Técnicos No. 03662 del 18 de agosto de 2017 y No. 16883 del 19 de diciembre de 2018, se sugiere al Grupo Jurídico Ambiental de Minería de la Subdirección del Recurso Hídrico y del Suelo, tomar las acciones pertinentes de conformidad con la normativa vigente.
Que, así las cosas, atendiendo las consideraciones técnicas y jurídicas anotadas, la Dirección de Control Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente, a través del presente acto administrativo, requerirá a la empresa HOLCIM COLOMBIA S.A., identificada con Nit 860.009.808-5 para que en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación del presente acto administrativo, presente Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental — PMRRA, de acuerdo con lo ordenado en la Resolución No. 2001 de 2016, modificada parcialmente por la Resolución No. 1499 de 2018 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme a las especificaciones contenidas en los Conceptos Técnicos No. 03662 del 18 de agosto de 2017, No. 16883 del 19 de diciembre de 2018 y los términos de referencia aprobados por esta Secretaría, a efectos de que sea ejecutado en el predio identificado con Chip Catastral AAA0021RWEA, ubicado en Avenida Carrera 1 No. 55 A - 21 Sur (Dirección Actual) - Av.
Caracas No. 72-05 Sur (Dirección antigua) […] (negrillas y subrayas del texto). 31. Aunado a lo anterior, la Resolución No. 00840 de 2020 -acto que confirmó la decisión adoptada en el Auto No. 04674 del 7 de noviembre de 2019-, explicó respecto de ese procedimiento administrativo lo siguiente: «[…] la sociedad HOLCIM COLOMBIA S.A. ya presentó un PMRRA para su evaluación, vale la pena resaltar que una vez verificados los antecedentes que reposan en el expediente DM-06-1997-242, se observó que si bien, la sociedad presentó un PRMA, en vigencia de la competencia de la CAR; el DAMA, hoy Secretaría Distrital de Ambiente, realizó visita al predio del Registro Minero de Cantera No. 082, con el fin de verificar los documentos presentados, donde se determinó, a través del Informe Técnico No. 3854 del 03 de junio de 2003, que el PRMA propuesto, había perdido vigencia dada las condiciones del predio al momento de la visita, esto es que el área estaba completamente inundada y que los programas presentados no aplicaban dadas las condiciones del área donde se realizó la explotación. […]». 32.
Como se puede colegir de los hechos y fundamentos jurídicos previamente citados, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, en el Auto No.04674 de 7 de noviembre de 2019, y en la Resolución No. 00840 de 1º de abril de 2020, puso fin a la actuación administrativa reglada por el artículo 9º de la Resolución 2001 de 18 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE 2016, con lo que coetáneamente creó una nueva situación jurídica para la sociedad demandante. 33.
En tal sentido, se resalta que la ejecución del PMRRA se traduce en la obligación de hacer unas obras para la recuperación de un predio, y en el deber de asumir los costos que se deriven de ello, lo que sin dudas representa para dicha sociedad una situación jurídica particular y concreta. 34. Al respecto, la certificación aportada al proceso con la demanda -y que deberá ser objeto de análisis en la etapa procesal correspondiente- indica que la ejecución de las órdenes contenidas en las resoluciones acusadas podría, eventualmente, y según lo afirma la parte recurrente, representar las siguientes erogaciones económicas: 35.
Nótese que la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, tras culminar la actuación administrativa reglada por el artículo 9º de la Resolución 2001 de 2016, impuso a la sociedad Holcim Colombia S.A. en el Auto No.04674 y en la Resolución No. 00840 nuevas responsabilidades, siguiendo las pautas mencionadas en el artículo 4° de la Resolución 2001. 36.
Concretamente, la autoridad ambiental exigió al demandante actualizar el PMRRA que había presentado en su momento ante la CRA, por cuanto la citada Secretaría identificó, en la visita técnica prevista en el artículo 4º de la Resolución 2001, que las medidas compensatorias y resarcitorias enunciadas en el PMRRA inicial resultaban insuficientes e inadecuadas. 37.
En consecuencia, los actos demandados exigieron a la sociedad Holcim Colombia S.A. elaborar y presentar un nuevo PMRRA siguiendo las especificaciones contenidas en los Conceptos Técnicos No. 03662 del 18 de agosto de 2017 y No. 16883 del 19 de diciembre de 2018, así como los términos de referencia establecidos por la Secretaría Distrital de Ambiente, identificados con el código: 126PM04-PR39-1-03. 19 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE 38.
Por ende, la obligación de implementar un nuevo PMRRA no solo significó la modificación del proyecto de mejoramiento ambiental de la zona afectada por parte de la administración distrital, sino que ésta última también definió, unilateralmente, quiénes serían los sujetos obligados a ejecutar el plan de mejoramiento en el predio «La Cantera 082» y cuáles serían las condiciones técnicas y jurídicas del referido plan. 39.
Asimismo, la autoridad ambiental en las decisiones acusadas ordenó a tres (3) empresas la recuperación y restauración ambiental de la cuenca del río Tunjuelo, entre ellas, a la sociedad demandante, lo cual deberá verse reflejado en el documento que Holcim Colombia S.A. tendrá que allegar ante la Secretaría, tal y como quedó establecido en Concepto Técnico No. 03662 del 18 de agosto de 2017. 40.
En otras palabras, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá en el Auto No.04674 y en la Resolución No. 00840 no estaba haciendo seguimiento a un instrumento ambiental prexistente, sino que, por el contrario, ordenó la presentación de uno nuevo. 41. Siendo ello así, es claro que ni el Auto No.04674, ni la Resolución No. 00840 son de aquellos actos administrativos expedidos por una autoridad ambiental en ejercicio de sus funciones de control y seguimiento -los cuales están exentos del control de esta jurisdicción-9, porque materialmente contienen una decisión de la administración que modifica el contenido del PMRRA que inicialmente presentó la sociedad Holcim Colombia S.A. 42.
Precisamente, dichas condiciones son las que cuestiona el aquí demandante dado que, a su juicio, además de ser más estrictas a las aplicables para la época en que finalizó la actividad minera -1998-, no son exigibles en el caso concreto. 43. En el mismo sentido, la Sala observa que el procedimiento administrativo llevado a cabo para fijar las condiciones de un PMRRA y definir cuál es el sujeto obligado a presentar y ejecutar ese instrumento, es un trámite autónomo e independiente a las medidas preventivas previstas en la Ley 1333 de 2009.
De allí que se deba afirmar que la decisión acusada resolvió un procedimiento administrativo distinto al sancionatorio ambiental. 44. Sobre el particular, el artículo 12 de la Ley 1333 de 200910 dispone que el objeto de las medidas preventivas con las que cuentan las autoridades públicas dentro del procedimiento sancionatorio ambiental radica en «[…] prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 1 de noviembre de 2019;
C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 250002341000 2019 00114 01, y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de junio de 2021, HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C, número: 11001-03-24-000-2017-00027-00. 10 «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones». 20 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana […]». 45.
Por su parte, el artículo 3° de la Resolución No. 2001 de 201611 -norma que desarrolla el artículo 61 de la Ley 99 de 1993-, dispone que los PMRRA tienen como finalidad «[…] implementar la restauración y recuperación ambiental total de las zonas intervenidas que permita un uso posminería preferiblemente enfocada hacia la destinación agropecuaria o forestal de la Sabana de Bogotá de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 […]». 46.
Como se advierte, el PMRRA no puede entenderse como un requerimiento previo contenido dentro del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental, sino como un instrumento de manejo ambiental que permite la restauración de un bien inmueble que ha sido afectado por las actividades mineras. Dicho plan, valga resaltarlo, establece unas obligaciones específicas a cargo del sujeto obligado a recuperar el inmueble; obligaciones que, de no acatarse, darían lugar a la imposición de una sanción ambiental, derivada del incumplimiento de una obligación legal y reglamentaria. 47.
Las anteriores consideraciones son suficientes para considerar que en la etapa de admisibilidad del medio de control se cumplen los presupuestos para admitir la demanda y, por ende, será en el fallo que ponga fin al proceso, cuando se tenga la oportunidad correspondiente para dilucidar si las pretensiones de la demanda se encuentran o no llamadas a prosperar. 48.
En consecuencia, la Sala revocará el auto de 9 de septiembre de 2021, proferido por la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda, para que, en su lugar, el a quo provea sobre la admisibilidad del medio de control, atendiendo las razones expuestas en el presente proveído.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto de 9 de septiembre de 2021, proferido por la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda, para que, en su lugar, el a quo provea sobre la admisibilidad del medio de control, pero atendiendo a las razones expuestas en la presente decisión. 11« Por la cual se determinan las zonas compatibles con las explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá, y se adoptan otras determinaciones». 21 Radicación: 25000-23-41-000-2021-00451-01 Demandante: HOLCIM COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE AMBIENTE SEGUNDO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (17)