www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Sustitución pensional.

Pensión gracia. Improcedencia por irregularidad en el reconocimiento de la prestación principal al causante. Control incidental de legalidad. Condena en costas. Decisión: Se confirma la sentencia apelada por cuanto no es posible sustituir la pensión gracia que devengaba el causante habida cuenta de que este último no reunía los requisitos legales para beneficiarse de dicha prestación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia del 14 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La demandante, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 016914 del 26 de abril de 2016, RDP 023216 del 22 de junio de 2016 y RDP 026254 del 16 de julio de 2016 expedidas por la entidad demandada, mediante las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes derivada del fallecimiento de su compañero permanente, el señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez (q. e. p. d.). 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a su favor la mencionada pensión de sobrevivientes, a partir del 23 de julio de 2015, junto con las mesadas pensionales, los reajustes de ley y la indexación correspondiente hasta la fecha efectiva de pago. Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3.

Como sustento de sus pretensiones, indicó que nació el 25 de mayo de 1951 y que convivió con el causante desde el 8 de septiembre de 2008 hasta la fecha de su fallecimiento, conformando con él una comunidad de vida permanente, singular y estable, en la que compartieron techo, lecho, ayuda mutua y apoyo económico. 4. Expuso que el 28 de abril de 2015 presentó ante la entidad solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes; sin embargo, esta se negó mediante los actos administrativos acusados. 5.

Señaló que la entidad desconoció que se encontraba separada definitivamente de su anterior cónyuge desde el año 1984, circunstancia acreditada con la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Armenia, mediante la cual se decretó la separación de cuerpos, así como con la posterior liquidación de la sociedad conyugal. 6.

Finalmente, sostuvo que la entidad demandada incurrió en una indebida interpretación de los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, modificados por la Ley 797 de 2003, al exigir requisitos no previstos en la ley para acreditar la calidad de compañera permanente, pese a que las declaraciones extrajuicio y la demás prueba documental allegada permiten concluir que convivió con el causante durante más de 5 años anteriores a su fallecimiento, razón por la cual cumple con la totalidad de requisitos para acceder al reconocimiento de la prestación reclamada.

Contestación de la demanda 7. La entidad demandada contestó oportunamente la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones arguyendo que la actora no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 8. En relación con los hechos de la demanda, la demandada aceptó aquellos relacionados con la expedición de los actos administrativos acusados y con la existencia del reconocimiento pensional del señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez (q. e. p. d.); sin embargo, negó que la actora hubiera demostrado la convivencia permanente y singular exigida por la ley para ostentar la calidad de compañera permanente con derecho a la sustitución pensional. 9.

Como fundamento de su defensa, señaló que la demandante no aportó prueba idónea que permitiera acreditar que convivió con el causante durante los 5 años anteriores a su fallecimiento, ni que existiera una ruptura definitiva del vínculo conyugal anterior del señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez pues la documentación allegada no desvirtúa plenamente la existencia de una sociedad conyugal vigente con la señora Rosa Elba Tabores.

Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 10. Igualmente, sostuvo que la sustitución pensional reconocida con anterioridad a favor de otra beneficiaria y la ausencia de acción judicial oportuna por parte del causante frente a decisiones previas relacionadas con su situación pensional impedían acceder a lo pretendido por la actora.

En ese contexto, afirmó que la UGPP actuó conforme a derecho al negar la prestación solicitada. 11. Propuso la excepción previa de «falta de requisitos formales por indebida demanda», con fundamento en que existe incongruencia entre lo solicitado en la reclamación administrativa y lo pretendido en la demanda toda vez que en las pretensiones de esta última se hace referencia a la pensión de sobrevivientes, sin precisar la clase de prestación reclamada, mientras que en la solicitud administrativa se deprecó el reconocimiento de la pensión gracia. 12.

Finalmente, planteó como excepciones de mérito las denominadas «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «buena fe de la demandada», «prescripción» y la excepción genérica, solicitando negar las pretensiones de la demanda y absolver a la entidad de cualquier condena. Decisión de excepciones previas 13. El a quo, en audiencia inicial celebrada el 5 de febrero de 20191, declaró no probada la excepción denominada «falta de requisitos formales por indebida demanda» con fundamento en que, si bien en el expediente no obra la petición mediante la cual se solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, lo cierto es que no le asiste razón al apoderado de la entidad habida cuenta de que, durante el trámite administrativo, para ambas partes era claro que la solicitud estaba encaminada al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes derivada de una pensión gracia. Sentencia apelada 14.

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 14 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la demanda al concluir que no se acreditaron los requisitos legales para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes reclamada. 15. Como fundamento de su decisión, el a quo precisó que la controversia se centraba en determinar si la demandante, en calidad de compañera permanente, tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes derivada del fallecimiento del señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez (q. e. p. d.), a quien previamente se le había reconocido una pensión gracia mediante decisión judicial y acto administrativo posterior. 16.

No obstante, al valorar las declaraciones extrajuicio, los testimonios rendidos dentro del proceso y la demás prueba documental obrante en el 1 Folios 131 al 135, del expediente digitalizado que reposa en el archivo «7ED_CUADERNO1». Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 expediente, concluyó que existían contradicciones sustanciales respecto del tiempo, lugar y condiciones de convivencia entre la demandante y el causante, particularmente frente al lugar de residencia, la periodicidad de la convivencia y la fecha exacta de inicio de la relación. 17.

En ese sentido, el tribunal consideró que no se encontraba acreditada, con el grado de certeza requerido, la convivencia efectiva, permanente y singular durante los 5 años anteriores al fallecimiento del causante, exigencia prevista en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, modificatoria de la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de la sustitución pensional a favor del compañero o compañera permanente.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas. Recurso de apelación 18. La parte demandante interpuso recurso de apelación con el propósito de que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 19. Como fundamento de su inconformidad, sostuvo que el a quo incurrió en una errónea valoración del material probatorio, particularmente de los testimonios rendidos por las señoras Julieth Valencia Molina y María Amparo García Vásquez al concluir que existían contradicciones respecto del tiempo, lugar y condiciones de convivencia entre la demandante y el señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez. 20.

Manifestó que las declaraciones no eran contradictorias, sino complementarias, y permitían establecer con claridad que la comunidad de vida entre la actora y el causante se inició desde el año 2008 y se mantuvo hasta la fecha del fallecimiento de este último. 21. Señaló que el tribunal confundió la fecha en la cual la pareja pasó a residir de manera permanente en una finca ubicada en el municipio de Victoria (Caldas) con la fecha real de inicio de la relación sentimental y de la convivencia, pues desde el año 2008 existía una comunidad de vida pública, permanente y singular, aunque por razones laborales y personales el causante realizara desplazamientos temporales. 22.

Igualmente, sostuvo que la primera instancia incurrió en un desconocimiento fáctico y jurídico al considerar que la pensión gracia reconocida al causante mediante acción de tutela carecía de vocación de permanencia o debía entenderse extinguida por no haberse promovido oportunamente la acción ordinaria correspondiente. 23. Al respecto, indicó que el fallo de tutela que reconoció la prestación no fijó un término de cuatro meses para acudir ante la jurisdicción ordinaria y que, además, la administración continuó pagando la prestación durante cerca de Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 diecisiete años, sin adelantar actuación alguna tendiente a cuestionar su legalidad. 24.

Argumentó que, en aplicación de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, la entidad no podía desconocer, después de varios años, una situación pensional consolidada y ejecutada de manera continua, menos aún para afectar el derecho prestacional de la compañera supérstite, quien no tenía el deber jurídico de promover actuaciones para defender el derecho originalmente reconocido al causante.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 25. Por medio de auto del 7 de diciembre de 20222 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que disponía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse en torno al recurso de apelación, y al Ministerio Público que podría emitir concepto hasta antes de que ingresara el proceso al despacho para sentencia. 26.

La entidad demandada3 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia subrayando que la demandante no tenía derecho a la pensión de sobrevivientes. Argumentó que el señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez falleció el 23 de julio de 2015, por lo que resultaban aplicables la Ley 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989, normas que exigen que el causante hubiese acreditado en vida el derecho a la pensión gracia. Indicó que, aunque CAJANAL reconoció dicha prestación mediante la Resolución 19364 del 26 de abril de 2006, ello ocurrió en cumplimiento de una tutela de carácter transitorio, y que posteriormente el causante no promovió la acción judicial correspondiente ni presentó nuevas solicitudes con los soportes exigidos, razón por la cual no consolidó el derecho pensional. 27.

Adicionalmente, la entidad demandada sostuvo que la demandante no acreditó convivencia ni dependencia económica respecto del causante pues, según los testimonios practicados —especialmente el de Julieth Valencia Molina—, entre ambos existió una relación afectiva asimilable a un noviazgo, pero residían en municipios distintos y el causante únicamente la visitaba, sin compartir techo, mesa y lecho durante el tiempo exigido por la ley. 28.

También afirmó que no existe prueba documental o testimonial de dependencia económica, por lo que consideró improcedente el reconocimiento de la prestación. Finalmente, solicitó no imponer condena en costas, al considerar que su actuación se ajustó a la normativa y jurisprudencia vigente y que no existió temeridad ni mala fe. 29. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa. 2 Índice 7 de SAMAI. 3 Índice 11 de SAMAI.

Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 III. CONSIDERACIONES Competencia 30. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 31. Le corresponde a la Sala determinar si hay lugar a reconocer la sustitución pensional reclamada por la señora Dilia Ramírez Vargas como compañera permanente del señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez (q. e. p. d.). Para ello, deberá establecerse: i) si el causante tenía derecho a la pensión gracia que en vida le fue reconocida mediante la Resolución 19364 del 26 de abril de 2006 y ii) si, en caso afirmativo, la actora acreditó la convivencia exigida por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

Análisis del problema jurídico 1. ¿El causante tenía derecho a la pensión gracia reconocida por CAJANAL? 32. En el plenario obra copia de la Resolución 19364 del 26 de abril de 20064, a través de la cual la extinta CAJANAL, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Soacha el 13 de marzo de 2006, le reconoció al señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez (q. e. p. d.) una pensión gracia a partir del 25 de mayo de 1998. 33.

Se advierte en la parte considerativa de dicho acto administrativo que se tuvieron en cuenta los siguientes períodos: i) entre el 15 de febrero de 1971 y el 7 de mayo de 1979, en el Distrito Capital; ii) entre el 2 de mayo de 1979 y el 6 de febrero de 1985, en el municipio de Tesalia (Huila) —como docente nacional—; y iii) entre el 13 de febrero de 1985 y el 23 de junio de 1998, en el municipio de La Dorada (Caldas) —como docente nacional—. 34.

Asimismo, se trascribieron apartes de la sentencia de tutela a la que se le estaba dando cumplimiento, en los que se lee que el amparo se hacía como mecanismo transitorio y que el fundamento del reconocimiento pensional se basó en que la Ley 37 de 1933 amplió la cobertura de la pensión gracia a los educadores que habían quedado excluidos de ese beneficio, extendiéndolos a los docentes de secundaria, sin que se requiriera que los profesores tuvieran el carácter de territoriales o nacionales. 4 Folios 28 al 33 del expediente digitalizado.

Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 35. Además, en la parte resolutiva del mencionado acto administrativo se estableció que el reconocimiento y pago de la pensión gracia se haría por solo 4 meses contados a partir de su notificación y con posterioridad «siempre y cuando [el] interesad[o] acredite ante el Grupo de Nómina de esta Entidad el inicio de la acción pertinente ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cumplimiento del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 y de conformidad con lo ordenado por el fallo de tutela». 36.

De acuerdo con lo anterior, para la Sala surgen dudas respecto de si el causante tenía derecho a percibir la pensión gracia que le fue reconocida en razón a que parte de los períodos computados para tal efecto fueron calificados por la entidad como de carácter nacional. En tal sentido, se examinará conforme a las pruebas allegadas al plenario, si el de cujus cumplió con el requisito de haber prestado sus servicios como docente nacionalizado o territorial (municipal o departamental) por un periodo no inferior a 20 años, ya sean continuos o discontinuos. 37.

Pues bien, la Secretaría de Educación de Bogotá certificó5 que el causante ingresó a dicha entidad como docente de secundaria, con vinculación de carácter nacionalizado, en la Sección de Educación Básica Primaria del distrito, a partir del 15 de febrero de 1971, en virtud del Decreto 162 de 1971, y permaneció vinculado hasta el 7 de mayo de 1979, fecha de su retiro, aceptado mediante el Decreto 835 de 1979. 38.

Por su parte, las Secretarías de Educación de los departamentos del Huila y de Caldas allegaron al expediente el Certificado de Información Laboral (CETIL) del 15 de febrero de 20196 y el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral del 14 de marzo de 20197, a través de los cuales se certificó que el señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez (q. e. p. d.) prestó sus servicios como docente nacional, entre otros, en los siguientes períodos y establecimientos: • Entre el 2 de mayo de 1979 y el 6 de febrero de 1985, en el Colegio Cooperativo de El Rosario del municipio de Tesalia (Huila), en virtud del nombramiento efectuado a través de la Resolución 13357 del 9 de agosto de 1979 proferida por el Ministerio de Educación Nacional8. • Entre el 13 de febrero de 1985 y el 24 de mayo de 1988, en el Colegio Nacional de La Dorada (Caldas), en atención al traslado por permuta autorizado mediante la Resolución 534 del 6 de febrero de 1985 emanada del Ministerio de Educación Nacional. 5 Cfr. Oficio 351 del 14 de febrero de 2019, obrante en el folio 7 del Cuaderno 3 digitalizado. 6 Folio 3 del cuaderno 3, digitalizado. 7 Folio 39 del cuaderno 3, digitalizado. 8 A su vez, este período lo certificó la rectora de la Institución Educativa El Rosario mediante constancia del 10 de junio de 2003, obrante en el folio 6, ibidem.

Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 • Entre el 25 de mayo de 1988 y el 7 de mayo de 1997, designado con funciones de coordinador, en virtud de la Resolución 23485 del 31 de diciembre de 1987. • Entre el 8 de mayo de 1997 y el 16 de julio de 2003, como rector en encargo, en atención a la Resolución 330 del 5 de mayo de 1997. 39.

La anterior información coincide con las copias de la comunicación de 17 de agosto de 19799, mediante la cual la jefa de la División de Personal del Ministerio de Educación informó al causante sobre su nombramiento como profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Cooperativo de Tesalia (Huila) en virtud de la Resolución 13357 de 9 de agosto de 1979, con efectos a partir del 2 de mayo de 1979; así como con el acta de posesión de 21 de agosto de 197910, mediante la cual el docente tomó posesión del referido cargo. 40.

Asimismo, ello se acompasa con el contenido de los siguientes actos administrativos que obran en el expediente: la Resolución 534 del 6 de febrero de 198511, mediante la cual la entonces ministra de Educación Nacional trasladó al causante al Colegio Nacional de La Dorada (Caldas); la Resolución 23485 del 31 de diciembre de 198712, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional nombró al causante como coordinador de disciplina de la mencionada institución educativa; y el Decreto 00330 del 5 de mayo de 199713, mediante el cual el gobernador de Caldas, en ejercicio de las facultades legales y, en especial, de las conferidas por el Decreto 1222 del 10 de abril de 1986, la Ley 60 de 1993 y la Ley 115 de 1994, encargó al causante como rector de ese colegio. 41.

De acuerdo con lo anterior, en el expediente está plenamente demostrado que a pesar de que al causante le fue reconocida la pensión gracia en cumplimiento de un fallo de tutela, este no tenía derecho a beneficiarse de tal prerrogativa puesto que no acreditaba el cumplimiento de haber prestado sus servicios como docente territorial o nacionalizado durante 20 años. 42.

Lo anterior, por cuanto quedó visto, a partir del 2 de mayo de 1979 su nombramiento y posterior traslado fueron realizados por el Ministerio de Educación, lo cual demuestra que se trató de un vínculo de naturaleza nacional, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual el personal nacional corresponde a los «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 43.

Cabe precisar que si bien la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que el causante estuvo vinculado entre el 15 de febrero de 1971 y el 7 de mayo de 1979 con la naturaleza de docente nacionalizado, dicho período, considerado aisladamente, equivale a aproximadamente 8 años y 2 meses, los cuales son 9 Folio 5, ibidem. 10 Folio 4, ibidem. 11 Folio 11, ibidem. 12 Folio 22, ibidem. 13 Folios 26 y 27, ibidem.

Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 notoriamente insuficientes para alcanzar el requisito mínimo de 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado exigido por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 y la línea jurisprudencial vigente.

Por consiguiente, aun reconociendo dicho período como computable para efectos del beneficio pensional, este no le permitía consolidar el derecho. 44. Sobre este punto, conviene traer a colación lo dispuesto en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199714 proferida por la Sala Plena de esta Colegiatura, en la que se estableció la improcedencia de la pensión gracia para los docentes nacionales, en los siguientes términos: […] 4.

La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “…pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia …siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […] (Se resalta) 45.

La anterior posición fue ratificada por esta Sección mediante la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-2018 del 21 de junio de 201815, aplicada actualmente para resolver los litigios similares o análogos al sub lite. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia proferida el 26 de agosto de 1997, dentro del expediente S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida bajo el radicado 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805-14), con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 46.

Así las cosas, no es posible computar los tiempos de servicios que el causante ejerció como docente a partir del 2 de mayo de 1979, por cuanto son incompatibles con el reconocimiento de la pensión gracia, lo cual genera, a su vez, que el de cujus no hubiese acreditado todos los requisitos legales para acceder a dicha prestación. 2.

Improcedencia de la sustitución pensional reclamada 47. Como bien lo ha establecido esta Corporación16, la muerte constituye una contingencia amparada por el sistema de seguridad social, pues, al desaparecer de forma definitiva la persona que proveía el sostenimiento del grupo familiar, surge el riesgo de que sus integrantes queden desprotegidos y en condiciones de vulnerabilidad para garantizar su subsistencia. Por ello, se concibieron las figuras de la sustitución pensional y de la pensión de sobrevivientes, con el propósito de evitar una alteración sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de estas prestaciones. 48.

La primera de ellas se reconoce con ocasión del fallecimiento de un pensionado o de una persona que ya había adquirido legalmente tal estatus, aunque este no le hubiese sido reconocido formalmente; la segunda, por su parte, se concede respecto de un afiliado no pensionado cuyo fallecimiento ocurre antes de cumplir los requisitos para acceder a la pensión. Sin perjuicio de lo anterior, tanto la administración como el juez están habilitados para verificar si el derecho reconocido al causante se encuentra ajustado a la ley. 49.

Ahora bien, esta Subsección17 también ha sostenido que la sustitución pensional se encuentra inescindiblemente ligada a la pensión principal y a todas las situaciones jurídicas derivadas de esta, en el entendido de que aquella constituye un derecho accesorio respecto de esta última. En efecto, la sustitución no configura un derecho autónomo ni independiente, sino una consecuencia jurídica derivada del reconocimiento previo de la prestación principal y, particularmente, del fallecimiento de su titular. 50.

En esa línea, tanto la administración como el juez están facultados, al momento de resolver controversias de esta naturaleza, para examinar si el derecho pensional reconocido al causante se ajusta plenamente al ordenamiento jurídico, comoquiera que el reconocimiento de una prestación no produce efectos automáticos en favor de terceros cuando se advierte que fue otorgada con desconocimiento de las disposiciones legales aplicables. 51.

Dicho de otro modo, conforme al principio de legalidad, no resulta jurídicamente viable consolidar situaciones jurídicas derivadas de otras que 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2014, expediente 08001-23-31-000-2001-02315-01 (964-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. i) Sentencia del 23 de octubre de 2025, bajo el radicado 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024), con ponencia del consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez; y ii) Sentencia del 21 de junio de 2018, bajo el radicado 08001-23-33-000-2013-00785-01(0390-16), con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas.

Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 adolecen de irregularidad o carecen de sustento normativo. Pretender que las autoridades permanezcan impasibles frente a una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico contraría dicho principio y compromete, además, el de moralidad administrativa. 52.

Es más, convalidar un reconocimiento pensional otorgado en contravía del ordenamiento jurídico, con el propósito de proyectar sus efectos sobre una situación accesoria, como lo es la sustitución pensional, implicaría perpetuar una actuación contraria a derecho y erosionar el fundamento de justicia que debe orientar las relaciones jurídicas, especialmente aquellas que se configuran entre el Estado y los particulares. 53.

De acuerdo con lo anterior, y partiendo de la premisa de que el señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez (q. e. p. d.) no tenía derecho a la pensión gracia que le fue reconocida mediante la Resolución 19364 del 26 de abril de 2006 dado que quedó demostrado que no acreditó el requisito de los 20 años por tratarse de un docente nacional, no es posible acceder a la sustitución pensional reclamada por la señora Dilia Ramírez Vargas, en calidad de compañera permanente. 54.

Finalmente, es preciso aclarar que la presente decisión no comporta la anulación ni la revocatoria del acto administrativo que reconoció la pensión gracia al causante, el cual conserva su presunción de legalidad mientras no sea retirado del ordenamiento jurídico por los mecanismos previstos en la ley. 55. Por el contrario, lo que aquí se ejerce es un control incidental de legalidad, propio de la función jurisdiccional, orientado exclusivamente a determinar si de dicho acto pueden derivarse válidamente efectos jurídicos en favor de terceros dentro del marco de la sustitución pensional reclamada.

Tal examen resulta jurídicamente admisible, pues, como ya se indicó, la sustitución no constituye un derecho autónomo, sino accesorio y dependiente de la existencia de un derecho principal ajustado al ordenamiento jurídico18. 56. Ahora bien, comoquiera que del análisis precedente se concluye que el causante no cumplía los requisitos para gozar de un derecho pensional, en los términos exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, y que sin una pensión legítimamente consolidada no resulta jurídicamente viable la sustitución pretendida, la Sala se abstendrá de estudiar el cargo de apelación relacionado con la valoración probatoria de la convivencia. 57.

En efecto, el carácter accesorio de la sustitución pensional respecto de la prestación principal torna inane cualquier pronunciamiento sobre la convivencia 18 Sobre el control incidental, véanse, entre otras, las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de octubre de 2025, bajo el radicado 68001 23 33 000 2018 00674 01 (6364-2024), con ponencia del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez; ii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de febrero de 2026, bajo el radicado 47001 23 33 000 2013 00215 01 (4118-2018), con ponencia del magistrado Juan Camilo Morales Trujillo; y iii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de marzo de 2026, bajo el radicado 25000 23 42 000 2021 00167 01 (2099-2022), con ponencia de la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo.

Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 entre la actora y el señor Carlos de Jesús Montoya Sánchez (q. e. p. d.), dado que la inexistencia jurídica del derecho originario impide derivar de este efectos en favor de terceros. 58.

Tampoco resultan de recibo los argumentos del recurso fundados en los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. Si bien el reconocimiento de la pensión gracia se mantuvo durante varios años, la facultad de control incidental de legalidad que aquí se ejerce no extingue ni revoca dicho acto administrativo, sino que permite verificar si de él pueden derivarse válidamente efectos jurídicos respecto de terceros. 59.

La consolidación de una situación jurídica cuyo origen es irregular no puede oponerse para extender sus efectos a beneficiarios que no fueron sus destinatarios directos, pues ello convertiría la confianza legítima en un escudo frente a la ilegalidad sustancial, en abierta contravía de los principios de legalidad y moralidad administrativa que rigen la actuación judicial y administrativa. 60.

Por consiguiente, se confirmará la sentencia del 14 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, comoquiera que, conforme a las consideraciones precedentes, el causante no acreditaba los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia que sirve de fundamento a la sustitución pensional reclamada.

Condena en costas 61. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 62.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 63. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 64. En consecuencia, se impondrán costas a la parte actora en segunda instancia, por cuanto no prosperan las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 65.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 14 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Dilia Ramírez Vargas contra la UGPP, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en segunda instancia a la señora Dilia Ramírez Vargas. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Ausente con permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Radicación: 17001 23 33 000 2017 00055 01 (4107-2022) Demandante: Dilia Ramírez Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14