CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Conjuez ponente: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil veintitrés Radicado No. 17001-23-33-000-2016-00034-02 No. Interno: 1896 - 2019 Demandante: Martha Gutiérrez Vallejo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Tema: Excepción previa de ineptitud de la demanda.
AUTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión adoptada por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas, en el marco de la audiencia inicial celebrada el 08 de marzo de 2019, en la que de oficio, se declaró la configuración de la excepción previa ineptitud de la demanda, por falta de cumplimiento de los requisitos formales, por configurarse un indebido agotamiento de la reclamación administrativa, por ausencia del requisito contemplado en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA y en consecuencia dio por terminado el proceso.
ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita la nulidad del acto administrativo S.G. No. 005011 de 06 de octubre de 2015, proferido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, en la que, en su sentir, no fue resuelta la petición elevada por la demandante, consistente en la solicitud de reliquidación y pago de prestaciones sociales laborales, contabilizando la prima especial de servicios.
Como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, solicita reconocer la prima especial del 30 %, su naturaleza salarial, sus consecuencias prestacionales y de la seguridad social, su pago retroactivo y demás implicaciones e incidencias (salariales, prestacionales y de seguridad social), valores debidamente indexados y sin aplicación de la prescripción trienal, por el período comprendido entre el 10 de marzo de 2002 y hasta la fecha que ostente el cargo de Procuradora Judicial II, acorde con el fallo del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, Sección Segunda, dentro del expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, Conjuez Ponente María Carolina Rodríguez Ruíz. Solicitó además se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro de los términos establecidos en la Ley 1437 de 2011 y que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La señora Martha Gutiérrez Vallejo, al momento de presentar la demanda, desempeñaba el cargo de Procuradora 107 Judicial II Penal de Manizales desde el 10 de marzo de 2002 y percibe como remuneración salarial, lo consignado en las constancias expedidas por la División de Gestión Humana. 2.2.
En sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, Sección Segunda, proferida en el proceso No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, Conjuez Ponente María Carolina Rodríguez Ruíz, se declaró la nulidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional para la Rama Judicial, cuya génesis se encuentra en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, relacionados con la prima especial que creó dicho artículo.
Decretos dictados hasta el año 2007, normas erróneamente aplicadas por el Gobierno Nacional, determinándose finalmente que dicho 30 % era un plus, un valor adicional al sueldo, constituyéndose así en un factor salarial computable para todos los efectos salariales, prestacionales y de seguridad social, contrario a lo establecido en la norma que determinaba que no constituye factor salarial. 2.3.
La petición presentada para que se le reconociera a la actora la prima especial a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como factor salarial y con efectos prestacionales, fue negada mediante acto administrativo S.G. 005011 de 06 de octubre de 2015. 2.4. Los argumentos principales esgrimidos por la demandada en el acto administrativo que no resolvió de fondo la petición, fueron en síntesis los siguientes: que el debate jurídico sobre el carácter no salarial de la prima especial ya ha sido definido por su juez natural, la Corte Constitucional y las sentencias relacionadas en la solicitud, en el monto o equivalencia porcentual de la prima especial, más no sobre sus efectos y que la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 14 de la ley 4 y reiterada en diversos decretos expedidos para su reglamentación conserva su integridad y solo fue aclarada por normas posteriores en relación a sus efectos para la liquidación de aportes al sistema de seguridad social en pensiones donde debe incluirse la prima especial.
3. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 3.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 28 de enero de 2016, correspondiéndole su reparto al Tribunal Administrativo de Caldas, los Magistrados del Tribunal, mediante auto del 5 de abril de 2016 se declararon impedidos para conocer del presente asunto con fundamento en los artículos 130 del CPACA y 141 del C.G.P. numeral 1, por tener interés directo en el proceso, ordenando la remisión del expediente al H. Consejo de Estado. 3.2.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en decisión del 26 de mayo de 2016, aceptó el impedimento manifestado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, separándolos del conocimiento del asunto, y ordenó devolver el expediente para realizar el sorteo de conjueces. 3.3. El 21 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Caldas, realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 66 del expediente. 3.4.
Mediante providencia del 29 de marzo de 2017, el Conjuez del Tribunal Administrativo de Caldas, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería al apoderado de la demandante. 3.5. El 28 de junio de 2017, la Procuraduría General de la Nación, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones formuladas por la parte demandante, aduciendo que su actuación se ha ajustado al ordenamiento jurídico, exponiendo sus argumentos, y propuso como excepción la prescripción. Solicitó negar las pretensiones de la demanda y que se declare que el acto administrativo impugnado fue expedido en el ejercicio de atribuciones legales y con arreglo a preceptos constitucionales. 3.6.
Mediante auto del 25 de febrero de 2019, el Conjuez Ponente, convocó a las partes a la audiencia inicial que trata el artículo 180 del CPACA. 3.7. El 8 de marzo de 2019, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que con el fin de sanear el proceso, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas, profirió decisión en torno a la excepción previa de ineptitud de la demanda, la cual declaró de oficio, y ordenó dar por terminado el proceso.
Decisión que fue objeto de apelación por la parte demandante, por lo que fue concedido el recurso de alzada en efecto suspensivo ante el Consejo de Estado. 3.8. Mediante auto del 23 de abril de 2020, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, manifestaron encontrarse impedidos al tener interés directo en el proceso, con fundamento en los artículos 130 del CPACA y el artículo 141 del CGP. 3.9.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en pronunciamiento del 13 de noviembre de 2020, aceptó el impedimento planteado y ordenó el sorteo de conjueces. 3.10. Tal sorteo fue efectuado el 01 de marzo de 2021 como consta en proveído obrante a folio 146 del expediente.
4. LA DECISIÓN APELADA En audiencia inicial llevada a cabo el 8 de marzo de 2019, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas, con el fin de realizar saneamiento del proceso y realizado el estudio de legalidad de las actuaciones, observó una irregularidad que resultaba insubsanable e impedía continuar con las etapas procesales, declarando de oficio la excepción previa contenida en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso, que establece: “…5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones ” Señaló que del estudio de la demanda, es claro que la parte demandante no se opuso al oficio SG-5011 de 06 de octubre 2015, aún, cuando reconoce que su emisión fue en ejercicio de la otrora vía gubernativa hoy reclamación administrativa, siendo la naturaleza de este acto administrativo de carácter personal, ya que resuelve una situación que solo afecta a la demandante y definitivo a la luz del artículo 43 del CPACA porque decide “…directa o indirectamente el fondo del asunto…” o hace imposible continuar la actuación. Resaltó que la reclamación administrativa es un procedimiento compuesto de cuatro etapas;
(i) petición, (ii) acto administrativo que la niega, (iii) recurso de apelación que ataca esa negativa, y (iv) acto administrativo que resuelve ese recurso, que puede ser por acción – cuando la administración emite un acto con la voluntad de negar o acceder al recurso – o por omisión – cuando ante el silencio de la administración en resolver el recurso de apelación, se configura el fenómeno de acto ficto o presunto negativo, pasados los 3 meses, después de interponerlo, acorde con lo dispuesto en el artículo 83 del CPACA-.
Precisó que la obligación que caracteriza el recurso de apelación se contempla en el inciso 3° del artículo 76 del CPACA cuando dice “…El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción…”, y la obligación de interponerlo en desarrollo de la reclamación administrativa y frente al acto administrativo que negó la solicitud primaria, por cuenta del numeral 2 del artículo 74 íbídem “…Recursos contra los actos administrativos.
Por regla general, contra los actos administrativos procederán los siguientes recursos: 1…, 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito…”. Finalmente adujo que conforme a la información extraída de la página web oficial de la Procuraduría General de la Nación, el organigrama funcional de cargos y sus grados, permite determinar que como funcionario superior a la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, se encuentra el Viceprocurador y el Procurador General de la Nación, de ahí que era obligación de la demandante apelar la decisión emitida por el oficio SG-5011 de 06 de octubre de 2015.
Con base en ello, manifestó que siendo la reclamación administrativa un requisito sine qua non es imposible acudir a la jurisdicción al menos en uso de este medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que se hace imposible continuar con las etapas restantes de la demanda, pues de hacerlo la consecuencia jurídica sería una sentencia inhibitoria por inepta demanda, situación que propone inaceptable, por lo que en consecuencia, declaró la configuración de la excepción previa ineptitud de la demanda, por falta de cumplimiento de los requisitos formales, por configuración de un indebido agotamiento de la reclamación administrativa, ante la ausencia del requisito contemplado en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, y por ello, da por terminado el medio de control.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN En el trascurso de la audiencia inicial celebrada el 8 de marzo de 2019, ante el Tribunal Administrativo de Caldas, el apoderado de la parte demandante, ante la decisión tomada de declarar de oficio configurada la excepción previa de ineptitud de la demanda y dar por terminado el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso recurso de apelación. Argumentó que acorde con lo dispuesto en la parte final del oficio S.G. No. 005011 del 06 de octubre de 2015 en lo referente al tema del recurso, donde se expresa que en cumplimiento al artículo 74 del CPACA, contra esta decisión procede el recurso de reposición el cual “podrá” hacer uso discrecionalmente dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, en su momento no se efectuó dicho recurso toda vez que es discrecional y por ende se continuo con el trámite a fin de acceder a la jurisdicción. Por ello, sustenta tal condición, teniendo varias inquietudes a la presente en cuanto a la connotación que le está dando, toda vez que esta clase de actos, son “actos definitivos” de conformidad con el artículo 43 del CPACA, es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuidad del proceso administrativo en razón a que contienen la esencia del tema a decidir, y tienen la potestad para modificar la realidad de su contenido.
Recalca que el recurso de reposición es subsidiario y no obligatorio, y que es importante recordar que como se ha dicho en el artículo 76 del CPACA, se reconoce la no obligatoriedad del recurso de reposición, enunciando el contenido del artículo citado, y enfatizando en que los recursos de reposición y de queja no son obligatorios. Precisó que frente a esta situación el Consejo de Estado se pronunció en decisión 13001-23-33-000-2012-00045-01, (20383) C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez en auto del 29 de mayo de 2014, en donde se dijo: “…En audiencia inicial del 20 de junio de 2003, la M.P. del Tribunal Administrativo de Bolívar declaró no probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa propuesta por la DIAN respecto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que el Departamento de Bolívar promovió contra el mandamiento de pago y la resolución que negó las excepciones y ordenó seguir la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo que le adelantó la DIAN al resolver el recurso de apelación que esta entidad formuló contra dicha decisión. La Sala confirmó porque considero que: si bien contra la resolución demandada procedía el recurso de reposición, éste no es obligatorio, razón por la cual no era necesario interponerlo para agotar la vía gubernativa, hoy día denominado, actuación administrativa relativa a los recursos previstos en la ley …”.
Refirió que al estudiar la procedencia de los recursos frente a los actos administrativos se encuentran varios documentos académicos que se podrían allegar al expediente y que estudian la síntesis de los principios argumentativos, para sostener que el recurso de reposición no es obligatorio y que frente al caso en particular en que la administración no da la posibilidad de interponer el recurso de apelación, entonces se entiende autorizado por ley para acudir ante la jurisdicción.
6. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. El 10 de diciembre de 2021, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ordenó remitir el proceso de la referencia al Despacho de la Conjuez Ponente, acorde con el sorteo efectuado, el cual fue recibido el 03 de febrero de 2022. 6.2. El 9 de mayo de 2022, se profirió auto para mejor proveer con el fin que la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación aporte al proceso la resolución No. 006 del 8 de enero del 2013, citada como fundamento de la competencia de la Secretaria General en el Oficio SG No. 005011 del 6 de octubre de 2015, acto administrativo objeto de control de legalidad en el presente proceso. 6.3 El 3 de agosto de 2022, la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, allego al proceso copia de la Resolución No. 006 del 8 de enero de 2013. 6.4 El proceso fue remitido al Despacho de la Conjuez Ponente el 27 de septiembre de 2022.
II. CONSIDERACIONES Procedencia del recurso de apelación y competencia para conocerlo De conformidad con el artículo 243 numeral 2 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, art. 62, el recurso de apelación procede contra el auto que por cualquier causa le ponga fin al proceso. En este caso, dicho recurso se interpuso de manera oportuna y fue debidamente sustentado, en los términos del artículo 244 numeral 2 ejusdem.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, corresponde a esta Sala de Conjueces resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la vía administrativa y por ende puso fin al proceso.
Ahora bien, por regla general, corresponde al juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, salvo aquellos que decidan los recursos de apelación que se interpongan contra los autos enlistados en los numerales 1, a, 3 y 6 del artículo 243 ibídem, cuya competencia radica en la Sala, conforme con el artículo 125 ib.
Problema jurídico Los antecedentes anteriormente expuestos, ponen de manifiesto que el problema jurídico a resolver en esta oportunidad, consiste en definir si el acto administrativo proferido por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones delegadas por el Procurador General de la Nación, es susceptible del recurso de apelación, como requisito para agotar la vía administrativa.
Como quedo narrado en precedencia, mediante auto para mejor proveer se requirió a la Secretaria General de la Procuraduría General para que remitiera copia de la Resolución No. 006 del 8 de enero de 2013, citada como fundamento de competencia en el acto administrativo SG No. 005011 del 6 de octubre de 2015, objeto de control de legalidad en el presente proceso.
La Resolución No. 006 de 2013, proferida por el Procurador General de la Nación, “por medio de la cual se delegan unas funciones en materia contractual y de ordenación del gasto”, delegó en la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, la ordenación del gasto en general y sin límite de cuantía y en el parágrafo del artículo 1 puntualizó lo siguiente: “PARÁGRAFO.
Se entiende que dentro de dicha delegación, se incluye la facultad para resolver en única instancia las reclamaciones administrativas sobre el reconocimiento y pago de salarios, vacaciones, prestaciones sociales, bonificaciones y otros emolumentos derivados de las relaciones legales y reglamentarias de la Procuraduría General de la Nación y sus servidores públicos, así como el reconocimiento y pago de los viáticos o gastos de viaje de los comisionados a nivel nacional.” Precisa la Sala que en desarrollo de esa delegación, la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, expidió el acto administrativo SG 005011, mediante el cual le negó a la demandante la reliquidación de las prestaciones sociales, contabilizando como factor salarial la prima especial equivalente al 30% de los ingresos laborales por ella devengados y le informo que contra dicho acto procedía el recurso de reposición. Ahora bien, la delegación ha sido definida por la Corte Constitucional como la modalidad de transferencia de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la Ley se faculta a un sujeto u órgano que hace la transferencia El artículo 211 de la Constitución Política, se refiere a la figura de la delegación en los siguientes términos: “ARTÍCULO 211.
La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.”. Como puede observarse, el constituyente primario, defirió en el Legislador, la obligación de establecer los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.
La Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 211 constitucional, definió el régimen de los actos del delegatario y en forma expresa los recursos administrativos que proceden contra sus actos.
El artículo 12 de la Ley 489 de 1998 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO
12. REGIMEN DE LOS ACTOS DEL DELEGATARIO. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal.” Conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, los actos administrativos proferidos por las autoridades delegatarias son susceptibles de los recursos procedentes contra los actos administrativos de la autoridad delegante.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció respecto del artículo 12 de la Ley 489 de 1998 en los siguientes términos: “Al respecto, cabe recordar que la figura de la delegación ha sido definida por la jurisprudencia como "una técnica de manejo administrativo que supone el traslado de determinada competencia en favor de otro órgano de la administración, mediante acto escrito, revocable, susceptible de recursos en vía gubernativa y sin que ello implique la pérdida de la titularidad de la función para el delegante"12.
En efecto, de acuerdo con lo previsto en el inciso 2 del artículo 211 de la Carta Política13, en concordancia con el artículo 12 de la Ley 489 de 199814, la delegación implica el traslado de funciones, competencias y responsabilidades del delegante al delegatario. En consecuencia, es el primero y no el segundo quien ejerce la función administrativa delegada, toma las decisiones inherentes a estas, y responde por las mismas.
En todo caso, el art. 12 ibídem también establece que "los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas" (Resalta la Sala). Conforme a lo antes expuesto, precisa la Sala que el acto administrativo objeto de control de legalidad en el presente proceso, fue expedido por la Secretaria General de la Procuraduría General en ejercicio de las funciones que le fueron delegadas por el Procurador General de la Nación, en consecuencia, contra dicho acto sólo procedía el recurso de reposición porque el delegante ejerce la función delegada y la decisión administrativa por él adoptada solo es susceptible de los recursos administrativos que proceden contra los actos de la autoridad delegante y contra los actos del Procurador General de la Nación, que fue la autoridad delegante en este caso, sólo procede el recurso de reposición, tal como le fue advertido a la hoy demandante en el mismo acto administrativo.
Por lo demás, recuerda la Sala que conforme lo prevé el artículo 76 del CPACA el recurso de reposición no es obligatorio para el agotamiento de la vía administrativa En mérito de lo expuesto se,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en la audiencia inicial celebrada 08 de marzo de 2019, en cuanto declaró la excepción previa de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la vía administrativa.
SEGUNDO: Por Secretaría, una vez quede ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente (Firmado electrónicamente) ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.