Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C. cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03342-01 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otros Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Decisión: Confirma decisión de primera instancia. Improcedente por falta de inmediatez. La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora en contra de la Sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 30 de mayo de 2025, María de Jesús Rayo Méndez, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado 1 Administrativo de Ibagué, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 73001-33-33-001-2020-00201-01. 2.
A título de amparo constitucional, solicitó dejar sin efectos el Auto de 8 de noviembre de 2024 de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, dictar decisión de remplazo que revoque la providencia del 15 de octubre de 2021 del Juzgado 1 Administrativo de Ibagué y declare la nulidad de los actos administrativos demandados. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la accionante expuso que, en su condición de fiscal delegada ante los jueces municipales, presentó ante la Fiscalía General de la Nación solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03342-01 Demandante: María de Jesús Rayo Méndez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Mediante Oficio No. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018, la Fiscalía General de la Nación negó la petición incoada. 5. El 19 de febrero de 2019, la demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, pero al no obtener respuesta se configuró el silencio administrativo negativo. 6.
El 30 de noviembre de 2020, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento con el objeto de que se declarara la nulidad del Oficio No. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018 y del acto administrativo ficto. 7. Mediante Auto del 15 de octubre de 2021, el Juzgado 1 Administrativo de Ibagué declaró probada la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y, en consecuencia, ordenó la terminación del proceso.
Dicha autoridad sustentó su decisión en que el acto administrativo demandado era de trámite y, por tanto, no era objeto de control judicial. 8. Inconforme con la determinación, la actora formuló recurso de apelación en el que argumentó que si bien elevó una petición inicial el 11 de septiembre de 2017 que fue negada por la entidad1, ello no impedía que la Fiscalía General de la Nación volviera a pronunciarse sobre una nueva solicitud, por tratarse la prima especial de una obligación de tracto sucesivo. 9.
El 8 de noviembre de 2024, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la providencia, al considerar que el Oficio No. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018 constituía un acto de trámite, ya que únicamente reiteraba la reclamación elevada el 11 de septiembre de 2017, la respuesta negativa impartida mediante Oficio No. 31500-013611 y su posterior confirmación en sede de apelación. 10.
Como fundamentos de derecho, la señora Rayo Méndez manifestó que las autoridades judiciales incurrieron en los defectos fáctico y procedimental. Afirmó que se omitió valorar de manera integral el acervo probatorio, pues de las piezas procesales se desprendía con claridad que la solicitud elevada en 2018 constituía una petición autónoma y posterior a la resuelta mediante Oficio No. 31500-013611 del 29 de septiembre de 2017. 11.
Agregó que las autoridades judiciales incurrieron en una indebida valoración del acto demandado, al calificar el Oficio No. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018 como una simple comunicación o acto de trámite, pese a que dicho documento contenía una decisión negativa frente a una nueva reclamación que exigía un pronunciamiento de fondo. 1 Por medio del Oficio No. 31500-013611 del 29 de septiembre de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03342-01 Demandante: María de Jesús Rayo Méndez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. Asimismo, señaló que se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en la medida en que las autoridades realizaron una interpretación estrictamente formal del acto demandado y omitieron realizar un análisis sustancial de las pretensiones.
Finalmente, sostuvo que ese formalismo desconoció los principios de iura novit curia y de prevalencia del derecho sustancial. Intervenciones2 13. La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al estimar que no se cumplían los requisitos de procedibilidad, por cuanto (i) la accionante pretende reabrir una discusión de legalidad propia del proceso ordinario, ya resuelta en las 2 instancias judiciales; y (ii) no se acreditó el requisito de inmediatez, dado que el auto cuestionado fue proferido el 8 de noviembre de 2024 y la tutela se promovió varios meses después. 14.
Igualmente, expuso que las decisiones del 15 de octubre de 2021 y del 8 de noviembre de 2024 se adoptaron conforme a derecho, en ejercicio de la autonomía judicial y con fundamento en una apreciación adecuada del acervo probatorio. 15. El Juzgado 1 Administrativo de Ibagué, luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, indicó que la providencia de primera instancia se profirió con estricto apego al precedente del Consejo de Estado, conforme al cual los actos de trámite no generan, modifican ni extinguen situaciones jurídicas y, por ende, no son susceptibles de control judicial. 16.
Explicó que el Oficio No. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018 únicamente informó que la solicitud de la señora Rayo Méndez ya había sido resuelta mediante un acto previo, razón por la cual se configuró la ineptitud de la demanda. Añadió que la demandante empleó la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, lo que desconoce el carácter excepcional del mecanismo de amparo. 17.
La Nación – Fiscalía General de la Nación sostuvo que la acción de tutela era improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, toda vez que la accionante disponía de otros mecanismos judiciales idóneos, entre ellos, el recurso extraordinario de revisión, ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez constitucional. 18.
Mencionó que tampoco se satisficieron las causales específicas de procedibilidad, pues la demanda no sustentó de manera suficiente la configuración 2 Mediante Auto de 14 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, y el Juzgado 1 Administrativo de Ibagué, y se vinculó a la Nación - Fiscalía General de la Nación, en calidad de tercero con interés legítimo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03342-01 Demandante: María de Jesús Rayo Méndez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los defectos fáctico y procedimental alegados, a pesar de que recaía sobre la accionante la carga argumentativa y probatoria. 19. Asimismo, aclaró que la pretensión principal de la accionante tiene contenido eminentemente económico, consistente en el reconocimiento y pago de la prima especial, lo cual excede la finalidad constitucional del amparo.
Sentencia impugnada 20. El 25 de septiembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplía el requisito general de inmediatez. Señaló que la providencia cuestionada fue notificada por estado el 12 de noviembre de 2024 y quedó ejecutoriada el 15 de noviembre de ese año, mientras que la acción de tutela se presentó el 30 de mayo de 2025, es decir, más de 6 meses después. Esta circunstancia superó el término que la jurisprudencia ha considerado razonable para la interposición de este mecanismo constitucional. 21.
Adicionalmente, precisó que la señora Rayo Méndez no expuso motivo alguno que justificara su inactividad ni acreditó encontrarse en una situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta que permitiera flexibilizar el requisito de inmediatez. Impugnación 22. La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia argumentando que la Sección Primera del Consejo de Estado aplicó de manera restrictiva el requisito de inmediatez.
Afirmó que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional3, no existe un término establecido para la presentación de la acción de tutela, sino que dicho requisito debe analizarse bajo criterios de razonabilidad, proporcionalidad y flexibilidad, de modo que el juez determine, según las circunstancias del caso, si la solicitud se presentó dentro de un plazo adecuado. 23.
Señaló que, conforme a los parámetros expuestos, cumplió el requisito de inmediatez, pues no existe motivo alguno para concluir que presentó la acción de tutela por fuera de un plazo razonable. Destacó que su solicitud se dirige a controvertir decisiones relacionadas con derechos laborales imprescriptibles y con la reliquidación de prestaciones sociales, materias que la jurisprudencia4 ha reconocido como de especial relevancia constitucional. 3 Concretamente, la Sentencia SU – 332 de 2019 de la Corte Constitucional. 4 Concretamente, la Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03342-01 Demandante: María de Jesús Rayo Méndez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES Competencia 24. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Problema jurídico 25.
Corresponde a la Sala determinar, si la presente acción de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad para controvertir la providencias de 8 de noviembre de 2024, proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima5. En caso afirmativo, se analizará si dichas decisiones incurrieron en los defectos fáctico y procedimental alegados por la accionante y, en esa medida, si vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 26.
La Sala confirmará la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por no haberse acreditado el requisito de inmediatez6, de acuerdo con las razones que pasan a exponerse a continuación: 27. Al examinar el expediente7, se advierte que el auto que declaró probada la excepción de inepta demanda en primera instancia fue proferido el 15 de octubre de 2021 por el Juzgado 1 Administrativo de Ibagué. Contra esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, a través del Auto de 8 de noviembre de 2024, la cual fue notificado por estado electrónico el 12 de noviembre de 2024 y quedó ejecutoriado el 15 del mismo mes y año. 28.
Ahora, si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, su interposición debe darse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del hecho generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales.
Lo anterior, en aras de (i) proteger derechos de terceros, (ii) impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y (iii) evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, 5 La Sala circunscribe el análisis del presente caso a la decisión de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima comoquiera que (1) esta fue la providencia que resolvió el litigio en segunda instancia y (2) ante un eventual amparo, sería dicha autoridad la llamada a dar cumplimiento a las ordenes que aquí se impartan. 6 Sobre el requisito de inmediatez, puede consultarse: Corte Constitucional, Sentencia SU-184 de 201 7 La Secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima allegó el enlace del expediente ordinario digitalizado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03342-01 Demandante: María de Jesús Rayo Méndez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desnaturalizando con ello su finalidad8. 29. Así, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de 5 de agosto de 20149, acogió como regla general un plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia enjuiciada, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejercía oportunamente.
Lo anterior, luego de explicar que la inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, por encontrarse en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. 30. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción de tutela finalizaba el 15 de mayo de 2025; sin embargo, la solicitud de amparo, según la información que reposa en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, fue instaurada hasta el 30 de mayo de 2025, por lo que, en el mismo sentido que lo coligió el juez de primera instancia, la accionante superó el término prudencial de 6 meses establecidos jurisprudencialmente para cuestionar a través de este mecanismo una providencia judicial. 31.
No obstante, como el solo paso del tiempo no habilita al juez constitucional para considerar incumplido el requisito general de inmediatez, debe determinarse si la tardanza en la interposición de la acción de tutela estuvo justificada por una causa válida que hubiera imposibilitado su presentación en un límite razonable. Por tanto, le corresponde al operador judicial determinar, en cada caso, si existen razones válidas para la inactividad, si permanece la vulneración o amenaza de derechos fundamentales y/o si la parte actora se encuentra en un estado de debilidad manifiesta que haga desproporcionada la exigencia en cuestión10. 32.
En el presente caso, ninguna de esas circunstancias fue alegada y, mucho menos probada, ni logró advertirse la existencia de un perjuicio irremediable. En consecuencia, la Sala concluye que no hay elementos que justifiquen la tardanza de la parte actora en solicitar la protección de sus derechos fundamentales. 33. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela por no acreditarse el requisito de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 8 Corte Constitucional, Sentencia T-187 de 2012. 9 Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 10 Corte Constitucional, Sentencia T-619 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03342-01 Demandante: María de Jesús Rayo Méndez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 25 de septiembre de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.