1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Demandante: Blanca Belén González de Urbina Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales y de la Protección Social Tema: Improcedencia de ajuste anual de mesada pensional sustituida, con base en el incremento del salario mínimo mensual legal artículo 1.° Ley 71 de 1988 Confirma sentencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia proferida el quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Blanca Belén González de Urbina instauró demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales y de la Protección Social, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 001818 del 19 de enero de 2018 y RDP 013868 de 19 de abril de 2018 expedidas por la UGPP por medio de la cuales se negó la actualización del valor de la mesada pensional.

A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada que ajuste dicha prestación desde el 17 de julio de 1997 y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia con base en el incremento del salario mínimo. Que cancele el valor de las diferencias que surjan entre lo pagado por las mesadas pensionales desde la fecha del reconocimiento del derecho y el valor resultante de la actualización. Que se ordene el reajuste de las sumas a reconocer conforme al artículo 187 del CPACA y condenar en costas a la demandada.

HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente forma: Al señor Manuel Francisco Urbina Sierra le fue reconocida pensión de jubilación mediante Resolución 014666 del 6 de diciembre de 1999 por la Caja Nacional de Previsión Social a partir del 23 de julio de 1997 en cuantía de $535.706.oo, con adquisición del estatus de pensionado el 14 de mayo de 1995 y liquidada con el 75% del salario devengado en el último año de servicios, en virtud del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Ante el fallecimiento del señor Urbina Sierra, la UGPP reconoció la sustitución pensional a la señora Blanca Belén González de Urbina a través de la Resolución Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RDP 035977 del 26 de septiembre de 2016 en calidad de cónyuge supérstite, a partir del 17 de julio de 2016, en la misma cuantía devengada por el pensionado.

La demandante presentó solicitud de actualización de la mesada pensional, la cual fu resuelta de forma negativa por la demandada mediante la Resolución RDP 001818 del 19 de enero de 2018 y confirmada con la Resolución 013868 del 19 de abril de 2018. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 1.° de octubre de 2018, notificada a la demandada quien se opuso, afirmando que la Ley 100 de 1993 establece en el artículo 14 la forma de incrementar las mesadas pensionales, de acuerdo con el IPC de cada año. Por ende, no es procedente realizar el ajuste de acuerdo al incremento del salario mínimo, porque existe norma expresa que lo regula.

Se celebró la audiencia inicial el 15 de mayo de 2019 dentro de la cual se fijó el litigio, se prescindió de la audiencia de pruebas y se presentaron alegatos de conclusión. Se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Norte de Santander denegó las pretensiones de la demanda.

Indicó que, en criterio de la demandante la mesada pensional sustituida debe incrementarse en la forma prevista en la Ley 71 de 1988, esto es, en el mismo porcentaje en que se ajustaba el salario mínimo, afirmación que no es de recibo porque el reajuste previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, sí es aplicable a quienes les fue reconocida la pensión antes del 1.° de abril de 1994 y no el definido en la norma invocada, porque fue derogada por esta última legislación. Aunado, la protección de los derechos adquiridos en materia pensional no comprende la Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proporción del incremento de la mesada.

Que, la sentencia T-593 de 2013 que invoca la demandante no resulta aplicable al caso concreto por disanalogía fáctica porque dicho asunto trataba de una persona beneficiaria de una mesada pensional reconocida con anterioridad a la Constitución de 1991 y en el presente asunto la prestación se otorgó en 1997. Se abstuvo de condenar en costas.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación, expresando que la fórmula legal para cumplir con el principio constitucional de garantizar el reajuste periódico de las pensiones, no se agota con la determinación de un monto o cuantía en términos porcentuales, sino que, además debe cumplir al propósito superior de mantener el poder adquisitivo.

Que mal puede sostenerse que en el caso de la señora Blanca Belén González de Urbina que al momento de suceder al pensionado fallecido en 1999 devengaba una mesada pensional equivalente a 3.115 smlmv de la época, mientras que para la fecha de la reclamación elevada luego de 20 años, tan solo perciba el equivalente a 1.357 smlmv por los efectos inflacionarios y la fórmula legal, que con ello se cumplió el propósito de mantener el poder adquisitivo de su ingreso pensional porque salta a la vista que si bien fue reajustado periódicamente, este fue disminuido en más del 50%.

Manifestó que erró en la providencia que invocó como precedente dado que la correcta corresponde a la sentencia T-953 de 2013. Indicó que a la luz de la doctrina constitucional sobre el carácter universal del derecho a la indexación del ingreso base de liquidación de la mesada pensional y el reajuste periódico resulta irrelevante para el precedente citado si la pensión fue otorgada antes o después de la Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución Política de 1991.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del 24 de mayo de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto y a través de providencia del 25 de agosto de 2023 se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación1. La entidad demandada manifestó que la sentencia de primera instancia se encuentra ajustada a derecho porque el reajuste previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 es aplicable a quienes les fue reconocida la pensión en su vigencia y no el definido por la Ley 71 de 1988 porque esta última fue derogada por la primera norma señalada.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA Se deberá determinar si hay lugar al reajuste anual de la mesada pensional sustituida a la demandante en el 2016, con base en el aumento del salario mínimo legal como lo contemplaba el artículo 1.° de la Ley 71 de 1988. Marco normativo y jurisprudencial Reajuste periódico de las pensiones en vigencia de la Ley 100 de 1993 1 Índice 22 de Samai.

Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, se precisa que, la prestación debatida en el presente asunto corresponde a la sustitución pensional regida por la Ley 100 de 1993, debido a que el señor Manuel Francisco Urbina Sierra, al momento de su fallecimiento ocurrido el 16 de julio de 20162 percibía una pensión de vejez reconocida mediante Resolución 014666 del 6 de diciembre de 1999 por la Caja Nacional de Previsión Social3 la cual fue sustituida a la demandante a través de Resolución RDP 035977 del 26 de septiembre de 2016.4 Ahora bien, el artículo 48 de la Constitución Política fijó la necesidad de evitar la depreciación de los dineros para el pago de estas al señalar que «[…] La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. […]».

Aunado el artículo 53 superior incluyó como uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo el siguiente: «ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: […] El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. […]».

En virtud de los anteriores postulados constitucionales, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 consagró el reajuste anual de las pensiones en estos términos:

ARTÍCULO

14. REAJUSTE DE PENSIONES. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año 2 Se extrae de las consideraciones de la Resolución RDP 035977 del 26 de septiembre de 2016 por la cual se reconoce una pensión de sobrevivientes.

Visible en páginas 12-15 del archivo denominado Demanda, contenido en el expediente digital del proceso. 3 Visible en páginas 3 a 8 del archivo denominado Demanda. Expediente digital en índice 3 de Samai. 4 Ibídem Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmediatamente anterior.

No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. (Subraya y cursiva del texto original). Se colige, que dicho canon previó el mecanismo de reajuste periódico de las mesadas pensionales con base en la fluctuación anual del IPC, el cual mide la evolución del costo promedio de una canasta de bienes y servicios representativa del consumo final de los hogares, expresado en relación con un período base5.

Sobre este, se destaca el pronunciamiento de la Corte Constitucional que declaró la exequibilidad de la expresión “según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor”, contenida en el citado artículo, en reciente sentencia de constitucionalidad C-227 de 20236: «[…] 117. Para la Sala, la expresión acusada es constitucional por los siguientes tres motivos.

Primero, al contrario de lo afirmado por el accionante, el apartado normativo acusado prevé una fórmula de aumento de las mesadas superiores al salario mínimo que sí permite mantener el poder adquisitivo de las mesadas pensionales, sin afectar la cobertura ni la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones. 118. Segundo, no es cierto que, al prever dos métodos de indexación diferentes en función del monto de las pensiones, el legislador haya vulnerado el derecho a la vida digna y al mínimo vital de los pensionados que devengan mesadas mensuales superiores al salario mínimo.

Así, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, incluso en los contextos en los que el IPC crece en una proporción menor a la del aumento del salario 5 https://www.banrep.gov.co/es/estadisticas/indice-precios-consumidor-ipc 6 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-227 de veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023), REF: Expediente D-14903, Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 14 (parcial) de la Ley 100 de 1993, “[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Eduardo Alfonso Correa Valencia. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mínimo, las mesadas pensionales cuyo monto supera ese sueldo son indexadas conforme a la variación de precios de los productos y servicios que componen la canasta familiar.

Por lo tanto, la expresión acusada permite a los pensionados mantener, en la mayor medida de lo posible, su calidad de vida de conformidad con la posición socioeconómica que adquirieron al momento de obtener el reconocimiento de la respectiva prestación social. 119. Tercero, el ciudadano Correa Valencia no probó que, efectivamente, la aplicación del método de indexación pensional previsto en el apartado normativo acusado genere una reducción de las mesadas o un desmejoramiento de la calidad de vida de las personas pensionadas.

El accionante tampoco demostró que la fórmula que propuso, fundada en el aumento del salario mínimo legal mensual vigente, sí lo fuera. En cambio, a través de las intervenciones allegadas a este expediente, en este caso sí quedó demostrado que reemplazar el método de indexación pensional previsto en el aparte normativo acusado por uno fundado en el incremento del salario mínimo mensual vigente pondría en jaque la sostenibilidad financiera del sistema pensional y tendría efectos nocivos en términos de cobertura y equidad. […]» La citada decisión, tuvo como sustento además la libertad de configuración legislativa para fijar el método que razonablemente garantice el poder adquisitivo de las mesadas pensionales, por cuanto la Constitución Política no impuso uno en específico, por ende, la Corte Constitucional concluyó que la fórmula adoptada por el Congreso de la República con base en la variación porcentual anual del IPC, se encuentra dentro del amplio margen de dicha configuración normativa para la materia.

Resolución del caso concreto Como se delimitó al establecer el problema jurídico se debe determinar si hay lugar a lo deprecado por la parte demandante, según la cual, el reajuste anual de la mesada pensional que le fue sustituida debe ser el previsto en el artículo 1.° de la Ley 71 de 1988. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se observa en el expediente digital del proceso que mediante Resolución 014666 del 6 de diciembre de 1999 se reconoció una pensión de vejez al señor Manuel Francisco Urbina Sierra con base en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las siguientes normas: Igualmente, en virtud del deceso del causante se expidió la Resolución RDP 035977 del 26 de septiembre de 2016 con base en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

Se extrae lo siguiente:. Posteriormente y a raíz de petición elevada por la señora Blanca Belén González de Urbina, se profirió la Resolución RDP 1818 del 19 de enero de 2018 en la cual se negó la solicitud de reajuste con base en el smlmv de acuerdo a lo siguiente: El referido acto, fue confirmado en su integridad con la Resolución RDP 013868 del 19 de abril de 2018.

Ahora bien, la norma invocada por la demandante señalaba lo siguiente: «Artículo 1.- Las pensiones a que se refiere el artículo 1o. de la ley 4a. de 1976, las de incapacidad permanente parcial y las compartidas, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que sea incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual. […]» Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deduce que el campo de aplicación del reajuste que contenía la Ley 71 de 1899 con base en el incremento del salario mínimo legal mensual para la época, era específicamente para las pensiones que preveía una norma anterior al SGSS, es decir, no es posible extenderlo a las mesadas regidas por la Ley 100 de 1993.

Aplicado lo precedente al sub lite, se desprende del expediente administrativo que tanto la pensión de vejez de que gozaba el causante con efectividad desde 1997, como la sustitución pensional de la que es beneficiaria la demandante a partir del 2016, fueron concedidas en vigencia del actual Sistema General de Seguridad Social y en aplicación de este, no de normas anteriores como la Ley 71 de 1988 ni la Ley 4 de 1976, sistema que prevé el método de reajuste según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor por disposición expresa de la Ley 100 de 1993 en su artículo 14, el cual aplica en su tenor literal para «[…] las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente […]».

Es decir, para el reajuste periódico de la mesada pensional sustituida de la demandante, no se debe acudir a otro mecanismo por cuanto no existe un vacío legislativo en la materia y adicionalmente el dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 el cual gobierna su situación, no resulta lesivo de los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana del pensionado o sus beneficiarios, como lo concluyó la Corte Constitucional en el estudio de constitucional en la sentencia C- 227 de 2023, contrario a lo afirmado en la alzada.

Tampoco se demostró que la suma que percibe la señora González de Urbina, fuera inferior al salario mínimo legal mensual vigente para reajustarla con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno, según el inciso final del artículo 14 en mención. Al contrario, en el recurso de apelación se señaló que tanto la mesada que percibía el causante como la que fue sustituida a esta, fueron superiores al smlmv, según la época respectivamente.

Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, en virtud del principio de inescindibilidad, es improcedente que una norma específica que rige determinado asunto sea fraccionada y adicionada con distintos enunciados de otras disposiciones en procura de la favorabilidad y de la condición más beneficiosa de un particular.

Al respecto el Consejo de Estado se pronunció sobre el tema en sentencia del 2 de mayo de 2013, radicado 76001-23-31-000-2009-00680-01(1185-12), al igual que la Corte Suprema de Justicia. Sentencia SL3865-2021 del 18 de agosto de 2021, Radicación n.° 88354. Con base en lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, dado que no prosperan los argumentos del recurso de apelación por cuanto los actos administrativos demandados fueron expedidos con base en las normas en que deberían fundarse, en el tema objeto de la presente litis.

De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el Juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obro con manifiesta carencia de fundamento legal.

Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la actual normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que, de lugar a la condena en costas. Contrario a ello, las partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Blanca Belén González de Urbina contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales y de la Protección Social.

SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00278-02 (2469-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente