w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Tema: Tutela por presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia / medio de control de repetición / defecto sustantivo / caducidad del medio de control de repetición Sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la parte accionante, actuando a través de apoderada1, en contra de la sentencia del 26 de enero de 2023 mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo constitucional invocado.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS El 8 de octubre de 2021, la parte accionante instauró el medio de control de repetición en contra del Auxiliar de Policía en retiro Junior Stiven Organista Galvis con el fin de que se declarara patrimonialmente 1 La abogada Andrea del Pilar Otalora Gómez. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia responsable por los hechos que dieron lugar al proceso de reparación directa2, en la cual por medio de sentencia del 26 de marzo de 2015 el Tribunal Administrativo de Boyacá condenó y declaró responsable a la institución por las lesiones causadas a la señora María Nubia Walteros Pirabán. El proceso del medio de control de repetición correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama que, a través de auto del 5 de noviembre de 2021, rechazó la demanda al considerar que se había configurado el fenómeno de la caducidad del medio de control, puesto que la demanda fue radicada tres años después de vencido el término que contaba la parte accionante para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
Inconforme con la decisión, la apoderada de la Policía Nacional presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente por el Tribunal Administrativo de Boyacá a través de sentencia de 11 de mayo de 2022, en la cual confirmó lo resuelto por el a quo al considerar que la caducidad se debía empezar a contar desde el vencimiento de los 18 meses que tenía la entidad para el pago de la condena y no desde el pago de la misma como lo argumentó la parte apelante. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que con la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, dado que el medio de control de repetición sí fue interpuesto dentro del término establecido por la ley. 2 Proceso con radicado núm. 15000-23-31-000-2005-01751-00 ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Señala que la autoridad judicial accionada interpretó de manera equivocada lo dispuesto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA- el cual establece que para contabilizar el término de caducidad del medio de control de repetición la administración contaba con dos años a partir de los siguientes escenarios: a) del día siguiente al momento en que la entidad realiza el pago efectivo de la condena y b) desde el día siguiente al vencimiento del plazo para el pago de la sentencia. Indica que al entender que la ley prevé cualquiera de las dos posibilidades para iniciar el cómputo para la interposición del medio de control de repetición y al tener en cuenta que el pago de la condena fue efectivo el 29 de junio de 2021, el término de caducidad empezaba a contabilizarse a partir de esa fecha y concluiría el 29 de junio de 2023.
Por lo anterior, la parte accionante considera que en la providencia acusada se configura una violación directa de la Constitución, al declarar la caducidad del medio de control de repetición. 3. PRETENSIONES La parte accionante solicita lo siguiente: «PRIMERO: Que se tutelen los derechos fundamentales al Debido Proceso y al acceso a la administración de justicia vulnerados en la Providencia del 11 de mayo de 2022 notificada en Estado a los 16 días del mismo mes y año, proferida por la Sala de Decisión No. 02 del Tribunal Administrativo de Boyacá con ponencia del Doctor Luis Ernesto Arciniegas Triana, dentro del medio de control de repetición No. 15238333300120210013901.
SEGUNDO: Dejar sin efectos la providencia del 11 de mayo de 2022 notificada a los 16 días del mismo mes y año, proferida por la Sala de Decisión No. 02 del Tribunal Administrativo de Boyacá con ponencia del doctor Luis Ernesto Arciniegas Triana, dentro del medio de control de repetición No. 15238333300120210013901 y en consecuencia, se ordene a esa Autoridad judicial que en el término de un (1) mes siguiente a la notificación ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia de esta providencia, dicte un nuevo auto que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas.».
(Sic en toda la cita). 4. INTERVENCIONES Mediante auto del 8 de noviembre de 2022 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Boyacá como accionado y al señor Junior Stiven Organista Triana y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama como terceros interesados en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa. 4.1.
El Tribunal Administrativo de Boyacá señaló que con la providencia proferida el 11 de mayo de 2022, que confirmó el auto expedido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, no se incurrió en ninguna de las causales genéricas o específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, por las siguientes razones: • Indicó que la providencia se adoptó en derecho y no como fruto de la arbitrariedad o de la voluntad subjetiva del juez colegiado. • De igual forma, sostuvo que la decisión objeto de la acción de tutela trajo a colación la jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual se reitera que el término para contabilizar la caducidad de la acción de repetición es a partir del vencimiento de los 18 meses después de la sentencia condenatoria, por ser este el evento que ocurrió primero. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia • En consecuencia, el fallo proferido por el Tribunal se ajustó plenamente a derecho y, por lo tanto, no amenaza ninguno de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante. 4.2.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama solicitó que se declare improcedente la presente acción de tutela por cuanto la decisión atacada se fundamentó en las precisiones realizadas tanto por la Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001, como por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 9 de septiembre de 2016. 4.3.
Las demás partes guardaron silencio.
5. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado a través de sentencia de 26 de enero de 2023 negó las pretensiones de la acción de tutela por no encontrar el defecto alegado. Advirtió que a pesar de haberse alegado la violación directa de la Constitución, el reproche de la parte demandante encuadraba en un defecto sustantivo por la indebida aplicación de los artículos 164 del CPACA y 11 de la Ley 678 de 2011, por lo que analizó la discusión bajo este precepto.
Expuso que el tribunal accionado fundamentó su decisión en los artículos 164 del CPACA; 11 de la Ley 678 de 2001 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado según las cuales el cómputo del término de caducidad del medio de control de repetición es de dos (2) años a partir del pago de la condena o a más tardar dentro de los 18 meses de plazo establecidos para el pago, el evento que ocurra primero, tal como se señaló en la providencia cuestionada.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6. IMPUGNACIÓN Contra la decisión precitada la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos planteados en la acción de tutela.
Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a desatar la presente controversia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991; el Decreto 333 de 2021 y demás normas concordantes. 2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá con la expedición de la providencia del 11 de mayo de 2022 que confirmó la providencia ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia que rechazó por caducidad el medio de control de repetición instaurado por la entidad accionante, incurrió en un defecto sustantivo y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) los requisitos de procedibilidad; y solo de encontrarla procedente iii) el defecto sustantivo y iv) el caso concreto. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente3 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación4, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone. 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. 4 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.
En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1. En efecto, esta Sala de Subsección considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2.
Asimismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se observa igualmente que la interposición se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la providencia cuestionada se profirió el 11 de mayo de 2022 y la acción de tutela se presentó el 3 de noviembre de 2022. 3.1.4.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional en la medida que se centra en establecer una posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del accionante como consecuencia del defecto sustantivo en que presuntamente incurrió la autoridad judicial demandada. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3.2.
Del defecto material o sustantivo De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto material o sustantivo se origina en primer término, cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales5, es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, «(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma, (a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto erga omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición»6.
En segundo lugar, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión «(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto, (viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta 5 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional. Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución»7.
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente8. 4. Caso concreto En el presente asunto, la parte accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso, con ocasión de la providencia del 11 de mayo de 2022 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la providencia que rechazó la demanda de repetición por haber operado el fenómeno de caducidad.
La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 26 de enero de 2023 negó el amparo solicitado al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante y que tampoco se configuró el defecto sustantivo, puesto que la autoridad judicial accionada fundamentó su decisión a partir de la normativa dispuesta para el asunto y aplicó adecuadamente el término de caducidad del medio de control. 7 Corte Constitucional.
Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En el escrito de impugnación, el accionante insistió en que el Tribunal Administrativo de Boyacá no tuvo en cuenta que un requisito para iniciar el medio de control de repetición es el pago de la condena, aspecto que imposibilitó el haber radicado la demanda.
Asimismo, señaló que el artículo 43 de la Ley 2195 de 2022 modificó el término de la caducidad del medio de control de repetición. En este contexto, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia que se cuestiona, sostuvo lo siguiente: «Sobre el particular, es necesario señalar que el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo9, frente al presupuesto procesal de la “caducidad”, ha dicho: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso.
Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada”. Por su parte, el literal l) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. prescribe: “Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”.
(Subraya la Sala). El artículo 11 de la Ley 678 de 2001 señaló que “La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último 9 Sección Tercera consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio28 de septiembre de 2006 Radicación número: 44001-23-31-000-2005-00695-01(32628).
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas”. Como puede observarse, existe una aparente antinomia normativa entre lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA y en la Ley 678 de 2001 en punto a la caducidad, por cuanto la primera de las disposiciones establece dos referentes para contabilizar el término para el ejercicio del medio de control, pero señalando que en todo caso se tomará el vencimiento del plazo legal para pagar; en tanto que la segunda de las disposiciones toma como referente la fecha del último pago.
El Consejo de Estado al advertir esa contradicción se pronunció advirtiendo que son dos (2) supuestos que se tienen en cuenta para empezar a contar el término prescrito para presentar oportunamente la demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, así: i) a partir del día siguiente a aquél en el cual se hubiere efectuado el pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia, y ii) desde el día siguiente al vencimiento del plazo que tiene la administración pública para dar cumplimiento a una sentencia judicial.
Tanto el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 del 2011), establecen el mismo término de caducidad de dos (2) años con esos dos referentes; sin embargo, frente al supuesto del “día siguiente al vencimiento del plazo” hubo una modificación, en tanto que en el C.C.A concedía dieciocho (18) meses para que la administración efectuara el pago, y en el C.P.A.C.A., cuenta con diez (10) meses.
Sobre el particular, consideró el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: “Para la Sala, la caducidad de la acción es un fenómeno jurídico en virtud del cual el titular de una acción pierde la facultad de acudir ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley para ese efecto.
En materia de caducidad de la acción de repetición, resulta aplicable el artículo 11 de la ley 678 de 2001 según el cual, la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública10. Por su parte, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la anterior disposición, en el entendido de que en el evento en el cual no se hubiere pagado la condena respectiva, el término se debe contabilizar a partir del vencimiento de los 18 meses de la ejecutoria de la sentencia que impuso la condena11. 10 Bajo los mismos términos, el artículo 136 numeral 9 dispone que: La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad. 11 En la Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001 (Exp: D-3388.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición, cabe precisar que existen dos momentos a partir de los cuales empieza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) a partir del día siguiente a aquél en el cual se hubiere efectuado el pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y, b) desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses consagrado en el artículo 177 inciso 4 del C. C. A., previsto para la que la entidad pública cumpla la obligación indemnizatoria que le ha sido impuesta.
Dado lo anterior, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es, el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del C.C.A., sin que se haya realizado el pago de tal suma como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción. La posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado en innumerables providencias respecto de los requisitos para que proceda la acción de repetición12, indica entre otras, que la entidad debe acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial13.
Por tal razón no le es dable a la entidad el hecho de que quede a su discreción determinar el término de caducidad de la acción, cuando aquella está determinada en la ley”14. (Se subraya y resalta). Como puede apreciarse, en punto a la caducidad del medio de control de repetición se le introdujo una enmienda importante dado que el cómputo de la misma tendrá dos referentes: la fecha de pago, “o a más tardar el vencimiento del plazo” que tiene la administración para pagar.
Gil), la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad de esta norma, resolvió: “Declarar EXEQUIBLE la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.” 12 De acuerdo con la posición de la Sección Tercera los requisitos que debe acreditar la entidad demandante son los siguientes: i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena; ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; iii) El pago efectivo realizado por el Estado; iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa. 13 Sentencia de 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407; 9 de mayo de 2010, expedientes: 26044 y 30328; entre otras. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Sentencia de treinta (30) de enero de dos mil trece (2013), Radicación número: 25000-23-26-000-2005-11423-01(41281).
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Así entonces, para establecer si la demanda fue interpuesta dentro del término de caducidad consagrado para el medio de control de repetición, es necesario establecer cuál de los dos supuestos ocurrió primero. En el presente asunto la apoderada de la parte demandante asegura que el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que se efectúo el pago de la condena por parte de la entidad producto de la conciliación, y por su parte, para el a quo el cómputo se cuenta una vez fenecieron los 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de un proceso en el que la sentencia condenatoria se dictó en vigencia de esa normativa y porque fue lo que ocurrió primero. (…) Así las cosas, es claro que el término de la caducidad en el medio de control de repetición empieza a contabilizarse a partir del pago, siempre y cuando este se haya efectuado dentro del término que la entidad tiene para pagar, pues, por el contrario, al transcurrir dicho plazo sin que se efectúe el pago el plazo para presentar la demanda se cuenta a partir de su vencimiento, por ser lo que ocurre primero. De manera que le asiste razón al a quo al contabilizar el término desde el vencimiento de los 18 meses ya que fué lo que ocurrió primero, pues se observa que efectivamente la sentencia objeto de condena fue proferida el 26 de marzo de 2015, cobró ejecutoria el 16 de abril de 2015 (anexo 01 fls.58 ), el termino de los 18 meses que tenía la entidad para pagar vencían el 17 de octubre de 2016, y el pago se realizó el 29 de junio de 2021, entonces, venció primero el plazo, punto de partida a partir de la cual se deben contar los dos años para presentar la demanda.
Entonces, se concluye que los términos corrieron entre el 17 de octubre de 2016 y el 17 de octubre de 2018, y la demanda se presentó el 11 de octubre de 2021 (acta de reparto), es decir fuera del término, en consecuencia, le asiste razón al a quo al rechazar la demanda por caducidad, pues como la demanda no se presentó en dicho lapso ineluctablemente operó el fenómeno de la caducidad del medio de control.» De las anteriores transcripciones, observa la Sala que el Tribunal Administrativo de Boyacá, al desarrollar el caso concreto, indicó que para empezar a contar los dos (2) años del término de la caducidad del medio de control de repetición se debía precisar cuál supuesto ocurría primero en el tiempo: a) a partir del día siguiente a aquél en el cual se hubiese efectuado el pago de la condena impuesta en una sentencia y, b) desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses regulado en el inciso 4.º del articulo 177 del C.C.A. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En ese sentido, la autoridad judicial accionada comprobó la configuración de la caducidad al evidenciar que la sentencia objeto del proceso del medio de control de reparación directa fue expedida el 26 de marzo de 2015 y cobró ejecutoria el 16 de abril del mismo año, por lo que el plazo de los 18 meses para pagar la condena impuesta por la providencia vencía el 17 de octubre de 2016, momento a partir del cual empezaron a correr los dos (2) años del término de caducidad que culminaron el 18 de octubre de 2018.
No obstante, la entidad demandante acudió al medio de control el 11 de octubre de 2021, Dicho análisis, en criterio de esta Sala, no adolece del defecto sustantivo, toda vez que, como quedó visto, se sustentó en la normatividad aplicable y la jurisprudencia que sobre el tema ha proferido la Sección Tercera de esta Corporación, de la cual se extrae con claridad que al contabilizar el término de la caducidad del medio de control de repetición, se debe tener en cuenta la fecha del pago de la condena siempre que esta se haya efectuado dentro del plazo que tenía entidad para pagar, pues de lo contrario, la caducidad debe computarse a partir del vencimiento de dicho plazo, por ser el evento que primero ocurre.
Sobre el término de caducidad del medio de control de repetición, la Sección Tercera, Subsección A de esta corporación, en providencia del 3 de febrero de 202315 precisó lo siguiente: «22. En relación con el término de caducidad para demandar en repetición, el Código Contencioso Administrativo, norma vigente para la época en que acontecieron los hechos que precedieron a la demanda, disponía que “La de 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, número de radicado: 68001-23-31-000-2002-02045-01 (62.493) ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”-art 139-9-. 23.
La anterior disposición fue estudiada por la Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001 en la que la declaró exequible de forma condicionada, en el entendido que el término de caducidad de la acción de repetición empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago total o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, plazo que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago. 24.
Vale la pena precisar que la normativa dispuesta en el C.C.A. que establece el plazo de los 18 meses para el pago de la condena, es aplicable a este asunto, porque el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la condena que pagó la entidad demandante, se tramitó durante su vigencia.» (Resaltado por fuera del texto original) Por otra parte, con respecto a la modificación introducida por el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022 con respecto al término de la caducidad del medio de control de repetición, se tiene que indicar que la norma prescribe: «ARTÍCULO 42.
Modifíquese el Artículo 11 de la Ley 678 de 2001, el cual quedara así: Artículo 11. Caducidad. La acción de repetición caducara al vencimiento del plazo de cinco (5) años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El termino(sic) de caducidad dispuesto en el presente Artículo aplicara a las condenas, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley que quede ejecutoriada con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.» (Resaltado por fuera del texto original) Teniendo en cuenta lo expuesto por la norma, esta Sala de Subsección debe de advertir que la modificación del término para que opere la caducidad de un plazo de dos (2) años a uno de cinco (5) años, aplicará únicamente a las condenas, conciliaciones o cualquier otra forma de solución de un conflicto que quede ejecutoriada con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, esto es, el 18 de enero del 2022.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Por tanto, comoquiera que la sentencia que condenatoria que dio origen al proceso de repetición que se cuestiona quedó ejecutoriada el 16 de abril de 2015, no hay lugar a señalar que se produjo un defecto sustantivo al no aplicar dicha disposición normativa.
De esta manera, es claro que en este asunto no se acredita el defecto sustantivo en los términos señalados por la entidad accionante, toda vez que el Tribunal hizo una aplicación plausible y razonable del ordenamiento jurídico aplicable, en consonancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia, por lo que la divergencia de criterios en cuanto a la aplicación e interpretación de la ley y la resolución al caso concreto no puede considerarse como violatoria de derechos fundamentales, pues dicha manifestación corresponde únicamente al ejercicio de la función prevista a cargo de los jueces, conforme se deduce del contenido normativo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial.
De esta manera, se concluye que la posición jurídica asumida por el Tribunal Administrativo de Boyacá se sustentó en un análisis probatorio completo y razonable, de acuerdo a las reglas de la sana crítica y ajustado a las reglas jurisprudenciales y a las normas aplicables al caso concreto, por lo que la Sala confirmará el fallo de primera instancia que negó el amparo constitucional solicitado.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05834-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de enero de 2023 mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado en la acción de tutela presentada por la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado