1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05427-00 Accionante: EDISON DAVID CARMONA LÓPEZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 2 de septiembre de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Edison David Carmona López, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra del Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana. 2.
Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a las providencias del 13 de mayo de 2021 y del 12 de marzo de 2025 proferidas por las autoridades judiciales accionadas en primera y segunda instancia, respectivamente. En tales decisiones se negaron las pretensiones de la demanda 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionados al Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y al Tribunal Administrativo de Boyacá. Asimismo, se dispuso la vinculación de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Accionante: Edison David Carmona López Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05427-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 15001- 3333-014-2018-00185-00/01. 3.
En concreto, la parte actora solicitó lo siguiente:
PRIMERO. Solicito declarar procedente la presente acción de tutela.
SEGUNDO. Tutelar los derechos fundamentales, EDISON DAVID CARMONA LOPEZ identificado con la cédula de ciudadanía No 1035.229.196.
TERCERO: Revocar la Sentencia de primera instancia del JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA, dentro de la radicación No. 150013333014 2018-00185-00.
CUARTO: Revocar la Sentencia de segunda instancia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA SALA DE DECISIÓN CUARTA, colegiatura en la cual el recurso fue resuelto finalmente mediante dentro del radicado del 12 de marzo de 2025, radicado No 15001-3333-014-2018-00185-01. QUINTA: En consecuencia, ordenar a los accionadas, para que en el término de 15 días contados a partir de la notificación que se la sentencia se haga, profieran un nuevo fallo, ajustado a derecho de acuerdo a los argumentos mentados en la acción de tutela y alienado con el precedente jurisprudencial del honorable concejo de estado de Colombia, Radicación: 11001-03-25-000-2012-00681-00 (2362-2012)- CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ [Sic]. 1.2.
Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El señor Edison David Carmona López ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Policía Nacional, con el fin de que se anularan los fallos disciplinarios proferidos por tal autoridad mediante los cuales se le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por 10 años para el ejercicio de cargos públicos3. 6.
A título de restablecimiento del derecho, pidió su reintegro a la Policía Nacional en las mismas condiciones en que se encontraba al momento de su destitución, así como el reconocimiento y pago de los perjuicios morales derivados de la aflicción sufrida por la sanción disciplinaria. 7. El conocimiento del asunto correspondió en primera instancia al Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, quien mediante providencia del 13 de mayo de 2021 negó las súplicas de la demanda.
Como fundamento de su decisión, adujo que: 1) el proceso disciplinario adelantado en su contra cumplió con todas las disposiciones legales vigentes y le garantizó el derecho al debido proceso y a la defensa, 2) la conducta reprochada se analizó conforme al marco 3 Ello, en virtud de la falta disciplinaria contenida en el artículo 34 numeral 10 de la Ley 1015 de 2006, que sanciona a quien incurra en la comisión de una conducta tipificada como delito mientras se encuentre en una situación administrativa como permiso o licencia. Esto, al haber participado en una riña que causó lesiones con arma blanca a un ciudadano, en estado de embriaguez y en un horario en el que debía permanecer en descanso para reiniciar labores al día siguiente.
Accionante: Edison David Carmona López Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05427-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativo vigente y 3) el demandante tuvo la oportunidad para controvertir las pruebas y no lo hizo en el momento oportuno. 8.
Inconforme con lo resuelto en primera instancia, el señor Carmona López apeló la decisión. En esencia, indicó que el juez tenía la facultad para realizar un control integral y sustancial sobre los actos sancionatorios, más allá de un simple control de legalidad. 9. Al igual que en su demanda, cuestionó que se le hubiera iniciado el proceso disciplinario bajo el cargo de haber incurrido en una conducta tipificada como delito, a pesar de que no se encontraba en situación administrativa de permiso, sino en un descanso entre turnos. También cuestionó que la autoridad no demostrara que su conducta fuera contraria a los fines de la función pública policial, lo cual era un requisito esencial para que se configurara la falta disciplinaria y, en todo caso, alegó que la sanción impuesta vulneraba el principio de tipicidad, en la medida que la conducta no encuadraba en la norma disciplinaria aplicada y no existían elementos de juicio que lo demostraran. 10.
La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, quien mediante providencia del 12 de marzo de 2025 confirmó lo decidido por el a quo. En concreto, el operador judicial indicó que el proceso disciplinario seguido en contra del demandante fue adelantado con plena observancia de los principios de legalidad, debido proceso y derecho de defensa.
Además, resaltó que el disciplinado tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre los elementos de juicio y no lo hizo en el momento adecuado. 11. Contrario a lo alegado por el demandante, señaló que la conducta fue realizada en una situación administrativa que era asimilable a un permiso, licencia o franquicia, pues se encontraba sujeto a disponibilidad operativa y tenía restricciones funcionales.
También señaló que el impacto de la misma trascendió la esfera individual y comprometió gravemente la imagen institucional de la Policía Nacional. 1.3. Sustento de la vulneración 12. En primer lugar, la parte accionante afirmó que en el sub judice concurren los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. De otro lado, con relación a los cargos específicos, arguyó que las providencias reprochadas adolecen de defecto procedimental absoluto, en tanto los jueces actuaron totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley.
También, invocó un defecto de violación directa de la Constitución que se deriva del principio de supremacía constitucional. 13. Finalmente, le adjudicó a las decisiones tuteladas un desconocimiento del precedente judicial. Para el efecto, trajo a colación la sentencia dictada al interior del expediente 11001-03-25-000-2012-00681-00 (2362-2012), con ponencia de Accionante: Edison David Carmona López Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05427-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, en relación con los estándares probatorios para imputar responsabilidad disciplinaria. 14.
En sentir de la parte actora, los operadores de primera y segunda instancia se alejaron de la «cláusula de reserva legal del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011», en tanto no resolvieron los asuntos de su competencia según los pronunciamientos del Consejo de Estado, ni la normativa del caso concreto. 15. Explicó que, tanto el fallador disciplinario como los jueces de lo contencioso-administrativo quebrantaron el principio de presunción de inocencia basados en un número de pruebas que apenas demostraban un estándar de incertidumbre o probabilidad mas no, certeza.
Insistió en que los elementos de juicio que formaron el expediente –y con base en las cuales se le formuló auto de cargos– no permitían corroborar su responsabilidad más allá de toda duda razonable. 1.4. Intervenciones 16. El Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja señaló que dicho despacho judicial valoró cada una de las pruebas allegadas al plenario y ello lo condujo a la toma de decisión respectiva, que fue confirmada por el operador de segunda instancia. Mencionó que el análisis normativo fue ajustado a derecho, sin que, por el hecho de ser contrario a los intereses del accionante, hubiera sido contrario al precedente judicial o vulnerado alguna garantia fundamental. 17.
Precisó que lo pretendido por el accionante es utilizar la tutela para reabrir la controversia suscitada en sede ordinaria. Por lo tanto, el asunto no supera el requisito de la relevancia constitucional. 18. La Policía Nacional solicitó que se negara la tutela. Para tal fin, indicó que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por el accionante y, por el contrario, lo pretendido por la parte actora es revivir un debate jurídico, sin que se evidencie la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia de la tutela. 19.
El Tribunal Administrativo de Boyacá solicitó que se confirmara la validez de las providencias cuestionadas y, en consecuencia, se negara la solicitud de amparo constitucional. 20. En esencia, la autoridad judicial afirmó que, contrario a lo expuesto por el accionante, el reproche disciplinario superó con suficiencia la exigencia de certeza que impone la normativa aplicable, pues sí se acreditó de manera objetiva la materialidad de la conducta, su adecuación típica, la ausencia de causales de exclusión de responsabilidad y la afectación de la función pública.
Accionante: Edison David Carmona López Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05427-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Afirmó que el argumento relacionado con el desconocimiento del precedente vinculante del Consejo de Estado carecía de fundamento, toda vez que el tribunal aplicó las reglas fijadas por la jurisprudencia. De otro lado, señaló que los defectos procedimental absoluto y violación directa de la Constitución no superaban los presupuestos para su análisis de fondo, por cuanto al tutelante se le notificó en debida forma el auto de apertura y se le garantizó el acceso al expediente y ejercer sus derechos de defensa y contradicción. II.
CONSIDERACIONES 22. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se superan los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Ello, a partir de la decisión del 12 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá comoquiera que fue la que puso fin a la controversia ordinaria. 2.2.
Caso concreto 2.2.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 23. El Consejo de Estado4 y la Corte Constitucional5, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales6 y a la configuración de algún defecto especial7 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 24. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 6 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 7 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Edison David Carmona López Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05427-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 25.
En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 26. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 27.
La Sala advierte que el señor Edison David Carmona López está legitimado en la causa por activa. Esto, teniendo en cuenta que fungió como demandante dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 15001-3333-014-2018-00185-00/01. 28. Por su parte, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Boyacá se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión controvertida en esta oportunidad. 29.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 30. En el sub judice, debe recordarse que la parte tutelante señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental absoluto, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. 31.
En relación con los dos primeros, esta Sección empieza por destacar que la solicitud de amparo no contiene la carga argumentativa necesaria para estudiar de fondo la controversia. Lo anterior, por cuanto la parte actora no puso de presente una irregularidad procesal determinante en la decisión adoptada, pues ni siquiera identificó el error trascendente en el que incurrió el Tribunal al adelantar el proceso judicial8.
Tampoco señaló cuál fue el derecho de aplicación 8 Véase: Sentencia SU 424 de 2012 Corte Constitucional. Accionante: Edison David Carmona López Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05427-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmediata, o la interpretación de la Ley que debía aplicarse al caso conforme al precedente constitucional9. 32.
Ahora bien, en lo que atañe al defecto por desconocimiento del precedente judicial, la Sala debe precisar que si bien la parte actora identificó la providencia y la regla que puede extraerse de la decisión que, en su sentir, constituye precedente, el centro de la controversia se origina en un debate probatorio que fue zanjado por el juez de la causa.
De ahí que, la tutela pretende suplir una tercera instancia y, por tanto, deviene como improcedente. 33. Al respecto, debe recordarse que el accionante fundamentó el cargo, en el hecho de que la sentencia del 12 de marzo de 2025 convalidó los fallos disciplinarios, a pesar de que no se comprobó su responsabilidad. Esto es, a que no habían elementos de juicio que lograran determinar con certeza que incurrió en la conducta objeto de sanción, conforme lo dicta la jurisprudencia. Y, destacó que el operador judicial adoptó la decisión con las mismas pruebas que sirvieron de sustento para la formulación de cargos y no decretó ni practicó más. 34.
Pese a lo anterior, advierte esta Sala de Decisión que los reparos formulados por la parte actora devienen de su inconformidad con las consideraciones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá, comoquiera que le fueron desfavorables. 35. Nótese que, en la providencia tutelada, el tribunal consideró lo siguiente: La materialización de la conducta reprochada fue debidamente acreditada a través de múltiples medios probatorios, incluyendo testimonios y registros audiovisuales que evidenciaron la presencia del disciplinado en un establecimiento comercial en horario no autorizado, el consumo de bebidas embriagantes y su participación en una riña en la que un civil resultó gravemente herido con arma blanca.
Tales elementos demostraron de manera objetiva su falta disciplinaria, razón por la cual la argumentación de la defensa sobre una presunta falta de adecuación típica carece de sustento. […] La decisión de primera instancia no incurrió en error al valorar la prueba, por cuanto se garantizó el derecho de defensa y contradicción del disciplinado en todas las etapas del proceso, sin que este ejerciera sus prerrogativas de manera eficaz.
Se le notificó la apertura de la investigación, se le permitió controvertir el acervo probatorio y presentar su versión de los hechos, por lo que no se vislumbra vulneración alguna a los principios del debido proceso ni una indebida valoración de las pruebas en su contra. 36. Lo anterior permite entrever que el operador judicial estudió los cargos objeto de nulidad con fundamento en las pruebas obrantes en el plenario, sin que se advierta, prima facie, una irregularidad al respecto.
Nótese que, si la inconformidad de la parte actora consiste en que la decisión fue fundamentada con las mismas pruebas del pliego de cargos, aquel contó con la oportunidad 9 Sobre el particular: Sentencia SU 069 de 2018 Corte Constitucional. Accionante: Edison David Carmona López Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05427-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para aportar y solicitar otros elementos de juicio.
Sin embargo, no obra evidencia de que ello hubiera acaecido y el operador judicial hubiera actuado de manera arbitraria o caprichosa, ni mucho menos, que por tal hecho, hubiera desconocido el precedente jurisprudencial aplicable. 37. Por el contrario, se advierte que lo que hay de por medio es una reiteración de argumentos de sede disciplinaria y ordinaria, en atención a las consecuencias que debe afrontar el señor Carmona López y con las cuales difiere.
Con tal precisión, la Sala advierte que la presente controversia se limita a una mera inconformidad de la parte actora, sin que se brinden elementos que permitan analizar de fondo la configuración del defecto reseñado. 38. Se reitera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en cuestiones de la órbita de los jueces naturales de la causa.
Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela, toda vez que, si se analizaran solo los argumentos del accionante en torno a los perjuicios a los que tiene derecho, sin el contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia10. 39.
Por esto, la sala declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, al no encontrar acreditado el presupuesto de relevancia constitucional respecto a ninguno de los cargos formulados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo formulada por la parte actora.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de diciembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-04612-01.
Accionante: Edison David Carmona López Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05427-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx