25000232600020120076901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (09) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: LABORATORIO DE INVESTIGACIÓN HORMONAL LIH S.A. Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Tema: Adquisición de predios mediante los procedimientos de enajenación voluntaria o directa y expropiación administrativa.

Daños causados por actos administrativos. Indebida escogencia de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO El 28 de agosto de 2009, mediante las Resoluciones No. 3309 y 3310, el Instituto de Desarrollo Urbano ordenó la adquisición por razones de utilidad pública de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297 y 50N-658951, de propiedad del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., a quien le notificó las ofertas por el precio indemnizatorio total de $1.299’502.193.

El 30 de octubre de 2009, el demandante solicitó al IDU reconsiderar el valor indemnizatorio determinado, teniendo en cuenta lo concerniente a las afectaciones por la disminución del valor del establecimiento de comercio, los costos de cierre y traslado forzoso del mismo, así como que los bienes eran mercantiles. El 5 y 12 de mayo de 2010, mediante Resoluciones No. 1375 y 1456, respectivamente, el IDU modificó las Resoluciones No. 3309 y 3310 de 2009, en el sentido de aumentar los valores indemnizatorios de los predios requeridos por la entidad para la ejecución 2 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. de la obra pública.

En consecuencia, la sociedad demandante aceptó las ofertas de compra contenidas en las Resoluciones No. 1375 y 1456 de 2010, y suscribió las promesas de compraventa de los mentados inmuebles. El Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. considera que el Instituto de Desarrollo Urbano le causó un detrimento patrimonial porque “el precio indemnizatorio no cubría las pretensiones y expectativas económicas de los socios del Laboratorio, pues los inmuebles fueron considerados individualmente y no como un establecimiento comercial, reflejando un valor inferior al de la universalidad”.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 7 de mayo de 20121, el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados al “desprenderse de unos bienes de su propiedad, sin que la suma cancelada por el IDU haya resarcido de manera plena y justa el perjuicio causado”.

Como pretensiones de su demanda, el demandante solicita condenar a la entidad accionada a pagarle, por daño emergente y lucro cesante, la suma de $1.877’104.696,58. En apoyo de sus pretensiones, la parte demandante afirma que, el 28 de agosto de 2009, mediante las Resoluciones No. 3309 y 3310, el Instituto de Desarrollo Urbano ordenó la adquisición por razones de utilidad pública de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297 y 50N-658951, de propiedad del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., a quien le notificó las ofertas por el precio indemnizatorio total de $1.299’502.193. 1 Fl. 2 a 18, C. 1. 3 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. Asegura que, el 30 de octubre de 2009, la sociedad demandante solicitó al Instituto de Desarrollo Urbano reconsiderar el valor indemnizatorio determinado, teniendo en cuenta lo concerniente a las afectaciones por la disminución del valor del establecimiento de comercio, los costos de cierre y traslado forzoso del mismo, así como que los bienes eran “mercantiles”.

Asevera que, el 5 y 12 de mayo de 2010, mediante Resoluciones No. 1375 y 1456, respectivamente, el Instituto de Desarrollo Urbano modificó las Resoluciones No. 3309 y 3310 de 2009, en el sentido de aumentar los valores indemnizatorios de los predios requeridos. Sostiene que, el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. aceptó las ofertas de compra contenidas en las Resoluciones No. 1375 y 1456 de 2010, y suscribió las promesas de compraventa de los mentados inmuebles.

La sociedad actora considera que el Instituto de Desarrollo Urbano le causó un detrimento patrimonial porque “el precio indemnizatorio no cubría las pretensiones y expectativas económicas de los socios del Laboratorio, pues los inmuebles fueron considerados individualmente y no como un establecimiento comercial, reflejando un valor inferior al de la universalidad”. 2.

Contestación El 19 de noviembre de 20132 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la parte demandada y al Ministerio Público. 2.1. El Instituto de Desarrollo Urbano3 solicitó declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción, ineptitud de la demanda o indebido ejercicio de la acción de reparación directa, toda vez que las pretensiones están encaminadas a que se reconozca un valor superior al establecido en las ofertas presentadas al 2 Fl. 56 a 58, C. 1. 3 Fl. 1 a 22, C. 3. 4 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. demandante, en el trámite de adquisición de predios mediante el procedimiento de enajenación voluntaria. 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 25 de abril de 20174 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte demandante5 insistió en la idoneidad de la acción de reparación directa para perseguir el pago de los perjuicios que le fueron ocasionados por no haber sido resarcida plenamente en el proceso administrativo de enajenación voluntaria de los inmuebles de su propiedad. 3.2.

El Instituto de Desarrollo Urbano6 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 3.3. El Ministerio Público7 solicitó al Tribunal proferir fallo inhibitorio, al considerar que se configuró la excepción de inepta demanda, pues al cuestionar la parte actora el monto de la oferta que realizó el Instituto de Desarrollo Urbano a través de sendos actos administrativos, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 9 de agosto de 20178 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, al constatar que la acción procedente para controvertir la legalidad de actos administrativos que determinaron el precio indemnizatorio de los inmuebles de propiedad del demandante era la de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Fl. 255, C. 1. 5 Fl. 267 a 272, C. 1. 6 Fl. 256 a 266, C. 1. 7 Fl. 273 a 281, C. 1. 8 Fl. 283 a 293, C. Ppal. 5 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. Al efecto el a quo manifestó lo siguiente: “el debate jurídico que comporta la presente demanda, se encamina a controvertir el valor y/o precio asignado a dichos predios, a pesar de que la parte demandante tuvo la oportunidad de negociar dichos términos (…) Lo anterior significa que el titular del derecho de propiedad que esté en desacuerdo con el justo precio determinado como conclusión de la actuación administrativa reglada y a quien se le haya notificado el acto administrativo definitivo, puede ejercer la acción especial contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichos actos administrativos.

Es decir, el acto administrativo que definió el precio puede ser controvertido en su legalidad por cualquiera de las causales de ilegalidad señaladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pero si, además, dicho acto le generó un daño antijurídico, también tendrá que ser objeto del control por la vía de la nulidad y el restablecimiento del derecho (…) Así las cosas, ante la evidente ineptitud sustantiva de la demanda la Sala se inhibirá de fallar, al advertir que la fuente del daño antijurídico deprecado por la sociedad demandante se encuentra contenido en los actos administrativos, cuya legalidad si cuestiona, en tanto establecen el precio sobre el que se da la negociación de unos predios sujetos al trámite de expropiación, para lo cual tenía no solo los recursos de ley, sino la posibilidad de agotar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto administrativo”. 5.

Recurso de Apelación El 4 de septiembre de 20179 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 19 de septiembre de 201710 y admitido por esta Corporación el 11 de mayo de 201811. 5.1. El extremo activo sostuvo que el a quo interpretó erróneamente la demanda, en tanto tuvo como causa eficiente del daño la expedición de los actos administrativos por medio de los cuales el Instituto de Desarrollo Urbano ordenó la adquisición por razones de utilidad pública de los inmuebles de su propiedad.

Al efecto, insistió que 9 Fl. 295 a 301, C. Ppal. 10 Fl. 303, C. Ppal. 11 Fl. 309, C. Ppal. 6 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. no pretendía controvertir la legalidad de los mismos, sino obtener la reparación integral de los perjuicios que sufrió por no haber sido resarcido plenamente en el procedimiento administrativo de enajenación voluntaria de los inmuebles de su propiedad.

En este sentido, el recurso de apelación sostuvo: “La errónea interpretación de la demanda, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está en que toma como causa del daño la expedición de los actos administrativos, desconociendo, se itera, que en la demanda ninguno de estos actos jurídicos se cuestionan (…) Es verdad que en la demanda se refiere a que como el precio indemnizatorio no cubría las pretensiones y expectativas económicas de los socios del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., pues reflejaban un valor inferior al de la universalidad, pero con la amenaza persistente de la expropiación, no tuvieron alternativa diferente a la de resignarse a efectuar la negociación reservándose el derecho a una posterior reclamación para que se fijara el precio adicional faltante, pero este hecho no está significando que lo pretendido en la demanda es controvertir los actos administrativos expedidos por el Instituto de Desarrollo Urbano (…) mi poderdante, por virtud de ley, tiene derecho a reclamar una indemnización integral por no haber sido resarcido, plenamente, por razón del perjuicio económico que sufrió (…)”. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 25 de julio de 201812 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La parte actora13 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, por su parte, la entidad demandada insistió en lo señalado en el curso de la primera instancia14. 12 Fl. 311, C. Ppal. 13 Fl. 312 a 315, C. Ppal. 14 Fl. 316 a 326, C. Ppal. 7 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. 6.2.

El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 19 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la cuantía, dada por el valor de la mayor pretensión de la demanda15, supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación16, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 198 de la Ley 1450 de 201117 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Acción procedente Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional18. 15 El artículo 157 del CPACA dispone que: “la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen (…) Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor (…)”. 16 En el presente caso la pretensión mayor de la demanda se estima en $1’149.641.193, lo cual es superior a 500 SMLMV ($283.350.000) del año en que ésta se presentó (2012). 17 El artículo 198 de la Ley 1450 de 2011 dispuso en relación con los procesos que a la entrada en vigencia de dicha disposición (16 de junio de 2011) no se hubiere notificado el auto admisorio de la demanda o cuando no se hubiere expedido y cuyas demandas se presentaran antes del 2 de julio de 2012, que la norma para determinar la competencia en razón de la cuantía sería la prevista en el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. 8 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. La acción judicial ejercida tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, en tanto ofrece los límites dentro de los que el sujeto pasivo de la acción puede estructurar los diferentes medios de defensa a su disposición. Escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento19.

De hecho, según lo dispuesto en los artículos 13720 y 13821 del Código Contencioso Administrativo, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda” que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante22.

Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado23. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530. 20 “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. […]” 21 “Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, Rad.: 22244. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, exp. 26870. 9 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. 3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la pretensión de reparación directa es procedente para controvertir el precio indemnizatorio reconocido por el Instituto de Desarrollo Urbano al Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. en el procedimiento administrativo de enajenación voluntaria de los inmuebles de su propiedad. 4.

Caso concreto Mediante sentencia del 9 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, al constatar que la acción procedente para controvertir la legalidad de actos administrativos que determinaron el precio indemnizatorio de los inmuebles de propiedad del demandante era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por su parte, el recurrente sostuvo que el a quo interpretó erróneamente la demanda, en tanto tuvo como causa eficiente del daño la expedición de los actos administrativos por medio de los cuales el Instituto de Desarrollo Urbano ordenó la adquisición por razones de utilidad pública de los inmuebles de su propiedad. Al efecto, insistió que no pretendía controvertir la legalidad de los mismos, sino obtener la reparación integral de los perjuicios que sufrió por no haber sido resarcido plenamente en el procedimiento administrativo de enajenación voluntaria de los inmuebles de su propiedad.

Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si la acción escogida por la parte demandante fue adecuada o no. 4.1. Hechos probados De conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 10 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. 4.1.1.

Quedó establecido que el 30 de septiembre de 1994, mediante escritura pública No. 3466 de la Notaría 48 de Bogotá, el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. adquirió el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297 por compra que hizo al señor Alberto Sánchez Zuleta. De lo anterior da cuenta la copia auténtica de la escritura pública referida24. 4.1.2.

Consta que el 24 de febrero de 1997, mediante escritura pública No. 549 de la Notaría 34 de Bogotá, el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. adquirió el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-658951 por compra que hizo a la señora Aurora Archila de Jacome, según da cuenta la copia auténtica de dicha escritura pública25. 4.1.3.

Está acreditado que el 19 de junio de 2007, la Alcaldía Mayor de Bogotá profirió el Decreto No. 316, por medio del cual declaró la existencia de condiciones de urgencias por razones de utilidad pública e interés social para la adquisición de los inmuebles o zonas de terreno requeridos para la ejecución de los proyectos viales y de espacio público en el Distrito Capital.

Así, la administración distrital dispuso que el Instituto de Desarrollo Urbano adelantará los trámites de adquisición de inmuebles o zonas de terreno requeridos para la ejecución de los mentados proyectos, ya fuera mediante el procedimiento de enajenación voluntaria o de expropiación por vía administrativa. De ello da cuenta la Resolución No. 3309 del 28 de agosto de 2009, dictada por el Instituto de Desarrollo Urbano26. 4.1.4.

Demostrado está que el 14 de octubre de 2008, los miembros de la junta directiva del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. suscribieron el acta No. 140, en la que dejaron consignado que la pretensión del Instituto de Desarrollo Urbano de adquirir dos predios de la sociedad, afectaban directamente los intereses de ésta, razón por la cual el apoderado del laboratorio debía “tomar atenta y detallada nota del procedimiento que se avecina, con el fin de apoyarse en estos hechos para cuando haya que acudir a la vía judicial en procura de un resarcimiento 24 Fl. 23 a 30, C. 2. 25 Fl. 33 a 39, C. 2. 26 Fl. 720 a 730, C. 5. 11 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. por los perjuicios eventualmente ocasionados”, según da cuenta la copia auténtica de la mentada acta27. 4.1.5.

Quedó probado que el 11 de marzo de 2009, la Secretaría Distrital de Planeación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. expidió la Resolución No. 507, por medio de la cual definió las zonas de reserva vial para la implementación del puente peatonal de la avenida Laureano Gómez del Distrito Capital. De lo anterior da cuenta la copia auténtica de la señalada resolución28. 4.1.6.

Consta que el 4 de junio de 2009, la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. elaboró el avalúo técnico No. 38929 sobre el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-658951, de propiedad del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., estableciendo su valor comercial en la suma de $594.592.500 y, la suma de $11.020.467 por concepto de daño emergente, según da cuenta copia auténtica del respectivo avalúo29. 4.1.7.

Se demostró que el 7 de julio de 2009, mediante acta No. 144, los miembros de la junta directiva del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., hicieron constar “la inconformidad presentada frente a los actos administrativos que expidió el IDU, resaltando la afectación económica que sufrirá la sociedad y previendo la necesidad de buscar, cuando sea el momento, una acción judicial que repare los perjuicios eventualmente sufridos”.

De ello, da cuenta copia auténtica de la mencionada acta30. 4.1.8. Consta que el 23 de julio de 2009, la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. elaboró el avalúo técnico No. 38930 sobre el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297, de propiedad del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., estableciendo su valor comercial en la suma de 27 Fl. 227, C. 2. 28 Fl. 422 y 423, C. 4. 29 Fl. 411, C. 4. 30 Fl. 228, C. 2. 12 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. $691.057.900 y, la suma de $2.831.326 por concepto de daño emergente.

De esto da cuenta la copia auténtica del respectivo avalúo31. 4.1.9. Quedó demostrado que el 28 de agosto de 2009, el Instituto de Desarrollo Urbano profirió la Resolución No. 3309, por medio de la cual determinó la adquisición del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N- 20072297, destinado a la construcción de un puente peatonal en Bogotá D.C. En consecuencia, la señalada resolución formuló la oferta de compra al propietario del inmueble – Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., para obtener un acuerdo de enajenación voluntaria, fijando como precio indemnizatorio la suma de $693.889.226.

De lo anterior, da cuenta copia auténtica de la mencionada resolución32. 4.1.10. Se acreditó que el 28 de agosto de 2009, el Instituto de Desarrollo Urbano profirió la Resolución No. 3310, por medio de la cual determinó la adquisición del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-658951, destinado a la construcción de un puente peatonal en Bogotá D.C. En consecuencia, la señalada resolución formuló la oferta de compra al propietario del inmueble – Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., para obtener un acuerdo de enajenación voluntaria, fijando como precio indemnizatorio la suma de $605.612.967, según da cuenta copia auténtica de la mencionada resolución33. 4.1.11.

Está establecido que, el 1º de octubre de 2009, el Instituto de Desarrollo Urbano notificó al Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. las Resoluciones No. 3309 y 3310 del 28 de agosto de 2009, mediante edicto fijado por el término de 10 días, según dan cuenta las copias auténticas de dichos edictos34. 4.1.12. Consta que el 30 de octubre de 2009, el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. presentó petición ante el Instituto de Desarrollo Urbano, en el cual solicitó la corrección de los avalúos practicados a los inmuebles de su 31 Fl. 733 a 737, C. 5. 32 Fl. 720 a 730, C. 5. 33 Fl. 396 a 405, C. 4. 34 Fl. 163 a 181, C. 2. 13 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. propiedad identificados con los folios de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297 y 50N-658951, al estimar que el precio indemnizatorio fijado en las ofertas de compra eran inferiores a su valor comercial.

Adicionalmente, solicitó tener en cuenta las afectaciones por la disminución del valor del establecimiento de comercio, los costos de cierre y traslado forzoso del mismo, así como que los bienes eran “mercantiles”. De ello, da cuenta copia auténtica de la petición35. 4.1.13. Se acreditó que el 20 de noviembre de 2009, el Instituto de Desarrollo Urbano informó al Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. que la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. realizaría las correcciones solicitadas frente al avalúo comercial del inmueble y, el avalúo del daño emergente y el lucro cesante, según da cuenta copia auténtica de dicho oficio36. 4.1.14.

Consta que el 11 de marzo de 2010, la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. modificó el avalúo técnico No. 38929 sobre el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-658951, de propiedad del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., estableciendo su valor comercial en la suma de $704.942.900 y, la suma de $43.502.910 por concepto de daño emergente.

De ello da cuenta la copia auténtica del respectivo avalúo37. 4.1.15. Está probado que el 27 de abril de 2010, la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. modificó el avalúo técnico No. 38930 sobre el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297, de propiedad del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., estableciendo su valor comercial en la suma de $824.737.900 y, las sumas de $37.437.524 y $46.950.360 por concepto de daño emergente y lucro cesante, respectivamente.

De lo anterior da cuenta la copia auténtica del respectivo avalúo38. 4.1.16. Se demostró que el 5 de mayo de 2010, el Instituto de Desarrollo Urbano profirió la Resolución No. 1375, por medio de la cual modificó la Resolución No. 35 Fl. 188 a 199, C. 4. 36 Fl. 179 a 181, C. 4. 37 Fl. 173 a 175, C. 4. 38 Fl. 558 y 559, C. 5. 14 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. 3309 de 2009, en el sentido de corregir el valor allí establecido sobre el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297, instituyendo el precio indemnizatorio en la suma total de $909.125.784, según da cuenta copia auténtica de dicha resolución39. 4.1.17.

Quedó probado que el 12 de mayo de 2010, el Instituto de Desarrollo Urbano profirió la Resolución No. 1456, por medio de la cual modificó la Resolución No. 3310 de 2009, en el sentido de corregir el valor allí establecido sobre el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-658951, instituyendo el precio indemnizatorio en la suma de $749.445.810, según da cuenta la copia auténtica de la mentada resolución40. 4.1.18.

Se acreditó que el 3 de abril de 2012, mediante acta No. 164, los miembros de la junta directiva del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., autorizaron al gerente para promover acción de reparación directa contra el Instituto de Desarrollo Urbano, en consideración al derecho que se reservó la empresa de iniciar acciones legales contra dicho Instituto, por los perjuicios ocasionados con la adquisición de los inmuebles donde operaba la empresa.

De lo anterior da cuenta el acta referida41. 4.1.19. Consta que el 7 de mayo de 2010, el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., en calidad de promitente vendedor y el Instituto de Desarrollo Urbano, en calidad de promitente comprador -en razón de la Resolución No. 3309 de 28 de agosto de 2009-, suscribieron el contrato de promesa de compraventa No. 108 por medio del cual el promitente vendedor se obligó a transferir a título de venta el derecho de dominio y demás derechos reales que ejercía sobre el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297, pactándose como precio total y único del inmueble la suma de $909.125.784.

De esta información da cuenta el contrato referido42. 39 Fl. 547 a 551, C. 5. 40 Fl. 143 a 147, C. 4. 41 Fl. 5, C. 2. 42 Fl. 190 a 189, C. 2. 15 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. 4.1.20. Está acreditado que el 13 de mayo de 2010, el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., en calidad de promitente vendedor y el Instituto de Desarrollo Urbano, en calidad de promitente comprador -en razón de la Resolución No. 3310 de 28 de agosto de 2009-, suscribieron el contrato de promesa de compraventa No. 107 por medio del cual el promitente vendedor se obligó a transferir a título de venta el derecho de dominio y demás derechos reales que ejercía sobre el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-658951, pactándose como precio total y único del inmueble la suma de $749.445.810.

De lo anterior da cuenta dicho contrato43. 4.1.21. Se probó que mediante escritura pública No. 2752, otorgada el 29 de septiembre de 2010 en la Notaría 58 del Círculo de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano adquirió el derecho real de dominio sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-658951, en virtud de la compra que efectuó al Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. De lo anterior da cuenta la copia auténtica de la referida escritura pública44. 4.1.22.

Está demostrado que mediante escritura pública No. 2688, otorgada el 24 de noviembre de 2010 en la Notaría 59 del Círculo de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano adquirió el derecho real de dominio sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297, en virtud de la compra que efectuó al Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. De esta información da cuenta la copia auténtica de la referida escritura pública45. 4.2.

Indebida escogencia de la acción En el presente caso, el daño se hace consistir en la afectación al patrimonio del demandante, padecida en razón a que “el precio indemnizatorio [determinado por el I.D.U.] no cubría las pretensiones y expectativas económicas de los socios del 43 Fl. 184 a 189, C. 2. 44 Fl. 340 a 343, C. 2. 45 Fl. 376 a 379, C. 2. 16 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. Laboratorio, pues los inmuebles fueron considerados individualmente y no como un establecimiento comercial, reflejando un valor inferior al de la universalidad”.

Ahora bien, de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado lo siguiente: i) que el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. era propietario de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria No. 50N- 20072297 y 50N-658951 (hechos probados 4.1.1. y 4.1.2.); ii) que los predios mencionados fueron determinados por la administración distrital como de utilidad pública y en tal sentido se ordenó su adquisición para la ejecución de proyectos viales y de espacio público en el Distrito Capital (hechos probados 4.1.3. y 4.1.5.); iii) que para efectos de la adquisición de los referidos inmuebles, el Instituto de Desarrollo Urbano expidió las Resoluciones No. 3309 y 3310 del 28 de agosto de 2009, mediante las cuales ordenó la adquisición de aquellos, con una oferta al propietario de precio indemnizatorio por las sumas de $693.889.226 y $605.612.967, respectivamente, establecidas en los Avalúos Técnicos No. 38929 y 38930 elaborados por la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. (hechos probados 4.1.6., 4.1.8., 4.1.9. y 4.1.10.); iv) que mediante acta No. 144 del 7 de julio de 2009, la Junta Directiva del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. dejó constancia de la inconformidad presentada frente a las Resoluciones citadas, resaltando la afectación económica que sufriría la sociedad y previniendo la necesidad de buscar una acción judicial que reparara los perjuicios eventualmente sufridos (hecho probado 4.1.7.); v) que las anteriores Resoluciones fueron notificadas al demandante mediante edicto fijado el 1º de octubre de 2009 por el término de 10 días (hecho probado 4.1.11.); vi) que el demandante presentó petición ante el Instituto de Desarrollo Urbano con el fin de que la entidad corrigiera el valor ofrecido para la adquisición de los inmuebles de su propiedad, al estimar que el precio indemnizatorio fijado era inferior a su valor comercial (hecho probado 4.1.12.); vii) que el 11 de marzo y el 27 de abril de 2010, la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. modificó el avalúo comercial y el avaluó del daño emergente y lucro cesante de los inmuebles identificados con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20072297 y 50N-658951, fijando el precio indemnizatorio en las sumas de $909.125.784 y $749.445.810, respectivamente (hechos probados 4.1.14., 4.1.15., 4.1.16. y 4.1.17.); y viii) que la sociedad actora aceptó las ofertas 17 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. de compra contenidas en las Resoluciones No. 1375 y 1456 de 2010, y suscribió las promesas de compraventa y las escrituras públicas que perfeccionaron la transferencia del derecho real de dominio al Instituto de Desarrollo Urbano (4.1.19., 4.1.20., 4.1.21. y 4.1.22.).

Ahora bien, se tiene que el artículo 311 de la Constitución Nacional establece en cabeza del municipio la función fundamental de “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.” Asimismo, con relación al Distrito Capital, el artículo 322 ibidem especifica que “a las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.” En este sentido, en ejecución de la función pública municipal, específicamente la de urbanismo, le corresponde a las autoridades municipales y distritales satisfacer el interés social, posibilitar el acceso de los habitantes a las vías públicas, mejorar la infraestructura del transporte y de los demás espacios públicos, atender los procesos de cambio de la colectividad y adecuar el uso del suelo a las necesidades públicas, en aras de alcanzar el desarrollo sostenible, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, de la distribución equitativa de las oportunidades, de los beneficios del desarrollo y de la seguridad de los asentamientos humanos. Con este objetivo, el ejercicio de la función urbanística contempla la adquisición por enajenación voluntaria de los inmuebles declarados como de utilidad pública por parte de la administración municipal o distrital, la expropiación por vía judicial y la expropiación administrativa de dichos bienes.

Para el efecto, el Capítulo VII de la Ley 388 de 1997 dispuso lo referente a los procedimientos de enajenación voluntaria, de expropiación judicial y de expropiación administrativa, adelantándose en todos los casos una etapa previa de 18 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. negociación, a través de la cual la entidad intenta adquirir el bien, de tal forma que se evite la iniciación del proceso expropiatorio propiamente dicho.

La fase previa, de conformidad con el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, tiene inicio con la expedición de un acto administrativo que contiene la oferta de compra que se hace al propietario del bien cuya expropiación se requiere, por el valor comercial fijado por el Instituto Agustín Codazzi o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes46.

En concordancia, el artículo 6647 ibidem establece que el proceso de expropiación tenga inicio mediante la expedición del acto administrativo que así lo indique y en el cual se determine que la expropiación se hará por vía administrativa, así como, el artículo 67 ibid. ordena que tal acto de iniciación establezca el precio indemnizatorio a ofertar y la correspondiente forma de pago, como en efecto se surtió en el caso de autos. 46 Ley 388 de 1997, artículo 61, inciso 2.

"Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9ª de 1989: "El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

( )" El Decreto 2150 de 1995, en su artículo 27 dispone lo siguiente: "Avalúo de bienes inmuebles.- Los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas o que se realicen en actuaciones administrativas, podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos.

Parágrafo.- Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles". Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C–492 de 1996, "en el entendido de que, para los efectos que en tales disposiciones se contemplan, las expresiones "lonjas de propiedad raíz" están referidas a todas las asociaciones y colegios que agrupen a profesionales en finca raíz, peritazgo y avalúo de inmuebles." 47 “Artículo 66.- Determinación del carácter administrativo.

La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.” 19 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. A continuación, se surte la etapa de negociación directa con el particular, la cual tiene una duración máxima de 30 días hábiles, contados a partir de la notificación de la oferta de compra, término que el legislador le otorga al ofertado para la manifestar su aceptación, so pena de avanzar en el correspondiente trámite de expropiación propiamente dicho, conforme lo exige el inciso 6º del artículo 61 de la Ley 388 de 199748.

Ahora, si se logra un acuerdo entre el particular y la entidad, bien sea porque se ajustaron los términos de la oferta49 o porque esta fue aceptada en su totalidad por el particular, la negociación resultará exitosa y, en este evento, se abre paso a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio acordado, mediante la suscripción de un acuerdo formal de enajenación voluntaria que se perfecciona con la firma de la respectiva promesa de compraventa o escritura pública de transferencia del derecho real de dominio50.

Así, el proceso administrativo de adquisición del inmueble de utilidad pública habrá culminado por negociación directa o enajenación voluntaria. Por el contrario, si el proceso de negociación fracasa, se abre paso la etapa expropiatoria propiamente dicha, ya sea judicial o administrativa, que inicia con la expedición de un oficio de oferta o de un acto administrativo, según corresponda, y 48 Ley 388 de 1997, Artículo 61, inciso 6: "Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa." 49 Corte Constitucional, sentencia de constitucionalidad 1070 de 2002.

“De la Ley 9 de 1989 y de la Ley 388 de 1997, se infiere que durante la etapa de negociación tanto en el proceso de expropiación por vía judicial como en el de por vía administrativa, la negociación comprende la posibilidad de modificar el precio base señalado en la oferta.” Esta posibilidad se infiere, entre otras razones, de la utilización de la expresión precio base de la negociación (artículo 13, Ley 9 de 1989); de la existencia de un plazo para negociar (Artículo 61, inciso 6, Ley 388 de 1997); y del hecho que la etapa de negociación pueda terminar antes de ese plazo, porque el particular rechace cualquier intento de acuerdo (Artículo 20, Ley 9 de 1989). 50 Ley 9 de 1989, artículo 14 “Si hubiere acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se celebrará un contrato de promesa de compraventa, o de compraventa, según el caso.

A la promesa de compraventa y a la escritura de compraventa se acompañarán un folio de matrícula inmobiliaria actualizado. Otorgada la escritura pública de compraventa, ésta se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, previa cancelación de la inscripción a la cual se refiere el artículo 13, de la presente ley. Realizada la entrega real y material del inmueble a la entidad adquirente, el pago del precio se efectuará en los términos previstos en el contrato.

El cumplimiento de la obligación de transferir el dominio se acreditará mediante copia de la escritura pública de compraventa debidamente inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria en el cual conste que se ha perfeccionado la enajenación del inmueble, libre de todo gravamen o condición." 20 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. culmina con el traspaso del título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado.

En el caso de la expropiación administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago51. Contra este acto sólo procede el recurso de reposición en vía gubernativa52, y las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En este sentido, el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 dispone: “Proceso Contencioso Administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: […].” (subrayado fuera del texto). 51 Ley 388 de 1997, artículo 68: "Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.

La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5.

La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa." 52 Ley 388 de 1997, artículo 69 “Notificación y recursos. El acto que decide la expropiación se notificará al propietario o titular de derechos reales sobre el inmueble expropiado, de conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo.

Contra la decisión por vía administrativa sólo procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo a partir de la notificación. El recurso deberá ser decidido dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de su interposición, y si transcurrido ese lapso no se ha tomado decisión alguna, se entenderá que el recurso ha sido decidido favorablemente." 21 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial, Expediente No. 25000-23-24-000-2006-01002-01, de 11 de diciembre de 2015, adoptó los siguientes criterios: “[…] no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos53.

El acto administrativo en estudio, al estar llamado a generar perjuicios al administrado, es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior sin perjuicio de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, al tenor de lo dispuesto en artículo (sic) 71 de la Ley 388 de 1997, el cual dispone: “Artículo 71. - Proceso contencioso administrativo.

En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: - Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. - No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. - Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. - La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. - La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

Se hace énfasis que la decisión guarda relación con la expropiación administrativa figura diferente a la expropiación judicial”. 53 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de agosto de 1994. Rad.:2679. Magistrado Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez. 22 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. Ahora, también conviene advertir que la acción de simple nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho tienen como objeto que el juez declare la ilegalidad de actos administrativos (normativos o particulares y concretos) que infrinjan normas de carácter superior o que incurran en los demás vicios a que aluden los artículos 8454 y 8555 del Código Contencioso Administrativo, o en los artículos 13756 y 13857 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según corresponda.

Por el contrario, las acciones de reclamación, como la de reparación directa, son el mecanismo judicial para obtener la reparación del daño antijurídico causado por el hecho, la omisión, la operación administrativa, la ocupación de inmuebles para 54 “Artículo 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.” 55 “Artículo 85.

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente.” 56 “Artículo 137.

Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” 57 “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 23 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. trabajos públicos o por un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad, según lo disponen los artículos 8658 del Código Contencioso Administrativo o 14059 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo al régimen que resulte aplicable.

Asimismo, sobre el particular se precisa que el origen o fuente de la controversia es lo que define el tipo de acción judicial que debe promoverse, de modo que la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido o, en eventos como el que aquí se analiza, por mandato expreso legal.

Según lo expuesto, de la lectura integral del libelo introductorio se evidencia que lo que realmente pretende la parte demandante es controvertir el precio indemnizatorio que le fue reconocido por el Instituto de Desarrollo Urbano por la enajenación voluntaria de los inmuebles de su propiedad, los cuales se determinaron en las Resoluciones No. 3309 y 3310 de 2009 y, las Resoluciones No. 1375 y 1456 de 2010.

En efecto, la sociedad demandante insiste en que las sumas fijadas en dichos actos administrativos eran inferiores al avalúo comercial de sus propiedades, en ese 58 “Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.” 59 “Artículo 140. reparación directa.

En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.” 24 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. sentido, señaló que la indemnización no resarció de forma plena e integral el perjuicio que sufrió por la enajenación de sus bienes.

No en vano, en la demanda se señaló expresamente lo siguiente: “Como quiera que el valor indemnizatorio señalado en el artículo 4° de la Resolución No.3309 del 28 de agosto de 2009 y en el artículo 4° de la Resolución No. 3310 de la misma fecha, no satisfacía las expectativas y pretensiones de los propietarios del Laboratorio, estos mediante escrito radicado bajo el numero 097025 del 30/10/2009, solicitaron al IDU tuviera en cuenta la vida útil de los inmuebles, licencias de construcción, su característica de Establecimiento de Comercio y el reconocimiento del daño emergente y el lucro cesante, entre otros aspectos (…) En esencia la inconformidad de los propietarios del Laboratorio radicaba en el hecho de que la valoración de los inmuebles se hizo de manera mecánica, mirando el aspecto netamente comercial e individual de los mismos y dejando a un lado la singular circunstancia de que con la oferta de compra o amenaza de expropiación se afectaba una unidad comercial, un Establecimiento de Comercio que, como bien es sabido, es un bien mercantil que no puede ni debe confundirse con inmuebles (…) En el avalúo practicado por la Lonja Inmobiliaria de Bogotá, en cuanto al precio de los inmuebles y a la modalidad de lucro cesante y daño emergente por la adquisición de los predios, no se tuvo en cuenta, el concepto de unidad del Establecimiento de Comercio que, como tal, tiene un valor superior a los elementos que individualmente lo componen.

Obtenida la respuesta de la Lonja Inmobiliaria de Bogotá, el IDU profirió la Resolución No.1375 del 5 de mayo de 2010, mediante la cual modificó la Resolución No. 3309 del 28 de agosto de 2009 (…) Este nuevo precio indemnizatorio tampoco satisfizo las pretensiones y expectativas económicas de los socios del LABORATORIO DE INVESTIGACION HORMONAL LIH S.A., pues, como se ha dicho, los inmuebles considerados individualmente y no como un elemento del Establecimiento de Comercio, reflejan un valor inferior al de la universalidad, pero, con la amenaza persistente de la expropiación, no tuvieron alternativa diferente a la de resignarse a efectuar la negociación reservándose el derecho a una posterior reclamación para que se fijara el precio adicional faltante, conforme consta en las Actas de Junta de Socios Nos. 140 del 14 de Octubre de 2008 y 144 de fecha 7 de julio de 2009 (…) El Laboratorio contratado con la firma NEST GESTION Y CONSULTORIA FINANCIERA S.A. un estudio para que se evaluaran los sobrecostos administrativos y de operación relacionados con la venta de los inmuebles para la construcción del puente peatonal de la Avenida 9 con calle 123 y con este estudio se demuestra que el pago hecho por el IDU no resarció de manera integral los perjuicios causados al LIH S.A (…) El valor indemnizatorio reconocido por el IDU, como pasa a verse, no fue integral ni justo ni razonable por cuanto: (…) Las sumas canceladas por el IDU no resarcieron de manera Integra, justa ni razonable el daño causado, pues son inferiores al menos en la cantidad de $1.877’104.696,58, o lo que se demuestre en el proceso, al perjuicio evidente y efectivamente ocasionado (…) En este asunto no se discuten las razones que pudo tener o tuvo el IDU para la ejecución de la obra pública consistente en la construcción del puente peatonal, es más, dando muestras de un alto concepto de la responsabilidad social empresarial, mi poderdante convino, sin mayores trabas, en permitir la negociación y hacer entrega de los inmuebles, sin que ello significara la renuncia al derecho que le asiste a que la indemnización por el daño causado sea justa, plena e integral (…) dejando constancia en las Actas de la Junta de Socios que, oportunamente, haría la 25 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. reclamación correspondiente, pues en su criterio, la indemnización determinada por el IDU no resarce en forma plena e integral el perjuicio causado”.

(Se resalta) Y aunque en la alzada el accionante arguye que no pretende controvertir la legalidad de las Resoluciones dictadas por el Instituto de Desarrollo Urbano, sino “reclamar una indemnización integral por no haber sido resarcido plenamente, por razón del perjuicio económico que sufrió”; se reitera que los valores que instituyeron la indemnización reconocida al Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A., que a la postre, se estima no resarcieron de forma plena e integral el perjuicio que sufrió, se determinaron en las Resoluciones No. 3309 y 3310 de 2009 y, las Resoluciones No. 1375 y 1456 de 2010.

En ese sentido, es menester precisar que en todos los casos compete al administrador de justicia estudiar el origen del daño que se demanda, independientemente de los efectos que este haya producido, siendo imposible escindir el estudio de la causa y del efecto por el estrecho vínculo que existe entre ambos. Así las cosas, el daño realmente se hizo consistir en la afectación al patrimonio de la sociedad demandante, padecida en razón a que el Instituto de Desarrollo Urbano expidió las Resoluciones No. 3309 y 3310 de 2009 y, las Resoluciones No. 1375 y 1456 de 2010, por medio de las cuales se fijó el precio indemnizatorio para la adquisición de los inmuebles de su propiedad, el cual considera inferior al avalúo comercial de sus bienes y, en consecuencia, aduce no haber sido reparado integralmente los perjuicios que le fueron ocasionados.

Al respecto sea lo primero advertir que la inconformidad de la sociedad actora recae sobre las Resoluciones No. 3309 y 3310 de 2009 y, las Resoluciones No. 1375 y 1456 de 2010, por medio de las cuales se dio inicio al proceso expropiatorio y que expresamente establecen “que la expropiación se hará por la vía administrativa […] constituyendo oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria, con indicación del valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial” (hechos probados 4.1.9., 4.1.10., 4.1.16. y 4.1.17.). 26 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. Así, las resoluciones de iniciación del proceso de expropiación fijaron los precios indemnizatorios y presentaron la oferta al propietario con fundamento en los avalúos elaborados por la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C., que establecieron los valores comerciales de los inmuebles identificados con folios de matrículas inmobiliarias No. 50N-20072297 y 50N-658951, de propiedad del Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. (hechos probados 4.1.14., 4.1.15., 4.1.16. y 4.1.17.).

En otras palabras, es evidente que las actuaciones controvertidas por el demandante se encuentran materializadas en dos actos administrativos, que fijaron las condiciones que regirían la adquisición de los inmuebles de su propiedad. En efecto, las Resoluciones referidas dan inicio a la etapa previa y fijan las condiciones inaugurales tanto de la posible negociación directa como del eventual proceso de expropiación administrativa, determinando los bienes objeto del procedimiento administrativo, el precio indemnizatorio de los mismos, la forma de pago, la presentación formal de las ofertas a su propietario, los términos otorgados a este particular para la aceptación de dicha oferta y la subsiguiente expropiación administrativa, prevista ante la falta de enajenación voluntaria.

A la sazón, conviene reiterar que la demanda cuestiona las mencionadas decisiones administrativas, las cuales gozan de la presunción de legalidad y, en este evento, se itera, la fuente del daño alegada que origina la reclamación de perjuicios al Estado se deriva de la ilegalidad debatida por el demandante. Ante esta situación particular, resulta forzoso reiterar que la ley y la jurisprudencia han dispuesto como acción procedente para controvertir el acto administrativo que decide la expropiación, desvirtuar la presunción de legalidad, obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la procedibilidad de la acción especial contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es de anotar que, en un caso idéntico al que aquí se debate, en el que el Banco Comercial AV Villas demandó por vía de reparación directa su inconformidad con el 27 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. precio indemnizatorio fijado por el Instituto de Desarrollo Urbano, por considerar que la suma otorgada por la expropiación del inmueble donde funcionaba uno de sus establecimientos bancarios no incluyó lo concerniente a las afectaciones por la disminución del valor del establecimiento de comercio denominado Oficina Primero de Mayo y los costos de cierre y traslado forzoso del mismo, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, señaló: “La acción especial prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 ( ) dispone: PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. ( ). [L]o anterior, reconduce a establecer que la acción que el legislador ha establecido y la que, prima facie, es procedente para efectuar los reclamos que se deriven de la expropiación administrativa, es la acción de nulidad y restablecimiento, por cuanto través (sic) suyo se pueden canalizar todos los perjuicios causados, incluidos el daño emergente y el lucro cesante que se le ocasione al propietario expropiado.”60 En suma, en atención a los hechos probados y la jurisprudencia vigente, debe concluirse que en el caso sub examine la acción ejercida no es la debida, pues para controvertir la legalidad de los actos administrativos que habían sido contrarios a los intereses de la parte demandante y solicitar el restablecimiento de su derecho, se debió acudir al mecanismo procesal legal establecido para ello.

Ahora bien, para ahondar en la precisión de la decisión, se advierte que el Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. pretende derivar un daño antijurídico de las Resoluciones No. 3309 y 3310 de 2009 y, las Resoluciones No. 1375 y 1456 de 2010, que acogieron con plenos efectos jurídicos los avalúos elaborados por la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. y con fundamento en los valores comerciales allí establecidos, fijaron el precio indemnizatorio de los inmuebles identificados con folios de matrículas inmobiliarias No. 50N-20072297 y 50N- 658951 (hechos probados 4.1.6., 4.1.8., 4.1.9., 4.1.10., 4.1.14., 4.1.15., 4.1.16. y 4.1.17.). 60 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 24 de enero de 2019, Exp. 46.806. 28 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. Al respecto, es menester poner de presente que el libelo introductorio se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, de donde se deriva que la indebida escogencia de la acción puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en la ley están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos61 y su inobservancia hace imposible realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de litis62.

En consecuencia, según lo expuesto, en la parte resolutiva de esta providencia se confirmará la sentencia del 9 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción al evidenciar que no es posible realizar un pronunciamiento de fondo porque mediante la acción de reparación directa se está controvirtiendo unos actos administrativos que gozan de presunción de legalidad. 5.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para ésta proceda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de 61 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto de 2 de marzo de 2020, Rad.: 60036 62 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 15 de abril de 2014, Rad.: 30280 29 Radicado: 25000-23-26-000-2012-00769-01 (60147) Demandante: Laboratorio de Investigación Hormonal LIH S.A. indebida escogencia de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: SIN COSTAS.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRONICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRONICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada VF FIRMADO ELECTRONICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado