CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125) Actor: MUNICIPIO DE IPIALES Demandado: GESTIÓN Y CONSULTORIA INTEGRAL S.A.S. Y OTROS Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: Recurso de Queja - Procede contra el auto que no concede el recurso de apelación contra la providencia que rechaza de plano el incidente de nulidad.
Procede el Despacho a resolver el recurso de queja presentado por la parte demandada, contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se negó el recurso de apelación formulado en contra de la providencia del 8 de mayo de 2025, que rechazó de plano el incidente de nulidad presentado por la empresa Gestión y Consultoría Integral S.A.S. I.
ANTECEDENTES El 24 de febrero de 2016, el Municipio de Ipiales, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Unión Temporal Seguridad Vial Andina, con el fin de que se declare la nulidad absoluta del contrato 115 de 24 de noviembre de 2014 y se ordene su liquidación, con las restituciones a que haya lugar.
El objeto del contrato consistió en la “concesión para la modernización tecnológica integral de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Ipiales (Nariño)”. Lo anterior, por considerar que el negocio jurídico desconoció normas constitucionales y legales. 2 Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125 Actor: Municipio de Ipiales Demandado: Gestión y Consultoría Integral S.A.S. Referencia: Controversias contractuales De manera subsidiaria, se solicitó declarar la nulidad absoluta de la cláusula tercera del contrato, referida al valor y forma de pago, y ordenar su liquidación, por no ser posible ejecutarlo sin contraprestación para el contratista.
Encontrándose en trámite el proceso, el 2 de abril de 2025, la empresa Gestión y Consultoría Integral S.A.S. propuso incidente con el fin de que se declarara la nulidad de la providencia dictada por el a quo, el 25 de marzo de 2025, por medio del cual se aceptó el desistimiento de la demanda (índice 66, Samai del Tribunal). El 8 de mayo de 2025, el tribunal rechazó de plano el incidente propuesto, porque la solicitud no se fundamentó en ninguna de las causales contenidas en el artículo 133 del CGP (índice 68, Samai del Tribunal).
El 13 de mayo siguiente, la empresa Gestión y Consultoría Integral S.A.S. interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión (índice 72, Samai del Tribunal). El tribunal, mediante providencia proferida el 26 de mayo de 2025 rechazó de plano el recurso de apelación, con fundamento en el artículo 284 del CPACA, que dispone que contra el auto que rechaza el incidente de nulidad no procede recurso de apelación (índice 74, Samai del Tribunal).
Inconforme con dicha negativa, el 30 de mayo de 2025, la demandada interpuso recurso de queja. Como fundamento de la impugnación, adujo que el tribunal había sustentado el rechazo de la nulidad propuesta en los artículos 133 y 135 del CGP, por tanto para conceder el recurso de apelación presentado debió acudir al artículo 321 del mismo ordenamiento procesal y no al artículo 284 del CPACA (índice 80, Samai del Tribunal).
Mediante auto del 18 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Nariño concedió el recurso de queja. Destacó que la parte había interpuesto el recurso de queja en forma directa y no en subsidio del recurso de reposición; pero que, en aplicación del artículo 318 del CGP debía dársele trámite al recurso, según las reglas que resultaban procedentes y por haber sido interpuesto en forma oportuna.
Además, aclaró que solo se iba a referir a los cargos relacionados con la no concesión del recurso de apelación, pero destacó que la procedencia del incidente de nulidad y la concesión del recurso de apelación eran dos figuras diferentes con regulación propia, razón por la cual no podía aplicar el CGP a la última. 3 Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125 Actor: Municipio de Ipiales Demandado: Gestión y Consultoría Integral S.A.S. Referencia: Controversias contractuales Agregó, que en el tema de nulidades, el artículo 208 del CPACA remite al CGP, mientras que el artículo 284 del CPACA dispone, de manera expresa, que contra el auto que rechaza de plano la solicitud de nulidad no proceden recursos, y que no es de recibo la aplicación del artículo 321 del CGP, sustentada en la diferencia entre nulidades procesales y constitucionales.
El ordenamiento jurídico establece que deben rechazarse de plano las solicitudes de nulidad fundadas en causales distintas a las previstas en el artículo 133 del CGP, aún en las que se alegue vulneración constitucional. En consecuencia, concedió el recurso de queja y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado (índice 82, Samai del Tribunal).
Una vez sometido a reparto, el asunto se fijó en lista en esta Corporación, por el término comprendido entre el 15 y el 17 de julio del año en curso (índice 2, Samai). Dentro del término enunciado la parte demandante descorrió el traslado y explicó que en los procesos tramitados ante la jurisdicción contencioso administrativa no es dable la aplicación del artículo 321 del CGP para la concesión del recurso de apelación, porque existe norma especial en el CPACA, por tanto, la apelación interpuesta era claramente improcedente (índice 4, Samai).
El proceso ingresó al despacho para resolver la queja el 13 de agosto de 2025 (índice 5, Samai). II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia del Despacho para resolver el recurso de queja De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA1, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer del recurso de queja que se formule contra las decisiones de los tribunales administrativos.
Por otra parte, el Despacho tiene competencia funcional para conocer y resolver este asunto, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA2. 1 “ARTÍCULO 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.
( ). Se destaca. 2 “ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: ( ) 4 Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125 Actor: Municipio de Ipiales Demandado: Gestión y Consultoría Integral S.A.S. Referencia: Controversias contractuales 2.2.
Régimen jurídico aplicable En el presente asunto, el recurso de queja se interpuso y sustentó el 30 de mayo de 2025, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 20213, por tanto, para su trámite y decisión resultan aplicables las disposiciones vigentes al momento de su presentación, esto es, las contenidas en la Ley 1437 de 2011 con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, de conformidad con lo señalado en los incisos finales del artículo 86 de la referida reforma4. 2.3.
Presupuestos generales del recurso de queja El artículo 245 del CPACA5 dispone que el recurso de queja procede ante el superior cuando: (i) no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación; (ii) se conceda en un efecto diferente o; (iii) cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia, previstos en el estatuto procesal administrativo.
Esa misma norma establece que para el trámite e interposición del recurso de queja se aplicará lo dispuesto en el artículo 353 del CGP6, es decir: (i) que el recurso de queja debe ser interpuesto en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación, (ii) una vez sea denegada la reposición y concedida la queja el juez 3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. Se resalta. 3 Publicada el 25 de enero de 2021. 4 “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y sólo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Se destaca. 5 “ARTÍCULO 245. Queja. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente. Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código.
Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso.” 6 Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.
Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.
El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso. 5 Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125 Actor: Municipio de Ipiales Demandado: Gestión y Consultoría Integral S.A.S. Referencia: Controversias contractuales procederá a reproducir las piezas procesales necesarias y las remitirá al superior, (iii) el escrito se deberá mantener en la secretaría por 3 días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno. Una vez se surta el traslado, se decide el recurso, (iv) si se estima indebida la apelación se deberá admitir en el efecto que corresponda y comunicar la decisión al inferior.
Atendiendo el carácter subsidiario de la queja, su formulación se encuentra ligada a la interposición del recurso de reposición, cuya procedencia y oportunidad está prevista en el artículo 318 del CGP7. En suma, el legislador estableció como presupuesto de procedibilidad del recurso de queja su interposición en subsidio al de reposición, con el propósito de que el juez que denegó la concesión del recurso de apelación tenga la posibilidad de reconsiderar su negativa y, de no hacerlo, permitir al superior funcional evaluar los motivos por los cuales no se concedió la impugnación, para establecer si estuvo adecuadamente denegada.
De ahí que, la sustentación de estos recursos deba hacerse en un mismo momento ante el juzgador de primer grado, pues los argumentos formulados por el impugnante deben tenerse en cuenta, tanto al resolverse la reposición, como al decidirse la queja. De conformidad con lo expuesto, el operador jurídico deberá, en primer lugar, estudiar la procedencia y oportunidad del recurso de queja, para luego pasar a resolver de fondo sobre la procedencia del recurso de apelación o extraordinarios, o la corrección de su efecto, en el caso de la apelación. Si bien en el presente caso la parte demandada interpuso el recurso de queja en forma autónoma y no en subsidio de la reposición; el a quo, en ejercicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 318 del CGP8, adecuó la impugnación, resolvió el recurso de reposición y concedió la queja, razón por la cual en esta instancia se procederá a resolver el último recurso enunciado. 7 “Artículo 318.
Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. ( ) El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. (se destaca). 8 PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente. 6 Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125 Actor: Municipio de Ipiales Demandado: Gestión y Consultoría Integral S.A.S. Referencia: Controversias contractuales 2.4.
Caso concreto El impugnante refiere que el a quo debió conceder el recurso de apelación que interpuso en contra del auto que rechazó de plano el incidente de nulidad que había presentado contra la providencia que aceptó el desistimiento de la demanda, en consideración de lo dispuesto en el artículo 321 del CGP, dado que para rechazar el incidente de nulidad interpuesto había aplicado este ordenamiento procesal.
Es importante resaltar que los procesos tramitados ante la jurisdicción contencioso administrativa se rigen principalmente por la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, con las modificaciones que le introdujo la Ley 2080 de 2021 y en los aspectos no contemplados en dicho ordenamiento se debe acudir al Código de General del Proceso, de conformidad con lo estipulado por el artículo 306 del primer régimen legal enunciado.
Para resolver las nulidades procesales propuestas es necesario acudir al artículo 284 del CPACA que remite al artículo 207 del mismo ordenamiento, el cual dispone que el juez deberá ejercer el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean las nulidades y luego el artículo 208 dispone que serán causales de nulidad, en todos los procesos, las señaladas en el Código General del Proceso; razón por la cual, el a quo acudió a dicho ordenamiento procesal para resolver el incidente de nulidad propuesto por la demandada.
Ahora, en relación con los recursos de apelación, se precisa que esta jurisdicción tiene regulación propia, motivo por el cual se debe atender lo dispuesto en el CPACA, concretamente, el artículo 284, que dispone que “contra el auto que rechaza de plano una nulidad procesal no habrá recursos”. Esa razón es suficiente para que el a quo no concediera el recurso de apelación contra la decisión que rechazó de plano la nulidad propuesta por la demandada contra el auto que aceptó el desistimiento de la demanda.
La impugnante resalta que el tribunal erró al rechazar de plano la nulidad propuesta porque aquella no era procesal sino constitucional. En este punto es importante contextualizar el tema. Revisado el Samai del a quo se tiene que el 2 de noviembre de 2023, el municipio de Ipiales desistió de la demanda 7 Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125 Actor: Municipio de Ipiales Demandado: Gestión y Consultoría Integral S.A.S. Referencia: Controversias contractuales porque las partes del proceso habían suscrito un acta en la que acordaban reanudar la ejecución del contrato 115 del 2014, con lo cual desaparecían los fundamentos de hecho que motivaron la interposición de la demanda.
En el mismo escrito solicitó que no se impusiera condena en costas. CGI9, sociedad demandada en el proceso, mediante comunicación del 13 de diciembre de 2023, aceptó el desistimiento, pero se opuso a que no fuera condenada en costas la parte demandante. SSAL, también demandada, guardó silencio. El Tribunal mediante providencia del 25 de marzo de 2025, aceptó el desistimiento de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la entidad territorial demandante.
Como sustento de la decisión adujo que la solicitud cumplía con los requerimientos legales, dado que había sido presentada en oportunidad, el apoderado del municipio se encontraba facultado para desistir, de conformidad con el memorial poder otorgado por el alcalde del municipio de Ipiales. En relación con la condena en costas adujo que “en el presente caso, la administración manifestó su voluntad inequívoca de renunciar a su derecho de acción, por cuanto «han desaparecido totalmente las pretensiones de la acción judicial interpuesta» y si bien solicitó no ser condenada en costas, no condicionó el desistimiento a ello, razón por la es procedente aceptar el desistimiento sin condenar en costas”.
El 2 de abril de 2025, CGI, sociedad demandada, presentó incidente de nulidad contra la providencia antes enunciada por considerarla ilegal dado que el desistimiento presentado no había sido suscrito por el alcalde de Ipiales. En dicho documento no se hizo referencia a la causal invocada, razón por la cual la solicitud fue rechazada de plano el 8 de mayo de 2025.
Se debe destacar que las causales de nulidad procesal han sido definidas por la Corte Constitucional10 y por el Consejo de Estado11 como irregularidades o vicios procedimentales que se presentan en el marco de un proceso judicial y que tienen el alcance de invalidar las actuaciones surtidas en el mismo. En dichos términos, es un mecanismo intraprocesal orientado a garantizar la validez de las actuaciones procesales y los derechos fundamentales de las partes y demás intervinientes. 9 Se demandó a la Unión Temporal Seguridad Vial Andina, que está conformada por las empresas GCI y SSAL, las dos empresas acudieron al proceso con apoderados independientes. 10 Corte Constitucional; sentencia T-125 de 23 de febrero de 2010. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; providencia proferida el 22 de octubre de 2015; radicación: 540012331000200201809-01 (42523). 8 Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125 Actor: Municipio de Ipiales Demandado: Gestión y Consultoría Integral S.A.S. Referencia: Controversias contractuales Tal como se dejó explicado en renglones anteriores, en relación con las causales de nulidad y los requisitos para alegarlas, se debe acudir al CGP, porque el tema no se encuentra regulado en el CPACA.
Entonces, el artículo 135 dispone que la parte que alegue la nulidad deberá: (i) tener legitimación para proponerla; (ii) expresar la causal invocada; (iii) relatar los hechos en los que se fundamenta y (iv) aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer. En relación con el primer requisito, la norma establece que “no podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla”.
La taxatividad de las nulidades procesales se deduce del contenido del artículo 135 del Código General del Proceso, que establece que “el juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas”. Al respecto, la Corte Constitucional12 consideró que “la taxatividad de las causales de nulidad significa que sólo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso.
Cualquier otra irregularidad no prevista expresamente deberá ser alegada mediante los recursos previstos por la normativa procesal, pero jamás podrá servir de fundamento de una declaración de nulidad”. En el presente caso la sociedad demandada solicitó declarar nula la decisión que aceptó el desistimiento porque la solicitud no fue firmada por el alcalde de Ipiales, a pesar de que en el poder que había sido otorgado por dicho funcionario le había concedido expresamente dicha factual a su apoderado.
Es decir, la razón planteada por la sociedad demandante no se refirió a causal de nulidad procesal alguna ni a la nulidad constitucional del artículo 29, dado que no se está refiriendo a la práctica de una prueba con violación del debido proceso, por lo que, se insiste la nulidad propuesta fue rechazada de plano. 12 Corte Constitucional; sentencia T-125 de 2010.
Es importante resaltar que si bien la sentencia T- 125 de 2010 se profirió en vigencia del Código de Procedimiento Civil, el Código General del Proceso reprodujo, en esencia, el principio de taxatividad de las causales de nulidad. 9 Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00143-04 (73125 Actor: Municipio de Ipiales Demandado: Gestión y Consultoría Integral S.A.S. Referencia: Controversias contractuales En dichos términos, le asiste razón al a quo al haber negado la concesión del recurso de apelación contra el auto que rechazó de plano la nulidad propuesta por el ahora impugnante, conforme a lo dispuesto por el artículo 284 del CPACA que dispone que “contra el auto que rechaza de plano una nulidad no habrá recursos”.
Todo lo anterior para concluir que se debe estimar bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: Estimar bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia proferida el 8 de mayo de 2025, por el Tribunal Administrativo de Nariño.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devolver las diligencias al tribunal para que hagan parte del proceso. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada