REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinticuatro (24) de junio de dos mil veintidós (2022). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: LUIS EFRÉN BERMÚDEZ JOAQUÍ Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTRO MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: VACACIONES DE SERVIDOR JUDICIAL.
AMPARA PORQUE EL DERECHO AL DESCANSO DE LOS SERVIDORES JUDICIALES NO PUEDE LIMITARSE INDEFINIDAMENTE POR RAZONES DE ORDEN ADMINISTRATIVO Síntesis del caso: el demandante estimó vulnerados sus derechos porque no se expidió el certificado presupuestal para que le sean concedidas sus vacaciones individuales que ya tenía previamente causadas y reconocidas.
La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Luis Efrén Bermúdez Joaquí en contra del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán (Cauca) para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, trabajo, dignidad y salud consagrados en los artículos 13, 25, 12 y 44 de la Carta Política.
I.
ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Mediante escrito presentado el 6 de junio de 2022 el demandante formuló acción de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales antes referidos. Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela 1) Se encuentra vinculado en propiedad en el cargo de asistente jurídico, grado 19, en el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán. 2) Mediante Resolución no. 02 del 26 de abril de 2022 el titular del juzgado le reconoció las vacaciones remuneradas por el periodo de vacaciones causado entre el 11 de mayo de 2019 y el 11 de mayo de 2020, a partir del 21 de junio de 2022 hasta el 15 de julio de 2022. 3) Mediante Oficio DESAJPOO22-818 el director ejecutivo seccional de la Dirección de Administración Judicial de Popayán informó que no contaba con autonomía para expedir el certificado presupuestal, por lo que debía cumplir las directrices fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura a través de Circular 44 de 2011, en la cual se establece el procedimiento para la programación de vacaciones de los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales, según la cual la figura del remplazo solo es aplicable para funcionarios judiciales, por lo tanto, no era posible tramitar el certificado de disponibilidad presupuestal para el reemplazo del actor en el cargo de asistente jurídico. 4) A través de Resolución 06 del 2 de mayo de 2022 el titular del juzgado le suspendió las vacaciones al actor debido a la alta carga laboral que soporta el despacho y manifestó que, de conceder el respectivo derecho, habría represamiento y caos en el funcionamiento del servicio, máxime si se tiene en cuenta que el juez y la asistente administrativa tienen diagnósticos de enfermedad laboral por estrés, lo cual es de conocimiento del tutelante.
El fundamento de la vulneración El demandante manifestó que la negativa para el disfrute de sus vacaciones trasgrede sus derechos fundamentales pues no ha podido descansar física y mentalmente. Es inconcebible que la administración para negar su derecho a vacaciones se apegue a los fundamentos de una “circular” y no a la legislación vigente que por mayor jerarquía jurídica debe acatar con rigor, máxime cuando esa circular no imparte orden alguna con respecto de los empleados y funcionarios que sí cumplen los requisitos para otorgarles CDP para el disfrute de sus vacaciones (régimen 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela vacaciones individuales), que pertenecen a los despachos enlistados en el artículo 146 de la Ley 270 Estatutaria de la Administración de Justicia. La disposición reglamentaria del derecho a las vacaciones contenidas en la Circular PSAC11-44 de noviembre del 2011 proferida por el Consejo Superior de la Judicatura desborda los límites de su competencia en cuanto a la capacidad de ese ente para reglamentar el precepto de orden superior que incorpora el derecho a las vacaciones individuales, por cuanto agregó una situación adicional que no cuenta con sustento legal para que el nominador las conceda.
Pese a que el Consejo de Estado en varios fallos de tutela le ha ordenado a las Direcciones Ejecutivas de Administración Judicial que expidan los correspondientes certificados de disponibilidad presupuestal para que los tribunales concedan las vacaciones individuales a los jueces y servidores públicos y realicen el nombramiento provisional para sus reemplazos, estas insisten en inventarse barreras que restrinjan el goce del mencionado derecho.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior el demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Por lo anterior muy respetuosamente solicito acceder al amparo de los derechos fundamentales al trabajo digno, a la dignidad humana, a la igualdad y a la salud y en consecuencia, se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán y al Consejo Superior de la Judicatura – Sala administrativa – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, de acuerdo con sus competencias y de manera coordinada, en el término de 48 horas contados a partir de la notificación de la providencia, adelanten las gestiones administrativas y presupuestales que correspondan, para que el Juez Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, Cauca, nombre mi remplazo, para que materialice el derecho al disfrute del descanso remunerado”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). Actuación procesal Mediante auto de 9 de junio de 2022 se admitió la acción de tutela y ordenó la notificación al director de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Popayán, al presidente del Consejo Superior de la Judicatura y al titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán (Cauca) con 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Actuación de las autoridades demandadas El Consejo Superior de la Judicatura señaló que es el órgano de gobierno y de administración de la Rama Judicial que ejerce funciones netamente administrativas e indicó que la Ley 270 de 1996 prevé que el Consejo Superior de la Judicatura, los Consejos Seccionales de la judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de Administración Judicial tienen funciones propias y diferentes, por lo tanto, responden de manera independiente.
En consecuencia, las acciones u omisiones que atribuye el accionante recaen exclusivamente sobre la Dirección Seccional de Administración Judicial de Popayán, quien actúa como ordenadora del gasto de conformidad con los numerales 2 y 6 del artículo 103 de la norma antes referida, pues tiene a cargo la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para designar los remplazos de los empleados judiciales que pretenden el disfrute de sus vacaciones.
Por último, solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación por activa debido a que no es la llamada a responder o a cumplir las órdenes que eventualmente se expedirán para amparar las garantías del demandante. El titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán manifestó que la carga laboral que soporta ese despacho es elevada y de ello dan cuenta las estadísticas del primer semestre en el cual se han tramitado 26 tutelas, tienen vigentes 2.300 procesos, así como 700 internos a su cargo y evacúan numerosas solicitudes de libertades condicionales, prisión domiciliaria, redenciones de pena, extinciones de penas cumplidas, permisos de 72 horas y redosificaciones de pena, entre otros.
El despacho solo cuenta con un asistente jurídico y un oficial mayor para sustanciar los trámites mencionados, por lo que no es posible conceder el periodo de vacaciones sin un remplazo, en tanto ello generaría represamiento y retraso en las funciones y atentaría en contra de la salud del funcionario y empleado que se 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela encuentran enfermos, por tal razón no es viable la concesión del disfrute de las vacaciones del tutelante hasta tanto no se cuente con su remplazo.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán (Cauca) manifestó que en lo relacionado con las vacaciones de funcionarios judiciales del régimen individual ha dado aplicación a las normas y procedimientos legales establecidos, especialmente la Circular 44 de 2011 expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y, adicionalmente, al Oficio DEAJRH13-493 del 24 de enero de 2013 mediante el cual la Unidad de Recursos Humanos de la DEAJ reiteró el cumplimiento a esa disposición. Adicionalmente, señaló que la figura del reemplazo por vacaciones contenida en la Circular 44 de 2011 solo es aplicable a funcionarios judiciales en los términos allí contemplados y se debe tener en cuenta que no es posible tramitar certificado de disponibilidad presupuestal hasta que la Dirección Ejecutiva en Bogotá lo autorice.
Citó algunas providencias de esta Corporación mediante las cuales se declaró improcedente el mecanismo por considerar que no es el medio idóneo para adelantar las acciones tendientes a garantizar la provisión de recursos y, como consecuencia, la entrega de un certificado de disponibilidad presupuestal1. Hay recursos disponibles para el pago de las vacaciones y la prima vacacional del tutelante, pues corresponde a los gastos de personal asignados para la vigencia 2022, los cuales se cancelarán previa presentación del acto administrativo expedido por el despacho competente.
Finalmente, solicitó que desvincule del proceso o, en su defecto, se nieguen las pretensiones del mecanismo. II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de julio de 2021, CP José Roberto Sáchica Méndez; y sentencia de 24 de marzo de 2022, Sección Segunda, Subsección A, radicación 1001-03-15-000-2022-01112-00. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Consejo Superior de la Judicatura y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán (Cauca) con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales al trabajo, dignidad e igualdad, presuntamente vulnerados por cuanto no se expidió el certificado de disponibilidad presupuestal que permita nombrar al reemplazo transitorio del actor mientras disfruta del derecho a vacaciones individuales.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala accederá al amparo por las siguientes razones: 1) Salvo las excepciones legales, todo servidor público tiene derecho a disfrutar de un descanso remunerado por cada año de servicios prestado en cualquiera de las entidades del Estado (artículo 8 Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela 2) De acuerdo con lo estipulado en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 los servidores judiciales de los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad pertenecen al régimen de vacaciones individuales y el respectivo nominador deberá conceder el disfrute del derecho por el término de veintidós días continuos por cada año de servicios, en atención a las necesidades del servicio2. 3) En este caso, el señor Luis Efrén Bermúdez Joaquí, quien se desempeña como asistente jurídico, grado 19, en el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán solicitó que le fuera concedido el disfrute de las vacaciones que ya tenía causadas a partir del 21 de junio de 22 hasta el 15 de julio de 2022, de conformidad con la Resolución no. 02 del 26 de abril de 2022, correspondientes al período entre el 11 de mayo de 2019 y el 11 de mayo de 2020, es decir, de entrada, se advierte que la discusión no estriba en el derecho a las vacaciones propiamente dicho sino en el derecho al descanso, pues no existe debate en cuanto a que el actor tiene dos periodos vacacionales previamente causados y reconocidos, pero de los que no ha podido disfrutar. 4) Mediante Oficio DESAJPOO22-818 el director ejecutivo seccional de la Dirección de Administración Judicial de Popayán informó que no contaba con autonomía para expedir el certificado presupuestal, según las directrices fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura a través de Circular 44 de 2011, en la cual se establece que la figura del remplazo para suplir al empleado que sale a vacaciones solo es aplicable para funcionarios judiciales, por lo tanto, no le era posible tramitar el certificado de disponibilidad presupuestal para un cargo de empleado como lo es el de asistente jurídico. 5) En virtud de lo anterior, a través de Resolución 06 del 2 de mayo de 2022 el titular del juzgado le suspendió las vacaciones al actor y justificó la decisión en la alta 2 “ARTÍCULO 146.
VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio.”. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela carga laboral que soporta el despacho, así como en razones de salud que lo aquejan a él y la asistente administrativa del juzgado. 6) En este sentido, considera la Sala que en este caso es claro que existió la alegada vulneración de los derechos constitucionales fundamentales del demandante, por cuanto por asuntos de índole administrativo, presupuestal y de organización interna se afectó el derecho al goce y disfrute del periodo vacacional que legalmente le asiste al actor, pese a que el descanso constituye una garantía fundamental derivada del derecho al trabajo en condiciones dignas, como ya lo ha resuelto esta Corporación en anteriores oportunidades. 7) Si bien por regla general la acción de tutela no es el medio idóneo para dictar órdenes que impliquen erogaciones y/o apropiaciones presupuestales como lo puso de presente la Dirección Seccional de Administración Judicial de Popayán, no puede perderse de vista que la falta de expedición del CDP implicó que el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán retardó indefinidamente el disfrute del derecho al descanso del señor Luis Efrén Bermúdez Joaquí, pues ante la falta de nombramiento de un remplazo se generó la imposibilidad para que este pudiera gozar de un derecho ya causado: sus vacaciones, en orden a evitar la amenaza de la prestación del servicio a cargo del despacho. 8) Ahora bien, tanto funcionarios como empleados judiciales tienen derecho indistintamente a disfrutar de un periodo de descanso –sin que sea dable distinguir o poner obstáculos infundados en razón únicamente del cargo–, correspondiente a 22 días de vacaciones por cada año de servicio y el hecho de que no exista una norma que reglamente el procedimiento especial para nombrar el reemplazo de los servidores pueda ser justificación válida para negar el goce de ese derecho, como lo han reconocido otras salas de esta Corporación de manera reiterada3. 9) Precisamente en casos como este en los que los otros servidores judiciales padecen problemas de salud solo se garantiza la buena prestación del servicio de salud y, de contera, los derechos del empleado que tiene sus vacaciones causadas 3“Ahora bien, el hecho de que la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 no haya establecido el procedimiento tendiente a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal con miras a cubrir los recursos del nombramiento de reemplazo, evidentemente no puede ser el motivo para negar el disfrute de las vacaciones de los empleados y funcionarios que están al servicio de la Rama Judicial”. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela y reconocidas siempre que se nombre un reemplazo para suplir su ausencia mientras el periodo de descanso, pues, como lo indicó recientemente esta Corporación “el alcance y las finalidades del derecho al descanso se ven comprometidas si las asignaciones de trabajo que competen al empleado no cesan durante sus vacaciones o no son asumidas por un reemplazo, pues, dada la naturaleza del servicio, por cada día de vacaciones aumenta la carga laboral, de forma que al reanudar sus funciones el empleado deberá adelantar todo lo que no pudo hacer durante el receso.
En otras palabras, la sola cesación de laborales no garantiza el derecho al descanso que le permita al trabajador reanudar sus fuerzas, si durante ese término subsiste la preocupación respecto al trabajo pendiente y que aumenta durante las vacaciones4”. 10) Por consiguiente, en este caso se accederá al amparo de los derechos constitucionales fundamentales del demandante y se ordenará al director o quien haga sus veces de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán que, en el término de diez (10) días, adelante las gestiones necesarias para apropiar los recursos requeridos para garantizar el reemplazo del actor y expida el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal y, una vez cumplida esa orden, en el término de cuarenta y ocho (48) horas el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán deberá conceder el disfrute efectivo del derecho al descanso del aquí accionante. 11) Por último, se negará la solitud de desvinculación elevada por el Consejo Superior de la Judicatura en atención a que su participación era necesaria en el presente proceso con el fin de aclarar los hechos que dieron lugar al ejercicio de la acción y, respecto a la solicitud de desvinculación de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Popayán, se advierte que su vinculación se dio como demandada y la vulneración de los derechos del actor se predican directamente de sus acciones u omisiones, lo que torna inviable acceder a ese requerimiento.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de marzo de 2022, exp. 11001- 03-15-000-2022-00971-00 (AC). 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-03105-00 Demandante: Luis Efrén Bermúdez Joaquí Acción de tutela F A L L A 1º) Ampáranse los derechos constitucionales fundamentales invocados por el demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Ordénase al director o quien haga sus veces de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, adelante las gestiones necesarias para apropiar los recursos requeridos para garantizar el reemplazo del actor y expida el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal.
Una vez cumplida esa orden, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán deberá conceder la solicitud de vacaciones del demandante, de forma que se garantice su derecho al descanso. 3°) Niéganse las solicitudes de desvinculación elevadas por el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Popayán. 4º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 5°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.