11001031500020211111800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas/alcance Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Derecho Fundamental Invocado: i) Debido proceso Derecho Fundamental Amparado: i) Debido proceso SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Olga Liliana Gutiérrez Villabon contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 26 de noviembre de 20211, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, vulneró su derecho fundamental invocado supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1La Sala advierte que, el escrito de tutela señala que la fecha de la providencia demandada corresponde al 26 de noviembre de 2021, sin embargo, el expediente del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, contiene la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual señala que la fecha de la misma es el 26 de noviembre de 2020.

No obstante, se resalta que la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Guadalajara Buga, fue de 16 de noviembre de 2021. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, actuando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 26 de noviembre de 2021, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, vulneró su derecho fundamental invocado supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que “[…] Tengo 59 años y licencia de conducción vigente […]”. 4. Señaló que “[…] En cumplimiento del artículo 197 de la ley 019 de 2012, se me vence la licencia en enero de 2022. […]”. 5.

Afirmó que “[…] Al presentar la renovación la secretaria de tránsito me la expide solo por seis (6) años […]”. 6. Presentó, junto con el señor Harold Hernán Moreno Cardona, demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra el Municipio de Guadalajara de Buga – Secretaría de Movilidad, con el fin de que: i) se ordenara al Alcalde “[…] CUMPLIR Y APLICAR La Ley 019 2012, Artículo 197, Vigencia de la licencia de conducción. El artículo 22 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 6 de la Ley 1383 de 2010 […]”; y ii) ordenar a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Guadalajara de Buga, “[…] subsanar o corregir la vigencia de la licencia otorgando los diez años que la Ley otorga, por encontrarnos en los limites indicados, es decir menores de sesenta (60) años y conducir vehículo particular […]”. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon Sentencia proferida el 16 de noviembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-00 7.

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga, mediante sentencia de 16 de noviembre de 2021, decidió: “[…] PRIMERO.- Declarar el incumplimiento del artículo 197 del Decreto Ley 019 de 2012 por parte del municipio de Guadalajara de Buga (V.) – Secretaría de Movilidad, según lo analizado en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- Ordenar al municipio de Guadalajara de Buga (V.) – Secretaría de Movilidad para que una vez quede ejecutoriada esta providencia, dé estricto e inmediato cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 197 del Decreto Ley 019 de 2012 y otorgue las licencias de conducción con las vigencias allí fijadas según las edades de los peticionarios así: “tendrán una vigencia de diez (10) años para conductores menores de sesenta (60) años de edad, de cinco (5) años para personas entre sesenta (60) años y ochenta (80) años, y de un (1) año para mayores de ochenta (80) años de edad”.

TERCERO. - Negar las demás pretensiones de la demanda, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.[…]”. 8. Como fundamento de su decisión, consideró que: “[…] se encuentra acreditado por este Despacho que los accionantes habrían solicitado a la Secretaría de Movilidad de Buga, la renovación de sus licencias de conducción de servicio particular, y la mencionada autoridad en efecto, habría dado lugar a la renovación de las mismas, y en ellas habría determinado que su vencimiento finiquitaba el 03 de septiembre de 2027.

A partir de lo anterior, los accionantes consideran que la autoridad pública ha desconocido la aplicación estricta del contenido obligacional previsto en el artículo 197 del Decreto Ley 019 de 2012, el cual establece en forma clara que para el grupo generacional menor de 59 años, tiene derecho a que la licencia de conducción sea expedida por un término de 10 años, y no de 06 años conforme fue aplicado por el municipio de Guadalajara de Buga (V.) - Secretaría de Movilidad; aspecto que es confirmado por la referida autoridad, quien mediante el Oficio No. 202121000179101 del 15 de octubre de 2021, confirma que “si bien es cierto la señora OLGA LILIANA GUTIÉRREZ VILLABON adquirió su licencia de conducción antes de cumplir sus 60 años de edad, se debe tener en cuenta que a partir del 27 de julio de 2022 la señora Gutiérrez Villabon cumpliría sus 60 años de edad y en ese orden de ideas el termino de vigencia de su licencia de conducción debe ajustarse a los lineamientos expuestos en el artículo 127 del Decreto 019 de 2012, es decir cinco ( 5 ) años, razón por la que su licencia de conducción fue expedida con vigencia hasta el día 03 de septiembre de 2027, pues el concederle un término mayor al que le fue otorgado, sería contradictorio a los lineamientos normativos que regulan la materia.

Cabe resaltar que la situación del señor Harold Hernán Moreno Cardona es idéntica a la expuesta por la señora Olga Liliana Gutiérrez Villabon y por tal razón también se le niega su solicitud.” 4 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon A partir del análisis probatorio que antecede, resulta posible colegir la materialización de un claro incumplimiento de parte de la autoridad accionada en lo que al acatamiento del artículo 197 del Decreto 091 de 2012 […]” […] resulta evidente que las conductores que cuenten con menos de 60 años al momento de solicitar la renovación de su licencia de conducción, tendrán derecho a que la nueva licencia que se les otorgue, tenga una duración equivalente a 10 años; así mismo se dispone que los conductores que superen ese tope generacional, a saber, los 60 años, pero sean menores de 80 años tendrán derecho a que su licencia les sea renovada con una vigencia equivalente a 5 años, y finalmente dispone que para aquellos que superen los 80 años, la vigencia del mencionado instrumento será de 1 año. Descendiendo al caso de marras, encuentra el Despacho que conforme con la copia de las cédulas de ciudadanía de los aquí demandantes, Olga Liliana Gutiérrez Villabon y Harold Hernán Moreno Cardona, aportadas al plenario, resulta posible tener por acreditado que al haber nacido la primera, el 27 de julio 1962 y el segundo, el 1º de abril de 1962, para el momento de solicitar ante la Secretaría de Movilidad de Buga la renovación de sus licencias de conducción, lo que tuvo lugar en el año 2021, contaban con 59 años de edad cada uno; situación que en aplicación de lo establecido en el artículo 197 del Decreto 019 de 2012 referido en el párrafo que antecede, permite colegir que su licencia de conducción debió haber sido renovada por un lapso equivalente a 10 años.

“[…] Aunado a lo anterior, observa con sorpresa este Operador Judicial que si bien la entidad accionada en el Oficio No. 202121000179101 del 15 de octubre de 2021, reconoce que los accionantes aún no habían cumplido los 60 años de edad cuando solicitaron la renovación de su licencia de conducción, interpreta de manera errónea el texto del pluricitado artículo 197, para concluir señalando que aquellos cumplirían los 60 años la próxima anualidad (2022), ello justificaba que la vigencia de sus licencias de conducción fuera equivalente a 06 años […]”.

(Resaltado por la Sala). Sentencia proferida el 26 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01 9. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió: “[…] REVOCAR la Sentencia de primera instancia No. 181 del 16 de noviembre de 2021 proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE GUADALAJARA DE BUGA y en su lugar, NEGAR la prosperidad de la acción de cumplimiento.[…]”. 10.

Como fundamento de su decisión, consideró que: “[…] se expidió el Decreto-Ley 019 de 2012 en la que modifica el aludido artículo 22 de la aludida Ley 769 de 2002 […] 5 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon el legislador tuvo como finalidad eliminar los siguientes aspectos en contraste con la Ley 1383 de 2010: i) eliminó la vigencia indefinida de las licencias de conducción; ii) eliminó la refrendación de cada 5 años y iii) eliminó la refrendación anual para las personas mayores de 60 años […] el debate central en que se cimenta la presente acción constitucional es precisamente en la interpretación que se le otorga a la norma.

La discusión así planteada se enmarca en un análisis de hermenéutica jurídica que permita determinar el método de interpretación adecuado para establecer el sentido del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, en el marco de los sistemas expresamente previstos en el capítulo IV del Código Civil Colombiano (arts. 25 a 32) para así determinar si efectivamente existe un incumplimiento a dicho mandato […] El presente examen recaerá sobre los métodos de interpretación gramatical y teleológica o finalista, por ser los que las partes involucran en relación con el juicio de legalidad propuesto.

Sobre tales métodos, el artículo 27 del Código Civil preceptúa: “Artículo 27. Interpretación gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” El inciso primero de la norma transcrita establece un método de interpretación rígido y restrictivo, que se basa exclusivamente en la literalidad de la ley, sin considerar el contexto en el que se encuentra ni el fin que persigue, y que se condiciona a que el sentido de la ley sea “claro”, es decir, inteligible, fácil de comprender y ante todo coherente.

Así pues, acude el demandante a una interpretación gramatical del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, la cual fue avalada por el Juzgado de instancia y la razón central para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto que consideran que de forma textual y “clara” las personas menores de 60 años se les debe de expedir su licencia de conducción por 10 años.

De contera, tal interpretación también conllevaría a señalar que las personas menores de 80 años, se les debe expedir su licencia con una vigencia de cinco años. A manera de ejemplo, las licencias de conducción para vehículos de servicio particular tendrían una vigencia a la luz de una interpretación gramatical del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, de la siguiente forma: 6 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon Como se observa, de la lectura textual y gramatical del primer y segundo párrafo del art. 197 del Decreto-Ley 019 de 2012 es claro que con la simple operación aritmética las personas que cuenten en las señaladas edades se les deben de expedir su licencia de conducción en los términos ahí expresados.

La oscuridad ambigüedad y vaguedad de la norma surge esencialmente cuando se analiza el contexto en que son aplicadas pues se denota una flagrante afectación al principio de igualdad (art. 13 de la Constitución Política), al establecer una distinción a todas luces irrazonable que dificulta una aplicación uniforme de la norma. En efecto, en el ejemplo previsto entre las edades entre 20 y 55 años y 60 a 76 años no ofrece, en principio, mayores dificultades hermenéuticas puesto que solo requiere un ejercicio aritmético, constituyéndose entonces como un “caso fácil” de interpretación jurídica.

No sucede lo mismo en el rango de edades de 56 a 59 años y 77 a 79 años en tanto que para dichas edades se ampliarían irracionalmente los tiempos en contraste con las personas mayores de 60 años y 80 años que al igual que sus homólogos tendrán en un determinado momento que renovar su licencia de conducción. En efecto, tal interpretación atentaría de forma flagrante contra el principio de igualdad en tanto que las personas entre el rango de las edades de 56 a 59 años y 77 a 79 años se encontrarían en una posición diferente y en aparente favorabilidad en contraste con las personas mayores de 60 y 80 años respectivamente, pues bastaría que todos los ciudadanos se acercasen, por ejemplo a los 79 años de edad para renovar su licencia de conducción para que su vigencia se extienda hasta los 84 años, cuando a las personas mayores de 80 se les renueva por solo 1 año, “ganándose” 4 años de vigencia. Se indica la palabra “ganándose” entre comillas, por cuanto la finalidad del legislador es precisamente valorar a través del examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz si dicha persona después de cumplir sus 60 y 80 años, cuenta con las calidades y cualidades para manejar un automotor que 7 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon dicho sea de paso, es una actividad peligrosa que pone en riesgo al conductor, a los pasajeros y a la sociedad en general.

Frente a la afectación a la igualdad, la Sala recuerda que tal como lo ha manifestado ampliamente la Corte Constitucional, este principio es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho. De acuerdo con el artículo 13 Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […] En consecuencia, la interpretación gramatical del art. 197 del Decreto-Ley 019 de 2012 a todas luces atenta contra el principio de igualdad formal y material ante la Ley de las personas que se encuentran en los rangos ahí indicados y de contera, afectaría la técnica de razonabilidad de las diferentes hipótesis fácticas en contraste con los apartes normativos.

En suma, se puede colegir que si bien es cierto, el juez está obligado a atender el principio de legalidad, ello no implica que al momento de aplicar la ley lo haga en oposición de la constitución; puesto que, el proceso hermenéutico de aplicación de los métodos y técnicas de interpretación jurídica debe de ser realizado por los jueces de conformidad con el principio de supremacía de la constitución, siendo ello imperativo y coherente con el principio de legalidad, por ser la constitución norma de normas (Art. 4 C.P.). […] La otra interpretación del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, es bajo el método teleológico o finalista aplicado por el Municipio de Guadalajara de Buga en cumplimiento a la directriz plasmada por el Ministerio de Transporte.

A manera de ejemplo, las licencias de conducción para vehículos de servicio particular tendrían una vigencia a la luz de una interpretación teleológica del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, de la siguiente forma: El anterior ejemplo, fue extraído textualmente de la página web del Ministerio de Transporte:https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones/1248/cuando_debo_r 8 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon e novar_la_licencia_de_conduccion/ y del oficio del 07 de febrero de 2012 (Archivo 007 - folio 8- del expediente digital SAMAI) La explicación otorgado por el Ministerio de Transporte es la siguiente: “[…]el ciudadano que hoy tiene 59 años, se encuentra en el primer rango de edad contemplado en el Decreto 19 de 2012 que es inferior a 60 años y su licencia tiene una vigencia de 10 años.

Dado que es un año pasa el rango de edad entre 60 y 80 años donde la licencia tiene una vigencia de 5 años, el ciudadano deberá renovarla cuando cumpla 65 años de edad […]”. Nótese que tal interpretación cumple de una mejor manera con el texto de la norma y con su finalidad, por una parte se garantiza el tiempo estipulado en la norma al tratar con igual racero el tiempo de vigencia de la licencia de conducción y a su vez, se garantiza que las personas dentro del rango de las edades de 56 a 59 años y 77 a 79 años se encuentren en la misma posición jurídica que las personas mayores de 60 y 80 años y a su vez, se garantiza que en tales eventos se les practique el examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz en los términos del legislador.

Precisamente, contrario a lo señalado por el A-quo el referido examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz no puede ser tratado como un requisito de poca importancia, al contrario es este otro argumento principal para denegar la solicitud de cumplimiento en los términos indicados, pues tal requisito está implícitamente ligado a establecer términos diferenciadores entre las distintas edades, dado que las reglas de la sana crítica indican que las capacidades de una persona joven no son las mismas de las de una persona mayor de 60 años y de 80 años.

Fue precisamente por ello que el legislador estableció que en cada uno de los eventos sería necesaria la realización de dichos exámenes. […] Nótese que en el caso hipotético de aceptarse la interpretación gramatical del aludido artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012 se permitiría que una persona de 79 años se le renovara su licencia de conducción por cinco años, esto es hasta los 84 años de edad muy a pesar que la finalidad de la norma es precisamente que las personas mayores de 80 años por su condición de longevidad se le realice anualmente dichos exámenes que garanticen su capacidad de para conducir.

Igual situación sucedería para los mayores de 60 años. En consecuencia, lo cierto es que la interpretación gramatical de la norma de la cual se exige su cumplimiento afecta el principio de igualdad constitucional y por tanto se desvanece por completo las pretensiones de la demanda en tanto que la interpretación aplicada por el Municipio de Guadalajara de Buga garantiza de mejor manera el derecho de igualdad, la que a su vez se encuentra avalada por el Ministerio de Transporte. […]”.

(Subrayado y resaltado por la Sala). La solicitud de tutela Pretensiones 11. La actora solicitó en su escrito de tutela: 9 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon “[…] 1. TUTELAR, los derechos constitucionales al Debido Proceso, legalidad, confianza legitima, seguridad jurídica. 2.

TUTELAR, Otros derechos Constitucionales y legales no mencionados, por conexidad el exceso ritual manifiesto y legalidad. 3. Como consecuencia, dejar sin efecto, la sentencia de segunda instancia No 266 del TCA VALLE que revocó la de primera instancia. en el radicado 76111 3333 002 2021 00230 01. 4. Como consecuencia de lo anterior ordenar que un término perentorio de diez (10) días, se profiera la que en derecho correspondan. 5.

Proteger otros derechos que por convencionalidad me protejan. […]”. 12. Como fundamento de su solicitud los actores afirmaron que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto procedimental absoluto y en defecto sustantivo por la interpretación irrazonable del artículo 197 del Decreto con fuerza de Ley 019 de 20122 comoquiera que, a su juicio: “[…] La sala del TCA VALLE, desconoció el artículo 27 del código civil y demás normas, como quiera que la norma vulnerada es clara ay (sic) precisa al indicar que los menores de 60 años al renovar la licencia serán por diez años, mas (sic) hoy cuando el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021, suspende el vencimiento de las licencias. […]” (Resaltado por la Sala). 13.

Transcribió el artículo 110 de la Ley 2161 de 20213 y citó las siguientes providencias: i) Corte Constitucional, Sentencia C-127 de 22 de abril de 2020, MP. Cristina Pardo Schlesinger. ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 10 de diciembre de 2013, identificada con el número único de radicación11001-03-06-000-2013- 00540-00, CP.

William Zambrano Cetina. 14. Adujo que: “[…] sin desconocer que todos los jueces tienen la función constitucional de proteger los derechos fundamentales, consagrada en los artículo 48 CPTSS; 19; 18; 21; 14; 13 del CST; Art. 42; 48; 46; 53 y 932 Constitucional; Art 42; 43 y 90 del CGP y Artículo 48 de la Ley 153 de 1887, para lograr la efectividad de los derechos reconocidos y la preservación del orden jurídico, para la aplicación del principio de flexibilización, convencionalidad, bloque de constitucionalidad, concordantes con los convenios internacionales -CADH- y la Corte de derechos humanos -CIDH-, Convenio 095, 100, 2“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.” 3“Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (soat), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones.” 10 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon 111 Y 132 de la OIT, para la protección de los derechos derivados de una relación laboral […]”.

Actuación 15. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 10 de diciembre de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y iii) vinculó en calidad de terceros con interés legítimo al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara Buga, al Municipio de Guadalajara de Buga - Secretaría de Movilidad y a Harold Hernán Moreno Cardona.

Intervenciones de la parte demandada y de los terceros con interés legítimo 16. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca adujo que, la presente acción de tutela es improcedente comoquiera que, a su juicio, carece del requisito de relevancia constitucional. 17. Afirmó, que no incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de las normas jurídicas comoquiera que: “[…] ningún método de interpretación de la Ley llámese gramatical o finalista, puede conllevar a olvidar la supremacía de la constitución y los principios fundantes en que se sostiene.

Dicho en otras palabras, cualquier interpretación de la Ley debe de conllevar implícitamente a garantizar de una mejor manera los principios constitucionales, como lo es la igualdad. […] La interpretación dada por este Tribunal cumple de una mejor manera con el texto de la norma y con su finalidad, por una parte se garantiza el tiempo estipulado en la norma al tratar con igual racero el tiempo de vigencia de la licencia de conducción y a su vez, se garantiza que las personas dentro del rango de las edades de 56 a 59 años y 77 a 79 años se encuentren en la misma posición jurídica que las personas mayores de 60 y 80 años y a su vez, se garantiza que en tales eventos se les practique el examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz en los términos del legislador. […]”. 18.

El Municipio de Guadalajara de Buga - Secretaría de Movilidad afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, y en consecuencia solicitó su desvinculación, toda vez que: “[…] no vulneró ningún derecho fundamental de los accionantes, teniendo en cuenta la decisión judicial fue emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle de Cauca […]”. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon 19.

Adujo que la acción de tutela de la referencia es improcedente comoquiera que “[…] no se cumplen con los requisitos generales y mucho menos los especiales para que proceda […]”. 20. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara Buga y Harold Hernán Moreno Cardona guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 21.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto 333 de 6 de abril de 20215 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20186 y con el artículo 13 Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20197, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 22. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión Previa 23. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto sobre la legitimación en la causa por pasiva, 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 5 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1,2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela" 6 “por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado” 7 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 24.

Visto el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 25. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[8]. (Negrilla fuera de texto). 8 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por las sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T- 562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 26. La Sala advierte que el Municipio de Guadalajara de Buga solicitó su desvinculación de la acción de tutela, toda vez que, a su juicio los reparos presentados por la actora van dirigidos únicamente contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 27.

Al respecto, es preciso indicar que la actora interpuso la solicitud de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir la sentencia de segunda instancia, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, en la cual, el Municipio de Guadalajara de Buga – Secretaría de Tránsito es parte demandada. 28.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que, al Municipio de Guadalajara de Buga – Secretaría de Tránsito le asiste interés en la decisión de tutela que se profiera respecto del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, que cuestiona la parte actora. 29.

En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Municipio de Guadalajara de Buga – Secretaría de Tránsito. Problemas jurídicos 30. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir la sentencia de noviembre 14 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon de 20219, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de las normas jurídicas y en un defecto procedimental absoluto, lo que trajo como consecuencia que se renovara su licencia de conducción por seis (6) y no diez (10) años. 31.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por interpretación irrazonable aplicación de las normas jurídicas; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; procediendo posteriormente a vi) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 32. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena10, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 9La Sala advierte que, el escrito de tutela señala que la fecha de la providencia demandada corresponde al 26 de noviembre de 2021, no obstante el expediente del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, contiene la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual señala que la fecha de la misma es el 26 de noviembre de 2020.

No obstante, se resalta que la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Guadalajara Buga, fue de 16 de noviembre de 2021. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 33.

Esta Sección adoptó11 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200512, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 34. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 35.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”13 que encaje en dichos parámetros. 36.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 12 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon 37. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201414. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 38.

La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 39. Frente al requisito de relevancia constitucional, esta Sala advierte lo siguiente: 39.1 La actora afirmó que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto procedimental absoluto. 39.2 Al respecto, la Sala advierte que la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el cargo por defecto procedimental absoluto, toda vez que no indicó específicamente: i) cuáles normas procesales considera que la autoridad judicial demandada no observó, y en ese sentido, establecer ii) las razones por las cuales consideraba que de manera grosera y arbitraria se desvió completamente del procedimiento establecido en la ley; y iii) que lo anterior trajo como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados supra. 39.3 Frente al defecto procedimental la Corte Constitucional ha establecido que existen dos clases, a saber: i) defecto procedimental absoluto y ii) exceso ritual manifiesto.

En sentencia SU-159 de 2002 la Alta Corporación consideró que el defecto procedimental se configura cuando “[…] el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones […]” y actúa “[…] en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad […]”. Asimismo, señala que el proceso está viciado cuando “[…] se pretermiten eventos o etapas señaladas en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i.) puedan 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon ejercer el derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición;

(ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas […]”15. 39.4 De igual manera, la Alta Corte, en sentencia T-204/15, consideró16: “[…] El defecto procedimental absoluto ha sido definido por la Corte Constitucional como el vicio que se configura cuando el juez se aparta completamente del procedimiento establecido por las normas jurídicas, ocasionando una vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Tal como lo ha reseñado la jurisprudencia constitucional, la razón de ser de la consagración de esta causal de procedibilidad contra sentencias judiciales está relacionada con la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que sujetan al juez a los procedimientos previamente establecidos, en virtud del principio de legalidad.

De esta manera, en aquellos casos en que un juez resuelve, en forma arbitraria, desconocer los procedimientos y las formas establecidas para el desarrollo de los juicios, vulnera no sólo los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, relacionados con los derechos a la defensa y contradicción que le asiste a las partes en el marco de un proceso judicial o de un procedimiento activo.

En realidad, con esta omisión, el juez natural pone en peligro la protección y efectividad de los derechos subjetivos de las partes en el referido trámite, lo cual supone una afectación de carácter sustancial, si se tiene en cuenta que los procedimientos están concebidos para asegurar la efectividad de dichos derechos sustanciales […]”. 39.5 Sin embargo, frente a la estructuración del defecto sustantivo por interpretación irrazonable de las normas jurídicas, dicho requisito si se cumple, comoquiera que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, pues se controvierte la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en donde además, la actora cumplió con la carga argumentativa mínima para su estructuración. 39.6 La Sala debe hacer énfasis, en que en relación con dicho defecto se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales citados supra y, además, ii) la parte actora cumplió 15Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 20 de abril de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de las normas jurídicas. 40.

Cumplió con el principio de inmediatez17. 41. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la accionante pueda lograr la protección del derecho invocado; 42. La parte actora identificó los hechos y el derecho cuya vulneración alega; y 43. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Defecto sustantivo por interpretación irrazonable de una norma jurídica 44. La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura una vía de hecho por defecto sustantivo: “[…] En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica. 18 En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente19 o porque ha sido derogada20, es inexistente21, inexequible22 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador23. b. No se hace una interpretación razonable de la norma24. 17 Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la sentencia de 26 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 18 Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T-657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 19Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 20Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 21Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. 22Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 23Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 24Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes25. d. La disposición aplicada es regresiva26 o contraria a la Constitución27. e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición28. f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma29. g. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente […]”. 45.

Como se puede evidenciar uno de los defectos sustantivos en que puede incurrir un juez es la interpretación irrazonable de la norma jurídica aplicable al caso concreto que se realiza de manera arbitraria vulnerando los postulados constitucionales y por consiguiente los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 46.

Frente al alcance de la interpretación irrazonable de las normas jurídicas la Corte Constitucional ha dicho: “[…] Sobre la última hipótesis, relativa a la interpretación irrazonable de las disposiciones jurídicas, la Corte ha dicho que se trata de la causal de procedencia de la tutela por defecto sustantivo más restringida. Esto tiene que ver con que la interpretación de la ley sea un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, protegen a los jueces de injerencias indebidas en su labor de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico y a los criterios auxiliares de la actividad judicial: la equidad, la jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del derecho.30 La preeminencia de esos principios de autonomía e independencia judicial cobra sentido ante la complejidad propia del proceso de aplicación del derecho.

Dado que tal actividad exige la participación activa de la autoridad judicial en la interpretación del ordenamiento jurídico, es lógico que existan diversas posiciones sobre la norma 25Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell. 26Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 27Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 28Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 29Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. 30 Constitución Política, Artículo 230. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon jurídica aplicable a determinada situación de hecho y sobre las consecuencias que se derivan de ella.31 La independencia y la autonomía que se reconoce a los jueces a la hora de interpretar la legalidad infraconstitucional no son, sin embargo, absolutas32.

El carácter normativo de la Constitución (artículo 4º C.P.), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º C.P.), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y la garantía de acceso a la administración de justicia (artículo 228 C.P.) exigen que todos los poderes y autoridades públicas adopten decisiones acordes a los cánones superiores33 y justifican, además, la intervención del juez constitucional, cuando los preceptos de la norma superior sean amenazados o menoscabados por cuenta de una interpretación judicial abiertamente irrazonable. 17.

El hecho de que las autoridades judiciales estén sometidas a las restricciones derivadas del diseño constitucional adoptado por la Carta de 1991 supone, entonces, que su labor interpretativa encuentre como límite infranqueable el principio de legalidad, entendido en su acepción amplia, es decir, como un precepto que alude a la totalidad de las fuentes del derecho, en cuya cúspide se encuentra la Constitución como norma superior que aspira a otorgarle unidad y coherencia al ordenamiento jurídico.34 Bajo tales supuestos, esta Corporación ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable en al menos dos circunstancias: i) cuando le otorga a una disposición jurídica un sentido y alcance que no tiene, es decir, que la interpreta de forma contraevidente, o ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados. 18.

La interpretación contraevidente como causa generadora del defecto sustantivo por interpretación irrazonable se presenta cuando el juez deriva interpretativamente una norma jurídica que no se desprende del marco normativo que ofrece la disposición aplicable al caso, en contravía del principio de legalidad. Sin embargo, el defecto sustantivo no se presenta ante cualquier discrepancia dogmática respecto de la opción interpretativa acogida por la autoridad judicial, sino, solamente, cuando la misma es manifiestamente irracional, sin sentido, 31 La Corte ha distinguido entre las disposiciones jurídicas (texto legal o enunciado normativo) y el producto de su interpretación (norma jurídica o contenido normativo) y, sobre la base de esa distinción, ha entendido que una misma disposición puede contener diversas normas jurídicas y que una misma norma jurídica puede estar contenida, a su vez, en diversas disposiciones.

(Corte Constitucional, Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 32 Corte Constitucional, Sentencias T-1031 de 27 de septiembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1001 de 18 de septiembre de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 33 Cfr. Además, ha sostenido este Tribunal que entender la Constitución como un cuerpo armónico, supone concebir la estructura del Estado (parte orgánica), en función de la eficacia de los derechos constitucionales, los principios y los fines del estado (parte dogmática). 34 Al respecto, esta Corporación en sentencia C-1026 de 26 de septiembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett indicó que “Si los jueces, por una parte, son los encargados de hacer efectivos los derechos y libertades individuales, y por otra, son los que realizan la labor de aplicación del derecho positivo a la realidad social, entonces puede afirmarse que, respecto de ellos, el principio de legalidad cobra una dimensión hermenéutica de gran importancia, en la medida en que durante el desarrollo cabal de sus funciones deben realizar varios ejercicios interpretativos, tanto de la ley, como de las circunstancias fácticas sobre las cuales habrán de decidir.

Ahora, es claro que a partir del tránsito constitucional de 1991, con el reconocimiento (en el artículo 4 Superior) del valor normativo intrínseco de la Carta, esa labor de interpretación se debe conducir según los cauces que ha trazado la doctrina constitucional, especialmente en lo relativo a la protección de los derechos fundamentales; en efecto, sólo en la medida en que la labor hermenéutica del juez se ajuste a los dictados constitucionales, puede afirmarse que respeta el principio de legalidad”. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon consecuencia de una desviación notoria del derecho.

En palabras de la Corte, las fallas originadas en el proceso hermenéutico “han de ser protuberantes para que sea factible predicar que a la ley se le ha otorgado un sentido contraevidente”.35[…]”36 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 47. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 48.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional37 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”. 35 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1045 de 24 de octubre de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 36 Corte Constitucional, Sentencia T-629 de 2 de octubre de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 37 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 22 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon Análisis del caso concreto 49.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por los actores en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 51. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 51.1. Copia digital del expediente del proceso del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01. 51.2.

Los informes de las partes y los terceros con interés legítimo y sus anexos. Solución al caso en concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por interpretación irrazonable del artículo 197 del Decreto con fuerza de Ley 019 de 201238 52. La parte actora, en su escrito de tutela, expresó que: “[…] La sala del TCA VALLE, desconoció el artículo 27 del código civil y demás normas, como quiera que la norma vulnerada es clara ay (sic) precisa al indicar que 38“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.” 23 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon los menores de 60 años al renovar la licencia serán por diez años […]”. 53.

El artículo 197 del Decreto con fuerza de Ley 019 de 201239 establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 197. Vigencia de la licencia de conducción. El artículo 22 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 6 de la Ley 1383 de 2010 quedará así: "ARTÍCULO 22. Vigencia de la Licencia de Conducción. Las licencias de conducción para vehículos de servicio particular tendrán una vigencia de diez (10) años para conductores menores de sesenta (60) años de edad, de cinco (5) años para personas entre sesenta (60) años y ochenta (80) años, y de un (1) año para mayores de ochenta (80) años de edad.

Las licencias de conducción para vehículos de servicio público tendrán una vigencia de tres (3) años para conductores menores de sesenta (60) años de edad y de un (1) año para mayores de sesenta (60) años de edad. Las licencias de conducción se renovarán presentando un nuevo examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz, y previa validación en el sistema RUNT que la persona se encuentra al día por concepto de pago de multas por infracciones a las normas de tránsito, debidamente ejecutoriadas."[…]”.

(Resaltado por la Sala). 54. La autoridad judicial demandada, al resolver el caso concreto, indicó que: “[…] se expidió el Decreto-Ley 019 de 2012 en la que modifica el aludido artículo 22 de la aludida Ley 769 de 2002 […] el legislador tuvo como finalidad eliminar los siguientes aspectos en contraste con la Ley 1383 de 2010: i) eliminó la vigencia indefinida de las licencias de conducción; ii) eliminó la refrendación de cada 5 años y iii) eliminó la refrendación anual para las personas mayores de 60 años […] El presente examen recaerá sobre los métodos de interpretación gramatical y teleológica o finalista, por ser los que las partes involucran en relación con el juicio de legalidad propuesto.

Sobre tales métodos, el artículo 27 del Código Civil preceptúa: “Artículo 27. Interpretación gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” […] La otra interpretación del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, es bajo el método teleológico o finalista aplicado por el Municipio de Guadalajara de Buga 39“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.” 24 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon en cumplimiento a la directriz plasmada por el Ministerio de Transporte.

A manera de ejemplo, las licencias de conducción para vehículos de servicio particular tendrían una vigencia a la luz de una interpretación teleológica del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, de la siguiente forma: El anterior ejemplo, fue extraído textualmente de la página web del Ministerio de Transporte:https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones/1248/cuando_debo_r e novar_la_licencia_de_conduccion/ y del oficio del 07 de febrero de 2012 (Archivo 007 - folio 8- del expediente digital SAMAI) La explicación otorgado por el Ministerio de Transporte es la siguiente: “[…]el ciudadano que hoy tiene 59 años, se encuentra en el primer rango de edad contemplado en el Decreto 19 de 2012 que es inferior a 60 años y su licencia tiene una vigencia de 10 años.

Fue precisamente por ello que el legislador estableció que en cada uno de los eventos sería necesaria la realización de dichos exámenes. […] Nótese que en el caso hipotético de aceptarse la interpretación gramatical del aludido artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012 se permitiría que una persona de 79 años se le renovara su licencia de conducción por cinco años, esto es hasta los 84 años de edad muy a pesar que la finalidad de la norma es precisamente que las personas mayores de 80 años por su condición de longevidad se le realice 25 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon anualmente dichos exámenes que garanticen su capacidad de para conducir.

(Subrayado y resaltado por la Sala). 55. En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca manifestó que, de conformidad con una interpretación teleológica o finalista, se debía entender que, al momento de renovar la licencia de conducción de personas que se encuentren dentro del rango de edad de 56 a 59 años y 77 a 79 años, debe entenderse que se encuentran en la misma posición jurídica que las personas mayores de 60 y 80 años, y expedirse una renovación con vigencia de cinco (5) años.

Lo anterior, en aras de salvaguardar el derecho constitucional a la igualdad, y garantizando que en tales eventos se practique el examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz en los términos exigidos por el legislador. 56. Además, la Sala resalta que, para llegar ha dicha conclusión, la autoridad judicial demandada realizó también una interpretación gramatical de la norma cuestionada, frente a lo cual, manifestó que: “[…] acude el demandante a una interpretación gramatical del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, la cual fue avalada por el Juzgado de instancia y la razón central para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto que consideran que de forma textual y “clara” las personas menores de 60 años se les debe de expedir su licencia de conducción por 10 años.

De contera, tal interpretación también conllevaría a señalar que las personas menores de 80 años, se les debe expedir su licencia con una vigencia de cinco años. A manera de ejemplo, las licencias de conducción para vehículos de servicio particular tendrían una vigencia a la luz de una interpretación gramatical del artículo 197 del Decreto-Ley 019 de 2012, de la siguiente forma: 26 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon Como se observa, de la lectura textual y gramatical del primer y segundo párrafo del art. 197 del Decreto-Ley 019 de 2012 es claro que con la simple operación aritmética las personas que cuenten en las señaladas edades se les deben de expedir su licencia de conducción en los términos ahí expresados.

No sucede lo mismo en el rango de edades de 56 a 59 años y 77 a 79 años en tanto que para dichas edades se ampliarían irracionalmente los tiempos en contraste con las personas mayores de 60 años y 80 años que al igual que sus homólogos tendrán en un determinado momento que renovar su licencia de conducción. En efecto, tal interpretación atentaría de forma flagrante contra el principio de igualdad en tanto que las personas entre el rango de las edades de 56 a 59 años y 77 a 79 años se encontrarían en una posición diferente y en aparente favorabilidad en contraste con las personas mayores de 60 y 80 años respectivamente, pues bastaría que todos los ciudadanos se acercasen, por ejemplo a los 79 años de edad para renovar su licencia de conducción para que su vigencia se extienda hasta los 84 años, cuando a las personas mayores de 80 se les renueva por solo 1 año, “ganándose” 4 años de vigencia. Se indica la palabra “ganándose” entre comillas, por cuanto la finalidad del legislador es precisamente valorar a través del examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz si dicha persona después de cumplir sus 60 y 80 años, cuenta con las calidades y cualidades para manejar un automotor que 27 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon dicho sea de paso, es una actividad peligrosa que pone en riesgo al conductor, a los pasajeros y a la sociedad en general.

Frente la afectación a la igualdad, la Sala recuerda que tal como lo ha manifestado ampliamente la Corte Constitucional, este principio es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho. De acuerdo con el artículo 13 Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(Resaltado por la Sala). 57. Ahora bien, de lo transcrito supra, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no dio aplicación de forma correcta y razonable del artículo 197 del Decreto con fuerza de Ley 019 de 201240, teniendo en cuenta los aspectos fácticos del caso concreto. 58. En ese orden de ideas, la Sala considera que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable, toda vez que no advirtió razonablemente, de conformidad con la ley y de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia del Consejo de Estado que, en los casos en que una persona menor de 60 años solicite la renovación de su licencia de conducción, la misma será expedida por el término de 10 años. 40“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.” 28 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon 59.

En ese sentido, no se advierte una aplicación razonable del artículo 197 del Decreto con fuerza de Ley 019 de 201241, por parte de la autoridad judicial demandada en el caso sub examine. Lo anterior, teniendo en cuenta que la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca consistió en establecer que la renovación de la licencia de conducción de la actora, quien tenía 59 años al momento de realizar dicho trámite, podía ser por el término de 6 años y no de 10 años.

Situación que desconoce la norma citada supra, la cual con claridad determina que “[…] Las licencias de conducción para vehículos de servicio particular tendrán una vigencia de diez (10) años para conductores menores de sesenta (60) años de edad […]”. 60. Se debe recordar que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para efectos de que se configure el defecto en cuestión, se debe acreditar en el caso concreto que la interpretación que se hace de una norma jurídica sea grosera y arbitraria que traiga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, situación que aconteció en el presente caso, toda vez que del ejercicio hermenéutico de interpretación gramatical del artículo 197 del Decreto con fuerza de Ley 019 de 2012, se establece que en casos como el presente, la renovación de la licencia de conducción debe expedirse por 10 años.

De manera que la interpretación que realizó la autoridad judicial demandada fue ostensiblemente irrazonable. 61. En ese orden de ideas, la Sala i) concederá el amparo del derecho fundamental de la actora al debido proceso, por encontrarse configurado el defecto sustantivo por interpretación irrazonable; ii) se dejará sin efectos la sentencia proferida el 26 de noviembre de 202042, por la citada Corporación, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01 y, 41“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.” 42La Sala advierte que, el escrito de tutela señala que la fecha de la providencia demandada corresponde al 26 de noviembre de 2021, sin embargo, el expediente del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, contiene la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual señala que la fecha de la misma es el 26 de noviembre de 2020.

No obstante, se resalta que la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Guadalajara Buga, fue de 16 de noviembre de 2021. 29 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon iii) se ordenará a dicho Tribunal que en el término de 40 días, contado a partir de la notificación de esta sentencia profiera la providencia de reemplazo, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Conclusiones de la Sala 62.En suma, para la Sala resulta improcedente la acción de tutela frente al defecto procedimental absoluto, alegado por la actora. 63.Igualmente, para la Sala la autoridad judicial demandada, al proferir la sentencia de 26 de noviembre de 202043, incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable del artículo 197 del Decreto con fuerza de Ley 019 de 201244, teniendo en cuenta que no se advirtió una aplicación razonable, de conformidad con la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Guadalajara de Buga, por lo expuesto en esta providencia. SEGUNDA: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo que presentó Olga Liliana Gutiérrez Villabon contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, frente al defecto procedimental absoluto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 43La Sala advierte que, el escrito de tutela señala que la fecha de la providencia demandada corresponde al 26 de noviembre de 2021, sin embargo, el expediente del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, contiene la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual señala que la fecha de la misma es el 26 de noviembre de 2020.

No obstante, se resalta que la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Guadalajara Buga, fue de 16 de noviembre de 2021. 44“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.” 30 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon TERCERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Olga Liliana Gutiérrez Villabon, vulnerado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida el 26 de noviembre de 202145, por la citada Corporación, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, promovido por la señora Olga Liliana Gutiérrez Villabon contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle de Cauca que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera la sentencia de reemplazo en el referido medio de control medio de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

SEXTO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 45La Sala advierte que, el escrito de tutela señala que la fecha de la providencia demandada corresponde al 26 de noviembre de 2021, sin embargo, el expediente del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 761113333002202100230-01, contiene la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual señala que la fecha de la misma es el 26 de noviembre de 2020.

No obstante, se resalta que la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Guadalajara Buga, fue de 16 de noviembre de 2021. 31 Núm. único de radicación: 110010315000202111118-00 Actora: Olga Liliana Gutiérrez Villabon CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Salva voto