18001233300020200000201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) Demandante: Dulfeny Ico Sarria Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Conversión solución educativa a plaza docente de tiempo completo.

Vinculación nacional probada con certificado inequívoco. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA PARCIALMENTE Y CONFIRMA SENTENCIA EN LO DEMÁS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Dulfeny Ico Sarria instauró demanda1 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 01715 del 19 de enero de 1 Ver índice 00002, expediente digital, cuaderno principal.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) 2018, y (ii) RDP 012276 del 9 de abril de 2018; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia y confirmó tal decisión al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a partir del 1. ° de septiembre de 2012, conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, con los reajustes legales y la indexación de las mesadas.

Que la autoridad demandada sea condenada en costas y que dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y 195 del CPACA.

HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 24 de junio de 1959. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio como docente nombrada mediante Decretos 0213 de 7 de abril de 19782 y 094 del 23 de julio de 19843 desde el 24 de abril de 1978 hasta el 30 de septiembre del mismo año, y del 3 de agosto de 1984 al 24 de septiembre de 1985 respectivamente.

Que se vinculó nuevamente como maestra a través de Decreto 1177 del 27 de septiembre de 1993 desde el 1. ° de septiembre de 1993 hasta 1. ° de febrero de 2019. Que el 12 de octubre de 2017 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 01715 del 19 de enero de 2018, con la que negó la prerrogativa.

Que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de manera negativa a través del acto administrativo RDP 012276 del 9 de abril de 2018. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con el acto demandado se transgreden los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 46, 48, 53, 58, 336 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 114 de 1913, Ley 4. ° de 1992, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994; y 15 de la Ley 115 de 1989; 25 y 27 del Código Civil. 2 Proferido por el Intendente Nacional del Caquetá. 3 Proferido por el Gobernador del Caquetá. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) Concluyó que cumplió con los requisitos de ley establecidos para adquirir la pensión gracia como son la vinculación como docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicio de igual categoría, 50 años de edad y buena conducta.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 3 de febrero de 20204 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó5 que, conforme al material probatorio, exactamente el certificado laboral de fecha 18 de agosto de 2016 expedido por la Secretaria de Educación de Florencia, la demandante ostentó una vinculación de carácter nacional al 31 de diciembre de 1980, acreditando también otras designaciones de carácter transitorio sin vocación de permanencia. Que, además, a partir del 19 de enero de 1994 registra como maestra nacionalizada en la base de datos del magisterio, tiempo que no puede ser reconocido para efectos de la prestación. Propuso como excepciones las que denominó: (i) excepción inexistencia de la obligación demandada, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (iii) prescripción, (iv) la innominada o genérica.

El 1 de junio de 20216 el tribunal de origen decidió resolver en sentencia las excepciones propuestas, además, en consideración al literal c del numeral 1º del artículo 181A de la Ley 1437 de 2011 estimó procedente proferir sentencia anticipada, por lo tanto, incorporó las pruebas documentales allegadas, fijó el litigio y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Caquetá negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante; para ello argumentó que la actora no logró demostrar los 20 años de servicio como docente nacionalizada o territorial, toda vez que el tiempo laborado desde 1993 correspondió a una vinculación nacional, comprobando dicha calidad con el Decreto 694 de 1984 (sic) que realizó un nombramiento por reconversión con recursos del orden nacional y con el Formato Único para la Expedición de Certificación de Historia Laboral del 8 de noviembre de 2019 el cual señaló que la categoría fue nacional. 4 Ver el mismo archivo. 5 Ver el mismo archivo. 6 Ver índice 00002, expediente digital, 06AutoAlegatosFijaLitigioSentenciaAnticipada.pdf. 7 Folios 42 a 47.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) Respecto a la incorporación de 1993 y 2003, manifestó que conforme a la sentencia del Consejo de Estado del 16 de mayo de 2019, los docentes nacionales incorporados por Ley 60 de 1993 tienen como régimen prestacional el de la Ley 91 de 1989, es decir, aquel previsto para los empleados públicos nacionales que sólo tienen derecho a la pensión ordinaria y no a la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al asegurar que está demostrado que entre el 1. ° de septiembre de 1993 y el 1. ° de febrero de 2019 su vinculación fue nacionalizada, soportando su afirmación en que el acto de nombramiento fue expedido por el gobernador del Caquetá, lo que, conforme a la calificación de la Ley 91 de 1989 implica ocupar una plaza de la mencionada categoría pues la distinción de los tipos de vínculo que hace la norma depende de la entidad que efectúa el nombramiento del educador.

Que el único documento que acredita la vinculación nacional es el certificado del 8 de noviembre de 2019 pero se omite analizar a fondo la naturaleza de la plaza según el ente nominador, que en el caso de la actora fue el gobernador del Caquetá. Que, en virtud del principio de favorabilidad, debe acudirse al criterio de la vinculación y que su derecho se decida conforme a las leyes que regían al momento de su vinculación. Que, en todo caso, existe material probatorio que demuestra la categoría alegada, por lo que resultan suficientes los certificados de tiempo de servicios y los actos de nombramiento.

Por último, solicitó que se revoque la condena en costas impuesta teniendo en cuenta la actuación de buena fe durante el proceso. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 1. ° de diciembre de 20229, y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados.

En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El agente del ministerio público rindió concepto10 solicitando que se revoque el fallo 8 Índice 21, SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 9 Ver índice 4 en SAMAI. 10 Ver índice 11 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) apelado al considerar que los actos de vinculación fueron territoriales.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. a. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1. ° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Dulfeny Ico Sarria nació el 24 de junio de 195911, de modo que cumplió los 50 años el 24 de junio de 2009.

Respecto del segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 7 de abril de 1978 al 30 de septiembre de 1978 Del material allegado al plenario, se observa el Decreto 0213 del 7 de abril de 197812, por medio del cual el Intendente Nacional de Caquetá nombró a la demandante como docente en la Escuela El Jardín del distrito de Milán, cargo que desempeñó la actora desde el 7 de abril de 1978 al 30 de septiembre de 1978, según lo señala el Formato único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 8 de noviembre de 201913.

Como se advirtió, el acto fue expedido por el Intendente Nacional de la mencionada entidad territorial fungiendo este como nominador de la demandante, por lo que en virtud de la reiterada jurisprudencia de esta Corporación el carácter de su vinculación sería territorial, según las razones que, en un caso de similares connotaciones estudió la Subsección B: «Asimismo, la afirmación referente a que comoquiera que en las vinculaciones estaba concernida la intendencia nacional del C., estas tienen la naturaleza de nacionales, se aclara que para la fecha en que aquellas incorporaciones se efectuaron (1979 y 1980), el hoy conocido como departamento del Caquetá fue catalogado, por medio del Decreto 963 del 14 de marzo de 1950, como intendencia, y, posteriormente, elevado a la categoría de departamento con la Ley 78 de 15 de diciembre de 1981, en cumplimiento del Acto legislativo 1 de 14 de enero de ese año, motivo por el cual no puede confundirse que el hecho de que en las resoluciones de nombramiento de el actor de 1979 y 1980 se consigne «[d]ada[s] en Florencia, Intendencia Nacional del Caquetá […]», signifique que su naturaleza sea nacional, ya que, como quedó planteado, al Caquetá antes de denominarse departamento, en particular, para las anualidades en que se emitieron los referidos actos administrativos, se le atribuía el nombre de intendencia, sin que ello implique que sea nacional, puesto que pese a las transformaciones de que fue objeto el Caquetá siempre ha sido clasificado como una entidad territorial14».

Igualmente, en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las Intendencias, la Sección Segunda ha precisado: 11 Según copia de la cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento visibles en índice 00002, expediente digital, cuaderno principal. 12 Ver índice 00002, expediente digital, cuaderno principal. 13 Ver mismo archivo. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 22 de octubre de 2018, radicación número: 18001 -23-33-000-2014-00229-01(3494-16).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) «[…], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 198515 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos16».

Ahora bien, pese a que el certificado de historial laboral antes aludido señala un tipo de vinculación nacional, lo cierto es que, a partir de la jurisprudencia citada, es claro que la categoría ocupada fue en calidad territorial, esto al observar del acto la autonomía de la autoridad referida en el nombramiento de la actora. Por los argumentos anteriormente expuestos, la demandante prestó sus servicios como docente de carácter territorial para el periodo de tiempo laborado entre el 7 de abril de 1978 al 30 de septiembre de 1978 (5 meses y 24 días), por lo que se deberá tener en cuenta este tiempo para la acumulación de los 20 años de servicio y a su vez considerar colmado el presupuesto de ingreso a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia reclamada. • Periodo II: del 23 de julio de 1984 al 24 de septiembre de 1985 Respecto al tiempo enunciado, aunque la reclamante pretende que este le sea reconocido para demostrar el cumplimiento de los requisitos de la norma, únicamente aportó el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 8 de noviembre de 2019 antes mencionado, el cual si bien acredita el tiempo trabajado como directora en el Escuela Yumal La Rastra en el municipio de Milán, también señala un tipo de vinculación nacional, y pese a que esta misma prueba fue desestimada para la calificación del vínculo en el primer periodo estudiado (del 7 de abril de 1978 al 30 de septiembre de 1978) por determinarse una calidad territorial a partir del decreto de nombramiento aportado, lo cierto es que para este interregno no se puede llegar a la misma conclusión, pues no se encuentra en el expediente ningún otro elemento probatorio que permita establecer el tipo de relación legal y reglamentaria.

Ahora, la única prueba sobre un tipo de vínculo para este periodo es el formato de historia laboral aludido, no obstante, con base en lo aducido previamente es claro que tal prueba no es inequívoca respecto a la naturaleza de la plaza, ya que conforme a lo probado para el periodo del 7 de abril de 1978 al 30 de septiembre de 1978 se logra evidenciar una contradicción entre la vinculación certificada y la 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001-23-33-000-2014-00638-01 (2753-16). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001- 23-33-000-2014-00638-01 (2753-16).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) realidad fáctica, pues a partir del acto administrativo allegado para dicho lapso se demostró que la plaza ocupada fue nacionalizada y no nacional. Así las cosas, dicho elemento probatorio no se ajusta a los lineamientos de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 en cuanto a los medios de convicción a partir de los que puede concluirse la calidad docente17, jurisprudencia que pese a referirse específicamente a la vinculación territorial, puede extenderse tal criterio a las diferentes plazas que pueden ocupar los docentes, bien sea territorial, nacionalizada o nacional, siendo factible acreditar cualquier tipo de vinculación con los medios probatorios allí señalados.

En este punto es de resaltar que tal como lo prevé la regulación procesal, sea quien alega la ilegalidad es quien debe desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico pretendido, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP18, el cual, en el presente caso, no se satisfizo al no demostrarse la naturaleza de la vinculación para el periodo objeto de análisis.

Por lo tanto, el referido interregno se desestimará y no será incluido en el cómputo de los tiempos para acceder a la prestación. • Periodo III: del 1. ° de septiembre de 1993 al 8 de noviembre de 2019 Sobre el periodo referido, se advierte que obra en el plenario el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 8 de noviembre de 201919 expedido por la Secretaría de Educación de Florencia en el que se observa que la docente laboró de manera ininterrumpida desde el 1. ° de septiembre de 1993 al menos hasta la fecha de expedición del documento (8 de noviembre de 2019), bajo una calidad nacional. 17 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 19 Ver índice 00002, expediente digital, cuaderno principal.

Este certificado es diferente al analizado en los primeros 2 periodos. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) Se encuentra también el Decreto 1177 del 27 de septiembre de 1993, en el cual basa su argumento la demandante al estimar en su recurso de apelación que la plaza fue nacionalizada por ser proferido dicho acto por el gobernador del Caquetá. Al respecto, se tiene que en el mentado acto la demandante fue nombrada como educadora de tiempo completo en virtud de la conversión de las soluciones educativas a plazas docentes de tiempo completo, sin especificar la clase de solución educativa que fue convertida y que bien pudo ser nacional, nacionalizada o territorial según lo ha manifestado esta Corporación. Puntualmente, la sentencia del 20 de octubre de 202220, expresamente indicó que: «Sobre el particular, se advierte que el programa de «soluciones educativas» se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal, de modo que, al indicar la orden de autorización laboral del 24 de febrero de 1993 que la vinculación de un docente era para el programa «SOLUCIONES EDUCATIVAS P.N.R» y el Decreto 076 de 1994 que las plazas objeto de conversión eran «soluciones educativas nacionales», se puede inferir que estas nacieron bajo esa misma categoría (nacional), y al pasar a ser plazas docentes de tiempo completo, continuaron con esta.» Así las cosas, del mencionado decreto, aunque en un principio no pueda determinarse con claridad la plaza que ocupó la docente por no ser factible establecer su origen, sí logra definirse el tipo de vinculación con el certificado de historia laboral antes aludido y que estableció una naturaleza nacional de la categoría, la cual, no difiere con el acto de nombramiento pues este bien pudo corresponder a una plaza nacional.

De lo anterior, es oportuno aclarar que aunque en decisiones anteriores21 esta Sala ha desestimado la calificación que algunos certificados le endilgan a docentes (como incluso se hizo en el primer periodo analizado), solo procede tal determinación cuando existen en el plenario piezas probatorias adicionales que permiten desvirtuar lo avalado en tal documento, en su mayoría los mismos actos administrativos de nombramiento que son la prueba por excelencia a partir de la cual se puede extraer la plaza ocupada, o en su defecto, otro tipo de elemento que genere al menos alguna duda sobre la categoría acreditada, sin embargo, en el presente proceso aunque sí se aportó el decreto por medio del cual la docente fue nominada, de este no puede concluirse el tipo de vínculo toda vez que no se precisó la plaza, contrario a ello, a partir de su contenido puede resultar aplicable cualquiera de las calidades docentes contempladas en el ordenamiento jurídico. 20 Sentencia: (2709-2016). 21 Ver procesos con radicado: 6671-2023, 5097-2022, 0414-2023.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) Por lo tanto, dicha prueba en lugar de desencadenar puntos oscuros que propicien restarle credibilidad al certificado aportado, le dio fundamento por ser completamente viable que la solución educativa que se convirtió fuera nacional.

De hecho, lo concluido se acompasa con la jurisprudencia de esta Corporación ya mencionada respecto a los medios de convicción idóneos para demostrar el tipo de vinculación, originalmente determinados para los docentes territoriales pero que pueden extenderse sin impedimento alguno a los educadores nacionalizados y nacionales, a saber, la copia del acto administrativo en donde conste el vínculo o el certificado de la autoridad nominadora que dé cuenta del tipo de categoría, elementos que fueron debidamente aportados por la misma demandante al proceso y que en conjunto permiten concluir sin lugar a dudas la calidad del nombramiento de la docente.

A partir de lo expuesto, resulta entonces que en ejercicio de la libertad probatoria fue la accionante quien allegó certificaciones inequívocas que acreditan una plaza que va en contravía a lo que pretendió con la demanda, y no procuró en su lugar, aportar algún otro elemento probatorio tendiente a controvertir los documentos expedidos por la Secretaría de Educación de Florencia. Se considera entonces que el contenido las piezas probatorias allegadas para determinar la calidad docente durante el lapso laborado es contrario a lo perseguido por la actora y por tanto desfavorable para esta, y en el mismo sentido se observa que la accionante no demostró mediante cualquier otro elemento irrefutable el supuesto fáctico alegado, desatendiendo la carga procesal que impone la norma a las partes tendiente a que presenten los medios de convicción pertinentes, conducentes, útiles y necesarios para demostrar los hechos de la demanda o las excepciones que aleguen en la contestación, de manera que obtengan un resultado satisfactorio respecto de sus propias posturas jurídicas frente a un mismo caso.

En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga conlleva resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que expone, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Ahora bien, en cuanto a las incorporaciones de la reclamante en el 200322, en casos similares esta Corporación37 ha manifestado que, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia tanto de Ley 60 de 1993 como de la 715 de 2001 conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los 22 Por Resolución 387 de 2003 y Por Decreto188 de 2003.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, por tanto, estos docentes incluidos en una nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.

En consecuencia, el vínculo nacional de la actora desde su nombramiento el 1. ° de septiembre de 1993 permaneció invariable aun después de las incorporaciones, por lo cual el tiempo comprendido entre la fecha referida y el 8 de noviembre de 2019, no puede computarse para efectos de la pensión. Bajo tal contexto, en el entendido de que la demandante no cumplió con el tiempo de servicio necesario para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada pues la misma fue acertada al negar las pretensiones de la demanda, pero por las razones aquí expuestas.

De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la demandante no existe un fundamento que justifique su imposición, por lo que considera que esta orden debe ser revocada. En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (18 de noviembre de 2021).

Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022) la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.

Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos de la demanda y del recurso de apelación no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a imponer costas. Contrario a ello, el demandante propuso planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses, por eso, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la decisión del tribunal de origen en este aspecto y se dispondrá no condenar en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia apelada que condenó en costas de primera instancia a la parte demandante.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida 18 de noviembre de 2021 que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la demandante, según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Edgar José Polanco Pereira, portador de la tarjeta profesional 140.742, quien a su vez es el representante legal de Lexius Consultores de Colombia S.A.S., persona jurídica identificada con NIT 900.997.589-9, quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 16 de la plataforma SAMAI.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado John Edison Londoño Hernández, portador de la tarjeta profesional 383.443, en calidad de apoderado sustituto de la UGPP conforme al memorial en el índice 16 de la plataforma SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00002-01 (6239-2022)

SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente