CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Referencia: Acción de tutela Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA PARTE ACTORA PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ1.
I.- ANTECEDENTES 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.- La solicitud La señora ISABEL VALENCIA GARZÓN, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido la sentencia de segunda instancia de 30 de octubre de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021-00284-01.
I.2.- Hechos Manifestó que laboró al servicio de la ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SOLANO, CAQUETÁ en provisionalidad, percibiendo una asignación mensual menor a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes. Mencionó que solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de transporte reconocido a los empleados públicos mediante el Decreto 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1250 de 2017, petición que fue negada mediante Oficio 3604 de 13 de diciembre de 2019.
Advirtió que, como consecuencia de lo anterior, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MUNICIPIO DE SOLANO, CAQUETÁ, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio 3604 de 13 de diciembre de 2019, el cual fue identificado con el número de radicación 2021- 00284-01 y le correspondió por reparto al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE FLORENCIA, CAQUETÁ que, mediante sentencia de 31 de marzo de 2023, negó las pretensiones de la demanda.
Advirtió que inconforme con lo anterior, formuló recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante providencia de 30 de octubre de 2024, confirmó la decisión del a quo. I.3.- Fundamentos de la solicitud Manifestó que el TRIBUNAL desconoció el precedente establecido por esa Corporación en procesos con identidad de partes y pretensiones y frente a los cuales se accedió al reconocimiento y 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago del auxilio de transporte solicitado, por lo que no encuentra razones que justifiquen la negativa frente a su caso.
Adujo que el TRIBUNAL incurrió en un defecto sustantivo al desconocer el contenido del Decreto 1250 de 2017, el cual establece los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el orden territorial para los empleados públicos. Resaltó que el auxilio de transporte es una prestación que exige el cumplimiento de requisitos estrictamente objetivos y delimitados por el Decreto 1250 de 2017, por lo que no es competencia de las entidades territoriales agregar un requisito extra con el fin de modificar lo ya establecido.
I.4.- Pretensiones La actora solicita el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] Segundo. En consecuencia, se revoque la sentencia del 30 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, de tal manera que también sea revocada la sentencia del 31 de marzo de 2024 expedida por la Juez Cuarta Administrativa del Caquetá, ambas dentro del radicado 18001333300420210028400. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero. Derivado de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Caquetá emitir una nueva sentencia ajustada a la norma Constitucional en la cual se decida dejar sin efectos la sentencia proferida en segunda instancia dentro del proceso de la referencia, y consecuentemente emitir una nueva providencia ajustada a derecho, en la que se conceda el reconocimiento y pago del auxilio de transporte a la empleada ISABEL VALENCIA GARZÓN. […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL realizó un recuento de las actuaciones adelantadas durante el trámite de segunda instancia y señaló que el objeto de la acción de tutela no es reabrir debates propios de las instancias ordinarias en los procesos judiciales. Indicó no haber incurrido en un defecto material o sustantivo pues resolvió la demanda en estricto cumplimiento de las normas que regulan la materia, además que dio aplicación a la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia sobre el particular, por lo que solicitó denegar el amparo incoado.
I.5.2.- El MUNICIPIO DE SOLANO, CAQUETÁ, a través del alcalde municipal, solicitó denegar el amparo deprecado, toda vez que la accionante hace referencia a los mismos argumentos y postulados que planteó en el proceso ordinario, lo que demuestra su intención 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de acudir a la tutela como una tercera instancia. Por último, alegó que, contrario a lo indicado por la accionante, el TRIBUNAL dio aplicación a Ley 1250 de 2017, razón por la que su inconformidad con las valoraciones realizadas por el juez de segunda instancia no obliga a reabrir un debate sobre un tema ya resuelto.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 30 de octubre de 2024, proferida por el TRIBUNAL, dentro del del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021-00284-01.
A la citada providencia la actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los disensos de la actora radican en que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al no dar aplicación a lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1250 de 2017, mediante el cual se establecen los criterios para el pago y reconocimiento del auxilio de transporte a empleados públicos.
Asimismo, manifiesta que la autoridad judicial incurrió en desconocimiento del precedente establecido en la sentencia de 15 de marzo de 20232, proferida por el TRIBUNAL, en la cual se falló a favor un caso con identidad de partes y pretensiones, reconociendo y ordenando el pago del auxilio de transporte. Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados e incurrió en el defecto alegado. 2 Tribunal Administrativo de Caquetá, Sala cuarta, Expediente núm. 18001-33-33-005-2021-00232-01, C.P. Yanneth Reyes Villamizar. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional3, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».4 3 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 4 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación5, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [6]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [7]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [8].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [7] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [8] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [9].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [10].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de [9] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [10] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [11].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [12]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, [11] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [12] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito general de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.
En efecto, la divergencia surge del hecho según el cual la autoridad judicial accionada profirió la decisión desconociendo su propio precedente jurisprudencial, ante la negativa de reconocer y ordenar el pago del auxilio de transporte a la accionante. Señaló que se vulneran ostensiblemente sus garantías 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales, por cuanto cumple con todos los requisitos exigibles para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, por lo que no encuentra justificación alguna en la decisión del juez de primera instancia de negar sus pretensiones.
Dichos aspectos, derivan de la valoración normativa que la parte actora pretende que se dé a su situación particular y giran en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, la cual fue resuelta por el TRIBUNAL, así: “[…] 2.5 Análisis de la Sala. Caso concreto. […] Pretende la parte demandante que el Municipio de Solano — Caquetá le reconozca y pague el auxilio de transporte al que considera tener derecho por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017.
En primera instancia se negó las pretensiones de la demanda con el sustento que «…el municipio de Solano no supera las 11 cuadras de largo en sentido Este – Oeste y 7 en el sentido Norte – Sur, sin que se encuentre acreditado que la accionante resida lejos de la cabecera municipal […] y que tenga que hacer uso de medio de trasporte informales para desplazarse» Lo anterior que no fue refutado en la apelación, justamente, se contrae la alzada a determinar, si a efectos de reconocer el auxilio de transporte dispuesto en el Decreto 1250 de 2017, es necesario acreditar que se requiere del servicio de transporte, dicho en otros términos, que el empleado debe acudir a medios de transporte [informales] para movilizarse a su lugar de trabajo.
El recurrente planteó como motivos de inconformidad que: (i) el Decreto 1250 de 2017, establece únicamente 3 criterios objetivos para el reconocimiento del subsidio de transporte, los cuales cumple a cabalidad la actora; (ii) la jueza de instancia exigió un requisito no contemplado en la norma, esto es, que se demostrara 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la demandante debía utilizar medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo, lo que no resulta ser correcto conforme a los conceptos emitidos por el Departamento Administrativo para la función Pública;
(iii) que es obligación de la entidad contar con certificado de disponibilidad presupuestal para el reconocimiento del auxilio de transporte; y (iv) que debe accederse a las pretensiones de la demanda, en la medida en que este Tribunal sentó precedente judicial en un caso de similares supuestos fácticos, mediante sentencia del 15 de marzo de 2023, radicado 18001333300520210023201.
Pues bien, tiene razón el impugnante cuando asegura que el Decreto 1250 de 2017, establece como criterios para acceder al reconocimiento del auxilio de transporte, que el empleado: a) devengue hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente, que b) la entidad no suministre el servicio de transporte y que c) el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones.
Aspectos frente los cuales no hay motivo de controversia, pues la jueza de instancia encontró que para los años 2017 a 2020, la señora Isabel Valencia Garzón devengó suma inferior al doble del salario mínimo legal mensual vigente y descartó que se suministrara el servicio de transporte por parte de la entidad demandada. Ahora bien, cuestiona el impugnante del hecho que se exija por parte de la jueza de primer grado para dar prosperidad a las pretensiones de la demanda, que se acredite que la actora debe utilizar algún medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo, lo que en su sentir resulta incorrecto, apoyándose para el efecto en diferentes conceptos emitidos por el Departamento Administrativo para la función Pública. […] Sobre este último aspecto, ha dicho la Corte Constitucional que «la doctrina probable puede ser definida como una técnica de vinculación al precedente después de presentarse una serie de decisiones constantes sobre el mismo punto».
Y el Consejo de Estado, conceptualiza la jurisprudencia o doctrina probable como el número plural de decisiones que ratifican una la línea argumental, a partir de una que originó la interpretación. Por tanto, no se constituyen de una sola decisión o fallo, sino que se refiere al conjunto de decisiones que no provienen de cualquier juez, sino de aquel que en la pirámide jerárquica ocupa la mayor posición y que por su naturaleza y funciones, es decir, por ser el órgano de 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cierre y/o de casación, de unificación, tiene la capacidad de orientar la actividad interpretativa de los demás jueces.
Dilucidado lo anterior, precisa la Sala que para el caso concreto, resulta necesario acudir a la jurisprudencia emitida por la Corte Suprema de Justicia para zanjar este asunto, no sin antes advertir que el auxilio de transporte es un beneficio laboral que como como su nombre lo indica, es un apoyo cuya finalidad es la de compensar una parte de los gastos del traslado del trabajador desde su residencia o domicilio hasta el sitio de trabajo, de ahí que en los considerandos del Decreto 1250 de 2017 haya quedado plasmado que se le debe reconocer a aquellos trabajadores que deben acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia estableció vía jurisprudencial, dicho sea de paso, ratificadas por la Corte Constitucional, unas excepciones al reconocimiento como son: (i) si la empresa suministra gratuitamente y de manera completa el servicio de transporte, y (ii) si el trabajador vive en el mismo lugar de trabajo, es decir, cuando el traslado no le implica un costo.
Lo anterior, por cuanto el auxilio de transporte tiene como finalidad subsidiar los costos en que incurre el trabajador para movilizarse desde su residencia hasta el lugar de trabajo, de modo que, si esto no le ocasiona gasto alguno, no hay lugar a su reconocimiento. Bajo el anterior margen de argumentación y subsumiendo al caso concreto los anteriores supuestos, emerge con meridiana claridad que la actora, tal como lo aseguró la jueza de instancia, no tiene derecho al reconocimiento del auxilio de transporte, por cuanto, según se observa en el acápite de notificaciones de la demanda, la actora reside en la carrera 5 número 7 – 49 barrio Bellavista — Solano y la alcaldía [lugar de trabajo] en la carrera 4 número 5 – 78 barrio Bellavista — Solano, conforme se anotó en la demanda, es decir, la distancia entre uno y otro inmueble no supera las 3 cuadras.
Ahora bien, la parte actora al sustentar su apelación, como ya se dijo, no refutó la premisa que esbozó la jueza de instancia para denegar las pretensiones de la demanda, esto es, el hecho notorio de la cercanía de la residencia de la actora y el lugar de trabajo. Se debe destacar que ni siquiera afirmó que en realidad sí estaba en la necesidad imperiosa de utilizar algún medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo dicho se colige entonces que la parte demandante incumplió los artículos 167 del Código General del Proceso y 103 del CPACA, los cuales prevén que i) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen; y ii) quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias, tales omisiones genera como consecuencia que no sea posible que se dé prosperidad a las pretensiones de la demanda.
Así entonces, si la parte actora consideraba que era merecedora del auxilio de transporte le incumbía la carga de allegar los elementos probatorios necesarios, para demostrarlo que, conforme lo establece las consideraciones del Decreto 1250 de 2017, «…deben acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo». […]”.
(Destacado pertenece al texto). De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL elaboró un recuento del marco normativo y jurisprudencial relacionado con el reconocimiento y pago del auxilio de transporte y, a partir de dicho análisis, concluyó que si bien la accionante alegó cumplir con la totalidad de los requisitos establecidos en el Decreto 1250 de 2017, desconoció lo señalado por la Corte Suprema de Justicia y ratificado por la Corte Constitucional, respecto a las excepciones a dicho reconocimiento, como son: (i) si la empresa suministra gratuitamente y de manera completa el servicio de transporte, y (ii) si el trabajador vive en el mismo lugar de trabajo, es decir, cuando el traslado no le implica un costo. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, indicó que el auxilio de transporte tiene como finalidad subsidiar los costos en que incurre el trabajador para movilizarse de su residencia a su lugar de trabajo, además que, si esto no le ocasiona gasto alguno, no habría lugar a su reconocimiento, tal como evidenció en el caso en estudio al no demostrar la accionante los costos en los que incurre para trasladarse a su lugar de trabajo, por lo que no cumplió con la carga probatoria que sustentara sus pretensiones.
En este orden de ideas, el TRIBUNAL concluyó que no había lugar a revocar la decisión del a quo y, en su lugar, la confirmó al no encontrar probado que la accionante debía acudir a medios de transporte para desplazarse hacia su lugar de trabajo. Así las cosas, para la Sala ni el análisis, ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las pruebas aportadas al plenario y a un análisis de las particularidades fácticas del mismo.
Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En las condiciones anotadas, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de la relevancia constitucional, razón por la que se declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02107-00 Actora: ISABEL VALENCIA GARZÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de mayo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.