11001032400020200041400 — Consejo de Estado

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila Demandado: Nación, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otro1 AUTO INTERLOCUTORIO Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó en escrito independiente de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Las pretensiones de la demanda y la solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,2 el señor Miguel Ángel Tajan Ávila, actuando en nombre propio, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad parcial del inciso 2 del artículo 2.8.6.5.1 del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015,«Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público», emitido por el Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adicionado por el artículo 1 del Decreto 2469 del 22 de diciembre de 2015 «Por el cual se adicionan los capítulos 4, 5 y 6 al Título 6 de la Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Único Reglamentario del Sector 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2 En adelante CPACA.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 2 Hacienda y Crédito Público, que reglamenta el trámite para el pago de los valores dispuestos en sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones hasta tanto entre en funcionamiento el Fondo de Contingencias de que trata el artículo 194 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en lo que respecta a las expresiones subrayadas: […] PAGO DE SENTENCIAS, LAUDOS ARBITRALES Y CONCILIACIONES POR SOLICITUD DEL BENEFICIARIO ARTÍCULO 2.8.6.5.1.

Solicitud de pago. Sin perjuicio del pago de oficio por parte de la entidad pública, quien fuere beneficiario de una obligación dineraria a cargo de la Nación establecida en una sentencia, laudo arbitral o conciliación, o su apoderado, podrá presentar la solicitud de pago ante la entidad condenada para que los dineros adeudados le sean consignados en su cuenta bancaria.

Esta solicitud deberá ser presentada mediante escrito donde se afirme bajo la gravedad de juramento que no se ha presentado otra solicitud de pago por el mismo concepto, ni se ha intentado el cobro ejecutivo. Para tales efectos se anexará a la solicitud, la siguiente información: a. Los datos de identificación, teléfono, correo electrónico y dirección de los beneficiarios y sus apoderados. b. Copia de la respectiva sentencia, laudo arbitral o conciliación con la correspondiente fecha de ejecutoria. c. El poder que se hubiere otorgado, de ser el caso, el cual deberá reunir los requisitos de ley, incluir explícitamente la facultad para recibir dinero y estar expresamente dirigido a la entidad condenada u obligada. d. Certificación bancaria, expedida por entidad financiera, donde se indique el número y tipo de cuenta del apoderado y la de aquellos beneficiarios mayores de edad que soliciten que el pago se les Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 3 efectúe directamente. e. Copia del documento de identidad de la persona a favor de quien se ordena efectuar la consignación. f. Los demás documentos que por razón del contenido de la condena u obligación, sean necesarios para liquidar su valor y que no estén o no deban estar en poder de la entidad, incluidos todos los documentos requeridos por el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF-Nación para realizar los pagos.

De conformidad con lo señalado en el inciso quinto (5) del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 la solicitud de pago presentada por los beneficiarios dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial, impedirá la suspensión de la causación de intereses, siempre y cuando sea presentada con la totalidad de los requisitos y documentos anteriormente señalados.

De igual manera, una vez suspendida la causación de intereses, la misma se reanudará solamente cuando la solicitud sea presentada con la totalidad de los requisitos y documentos de que trata este artículo. […] En escrito independiente de la demanda, la parte accionante solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los apartes destacados de la norma citada, por las siguientes razones: i) En primer lugar, sostuvo que, en el texto de la disposición acusada, el presidente de la República, desbordó la potestad reglamentaria que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, al incluir en el artículo 2.8.6.5.1. del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015,3 una consecuencia jurídica a la ineptitud de la solicitud de pago prevista en el artículo 192 del CPACA, cuando el legislador no contempló. 3 Adicionado por el artículo 1 del Decreto 2469 del 22 de diciembre de 2015.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 4 ii) En segundo lugar, señaló que los incisos 2 y 5 del artículo 192 del CPACA, establecen que al beneficiario de una sentencia en la que se haya condenado al Estado a pagar una condena dineraria o una conciliación, deberá presentar ante la entidad obligada la solicitud de pago, dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, y si no la radica dentro del plazo establecido, cesará la causación de intereses moratorios desde el vencimiento de ese término hasta que interponga la correspondiente petición. Por otro lado, el texto del decreto demandado, además de enlistar los requisitos formales que debe reunir la petición y los documentos que la deben acompañar, preceptúa que el incumplimiento de tales requisitos o la no aportación de la documentación completa, tendrá como consecuencia jurídica la suspensión de la causación de los intereses moratorios hasta que la solicitud sea radicada con el lleno de los requisitos. iii) En tercer lugar, adujo que, el decreto demandado es contrario a los artículos 23 y 152 de la Constitución Política, y 17 y 192 del CPACA, ya que incluyó una consecuencia jurídica que no fue prevista por el legislador, esto es, la suspensión de los intereses por la ineptitud de la solicitud de pago al incumplir los requisitos formales o al faltar documentos de los que el reglamento exige, siendo que en la norma legal, esa suspensión ocurre por la no radicación oportuna de la solicitud, sin que se hubiera hecho mención expresa de la necesidad de que esta vaya acompañada de la totalidad de los documentos requeridos para ese fin.

La anterior circunstancia, denota que el presidente de la República, al contemplar una consecuencia jurídica que el legislador no previó para la ineptitud formal de la solicitud de pago, desbordó la potestad reglamentaria que el constituyente le entregó. iv) Por último, pidió que se decrete la suspensión provisional de los efectos de las expresiones «siempre y cuando sea presentada con la totalidad de los requisitos y documentos anteriormente señalados» y «con la totalidad de los requisitos y documentos de que trata este artículo» previstas en el inciso 2 del artículo 2.8.6.5.1 del Decreto Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 5 1068 del 26 de mayo de 2015,4 por ser contrarias al artículo 192 del CPACA. 1.2.

El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 20 de abril de 2021,5 el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria, por el término de cinco (5) días, dentro del cual las entidades demandadas se opusieron al decreto de la cautela, por los motivos que se resumen a continuación: 1.2.1. Presidencia de la República6 i) Solicitó negar la medida cautelar de suspensión provisional, por falta de argumentos que respaldan su petición, al considerar que la simple referencia al eventual desconocimiento de unas disposiciones constitucionales y legales, no son suficientes para justificar su procedencia. ii) Expuso que la medida precautoria incumple con lo previsto en el artículo 229 del CPACA, al no estar acorde con la inmediatez argumentativa que exige una medida tan delicada como la suspensión provisional de un decreto del Gobierno Nacional, pues los señalamientos esbozados para considerar que la norma demandada desconoce las normas superiores, no son suficientes para suspender un acto que se presume legal y válido. 1.2.2.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público7 i) Se opuso al decreto de la medida cautelar y señaló que el acto demandado se expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria que le asiste al Gobierno Nacional, con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. 4 Adicionado por el artículo 1 del Decreto 2469 del 22 de diciembre de 2015. 5 Visible en el índice 6 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 6 Visible en el memorial del 16 de junio de 2021, que aparece en el índice 12 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 7 Visible en el memorial del 17 de junio de 2021, que aparece en el índice 13 de la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 6 ii) Adujo que, con las expresiones acusadas, el Gobierno Nacional no se extralimitó en el ejercicio de la función reglamentaria, por el contrario, esta facultad le permite la complementación de la ley para efectos de su actualización y enfoque a las necesidades propias de su eficaz ejecución. A su vez, adujo que dicha potestad, le permite concretar, determinar y aclarar que debe entenderse por la expresión «sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva» con el objeto que la consecuencia jurídica de la cesación de la causación de intereses tenga plenos efectos jurídicos. iii) Expuso que, sin las expresiones acusadas, los beneficiarios de la sentencia podrían dolosamente presentar solicitudes incompletas con el objeto de irlas completando poco a poco y, con ello, buscar que los intereses se incrementen para que la suma de dinero que se reciba por parte de la entidad pública condenada sea superior a la que debería pagarse. iv) Indicó que el jefe de Estado, no se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, por el contrario, con el acto demandado se pretende dar una correcta y eficaz aplicación a la consecuencia jurídica de presentar la solicitud incompleta ante la entidad pública.

A su vez, señaló que, con las expresiones acusadas, se regula una situación totalmente distinta a la contemplada en el artículo 17 del CPACA,8 razón por la cual no se vulnera dicha disposición, lo que se puede concluir es que, ante la radicación incompleta de la petición de pago, cesará la causación de intereses, sin perjuicio de que la entidad pública condenada tenga el deber de aplicar la norma mencionada y solicitar la subsanación pertinente al peticionario. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Caso Concreto 2.1.1. De la suspensión provisional 8 Sustituido por la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 7 En el asunto bajo examen, la parte actora pidió la suspensión provisional parcial del inciso 2 del artículo 2.8.6.5.1 del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015,9 expedido por el presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adicionado por el artículo 1.º del Decreto 2469 del 22 de diciembre de 2015,10 emitidos por el presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Justicia y del Derecho, por considerar que vulneraron el artículo 192 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo.11 La parte demandante considera que la suspensión provisional es procedente porque las expresiones acusadas «siempre y cuando sea presentada con la totalidad de los requisitos y documentos anteriormente señalados»; y «con la totalidad de los requisitos y documentos de que trata este artículo»,12 expedidas por el jefe de Estado, desbordaron la potestad reglamentaria que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,13 al incluir 9 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 10 «Por el cual se adicionan los capítulos 4, 5 y 6 al Título 6 de la Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que reglamenta el trámite para el pago de los valores dispuestos en sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones hasta tanto entre en funcionamiento el Fondo de Contingencias de que trata el artículo 194 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 11 Artículo 192.

Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. […] Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. […] Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud. 12 Previstas en el inciso 2 del artículo 2.8.6.5.1 del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015, adicionado por el artículo 1.º del Decreto 2469 del 22 de diciembre de 2015. 13ARTÍCULO 189.

Corresponde al presidente de la República como jefe de Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa: […] 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. […] Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 8 una consecuencia jurídica que no fue contemplada por el legislador al momento de expedir el estatuto procesal administrativo.14 Para abordar el tema, resulta pertinente referirse a la potestad reglamentaria del presidente de la República y a lo que ha dispuesto la jurisprudencia sobre los reglamentos.

En cuanto a la potestad reglamentaria, establece el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que corresponde al presidente de la República como jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

Esta Sección,15 en cuanto a los límites de la potestad reglamentaria, ha señalado que […] no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador.16[…] Frente al ejercicio de la potestad reglamentaria, esta Corporación, entre otras providencias, en sentencia del 20 de noviembre de 2014,17 definió sus parámetros, así: (i) se trata de una facultad constitucional atribuida permanentemente a ciertas autoridades para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto, a través de las cuales se desarrollan reglas y principios fijados en la ley, (ii) su finalidad consiste en establecer detalles y pormenores necesarios para la debida aplicación de las disposiciones legales, (iii) en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir su contenido material 14 Artículo 192 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación: 11001-03-24-000-2018-00394-00, providencia del 4 de junio de 2024, actor: Oscar Felipe Merchán García y otros, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López.

Artículo 192 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 16 Corte Constitucional, sentencias C-028 del 30 de enero de 1997, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero, reiterada entre otras por las sentencias C-302 del 5 de mayo de 1999, magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz y C-1262 del 5 de diciembre de 2005, magistrado ponente: Humberto Sierra Porto. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación: 11001-03-24-000-2010-00119-00, sentencia del 20 de noviembre de 2014, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 9 o alcance, (iv) su atribución corresponde principalmente al presidente de la República, pero también, de manera derivada, a otros órganos constitucionales dentro de la Rama Ejecutiva, como a los Ministerios, de acuerdo con lo señalado por el artículo 208 de la Carta,18 y en la Rama Judicial a las altas Cortes, como sucede según lo dispuesto así en los artículos 241 para la Corte Constitucional, 237 para el Consejo de Estado y 235 para la Corte Suprema de Justicia. Respecto de los límites de la potestad reglamentaria, también ha dicho esta Corporación que, en el ejercicio del poder reglamentario, a las autoridades les compete complementar la ley en la medida que sea necesaria para lograr su cumplida aplicación, pero no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, sino que debe limitarse y subordinarse a su contenido.19 Bajo estos parámetros, a manera de síntesis, se puede afirmar que, la potestad reglamentaria está reservada para complementar la ley con el fin de garantizar su debida aplicación. Es decir, que, cuando el legislador ejerce su competencia y expide la ley regulando el tema, las autoridades revestidas de la potestad reglamentaria, llámese presidente de la República, Ministerios o Rama Judicial, podrán complementar la ley para su debida aplicación, atendiendo criterios de necesidad, adecuación y suficiencia; pero en ningún caso podrán modificar, ampliar, o restringir su contenido material o alcance, so pena de excederse en la potestad reglamentaria, pues estaría usurpando una función constitucional de una de las ramas del poder público.

Ahora bien, materialmente lo anterior implica que se configura la extralimitación en la potestad reglamentaria en tres eventos: i) cuando el legislador no ha ejercido su función constitucional, es decir, no ha expedido la ley, y la autoridad revestida de la potestad reglamentaria lo hace en su lugar; 18 El artículo 208. Dispone que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo la dirección del presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de julio de 2017, consejero ponente: William Hernández Gómez, radicación 11001-03-24- 000-2008-00390-00(0585-09).

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 10 ii) se presenta cuando, existiendo la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria expide el acto y materialmente no cumple con la finalidad de complementariedad, adoptando reglas que no son necesarias, o no son adecuadas y suficientes para alcanzar el propósito que la reglamentación persigue, que es el cumplimiento de la ley que reglamenta;20 iii) corresponde a que, expedida la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria modifica, amplía, o restringe su contenido material o alcance; en este caso desconoce la norma superior que reglamenta, lo que implica la nulidad de la reglamentación, pero no precisamente por extralimitación en la competencia, sino por infracción a norma superior.

Bajo estos parámetros, y con el fin del estudio que le corresponde al despacho en esta oportunidad, debe establecerse si con la reglamentación dispuesta por el Gobierno Nacional, se extralimitó, prima facie, en su potestad reglamentaria. Para lo anterior, resulta pertinente recordar que lo que dispone el artículo 2.8.6.5.1. del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015,21 son los requisitos formales que debe reunir la solicitud de pago del señalado artículo 192 del CPACA.22 Al confrontar la norma superior, con el acto demandado y con los argumentos expuestos en la demanda,23 se observa que, con la disposición demandada el 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación:11001-03-27-000-2017-00030-00 (23254), consejero de estado: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Adicionado por el artículo 1.º del Decreto 2469 del 22 de diciembre de 2015. 22 Artículo 192.

Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. […] Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. […] Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud. 23 Visible en el índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00414-00 Demandante: Miguel Ángel Tajan Ávila 11 gobierno nacional prima facie no excedió su potestad reglamentaria24; por el contrario, emitió la resolución demandada con el objetivo de complementar la ley, pues no incluyó requisitos adicionales al procedimiento para presentar la solicitud de pago de las condenas dinerarias derivadas de sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones, sino la consecuencia derivada del incumplimiento de alguno de estos, que es una circunstancia no prevista por el legislador, pero necesaria para garantizar el cumplimiento adecuado de estas, toda vez que la consecuencia jurídica de presentar la solicitud incompleta ante la entidad pública sea la cesación de la causación de intereses, sin perjuicio de que la entidad condenada tenga el deber de solicitar la subsanación pertinente al peticionario.

En conclusión, el despacho negará el decreto de la medida cautelar del inciso 2 del artículo 2.8.6.5.1 del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015, expedido por el presidente de la República y el ministro de hacienda y crédito público, adicionado por el artículo 1 del Decreto 2469 del 22 de diciembre de 2015, emitido por el presidente de la República, el ministro de hacienda y crédito público y el Ministerio de Justicia y del Derecho, dado que, prima facie, no se advierte la infracción de la norma superior invocada, de manera que no reúne los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Negar la medida cautelar de suspensión provisional del inciso 2 del artículo 2.8.6.5.1 del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015, expedido por el presidente de la República y el ministerio de Hacienda y Crédito Público, adicionado por el artículo 1 del Decreto 2469 del 22 de diciembre de 2015, emitido por el presidente de la República, el ministro de Hacienda y Crédito Público y el ministro de Justicia y del Derecho, de acuerdo a lo enunciado en la parte motiva de esta providencia. 24ARTÍCULO 189.

Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.