Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) Demandante: Eliana Marcela Hernández Ruíz y Moisés Hernández Ruíz. Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
Temas: Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados. Reintegro de mayores valores pagados por concepto de retroactivo pensional. Ámbito de la autotutela administrativa. Principio de legalidad. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES 1. Los señores Eliana Marcela Hernández Ruíz y Moisés Hernández Ruíz, instauraron demanda contra Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.
Que se declare la nulidad de las Resoluciones SUB-39458 del 12 de febrero de 2020 y DPE 5432 del 07 de abril de 2020, por medio de las cuales Colpensiones ordenó a los señores Eliana Marcela Hernández Ruíz y Moisés Hernández Ruíz, reintegrar la suma de $57.086.482 y $2.895.6501, 1 Página 38 vuelto del expediente físico. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) respectivamente; derivada de los mayores valores correspondientes a las mesadas de la sustitución pensional de la que fueron beneficiarios y a los aportes a seguridad social en salud derivados de esta. 3.
A título de restablecimiento del derecho i) se ordene a la demandada abstenerse de pedir el reintegro o devolución de dineros y ii) se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho al tenor de lo ordenado en el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP.
HECHOS 4. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que mediante Resolución 3170 de 19 de junio de 1997, el ISS reconoció pensión de vejez al señor Marco Tulio Hernández Vergara, padre de los demandantes. 6. Que el señor Marco Tulio falleció el 04 de noviembre de 2006, por lo que su pensión se sustituyó a su favor en un 50% a cada uno, hasta que culminaron sus estudios.
Moisés Hernández, hasta octubre del año 2007 y, Eliana Hernández, hasta marzo de 2016. 7. Que Colpensiones emitió la Resolución 39458 de 12 de febrero 2020, por la cual les ordenó reintegrar la suma de $57.086.482 y $2.895.6502, respectivamente; derivada de los valores correspondientes a las mesadas de la sustitución pensional y sus aportes a seguridad social en salud. 8.
Afirmaron que para fundamentar el cobro la demandada indicó que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo, había proferido una sentencia el 9 de noviembre de 2017, en la que reconoció, en un 100%, la pensión de sobrevivientes a favor de Javier Antonio Hernández, en calidad de hijo discapacitado del difunto Marco Tulio Hernández Vergara; decisión que había sido confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo. 9.
Que los señores Eliana Marcela Hernández Ruíz y Moisés Hernández Ruíz nunca fueron vinculados a ese proceso ordinario laboral y no tuvieron oportunidad de controvertirlo y, al revisar la sentencia de aquel proceso, se observó que el juez laboral del circuito no ordenó devolución alguna de las mesadas pensionales que habían sido pagadas a los hoy demandantes. 10.
Que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito, no se pronunció frente a la existencia de otros beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, cuando esta 2 Página 38 vuelto del expediente físico. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) verdad estaba probada dentro del proceso, sino que profirió la sentencia a favor de Javier Antonio Hernández Almario, en un 100%, sin analizar el porcentaje y reconocimiento que ya pesaba sobre los otros hijos. 11.
Que este argumento fue expuesto por los actores en el recurso interpuesto contra la Resolución del 12 de febrero 2020 y, pese a ello, Colpensiones confirmó la decisión mediante Resolución DPE 5432 de 07 de abril de 2020. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 12. Citaron como vulnerados los artículos 1, 2, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 58 y 209 de la Constitución Política, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, artículos 74, 83, 88, 138, 152, 164 y 306 de la Ley 1437 de 2011; artículos 46 y 47 de Ley 100 de 1993, modificados por la Ley 797 de 2003 en sus artículos 12 y 13. 13.
En el concepto de violación, se afirma que las resoluciones atacadas van en contra de la constitución porque vulneran derechos fundamentales como la seguridad social, el mínimo vital y el debido proceso de los actores. 14. Que la orden de devolución de las mesadas pensionales desconoce la situación consolidada, particular, subjetiva y concreta que fue reconocida a través de un acto administrativo emitido por Colpensiones, por lo que es un derecho adquirido que no puede desconocerse a través de otro acto administrativo, sin el consentimiento previo de los beneficiarios.
Resaltó que el Juez ordinario laboral no ordenó la devolución de mesadas pensionales que habían sido sufragadas por los demandantes. 15. Que los actos demandados adolecen también de falsa motivación y desviación del poder, puesto que están motivados en la culpa de administración al recobrar dineros obtenidos de buena fe y porque de ellos se puede inferir razones diferentes a las de lograr un buen servicio a la seguridad social3.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 16. Una vez admitida4 y notificada5 la demanda, Colpensiones6 Afirmó que en razón de la orden judicial por la que se otorgó el derecho a la pensión de sobrevivientes del señor Javier Antonio Hernández Almario, se estaría generando un doble pago del 100% de la pensión, y por ello era válido ordenar el reintegro de los valores reconocidos en la sustitución pensional en 3 SAMAI, índice 002.
Expediente digital, archivo 001 denominado demanda, página 12. 4 SAMAI, índice 002. Expediente digital, archivo 004 denominado acta de reparto. 5 SAMAI, índice 002. Expediente digital, archivos 006 y 007. 6 SAMAI, índice 002. Expediente digital, archivos 011 a 025. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) favor de los demandantes. 17.
Propuso las excepciones de inexistencia de las obligaciones reclamadas, buena fe y prescripción. 18. Se dio traslado de las excepciones, se profirió auto para dictar sentencia anticipada. Se fijó el litigio, se decretaron las pruebas y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio público para aportar su concepto7.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 19. Mediante sentencia del 25 de marzo de 2.025, el Tribunal Administrativo de Sucre accedió a las pretensiones. Indicó que debía declararse la nulidad de los actos demandados porque ordenaban la devolución de mesadas sin que se hubiera acreditado mala fe por parte de los actores en el trámite pensional. 20.
Que con su expedición no se respetó el derecho al debido proceso administrativo de los demandantes porque no se les vinculó en calidad de beneficiarios del pensionado en el trámite administrativo en el cual se realizó la determinación y cuantificación de las sumas a reintegrar. 21. Que no le está dada la facultad a las entidades de recobrar sumas de dinero de manera unilateral, omitiendo expedir el acto de determinación y pasando por alto la vinculación del presunto deudor al trámite interno. Que debe garantizarse la posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción y oponerse a los fundamentos del acto y la cuantía que se le pretende cobrar. 22.
Que para enmendar los errores o modificar las decisiones emitidas a través de actos administrativos que se consideraran contrarios a la Constitución Política o a la ley, las entidades pueden hacer uso de la revocatoria directa (artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011) y es requisito fundamental, contar con el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho y, en caso de no obtenerlo, acudir a la jurisdicción administrativa en acción de lesividad. 23.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos por acreditarse la vulneración del debido proceso administrativo de los demandantes y por tratarse de particulares que recibieron su mesada pensional de buena fe. Ordenó también abstenerse de realizar el cobro al ADRES, EPS COOMEVA y EPS COMFASUCRE, de los recursos que fueron girados por concepto de aportes en Seguridad Social en Salud a favor de los actores. 7 SAMAI, índice 002.
Expediente digital, archivo 037. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) RECURSO DE APELACIÓN 24. La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que expresó que Colpensiones estaba en el deber de recuperar lo pagado porque lo que se pretende es impedir una irregularidad de orden legal, consistente en que se cause y se pague dos veces la misma pensión con cargo al tesoro público. 25.
Que de permitirse que se siga pagando la pensión de sobreviviente a personas que por disposición judicial no tienen derecho, (que es lo que la entidad demandada percibió cuando se ordenó el pago de la pensión en un porcentaje del 100% al señor Javier Antonio Hernández Almario), sería permitir que se cause un detrimento al patrimonio público. 26.
Que los actos acusados se expidieron en estricto cumplimiento de la ley y por ende no hay lugar a declarar su nulidad, por cuanto todos los funcionarios estatales y todas las personas, públicas y privadas, tenían el deber de acatar los fallos judiciales, sin entrar a evaluar si ellos son convenientes u oportunos. 27. Que para este caso era procedente revocar los actos administrativos de manera directa y sin el consentimiento de los interesados, pues la pensión reconocida a los señores Eliana Marcela Hernández Ruíz y Moisés Hernández Ruiz, era contraria a la ley, dado que la misma pensión fue reconocida en un 100%, al señor Javier Antonio Hernández Almario, en calidad de hijo discapacitado del señor Marco Tulio Hernández Vergara. 28.
Que no era forzoso para Colpensiones demandar los actos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues al ser una prestación de índole pensional reconocida de manera ilegal, no era obligatorio el consentimiento de los interesados. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 29. El 17 de septiembre de 2025 se admitió el recurso8.
Las partes guardaron silencio. 30. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 31. El problema jurídico que debe resolver la Subsección es definir si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad, por vulneración al 8 SAMAI, índice 004. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) debido proceso y violación de norma superior o si, por el contrario, debe accederse a los argumentos del recurso de apelación. 32.
Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada, ii) la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso, iii) el debido proceso administrativo, iv) la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos, v) el principio de autotutela administrativa y finalmente, iii) se resolverá el caso concreto.
De la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada 33. La presunción de legalidad es un atributo del acto administrativo que implica que, mientras este no haya sido anulado en sede judicial, ha de suponerse que fue proferido conforme a derecho y que es obligatorio y puede ejecutarse. En ese sentido, esta figura, consagrada legalmente en el artículo 88 del CPACA, conlleva que la carga de la prueba o de la argumentación sobre la ilegalidad del acto recaiga sobre quien la alega, pues como presunción legal admite prueba en contrario. 34.
En relación con dicha presunción, existe una regla que indica al juez que debe denegar la pretensión de nulidad de un acto administrativo cuando quien lo demanda no cumple con la carga de demostrar que está viciado. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de juzgar la validez de esa clase de actos, ha sido caracterizada como una «jurisdicción rogada» en lo que tiene que ver con esta particular materia. 35.
En todo caso, la presunción de legalidad de los actos administrativos ha de ser valorada en el contexto constitucional en el que se enmarca y, por ello, deben ser tenidas en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C-197 de 1999 acerca de la exequibilidad condicionada que tuvo en su momento el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que, al igual que el CPACA, dispone como requisito de la impugnación judicial de un acto administrativo que se indique en la demanda las normas violadas y el concepto de violación. 36.
En línea con lo expuesto, se encuentra que cuando el juez del medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho advierta la vulneración de derechos fundamentales o normas de rango constitucional en los actos administrativos acusados, le corresponde analizar de forma oficiosa preceptos o argumentos distintos a los que se plantearon inicialmente.
Es 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) decir, se puede flexibilizar el principio de justicia rogada9 con el fin de dar protección al ordenamiento superior. a. De la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso 37.
Esta facultad fue consagrada en el numeral 5° del artículo 42 del Código General del Proceso y sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia10 ha señalado que: 38. «(…) [a]l encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la causa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos». 39.
En similar sentido, se ha pronunciado esta Corporación,11 al indicar que dicho deber tiene como finalidad que las autoridades judiciales determinen lo materialmente pretendido por quien demanda y se establezca la vía idónea para tramitar la controversia, esto es que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales. 40.
Así entonces, considera la Subsección que en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental se debe acudir al poder interpretativo del juez y desentrañar o ahondar en el desarrollo de este derecho fundamental de aplicación inmediata en la actuación administrativa que produjo los actos administrativos demandados, más aún cuando se puede advertir una falta de competencia y la omisión de aplicación del procedimiento administrativo en su expedición. 41.
Del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 superior se desprenden diferentes garantías para las actuaciones administrativas, entre ellas, el derecho a ser juzgado ante el juez o tribunal competente, que para lo administrativo se traduce en la necesidad de que el sujeto que adelante la actuación y emita el acto, tenga una asignación previa del ordenamiento, y que para su expedición se atienda el procedimiento establecido por el legislador para garantizar el debido proceso del administrado, de allí que, analizar estos requisitos es de relevancia constitucional.
Sin que ello implique 9 Sobre la justicia rogada se puede revisar Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-010-S2 del 21 de abril de 2018, radicado: 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15) CE- SUJ2-010-18. 10 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019. 11 Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, radicado: 85001-23-33-000-2014-00159-03 (60078). 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) trasgresión al principio de congruencia o vulneración del derecho de defensa de la demandada, en la medida en que el presente proceso ha versado sobre la posibilidad o no de que la demandante tenga la obligación de restituir las sumas que devengó por concepto de mesadas pensionales.
El debido proceso administrativo 42. En el ámbito de las actuaciones administrativas, este derecho fundamental ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de los administrados. 43.
En este sentido, el debido proceso administrativo impone a la administración que sus actuaciones que tengan como finalidad crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, se dé aplicación a los lineamientos previamente consagrados por el legislador, para garantizar a los ciudadanos, la protección de sus derechos de contradicción y defensa, sin embargo, no toda irregularidad dentro del procedimiento dará lugar a la nulidad de los actos, sino cuando aquella implique el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición. La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos 44.
Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere. 45.
La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. 46.
De esta manera, las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de ser emitida la respectiva manifestación 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) unilateral de voluntad tendiente a producir efectos jurídicos.12 47.
La falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide. Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico,13 el material,14 el territorial15 y en algunos casos el temporal.16 48.
En ese orden, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico. Por ello, el artículo 137 del CPACA (causales aplicables al artículo 138 de la misma disposición) consagra la falta de este elemento como un vicio invalidante de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves y, por lo tanto, no puede ser saneado.17 El principio de autotutela administrativa 49.
En virtud de dicho principio, se le concede a la administración una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales. Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos. 12 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». 13 Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 127. 14Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. «Es el qué de la competencia»: Ibidem, p. 125. 15 Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones: Cfr. ibidem, pp. 124-125. 16 Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio: Cfr. ibidem, pp. 125-127. 17 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: «Frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001-03-15-000-1998-0782-01(S-782). 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) 50.
Sin embargo, esta facultad no es irrestricta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad. Así, uno de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho es que las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía ya que toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante. 51.
Esta premisa tiene consagración constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 209 superiores, con base en los cuales puede sostenerse que se encuentra proscrita la admisión de facultades implícitas o cuyo alcance no esté bien definido y que sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado. 52.
La primera de tales normas dispone que los servidores públicos, además de ser responsables por infringir la Constitución y las leyes, lo son también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, esto es, que están positivamente limitados, de allí que solo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución, las leyes, los reglamentos, etc. 53.
Por su parte, conforme al artículo 122, el contenido funcional de todo empleo público debe encontrarse señalado en la ley, siendo necesario, para que pueda ejercerse el cargo, que el funcionario jure cumplir y defender la Constitución, así como desempeñar los deberes que le incumben. En la misma línea, el artículo 123 de la misma normativa dispone que «(…) [l]os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento». 54.
Por ello, mecanismos de autotutela de la administración como los recursos administrativos, la revocatoria directa de los actos administrativos y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas tienen una consagración legal expresa que habilita en cada caso su aplicación y las condiciones en que debe ejercerse.18 Resolución al caso concreto 55.
Tras revisar el caso expuesto, se concluye inicialmente que, al emitir los actos administrativos objeto de controversia, Colpensiones actuó de manera autónoma en defensa de sus intereses legales. Por consiguiente, resulta 18 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 15 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14) precisó que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva. «[…] En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica». 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) fundamental determinar si la entidad contaba con la competencia normativa necesaria para adoptar y ejecutar las medidas de autotutela en cuestión19, previo a estudiar los cargos de violación de norma superior y vulneración al debido proceso, pues, de ser así, no sería necesario pronunciamiento adicional. 56.
El marco normativo que creó a Colpensiones, establecido inicialmente en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, la concibió como una entidad vinculada al Ministerio de la Protección Social -hoy Ministerio del Trabajo-, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Seguidamente, el Decreto 4121 de 2011, modificó la naturaleza jurídica de Colpensiones en los siguientes términos: «(…) cámbiese la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, Empresa Industrial y Comercial del Estado, al de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo». 57.
A esta entidad se le atribuyó como objeto la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida, incluyendo la de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, donde se establece el sistema general de la seguridad social. 58.
Es importante destacar que el artículo 5° del Decreto 309 de 2017 (que modificó la estructura de Colpensiones), desarrolló el objeto de la entidad, señalando sus funciones; dentro de las cuales, se le facultó para determinar los derechos pensionales y prestaciones económicas en favor de sus afiliados y, en concordancia con el artículo 16 del Decreto, gestionar y dirigir procesos de jurisdicción coactiva. 59.
Por su parte, la Ley 1066 de 2006 otorgó la facultad de ejercer jurisdicción coactiva a las entidades públicas que, de manera permanente, tienen a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que, en virtud de estas, tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional y territorial. 60.
Sin embargo, encuentra la Subsección que ninguna de las disposiciones mencionadas otorgó a Colpensiones facultades exorbitantes que le permitieran, por vía administrativa, determinar de manera unilateral el monto de los pagos realizados en exceso y la deuda que en virtud de estos está a cargo de la parte demandante, sin el cumplimiento reglado de los cánones 19 Igual análisis se llevó a cabo en el asunto de esta Subsección fallado el 25 de abril de 2024, radicado 25000- 23-42-000-2016-03936-01 (6195-2019) 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) constitucionales y legales dispuestos. 61.
Al efecto, aunque la Ley 1066 de 2006 otorga facultades de cobro coactivo a las entidades del Estado, esto se aplica únicamente a aquellas encargadas de recaudar rentas o caudales públicos a nivel nacional o territorial y, además, esta acción está intrínsecamente ligada a la naturaleza administrativa propia de la autotutela declarativa y ejecutiva, la cual se fundamenta en la legalidad. 62.
En lo que respecta al artículo 16 del Decreto 309 de 2017, es relevante subrayar que la facultad de «(…) dirigir los procesos de jurisdicción coactiva, gestión y recuperación de cartera» no implica que la entidad entre en el ámbito de la tutela declarativa y cuente con la capacidad para reconocer o declarar acerca de algún derecho u obligación preexistente, sino más bien, se refiere al despliegue de las gestiones necesarias para que, mediante la vía judicial, se declare la existencia del pago indebido. 63.
En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha resaltado en diversas ocasiones20 la obligación de contar con una normativa que respalde la autoridad de una entidad estatal para requerir el pago de una suma de dinero a un individuo, así como para asegurar el debido proceso en el contexto de los cobros efectuados21: «(…) 7.2.2. El ejercicio de potestades administrativas exige de una norma expresa que las consagre y de un debido proceso administrativo.
(…) De conformidad con lo anterior, cuando quiera que una entidad estatal pretenda imponer el pago de una suma de dinero a cargo de un particular, deberá existir en la normatividad la tipificación legal que le permita proceder en tal sentido, so pena de sufrir la sanción judicial por la ilegalidad de su proceder. En ese orden de ideas y sólo para exponer dos casos paradigmáticos, han sido las normas legales las que han conferido a las entidades estatales la facultad de proceder con el cobro coactivo de las deudas existentes a su favor, entre otras normas, en el artículo 5 de la ley 1066 de 200622; y también ha sido la norma legal, en el caso del artículo 17 de la Ley 1150 de 200723, la fuente para la atribución a las entidades estatales de la 20 Con relación al problema jurídico que se plantea en la sentencia de 30 de julio de 2008, en proceso radicado núm. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520), con ponencia del H. Magistrado Saavedra Becerra, se hizo referencia a los excesos en la facultad de autotutela de la administración generados por la extralimitación del ejercicio de la función administrativa por fuera de los límites específicamente establecidos por la ley. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de febrero de 2010, radicación número: 25000-23-26- 000-1996-07474- 01(16816).
C.P. (E): Mauricio Fajardo Gómez, 22 “Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. 23 “Artículo 17.
Del derecho al debido proceso. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) facultad para imponer las multas que hayan sido pactadas contractualmente, como medio de conminación al cumplimiento de las obligaciones del contratista.
“Es bueno advertir que en las normas referidas se atribuye expresamente a las entidades del Estado la competencia para proceder con los cobros referidos, pero también se indica, de manera inequívoca, que hay un debido proceso que debe seguirse frente al particular. Es decir, la facultad unilateral que se viene refiriendo demanda para su ejecución tanto de la consagración legal respectiva como del respeto por los derechos de los particulares y de ello se sigue que deba observarse siempre un procedimiento justo, en el cual quienes reciben la coerción de la Administración puedan presentar los argumentos para la defensa de sus intereses.
El artículo 29 de la Constitución Política indica que: “[E]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, disposición ésta que en lo que al procedimiento administrativo corresponde, encuentra desarrollo específico en el Código Contencioso Administrativo y que ha sido descrito por la Sección Tercera en los siguientes términos (…) Observa la Sala en este punto, que la existencia de un procedimiento previo, enderezado a la expedición de un acto administrativo, se ha entendido tradicionalmente como propia y necesaria para las decisiones que se dirigen a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, con efectos que recaen sobre intereses o derechos individuales, personales, particulares, de manera directa; y es por ello que aún en el ámbito de la actuación administrativa, resulta aplicable el principio constitucional del debido proceso (art. 29), que implica para las autoridades el deber de obrar en virtud de competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio de la Administración antes de decidir.”24 “De lo anterior resulta diáfano que en todos aquellos casos en los cuales la Administración advierta que ha realizado un pago de lo no debido deberá proceder a la obtención de la declaración judicial correspondiente, previa aportación de las pruebas al proceso respectivo, puesto que la simple aseveración de que tal evento ha ocurrido no encuentra en norma alguna, de índole administrativa o civil, el sustento que le permita expedir un acto mediante el cual pueda ordenar de manera unilateral y con fuerza vinculante el reintegro de las sumas de dinero que supuestamente hubiere pagado en exceso» (negrillas y subrayas fuera de texto). 64.
Estos privilegios derivados de la autotutela administrativa deben fundamentarse en la legislación correspondiente. En este sentido, la En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones.
Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.” 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009, Radicación No. 27832, Actor: Consuelo Acuña Traslaviña, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) autotutela se sustenta en la legalidad, como una condición necesaria y obligatoria. 65.
En ese orden, no se advierte que Colpensiones tuviera competencia para proferir actos administrativos con el fin de obtener el reintegro de un dinero que recibió la parte demandante por concepto de retroactivo pensional y mucho menos se encuentra habilitada por ley o por el texto constitucional para iniciar el proceso previo que conduzca a la creación del acto administrativo que se constituya en título ejecutivo, máxime cuando ningún fallo judicial ha ordenado el reintegro de suma de dinero a la entidad. 66.
Colpensiones cuenta con facultades expresas en materia de seguridad social, otorgadas por la Ley 100 de 1993, para ejercer la jurisdicción coactiva en relación con las obligaciones pendientes de pago por parte de aquellos sujetos legalmente obligados a realizar aportes parafiscales, tal como lo establece el artículo 57 de dicha Ley. El texto señala que «(…) de acuerdo con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6a. de 1992, las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida tienen la facultad de establecer el cobro coactivo para hacer efectivos sus créditos» 67.
Por tanto, Colpensiones, en virtud de disposiciones legales específicas sí tiene la capacidad de ejercer la autotutela declarativa, pero esta se fundamenta, únicamente, en normas claras y precisas que le confiere dicha facultad, y no simplemente en una interpretación extensiva de normativas generales de competencia. 68. Esta posición ha sido sostenida por esta Subsección en ocasión precedente, específicamente en relación con la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL).
En la sentencia emitida el 28 de septiembre de 2023,25 se examinó la situación de un empleado que, al ser reintegrado al servicio activo, le fue notificada una resolución por parte del director general de CREMIL que exigía la devolución de los montos recibidos en calidad de asignación de retiro durante un período determinado.26 69.
También ha sido aplicada por esta Subsección en reiteradas sentencias en las que se resolvió sobre contextos similares al que se estudia hoy, en los 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 28 de septiembre de 2023, radicado 25000-23-42-000-2014-01633-01 (6503-2022). 26 En este contexto, se llegó a la conclusión de que CREMIL carecía de la competencia necesaria para pretender al empleado la restitución de los fondos desembolsados por concepto de asignaciones de retiro.
La argumentación se fundamentó en que «las leyes que previeron [sus] funciones […] la facultaron principalmente para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro, pensiones y sustituciones, pero no la habilitaron para ordenar el descuento o reintegro de haberes pagados por concepto de dichas prestaciones» y que el Consejo Directivo de la entidad había delegado esta facultad al director general sin contar con la debida autorización legal, apoyándose en una disposición normativa que no otorgaba dicho poder. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) que la entidad demandada ordenó el reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión27. 70.
Es imperativo recordar que en el ámbito administrativo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha señalado que los principios generales que advierten el derecho fundamental al debido proceso se deben aplicar a todas las actuaciones administrativas que lleve a cabo la administración pública con observancia de sus funciones y la ejecución de sus objetivos y fines, de manera tal que se garantice «(i) el acceso a procesos justos y adecuados;
(ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados».28 71. Ante la evidente ilegalidad de los actos administrativos acusados, se encuentra que, la actuación de Colpensiones transgredió el ordenamiento jurídico y comporta un abuso del derecho, al trasladar al administrado unas cargas que no tiene por qué asumir, pues se reitera, la facultad de autotutela es reglada y si no está expresamente consagrada u otorgada por la Constitución o la ley resulta ser arbitraria. 72.
Ahora, en el recurso de apelación Colpensiones indicó que todos los funcionarios y las personas públicas y privadas tienen el deber de acatar los fallos judiciales, sin entrar a evaluar si ellos son convenientes u oportunos. Sobre esta afirmación, destaca la Sala que, en efecto, es deber de los destinatarios de las órdenes judiciales obedecer lo que en ellas se dicte; sin embargo, es importante destacar en este caso que los actos administrativos demandados no fueron emitidos en cumplimiento de esa orden judicial, pues eso se dio a través de la Resolución SUB-314522 del 18 de noviembre de 201929. 73.
Se tiene entonces que los actos demandados fueron proferidos por Colpensiones, después de dar cumplimiento a dicha orden y, además, en la sentencia del 9 de noviembre de 2017 emitida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Sincelejo, no se emitió pronunciamiento alguno relacionado con la devolución de las mesadas pagadas a los señores Eliana Marcela Hernández Ruíz y Moisés Hernández Ruíz, tal como se observa del extracto citado en la Resolución SUB 39458 del 12 de febrero de 2020, página 330. 27Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 20 de febrero de 2025. Exp. 08001-23- 33-000-2017-01345-01 (2275-2022) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 29 de mayo de 2025. Exp. 08001-23-33-000-2019-00615-01 (3406-2024) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 05 de junio de 2025.
Exp. 05001-23-33-000-2018-00237-01 (4774-2024) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, entre otros. 28 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 29 SAMAI, índice 002. Expediente digital, archivo 003. Página 4. 30 SAMAI, índice 002. Expediente digital, archivo 003. Página 3. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) 74.
De allí que la Subsección confirmará la sentencia que accedió a las pretensiones, pero por las razones aquí expuestas. De la condena en costas en segunda instancia 75. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 76. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 77. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 78.
En consecuencia, se impondrán costas a Colpensiones, por cuanto se niega totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre. Segundo. Se condena en costas en segunda instancia a la parte demandada conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2020-00339-01 (2538-2025) el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre.
Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente