CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., seis (06) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-25-000-2012-00729-02 (0994-2019) Demandante: LUISA FERNANDA MORALES NORIEGA Demandada: NACIÓN – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decidió, (i) declarar probada la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 5° del Acuerdo No. 254 del 2 de octubre de 1996, emanado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Como consecuencia de lo anterior, se denegarán las súplicas de la demanda respecto al cargo de Coordinadora de Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia, (ii) declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, (iii) estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 29 de abril de 2014 en la cual se declaró la nulidad, entre otras, de las normas cuya inaplicación solicitó el actor en el texto de la demanda, (iv) inaplicar el artículo 6 del decreto 658 de 2008, artículo 8 del decreto salarial 723 de 2009, y el artículo 8 de los decretos salariales 1388 de 2010 y 1039 de 2011, por ser claramente contrarios al artículo 14 de la ley 4° de 1992, (v) declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución No. 3857 del 07 de julio de 2011, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, (vi) condenar a la Nación- Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a la señora Luisa Fernanda Morales Noriega las sumas dejadas de devengar por concepto de sueldo básico mensual, durante el período que fungió como Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esto es, desde el 27 de marzo de 2008 y hasta el 19 de septiembre de 2010, (vii) condenar a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar y pagar las sumas dejadas de devengar por la demandante por concepto de primas de servicios, de vacaciones y de navidad, vacaciones, bonificación por servicios prestados, y cesantías, durante el período que fungió como Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esto es, desde el 27 de marzo de 2008 y hasta el 19 de septiembre de 2010, y (viii) ordenar la actualización de la condena en los términos del artículo 178 del C.C.A. Sin condena en costas.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita (i) que se inaplique por ilegal el artículo séptimo del decreto 618 del 2 de marzo de 2007, el cual fue retirado del ordenamiento jurídico, al ser declarado nulo mediante sentencia proferida por el H. Consejo de Estado el 2 de abril de 2009, igualmente en el mismo sentido se deberá inaplicar los preceptos legales de aumento salarial de los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, y 2010, por las razones expuestas en los hechos y omisiones de esta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, (ii) que es nulo el acto administrativo contenido en la resolución 3857 del 07 de julio de 2011, debidamente notificada al suscrito apoderado el 14 de septiembre de 2011, por medio de la cual el Director Ejecutivo de Administración Judicial, Dr. Carlos Ariel Useda Gómez, le negó a la demandante el reconocimiento y pago de los valores que por concepto e prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantía, bonificaciones, entre otros, le adeuda la administración judicial demandada, desde el 13 de agosto de 1997 hasta el 26 de marzo de 2008 como coordinadora de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y como Directora de la Unidad de Recursos Humanos desde el 27 de marzo de 2008 hasta el 19 de septiembre de 2010, las cuales deber el resultado de aplicar el 30 % de la prima especial como salario para su reliquidación. Como consecuencia de tales declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicita, (iii) como reparación del daño, y como consecuencia de la nulidad de acto administrativo, se ordene a la Nación - Rama Judicial _ Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con sede en Bogotá que reconozca y pague a la demandante, los valores que por concepto de prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a cesantías, bonificaciones y daños y perjuicios que la entidad demandada adeuda desde el 13 de agosto de 1997 hasta el 26 de marzo de 2008 como Coordinadora de las Direcciones de Seccionales de la Rama Judicial y Como Directora de la Unidad de Recursos Humanos desde el 27 de marzo de 2008 hasta el 19 de septiembre de 2010, las cuales deben ser el resultado de aplicar el 30 % de prima especial como salario para su reliquidación, porcentaje que nunca fue reconocido como salario mediante los decretos de aumento anual de remuneración de la mencionada servidora pública, 76 arts. 6° y 7° de 1997; 67 arts. 6° y 7° de 1998; 44 arts. 6° y 7° de 1999; 2740 art. 7° y 8° de 2000; 2777 art. 7° y 8° de 2001; 673 arts. 6° y 7° de 2002; 3569, arts. 6° y 7° de 2003; 4172, arts. 6° y 7° de 2004; 936, arts. 6° y 7° de 2005; 389, arts. 6° y 7° de 2006; 658 arts. 6° y 7° de 2008; 723 arts. 8° y 9° de 2009 y art. 8° del decreto 1388 de 2010; de igual manera, las administración al liquidar y ordenar el pago de las prestaciones económicas atrás puntualizadas, deberá efectuar los descuentos pensionales de ley con destino a la Caja Nacional de Previsión Socia – hoy en liquidación o al Fondo de pensiones donde mi poderdante tenga sus aportes pensionales, (iv) que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la Nación – Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar a la accionante, al tiempo de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, la suma total que corresponde por los conceptos expresados en la pretensión anterior, (v) que se condene a la demandada a pagar los intereses en la forma y términos expresados en el artículo 177 del C.C.A., (vi) que las condenas serán actualizadas o indexadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta que cause ejecutoria la sentencia que le dé término definitivo al proceso, (vii) que se dé cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones, son en síntesis los siguientes: 2.1. El Congreso nacional expidió la ley 4° de 1992, en la que facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. 2.2. En desarrollo de tales facultades, el Gobierno expidió entre otros Decretos, el 618 de 2007, sobre régimen salarial y prestacional de los servidores del Consejo Superior de la Judicatura, y en su artículo 7 señaló que el 30 % del salario básico mensual se consideraba prima especial, sin carácter salarial para los servidores públicos que menciona. 2.3.
Previo a la expedición de la ley 4° de 1992, a los funcionarios judiciales se les tenía en cuenta como factor salarial todos y cada uno de los valores que como contraprestación por sus servicios prestados, recibieron de forma periódica mensual, por disposición expresa del artículo 12 del Decreto 717 de 1978. 2.4. El Decreto 618 de 2007, expedido por el Gobierno Nacional estableció el salario para ese año de los servidores del Consejo Superior de la Judicatura, independientemente de que los decretos sobre régimen salarial y prestacional se expidan anualmente de manera separada a los de los demás servidores públicos de la Rama Judicial. 2.5.
En sentencia del 2 de abril de 2009, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, se declaró la nulidad del artículo 7° del Decreto 618 de 2007. 2.6. Acorde con el artículo 1° del acto legislativo No. 03 de 2002, que modificó el artículo 116 de la C.P., la estructura de la Rama Judicial se encuentra conformada entre otras autoridades judiciales, por el Consejo Superior de la Judicatura. 2.7.
En consecuencia, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, aplicando el principio de igualdad debió proferir acto administrativo definitivo de carácter particular y concreto en el que reconociera y ordenará el pago de los valores dejados de cancelar a la Ex-Coordinadora de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y Ex–Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Dra. Luisa Fernanda Morales Noriega, correspondiente al 30 % de las primas, bonificaciones, cesantías, intereses a las cesantías, las cuales fueron liquidadas y pagadas desde el 13 de agosto de 1997 hasta el 26 de marzo de 2008 como Coordinadora de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, y como Directora de la Unidad de Recursos Humanos desde el 27 de marzo de 2008 hasta el 19 de septiembre de 2010, teniendo como salario únicamente el 70 % de la remuneración mensual, adeudándosele el correspondiente 30 %, más el valor de daños y perjuicios que le fueron causados al tener que realizar prestamos, por no recibir ese 30 % de prima especial de servicios hasta completar su salario con el 100 %, y como consecuencia de dichos prestamos tener que pagar intereses a entidades crediticias durante su vinculación laboral. 2.8.
Para el caso de la accionante, es preciso inaplicar, por ser violatorios del principio de igualdad, en concordancia con los artículos 53 y 116 de la C.P., los decretos: Todos ellos relacionados con el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, en cuanto ilegalmente establecen el 30 % del salario básico mensual de los Directores de Unidad, como prima especial sin carácter salarial, cuando dicho 30 % de prima especial, si constituye factor salarial en virtud de lo ordenado en sentencia de abril 2 de 2009, en el que se declaró la nulidad del artículo 7° del Decreto 618 de 2007. 2.9.
Como consecuencia de la inaplicación de los artículos mencionados, se ordene el reconocimiento y pago de los valores dejados de pagar, correspondiente al 30 % de la prima especial que al constituir salario deben ser cancelados desde el 13 de agosto de 1997 hasta el 19 de septiembre de 2010, debido a que se liquidaron y se pagaron las prestaciones a la accionante teniendo como base únicamente el 70 % del valor de su remuneración mensual. 2.10.
El 16 de marzo de 2011, presentó derecho de petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, solicitando tal reconocimiento y pago, lo cual fue negado, mediante resolución No. 3857 del 7 de julio de 2011, notificada el 14 de septiembre de 2011, agotando así la vía gubernativa. 2.11. El 8 de noviembre de 2011, presentó solicitud de conciliación prejudicial, correspondiéndole el trámite a la Procuraduría 144 Judicial II, quien llegado el día y la hora señalados, expidió certificación que no se pudo efectuar conciliación, siendo declarada fallida.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 13, 25, 29 53, 150 numeral 19, literal E) y 215 inciso 9, de la Constitución Política. El Decreto 717 de 1978, artículo 12, la ley 4 de 1992, artículos 2 y 10, la ley 270 de 1996, artículo 152, numeral 7, la ley 482 de 1998 sobre presupuesto, y el artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo.
Refiere que con anterioridad a la expedición de la ley 4° de 1992, a todos los funcionarios judiciales se les tenía en cuenta como factor salarial, por mandato expreso del art. 12 del decreto 717 de 1978, todos los valores que como contraprestación por sus servicios prestados recibían en forma mensual. Destaca el contenido de los artículos 2° y 10° de la ley 4 de 1992, 152 – numeral 7 de la Ley Estatutaria de Justicia 270 de 1996, y el artículo 14 del C.S. del T., para referir que junto con el art. 12 del Decreto 717 de 1978, el acto acusado es violatorio de tales leyes, porque en ningún caso se pueden desmejorar o disminuir los derechos salariales y prestacionales de los servidores públicos, como es el caso de la accionante, y al fundamentarse o apoyarse los actos demandados en la aparente legalidad de los decretos de aumento salarial de los servidores de la Rama Judicial y del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, enunciados en el numeral “2.8 -acápite de hechos”.
Decretos estos, que ilegalmente consideraron como prima especial sin carácter salarial el 30 % del salario básico mensual de los Directores Administrativos, Directores de Unidad y Directores Seccionales, entre otros, donde consecuencialmente se está ni más ni menos que menguando y recortando ostensiblemente el ingreso salarial de la aludida servidora pública, quien por mandato tiene derecho a percibir una remuneración completa y acorde con sus funciones, dignidad, y jerarquía, y no menguada, por cuanto al considerarse el 30 % de su remuneración como prima especial sin carácter salarial, esta determinación viene a afectar gravemente el monto de las demás prestaciones sociales, tales como las primas de servicios, navidad, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, bonificaciones e incluso hacia el futuro el monto pensional de dicha servidora pública.
Y si el H. Consejo de Estado, ya se pronunció sobre la ilegalidad del decreto de aumento salarial 618 de 2007, artículo 7 que incluye a los Directores de Unidad del Consejo Superior de la Judicatura y de su órgano técnico y administrativo, como lo es la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, así como de los Directores Administrativos y Directores Seccionales de Administración Judicial, que también hacen parte de la Rama Judicial, al estimar que el 30 % de la prima especial de estos servidores públicos si tiene carácter salarial, con los mismos argumentos y razones jurídicas aducidas en esa decisión judicial de 02 de abril de 2009, se debe y tiene que reconocer y aplicar ese derecho a los demás funcionarios de la Rama Judicial, conforme a los principios de igualdad, equidad y justicia, así como en lo relativo al principio de favorabilidad en materia laboral, y como consecuencia de ello, cancelar a la demandante los rubros correspondientes a dicho 30 % no reconocido ni pagado desde el 13 de agosto de 1997 hasta el 26 de marzo de 2008 como Coordinadora de Dirección Seccional de la Rama Judicial y desde el 27 de marzo de 2008 hasta el 19 de septiembre de 2010 como Directora de la Unidad de Recursos Humanos, respecto de las prestaciones sociales expresadas con anterioridad, más los daños y perjuicios materiales y morales que se hayan causado.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la actora por intermedio de apoderado, el 29 de marzo de 2012. 4.2. Mediante providencia del 11 de mayo de 2012, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sala Plena, se declararon impedidos, con fundamento en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P. y ordenó remitir el expediente al H. Consejo de Estado. 4.3.
En auto de octubre 30 de 2012, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, se decidió el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 49 del expediente. 4.7.
Mediante auto del 18 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería al apoderado del demandante. 4.8. Tramitada todas y cada una de las etapas procesales en la primera instancia, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia.
5. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia proferida el 31 de octubre de 2017, decidió, (i) declarar probada la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 5° del Acuerdo No. 254 del 2 de octubre de 1996, emanado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Como consecuencia de lo anterior, se denegarán las súplicas de la demanda respecto al cargo de Coordinadora de Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia, (ii) declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, (iii) estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 29 de abril de 2014 en la cual se declaró la nulidad, entre otras, de las normas cuya inaplicación solicitó el actor en el texto de la demanda, (iv) inaplicar el artículo 6 del decreto 658 de 2008, artículo 8 del decreto salarial 723 de 2009, y el artículo 8 de los decretos salariales 1388 de 2010 y 1039 de 2011, por ser claramente contrarios al artículo 14 de la ley 4° de 1992, (v) declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución No. 3857 del 07 de julio de 2011, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, (vi) condenar a la Nación- Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a la señora Luisa Fernanda Morales Noriega las sumas dejadas de devengar por concepto de sueldo básico mensual, durante el período que fungió como Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esto es, desde el 27 de marzo de 2008 y hasta el 19 de septiembre de 2010, (vii) condenar a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar y pagar las sumas dejadas de devengar por la demandante por concepto de primas de servicios, de vacaciones y de navidad, vacaciones, bonificación por servicios prestados, y cesantías, durante el período que fungió como Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esto es, desde el 27 de marzo de 2008 y hasta el 19 de septiembre de 2010, y (viii) ordenar la actualización de la condena en los términos del artículo 178 del C.C.A. Sin condena en costas.
Inició su análisis en torno a la evolución normativa de la prima especial del 30 % sin carácter salarial, resaltando lo previsto en la ley 4° de 1992, especialmente en su artículo 14, y los decretos anuales iniciales y el último de 2010 que reglamentaban la misma, dándole su tradicional y ancestral naturaleza de ser un incremento, adición o agregado al sueldo mensual.
Sin embargo, en varios artículos de los decretos anuales, el Gobierno Nacional reglamentó la prima especial sin carácter salarial, estableciendo que esta sería un 30 % del salario básico del funcionario con lo cual tomó el porcentaje mencionado de la remuneración mensual, para darle el título de prima, por lo que despojó así de efectos salariales al 30 % del sueldo básico, de los servidores de la Rama Judicial.
El contenido normativo o material de los decretos que establecían que el 30 % del salario básico sería la prima especial, fue declarado inconstitucional e ilegal, y por tanto retirado del ordenamiento jurídico, mediante sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, de fecha 2 de abril de 2009, dentro del radicado 11001032500020070009800, que declaró la nulidad del artículo 7° del decreto 618 de 2007, y fallo del 14 de enero de 2002 en el radicado No. 11001032500019990003100, que declaró la nulidad del artículo 7° del decreto 38 de 1999.
Expresó en tal oportunidad el Consejo de Estado que frente al concepto de prima, debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, y que luego de la Carta Política de 1991, sigue situándose como un incremento, un plus para añadir el valor del ingreso laboral del servidor. Tal razonamiento, es consecuente con el principio de progresividad previsto en el artículo 53 de la C.P., y se puede concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30 % de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4° de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
Luego el Consejo de Estado en sentencia de 19 de mayo de 2010, declaró abiertamente inconstitucional los decretos que determinaban que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, sería el 30 % de la remuneración básico de los servidores judiciales, inaplicándolos a través de la excepción de inconstitucionalidad, y resaltando que la ley 4° de 1992, artículo 2°, previó un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, proferida por la Conjuez María Carolina Rodriguez Ruíz, declaró la nulidad de gran parte de los decretos anuales dictados en el lapso de 1993 a 2007, que regularon la prima especial del 30 %, cuya inaplicación con los mismos efectos, habían sido señalados en la sentencia del 2 de abril de 2009.
Precisó en tal oportunidad que la declaratoria de nulidad no hacía desaparecer la prima especial, y explicó de manera esquemática que la prima es un incremento de carácter salarial sobre el salario básico. Acorde con los parámetros jurisprudenciales, la Sala Transitoria, acogió los mismos en su totalidad, aduciendo que la interpretación correcta que se debe hacer del artículo 14 de la ley 4° de 1992 y sus decretos reglamentarios es aquella que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad, y por ello, la prima especial debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica.
Posteriormente, se ocupó de las excepciones planteadas, desestimando las planteadas como causa petendi -inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, por carecer de respaldo probatorio. En cuanto al medio exceptivo de la prescripción trienal, resaltó la fecha en que se hizo la reclamación de los derechos salariales de la demandante y el momento de su vinculación para establecer si los derechos reclamados estaban prescritos o no. Resaltó algunos apartes jurisprudenciales en torno a este tema, considerados por el H. Consejo de Estado, para señalar que el término de prescripción comenzó a contabilizarse a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos que reglamentaron el artículo 14 de la ley 4° de 1992, que negaba el carácter de salario a la prima especial de servicios, esto es, a partir del 22 de julio de 2014, fecha en que cobró ejecutoria la sentencia del 29 de abril de 2014, por lo que a partir de allí nació el derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales.
Agrega sobre este punto, el término prescriptivo previsto en el decreto 3135 de 1968- art. 41 y el Decreto 1848 de 1969- art. 102, para sostener que la petición que reclamó las prestaciones sociales, fue presentada el 24 de junio de 2011, – antes de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 -, y atendiendo lo previsto en el artículo 102 del Decreto 3135 de 1968, el derecho se encontraría prescrito, pero como está demostrado que la demandante el 29 de marzo de 2012, ante la disyuntiva que presentaba la interpretación del derecho consignado en el artículo 14 de la ley 4° de 1992, instauró la demanda, en la que solicitó la inaplicación por inconstitucionales de los decretos reglamentarios, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, y procedió a demandar los actos de carácter particular, estando en presencia de “una situación jurídica no consolidada”, y el derecho solo cobró exigibilidad a partir de la ejecutoria del fallo en mención, decisión que le da nacimiento al derecho aquí reclamado, la prescripción no se estructura.
Adicionó algunos referentes jurisprudenciales en torno a ello, y a los efectos de la sentencia de nulidad, para concluir que no declaró probada la excepción de prescripción planteada. En el análisis de los cargos y problema jurídico, señaló que se debía determinar si la demandante en su condición de Coordinadora de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y como Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tiene derecho a que se le reconozca la prestación laboral que reclama, por lo que sostuvo que se debía analizar que servidores o funcionarios son los destinatarios de esas disposiciones normativas.
Luego de verificar las pruebas aportadas al proceso, evidenció que la accionante laboró como Coordinadora de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial durante el período comprendido entre el 1° de enero de 1999 hasta el 26 de marzo de 2008, y que es claro para la Sala, que revisadas las normas que regulan la citada prestación, en especial la ley 4° de 1992 y el artículo 7° del decreto 618 del 2 de marzo de 2007, tal cargo no aparece enlistado en las disposiciones normativas como destinatario de la citada prima especial.
Consideró que pese a que se allega copia del Acuerdo No. 254 del 2 de octubre de 1996, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en el que se define la estructura organizacional del Despacho de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial disponiendo en su artículo 5 que “El cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial tendrá las mismas prerrogativas salariales y prestacionales que el Director de Unidad”, para la Sala en principio la accionante tendría derecho al reconocimiento y pago de la prestación laboral que reclama como Ex Coordinadora de las Direcciones Seccionales, sin embargo, la modificación del régimen salarial no es competencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura acorde con lo previsto en el artículo 150 de la C.P., y por tanto tales funciones en torno a prestaciones sociales son indelegables en corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas, ya que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de empleados públicos le corresponde únicamente al Congreso de la República.
Hechas tales precisiones, y enunciando la definición y fundamentación de la excepción de inconstitucionalidad, consideró necesario aplicarla, con el fin inaplicar el artículo 5° del Acuerdo No. 254 de 1996, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que es contrario a la disposición contenida en el artículo 150 de la Constitución Política.
Afirmó que cosa distinta ocurre con el cargo desempeñado por la demandante en su condición de Ex Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, durante el período comprendido entre el 27 de marzo de 2008 hasta el 19 de septiembre de 2010, en razón a que dicho cargo si aparece enlistado en el artículo 7° del Decreto 618 de 2007 como destinatario de la denominada prima especial y que a través del acuerdo No. 273 de marzo 19 de 1998, estableció “la equivalencia del cargo de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con la de Magistrado Auxiliar”, aspecto este, sustancialmente distinto, a fijar la equivalencia salarial, que como ya se dijo, es del resorte exclusivo del Congreso de la República.
Por tales consideraciones, señaló que la accionante en su condición de Ex Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, le asiste derecho a la prima especial que debe ser considerada como un incremento y no como una disminución, por lo que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial tenía que agregar la prima especial a la remuneración básica mensual, como también ha debido liquidar todas sus prestaciones con base en el 100 % ( y no en el 70 %) del sueldo básico mensual.
Igualmente sostuvo que si bien los artículos 6° de los decretos 658 de 2008, 8° del decreto 723 de 2009, y 8° de los decretos 1388 de 2010 y 1039 de 2011, no fueron declarados nulos en la sentencia del 29 de abril de 2014, estos se inaplicarán, toda vez que tienen contenido idéntico a los que fueron anulados es decir, como contrarios al artículo 14 de la ley 4° de 1992, así como el artículo 1° ibídem, había cuenta que desmejoraron laboralmente los derechos prestacionales de la actora.
Por tanto el acto acusado trasgredió por aplicación indebida e interpretación errónea las normas citadas y en ese sentido, se declarará su nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la demandada que proceda a reliquidar el sueldo, las primas, la bonificación por servicios y las cesantías devengadas por la demandante durante el período que fungió como Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esto es, entre el 27 de marzo de 2008 y el 19 de septiembre de 2010, actualizando los valores que resulten a favor de la actora.
6. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación parcial, contra la sentencia del 31 de octubre de 2017, solicitando revocar parcialmente el fallo de primera instancia, y conceder la totalidad de las pretensiones de la demanda, en el sentido de reconocer los derechos reclamados durante todo el tiempo laborado por la accionante.
Resalta la sentencia del 29 de abril de 2014, para señalar que tal fallo le otorga a la accionante el total legítimo derecho de recibir de manera retroactiva, el pago de la prima especial equivalente a un 30 % de su remuneración mensual, que de manera errada fue descontada del salario básico, así como la reliquidación de sus primas, bonificaciones y cesantías.
Precisa que la negación parcial de las pretensiones, obedece a la incompatibilidad que presenta el artículo 5° del Acuerdo 254 de 2 de octubre de 1996 con las normas de orden constitucional, por lo que se decide aplicar la excepción de inconstitucionalidad sobre dicho acuerdo. Sin embargo, considera que si le asiste el derecho porque la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sí tenia claramente la facultad de establecer la equivalencia que la sentencia tacha de inconstitucional.
Refiere que la demandante en los cargos desempeñados para la Rama Judicial, su remuneración fue dividida en dos factores; el salario básico, equivalente al 70 % y el 30 % restante catalogado como prima especial, y en el escrito de demanda quedó expresamente indicado que la equivalencia de los cargos desempeñados con respecto a los cargos de Magistrados de Tribunal y de Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, son los Acuerdos 254 de 1996 y 273 de 1998.
Afirma que al cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales, se le estableció la equivalencia con los cargos de Director de Unidad en el artículo 5 del acuerdo 254, por lo que aplicar el axioma matemático que de dos cosas iguales a una tercera son iguales entre sí, es claro que por efecto de la unión de las disposiciones de los acuerdos 254 y 273, el cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales es equivalente para todos los efectos con el cargo de Magistrado Auxiliar, como también lo es el cargo de Director de Unidad y genera por tanto, el derecho para la demandante sobre la aplicación del Decreto 610 de 1998, en todos los períodos de su vinculación. Aborda un análisis de legalidad del acuerdo 254 de 1996, expresando que su expedición tuvo como finalidad definir “la estructura organizacional del Despacho de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial” y se dictan otras disposiciones”, por lo que la Sala Administrativa adopta este ajuste organizacional en desarrollo de sus funciones y conforme a sus atribuciones constitucionales y legales, para dar cumplimiento a las nuevas funciones establecidas por la recién expedida Ley 270 de 1996.
Para ese momento no existía la bonificación por compensación y menos la bonificación por gestión judicial, por el contrario al expedir el acuerdo citado, estaba la Sala ejerciendo la función establecida en el numeral 7 del artículo 85 de la ley 270, por cuanto estaba determinando la estructura y planta de personal de su órgano técnico y administrativo, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Al preguntarse el por qué de tal equivalencia, sostiene que obedece a que en los decretos salariales de 1993 hasta 1996, expedidos después de la Ley marco de 1992, no figuraba el cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales, cargo que la Sala decidió crear, precisamente para dotar al Despacho del Director Ejecutivo de Administración Judicial de un empleado de categoría idéntica a los de su staff directivo, como lo son los Directores de las Unidades de la misma y de igual categoría a los Directores Seccionales a los que iba a coordinar, cargos que en las normas salariales se categorizan como cargos nominados, cada uno de los cuales tiene determinada su remuneración mensual, atada a la denominación especifica del mismo.
La inexistencia de la denominación del cargo en los decretos salariales y la necesidad de otorgarle una categoría consecuente con su labor Coordinadora de los Directores Seccionales, es la razón por la cual se establece la equivalencia cuestionada. Por tanto la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, no modificó con este acuerdo en manera alguna el régimen salarial y prestacional de servidores públicos, como lo afirma la sentencia aquí apelada para así decretar equivocadamente la excepción de inconstitucionalidad del acuerdo 254 de 1996.
Además, si se excluyera del ordenamiento jurídico la equivalencia realizada por la Sala Administrativa en el citado acuerdo 254 de 1996, la remuneración del cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales quedaría en el limbo absoluto, ya que no sería posible identificar cual salario mensual se le liquidaría a la persona que se posesionará en él, ya que si se revisan los decretos salariales que el Gobierno Nacional expide cada año, ese cargo no figura en ninguno de ellos y en ninguna de las vigencias fiscales transcurridas desde el año de su creación (1996) hasta la fecha.
Refiere que la facultad legal de la Sala Administrativa para crear cargos en la Rama Judicial, no tiene ningún condicionamiento con respecto a la denominación que deba utilizar ni a la definición del salario, por lo que les puede dar diferentes nombres o denominaciones y para efectos de definir su remuneración mensual, simplemente debe tener en cuenta los grados que existan en los decretos salariales, ya sea por medio de gradación numérica o nominados -los cuales figuran con nombre especifico en dichos decretos salariales -.
Por ello la Sala Administrativa creó el cargo de Coordinador de Direcciones Seccionales y lo equiparó para efectos de la remuneración salarial al de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, siendo tal creación constitucional y legal, por lo que el juzgador se equivocó. Hace alusión también al acuerdo 273 de 1998, para expresar que la Sala Administrativa suprimió dos cargos de la planta de personal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, utilizando la facultad que le otorga el numeral 7 del art. 85 de la ley 270 de 1996 y la propia Constitución en el art. 257, numeral 2.
Igualmente refiere que el inciso final del numeral 1 del artículo 2 del decreto 64 de 1998 facultó al Consejo Superior de la Judicatura a establecer las equivalencias del cargo de Magistrado Auxiliar. Concluye que la equivalencia de los cargos decretada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo 273 de 1998 no invade la orbita de las competencias del Congreso Nacional ni las del Gobierno Nacional y el establecimiento de las equivalencias, por unidad de materia se refiere de manera directa a que esa equivalencia corresponde al régimen salarial y prestacional sobre el cual versa el Decreto.
Igualmente aduce que la disposición que faculta a la Sala para establecer la equivalencia del cargo de magistrado auxiliar no solo aparece en el decreto 64 de 1998 sino en otras normas las cuales enuncia. Finalmente afirma que la excepción de inconstitucionalidad decretada no existe, y que a la gran mayoría de los que tienen y han reclamado ese derecho se les ha cancelado sin trabas, por lo que el Tribunal incurrió en una violación del derecho a la Igualdad. 7.
El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 4 de diciembre de 2018.
8. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 8.1. Mediante providencia del 30 de mayo de 2019, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda Sala Transitoria. 8.2.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 29 de agosto de 2019, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 4 de marzo de 2020. 8.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de noviembre 20 de 2019. 8.4 Mediante auto del 26 de noviembre de 2020, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. 9.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 9.1.
Parte demandada: Dentro del término de traslado el apoderado de la parte demandada presentó alegato de conclusión, solicitando se revoque la sentencia apelada, argumenta que la sentencia apelada se profirió antes de que se hubiera proferido la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la cual, entre otros temas se trató lo relacionado con el tope del 80% del Decreto 610 de 1998, para los Magistrados del Tribunal y homólogos.
Afirma que no hay lugar al reconocimiento de la prima especial para los Magistrados de Tribunal y equivalentes, teniendo en cuenta que tal y como lo manifestó el Consejo de Estado en la referida sentencia de unificación, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados y homólogos en un 30% se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de, el 80% mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4 de 1992 y en el se estableció la referida nivelación. Expresa en otras palabras el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio especial. 9.2.
Parte demandante Transcurrido el término de traslado, el apoderado de la parte demandante guardó silencio. 9.3. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 8 de julio de 2024 2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe definir si a la demandante le corresponde el reconocimiento de la prima especial sin carácter salarial, pero como adición al salario básico, por el periodo comprendido entre el 13 de agosto de 1997 y el 26 de marzo de 1998, periodo en el cual se desempeñó como Coordinadora de las Direcciones Seccionales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reconocimiento que le fue negado en la sentencia recurrida, en cuanto aplicó la excepción de inconstitucionalidad del artículo 5 del Acuerdo 254 de 2 de octubre de 1996.
La sentencia recurrida, aplicó la excepción de inconstitucionalidad al artículo 5 del Acuerdo 254 de 1996 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. “por el cual se define la estructura organizacional del Despacho de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y se dictan otras disposiciones”, dispuso en el artículo 5 que “el cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial tendrá las mismas prerrogativas salariales y prestacionales que el Director de la Unidad”, funcionario éste que es sujeto activo del reconocimiento de la prima especial, al considerar que la modificación de régimen salarial no es competencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Fundamenta su tesis en el artículo 150 de la Constitución Política, según el cual, corresponde al Congreso fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; precepto constitucional con fundamento en el cual concluye que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, le corresponde únicamente al Congreso de la República, quien es el legitimado para modificar el régimen prestacional a través de una ley, y que además es una función indelegable.
La Sala sostendrá la siguiente tesis: El Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa, si tiene competencia para establecer las equivalencias de los empleos con las de Magistrado Auxiliar, razón por la cual el Acuerdo 254 de 1996, artículo 5 no es inconstitucional. El Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo 254 de 1996 “por el cual se define la estructura organizacional del Despacho de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y se dictan otras disposiciones”, en el artículo cuarto del mencionado Acuerdo, determinó la estructura de la Planta de Personal del despacho del Director Ejecutivo de Administración Judicial, la cual conformó con los cargos que creó en el mismo artículo cuarto, entre esos cargos, creo el de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y en el artículo quinto dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO QUINTO. El cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial tendrá las mismas prerrogativas salariales y prestacionales que el Director de Unidad” El Acuerdo 254 de 1996 fue expedido por el Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de las facultades legales, en especial las señaladas en los artículos 85 numeral 7 y 98 de la Ley 270 de 1996, en desarrollo de lo previsto en los decretos salariales anuales a partir del Decreto 57 de 1993 y en los artículos 6 y 7 del Acuerdo 74 de 1996.
Los Decretos salariales expedidos anualmente a partir del año 1993 por los cuales se establece el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, expedidos en ejercicio de las facultades concedidas al Presidente de la República en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, consagran de manera uniforme la siguiente disposición: “El Consejo Superior de la Judicatura establecerá las equivalencias del cargo de Magistrado Auxiliar.” La Ley Estatutaria de Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, en los artículos 85 numeral 7 y 99 de la Ley 270 de 1996 disponen lo siguiente: “Artículo 85.
Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: (…) 7. Determinar la estructura y la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales” El artículo 99 ibidem indica que el empleo de Director Ejecutivo de Administración Judicial, tendrá la misma categoría, prerrogativas y remuneración de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
Ahora bien, el Acuerdo 74 de 1996, fue expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con el fin de darle cumplimiento al inciso primero del artículo 99 de la Ley 270 de 1996, el cual dispone lo siguiente: “ARTÍCULO
99. DEL DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. El Director Ejecutivo de Administración Judicial deberá tener título profesional, maestría en ciencias económicas, financieras o administrativas y experiencia no inferior a cinco años en dichos campos. Su categoría, prerrogativas y remuneración serán las mismas de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.” (negrilla fuera de texto) El artículo 7 del Acuerdo 74 de 1996, facultó a la Sala Administrativa para que a través de acuerdos separados determinará la organización y planta de personal, requisitos para el desempeño de los cargos y su correspondiente nivel salarial, así como funciones detalladas, de las dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial.
De la normatividad legal citada en precedencia, se concluye: Que los Decretos salariales expedidos anualmente a partir del año 1993, por los cuales se establece el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, expedidos en ejercicio de las facultades concedidas al Presidente de la República en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, facultan al Consejo Superior de la Judicatura para establecer las equivalencias del cargo de Magistrado Auxiliar.
Que la Ley 270 de 1996 en su artículo 85, le otorgó competencia a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, para determinar la estructura y la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura, precisando el legislador que en ejercicio de esa atribución, no puede la Sala Administrativa, establecer con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, restricción legal que corresponde a lo ordenado en el artículo 257 Constitucional numeral 2.
Que el Acuerdo 74 de 1996, proferido con posterioridad a la expedición de la Ley 270 de 1996, desarrolló el mandato legal previsto en el artículo 85 de dicha Ley, precisando que la Sala Administrativa tiene competencia para fijar el nivel salarial sujeto a la restricción antes mencionada, es decir, siempre y cuando no exceda el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
Consecuente con lo antes expuesto, considera la Sala, que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con la expedición del Acuerdo 254 de 1996 no usurpo funciones del Congreso de la República, cuando en su artículo quinto dispuso que el cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial tendrá las mismas prerrogativas salariales y prestacionales que el Director de la Unidad, por cuanto tenía facultad legal para efectuar tal equivalencia. Efectuada la anterior precisión en relación con la legalidad del Acuerdo 254 de 1996, abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, que la mencionada sentencia no había sido proferida cuando se expidió la sentencia ahora recurrida.
La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3. Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: La doctora LUISA FERNANDA MORALES NORIEGA se desempeñó como Coordinadora de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial desde el 13 de agosto de 1997 hasta el 28 de marzo de 2008 y como Directora de la Unidad de Recursos Humanos desde el 27 de marzo de 2008 hasta el 29 de septiembre de 2010, conforme a la certificación expedida por el Director Administrativo de la División de Asuntos Laborales visible a folio 19 del expediente.
Desde el año 1997, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó al actor el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, no le asiste razón a la sentencia recurrida cuando sostiene que la exigibilidad del derecho, en el caso de la prima especial, surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales decretada en sentencia de 22 de julio de 2014, dada la naturaleza declarativa de esta sentencia. La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- A la demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 24 de junio de 2011, es decir cuatro años después de la causación del derecho, encontrándose entonces, prescrito los derechos reclamados con anterioridad al 24 de junio de 2008.
La Sala ´precisa que el tema de la prescripción, no fue objeto del recurso de apelación interpuesto por la demandante, habida cuenta que la sentencia recurrida no decreto la prescripción, sosteniendo una tesis que esta Sala no comparte y que fue definida en la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019 como quedo reseñado en precedencia. Así que conforme a lo dispuesto en la sentencia C 091 de 2018, esta Sala decretará de oficio la prescripción en el presente caso.
Esta Sala de Conjueces con Ponencia del Doctor HECTOR SANTAELLA QUINTERO, en sentencia de cinco de diciembre de 2023, Radicación No. 73001-23-33-005-2016-00666-01, dijo lo siguiente “De acuerdo con el inciso segundo del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, el juez de lo contencioso administrativo debe decidir sobre las excepciones propuestas por las partes y sobre aquellas que encuentre probadas al interior del proceso.
Esta disposición no hace distingo entre los tipos de excepciones que puede o no declarar la autoridad judicial, como sí lo hace el artículo 282 del Código General del Proceso, conforme al cual las excepciones de prescripción, compensación y nulidad relativa solo pueden ser alegadas en la contestación de la demanda. Aun cuando este artículo pareciera prohibir al juez declarar una excepción de oficio como la de prescripción, la Corte Constitucional en sentencia C-091 de 2018, analizando precisamente la constitucionalidad de la mentada disposición, señaló que existe una distinción entre lo establecido por el Código General del Proceso en relación a las excepciones y lo que el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 previene sobre el particular.
Para la Corte, si bien es legítimo amparar la autonomía de la voluntad permitiendo renunciar a la prescripción, siguiendo lo que establece el artículo 282 del Código General del Proceso, también lo es proteger el patrimonio público por medio del reconocimiento oficioso de la prescripción en sede de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
Por esta razón, se procede a examinar lo atinente a la prescripción trienal.” En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el treinta y uno de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sala Transitoria, excepto los numerales primero, segundo y tercero que se revocan y los numerales sexto y séptimo que se modifican.
SEGUNDO: REVOCAR los numerales primero, segundo y tercero por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Modificar los numerales sexto y séptimo, los cuales quedarán así: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, condénese a la Nación-Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar a la señora LUISA FERNANDA MORALES NORIEGA las sumas dejadas de devengar por la demandante por concepto de sueldo básico mensual y la reliquidación de sus prestaciones sociales, durante el periodo que fungió como Coordinadora de Direcciones Regionales y como Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, precisando que dicho reconocimiento se encuentra prescrito conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA