| | | | | | | |CONSEJO DE ESTADO | | |SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | | |SECCIÓN PRIMERA | Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación número: 47001-23-33-000-2018-00155-01 Actores: YERLI NOREIDA DELGADO CRUZ y otros Coadyuvan: Hernando Burgos Espinosa, Gloria Janneth Varón Valderrama, Juan Manuel Jiménez Barros, Javier Eduardo Dede Pabón, Leomar Esther Garay Libernal, Agustina Lorena Eker Rodríguez, Carlos Fernando Rodríguez Acosta, Alex Rivaldo Blanquicet, Fanny Liliana Sánchez Lázaro, Glenda Milena De La Hoz Ruiz, Arcides Arias Polo y Wilson Reyes Demandado: DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA Coadyuva: María de los Remedios Chileguit Pana Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA Derechos colectivos presuntamente conculcados: SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE, y REALIZACIÓN DE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES Tema: La orden judicial de suspender indefinidamente los efectos de la Resolución por medio de la cual el Distrito de Santa Marta ordenó la demolición del muro que invade una vía pública, atenta contra los derechos a gozar del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la libre circulación por el territorio nacional.
No está demostrado que el barrio El Mayor se encuentre en una zona de alto riesgo de desastre no mitigable ni en la zona de ronda del río Manzanares. En consecuencia, no hay fundamentos que habiliten a la Jurisdicción para ordenar su reubicación Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta – Magdalena, por el Procurador 13 Judicial II Ambiental y Agrario del Magdalena, por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y por la parte demandante, en contra de la sentencia de 20 de noviembre de 2020, proferida por el Despacho 1° del Tribunal Administrativo del Magdalena.
SOLICITUD 1. Los ciudadanos Yerli Noreida Delgado Cruz, Carmenza Ortiz García, Karina Isabel Rodríguez Vega, Dilia Francisca Campo Carrasquilla, Fanny Cecilia Lázaro de Sánchez, Efraín Montenegro Meza, Elvira Jiménez Fandiño, Griselda Mercedes García Bado, Rafael Gustavo Tapias Buendía, Josefina Bustamante González, Beatriz Elena Parejo Fontanilla, Sor Amparo Eslait de Orozco, Carlos Mario Franco Zapata, Javier Felipe Moreno Moreno, Eliel Moisés Guevara Cariapa, Gustavo Sierra Martínez, Andrea Osorio Andrade, Deisy Hincapié Polo, Rosario de Fátima López Jiménez, Enilda Siado de A., César Augusto Atencio García, María Victoria Andrade Contreras, Russbel Alfonso Peña Castro, Andrés Camargo Milian, Mónica Patricia Collante Montoya, Liliana Farelo Camargo, Roberto Rafael Ruiz Chevillard, Henry Juvenal Delgado Briceño, Luz Elena Acosta Álvarez, Irina Sierra Daza, Sara Elisa Daza Mendoza, Carlos Andrés Peña Coronado y Linis Alexa Fontecha Castellanos, obrando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentaron demanda[3] en contra del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta – Magdalena, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitante. 2.
La vulneración la atribuyeron a lo resuelto en la Resolución N.º 079 de 12 de abril de 2016, mediante la cual la Secretaría de Gobierno Distrital ordenó la restitución de un bien de uso público y la consecuente demolición del muro que se encuentra en la parte posterior de la urbanización Bavaria Country, ubicada en la ciudad de Santa Marta.
LOS HECHOS 3. Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular, en síntesis, fueron los siguientes: II.1. La urbanización Bavaria Country se encuentra ubicada entre las intersecciones de la avenida del Ferrocarril con avenida del Río y entre las carreras 15 y 19 de la ciudad de Santa Marta. II.2. La urbanización fue edificada como unidad abierta según las normas urbanísticas y arquitectónicas establecidas en la Ley 388 de 1997, el Decreto 564 de 2006 y el Plan de Ordenamiento Territorial.
El conjunto se encuentra justo después de los 30 metros de la faja paralela al cauce del río Manzanares y cuenta con: «muro de seguridad y protección al final de las calles, con un bulevar en medio, andenes, levantamiento de un kiosko, senderos peatonales, jardines, zona de BBQ, una cancha de basquetbol y otra de microfútbol, vías internas adoquinadas para el paso de vehículos, parque lineal central […]».
II.3. En la parte posterior de la urbanización se ubicó el «barrio de origen subnormal» El Mayor, el cual se construyó con desconocimiento del Decreto 1449 de 1977, referente a la franja de 30 metros respecto del río Manzanares, y de las disposiciones de contenido urbanístico aplicables. «Las áreas de las casas o mejoras del asentamiento existentes cuentan con menos de 24 metros a lo largo hasta la ribera del Manzanares […]» Y, agregó: «[…] las casas que están dispuestas en la ribera del río manzanares obstruyen el libre acceso al río para todos los que quieran hacer uso de este, y constituyen en sí una contaminación visual hacia el mismo para todos los particulares, entiéndase entonces que son ellas las que deben ser demolidas bajo la figura de la reubicación y no así el muro construido […]».
II.4. Al final de la urbanización se construyó un muro de 31 metros de largo por 3 de alto que separa la urbanización del asentamiento El Mayor. El muro, que ocupa un área de 93 m2, tiene por objeto servir de barrera de protección: i) de las inundaciones por el crecimiento súbito del río Manzanares que se encuentra a escasos 30 metros de distancia; y ii) de situaciones de peligro e inseguridad por el ingreso y salida de personas y vehículos ajenos a la urbanización. Además, precisó: «[…] su razón era proteger la propiedad [urbanización] [respecto] de los transeúntes que libremente podrían circular y hacer uso del río como bien de la nación, por tanto inalienable, imprescriptible e inajenable […]».
II.5. Con ocasión de una querella ciudadana, la Secretaría de Planeación Distrital corrió traslado a la Secretaría de Gobierno del Oficio N.º 0424 de 16 de marzo de 2016, en el que se determinó que el muro mencionado obstruye la prolongación de la vía y, por tal razón, debía ser demolido a efectos de recuperar el espacio público. II.6. En consecuencia, la Secretaría de Gobierno abrió el Expediente N.º 037-2016 y profirió la Resolución N.º 079 de 12 de abril de 2016, mediante la cual se ordenó derribar el muro que separa el Conjunto Bavaria Country del asentamiento El Mayor.
II.7. Mediante Resolución N.º 422 de 30 de noviembre de 2016 dicha Secretaría resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la resolución 079. II.8. Aunque se fijó fecha para proceder a la demolición del muro, esta no ha sido efectuada en virtud de las medidas provisionales de suspensión decretadas por el juez de tutela mientras se resuelve de fondo el amparo deprecado.
II.8. La demolición del muro es una decisión arbitraria e injustificable desde el punto de vista técnico y urbanístico. Además, acarrearía: i) Inundaciones y desastres ambientales por la cercanía inmediata de la urbanización a la ronda hídrica del río Manzanares; ii) Problemas de inseguridad por la circulación permanente de consumidores y vendedores de drogas alucinógenas que afectaría los bienes y la vida de los núcleos familiares de la urbanización; iii) Detrimento económico de los inmuebles de la urbanización, y iv) Afectación por parte de terceros del parque lineal que fue diseñado en forma integral para el conjunto abierto y construido para uso de los habitantes del conjunto.
PRETENSIONES 4. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: «Primero: Ordenar la protección de los derechos e intereses colectivos de mis poderdantes, consagrados en los literales l y m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, los cuales se encuentran en riesgos y amenazados mediante acto administrativo determinado como Resolución No. 079 de abril 12 de 2016, expedida por la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta.
En consecuencia de ello, se imparta la orden judicial al DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA, se abstenga de realizar la demolición del MURO limítrofe con el asentamiento el Mayor, ubicado en el lindero sur del conjunto residencial Bavaria Country de la ciudad de Santa Marta. Segundo: Ordenar al DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA, realizar y ejecutar un plan de reubicación de las viviendas y mejoras construidas irregularmente en el asentamiento del mayor ubicadas en la parte posterior de Muro objeto de esta litis, que se encuentran dentro de la faja paralela al cauce del río manzanares (30 mts), conforme a lo dispone el Art. 3 del Decreto Nacional 1449 de 1997.
Tercero: Condenar en costas y honorarios a la parte demandada». ACTUACIÓN PROCESAL 5. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta, mediante auto de 22 de junio de 2017[4], admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a la autoridad accionada para que contestara, propusiera excepciones y aportara y/o solicitara la práctica de las pruebas que considerare pertinentes.
Igualmente notificó al agente del Ministerio Público. Además, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 6. Por auto de 17 de julio del mismo año[5], el referido Juzgado accedió a la solicitud de medida cautelar, en el sentido de suspender de manera provisional los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución 079 de 12 de abril de 2016, «ya que en la presente contención lo que se discute es el derrumbe de un muro, y si la medida no se llegare a decretar la sentencia que se dicte en derecho, la cual pudiere ser favorable a las pretensiones de los actores, resultaría inocua». 7.
Al día siguiente[6], el Juzgado vinculó «al DADMA, CORPOMAG, UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES y a la CONSTRUCTORA TAMACÁ», «en atención a que el tema que se debate en la presente contención puede tener un impacto ambiental para los habitantes de los barrios cercanos, ya que los mismos se encuentran aledaños a la vereda del río Manzanares». 8.
Posteriormente, mediante auto de 27 de septiembre del mismo año[7], el Juzgado reconoció la coadyuvancia de las pretensiones de la demanda presentada por los señores: Hernando Burgos Espinosa, Gloria Janneth Varón Valderrama, Juan Manuel Jiménez Barros, Javier Eduardo Dede Pabón, Leomar Esther Garay Libernal, Agustina Lorena Eker Rodríguez, Carlos Fernando Rodríguez Acosta, Alex Rivaldo Blanquicet y Fanny Liliana Sánchez Lázaro.
De otro lado, dispuso del emplazamiento de la Constructora Tamacá S.A. 9. Finalmente, encontrándose el proceso en la etapa probatoria, el Juzgado, por auto de 27 de abril de 2018[8], «declara la falta de competencia funcional para tramitar el asunto, de conformidad con el artículo 152 del C.P.A.C.A., dejando sentado que lo actuado conserva su validez, debiéndose remitir el proceso de inmediato a través de la oficina judicial al TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL para lo de su competencia». 10.
Como consecuencia de lo anterior, la magistrada sustanciadora del Despacho 1° del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto de 9 de noviembre del mismo año[9], dispuso, entre otras cosas: i) avocar conocimiento del proceso de la referencia; ii) «conservar la validez de los actuado»; iii) «mantener la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución 079 del 12 de abril de 2016»; iv) reconocer la calidad de coadyuvantes de la demanda a los señores: Glenda Milena De La Hoz Ruiz, Alcides Arias Polo y Wilson Reyes; y v) notificar del auto admisorio de la demanda a la Procuraduría Ambiental y Agraria del Magdalena. 11.
Mediante auto de 15 de mayo de 2019[10], la magistrada decretó inspección judicial al lugar donde se encuentra ubicado el muro divisorio entre la urbanización Bavaria Country y el asentamiento El Mayor, con el fin de verificar el cumplimiento de la medida cautelar. 12. La magistrada, por auto de 5 de agosto de la misma anualidad[11], reconoció la coadyuvancia de la parte demandada de la señora María de los Remedios Chileguit Pana.
CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. El apoderado judicial de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-, mediante escrito allegado el 8 de agosto de 2017[12], solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda toda vez que esa Unidad carece de competencia para satisfacerlas. 13. Conforme al Decreto 4147 de 2011, la UNGRD no tiene competencias en materia de ordenación del territorio, para ejercer control urbanístico ni para reubicar asentamientos pues el legislador otorgó esas funciones a las entidades territoriales. 14.
En materia de gestión del riesgo de desastres se tiene que, conforme a la Ley 388 de 1997, los entes territoriales deben incorporar en las herramientas de planificación del territorio las zonas que representan un alto riesgo para la localización de comunidades. Además, al tenor de la Ley 1523 de 2012, los alcaldes son los responsables directos de la implementación de procesos de gestión, conocimiento y mitigación del riesgo de desastres en su territorio; esto, en el marco de las instancias de coordinación territorial que son los consejos departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo de desastres. 15.
La UNGRD como agente del sistema, tiene competencias en materia de gestión del riesgo de desastres. Sin embargo, sus atribuciones no son operativas, sino, esencialmente, de dirección y coordinación del sistema, y de formulación, implementación, articulación y evaluación de la política pública nacional en materia de gestión del riesgo de desastres. 16.
En consideración a lo anterior y a que no se evidencia una relación intrínseca entre la situación que suscitó la acción de la referencia y alguna conducta de la UNGRD, el apoderado propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 17. No existe ninguna afectación de los derechos colectivos invocados puesto que «el considerar amenaza a un barrio de invasión no es solo una posición clasista sino que se aparta de todo el contenido de la Constitución, es casi como si no existiera ordenamiento».
En el caso bajo examen no está demostrada la veracidad del riesgo. Además, la resolución 079 de 2016 es un acto administrativo que goza de presunción de veracidad. La demolición del muro es consecuencia del cumplimiento del deber jurídico de recuperar el espacio público. Permitir el muro de contención que ocupa el espacio público sólo favorece los intereses particulares de la urbanización y desvirtúa el Estado Social de Derecho. 18.
La Administración de Santa Marta también está en la obligación de iniciar los procesos administrativos del caso para recuperar el espacio de la ronda hidráulica de los cuerpos de agua. 19. Por último, el abogado planteó la excepción de «falta de requisito de procedibilidad» establecido en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, antes de presentar la demanda.
V.2. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena (Corpamag), mediante escrito de 2 de agosto de 2017[13], solicitó que dicha entidad fuera eximida de responder por las pretensiones de la demanda, debido a que la «demolición de muros se escapa de [su] objeto misional». Dichas pretensiones están encausadas hacia el Distrito de Santa Marta, más no hacia Corpamag, quien no tuvo participación o injerencia en los procedimientos que se exponen en el libelo. 20.
Corpamag tiene competencia como autoridad ambiental en los 29 municipios que conforman el departamento del Magdalena, así como en el área rural del Distrito de Santa Marta. Frente al tema del espacio público, Corpamag no tiene competencia para intervenir. Por esa razón, el apoderado judicial solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
V.3. El apoderado judicial del Departamento Administrativo Distrital de Medio Ambiente (DADMA), actualmente, Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental (DADSA), mediante escrito de 4 de agosto de 2017[14], se opuso a la prosperidad de las pretensiones en atención a que «la acción constitucional popular no es un mecanismo idóneo para la defensa que se alega, principalmente por el incumplimiento de los presupuestos mínimos establecidos por la ley y la jurisprudencia». 21.
El apoderado judicial propuso las excepciones de «improcedencia de la acción popular» pues no se demostró perjuicio alguno sobre el orden colectivo, además, para remediar peligros inminentes existen las medidas cautelares. De otro lado, planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva debido a que el DADMA no tiene a su cargo funciones de protección del espacio público, sino de proteger, preservar y conservar los recursos naturales.
V.4. El Distrito de Santa Marta - Magdalena y la Constructora Tamacá S.A. optaron por guardar silencio en esta etapa procesal. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO 22. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta, mediante auto de 27 de octubre de 2017[15], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento.
LA SENTENCIA APELADA 23. El Despacho 1° del Tribunal Administrativo del Magdalena, al analizar las pruebas incorporadas al proceso, determinó, de un lado, que «el conjunto residencial Bavaria Country es abierto y que el muro limítrofe que lo separa del asentamiento El Mayor constituye una vía pública». De otro lado, sostuvo que las edificaciones del asentamiento El Mayor se encuentran invadiendo la ronda hídrica y el plano inundable del río Manzanares, lo cual «configura un riesgo para la zona en cuestión». 24.
En tal virtud, el Tribunal concluyó «[…] que el Distrito de Santa Marta ha vulnerado los derechos colectivos [invocados] […], por los asentamientos que afectan gravemente el ecosistema protector y que se encuentran en el plano inundable de la ronda del Río Manzanares […] el Distrito incurrió en omisión en el ejercicio de sus funciones policivas, lo que favoreció la creación del asentamiento en el área inundable del Río Manzanares». 25.
Así, pues, conforme a la Ley 1523 de 2012, el Decreto 4147 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, el Tribunal advirtió que el alcalde del Distrito de Santa Marta es a quien le corresponde implementar, ejecutar y desarrollar las políticas y actividades tendientes a gestionar el riesgo de desastre en el territorio bajo su jurisdicción. Asimismo, la UNGRD se encuentra obligada a prestar asesoría, orientación y apoyo a dicho ente territorial. 26.
Por último, el Tribunal consideró procedente declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental, debido a que el cumplimiento de las órdenes de amparo de los derechos colectivos invocados les corresponde al Distrito de Santa Marta y la UNGRD.
En consecuencia, mediante sentencia de 20 de noviembre de 2019[16], el Tribunal adoptó las siguientes determinaciones: «PRIMERO.- Se amparan los derechos colectivos al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales son amenazados por la conducta del DISTRITO DE SANTA MARTA, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Se ordena al DISTRITO DE SANTA MARTA junto con la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES - UNGRD, adelantar las actuaciones administrativas necesarias para en atención al principio de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, que en el término de diez (10) meses, realicen un estudio técnico que contenga un plan de emergencia y contingencia para determinar sí es posible la proyección de la vía pública que comunica al Conjunto Residencial Bavaria Country abierto con el asentamiento El Mayor, teniendo en cuenta que esta es una zona se encuentra invadiendo la ronda hídrica del Río Manzanares y, además, ocupa el área que corresponde al plano inundable del mismo río en ese sector, es decir, que se configura un riesgo para la zona en cuestión. Parágrafo. - Para dar cumplimiento a la orden impartida en este numeral, se concede un término de quince (15) días, para iniciar las actuaciones administrativas que aseguren la realización del estudio técnico que contenga un plan de emergencia y contingencia de la zona donde se encuentra el asentamiento El Mayor que está invadiendo la ronda hídrica del Río Manzanares.
TERCERO. - Se ordena la suspensión de los efectos -eficacia-, del acto administrativo contenido en la Resolución No. 079 de 2016, por medio de la cual la Secretaría de Gobierno del Distrito de Santa Marta ordenó la demolición del muro limítrofe entre el conjunto residencial Bavaria Country abierto y el asentamiento El Mayor, sin que implique declarar la nulidad del mismo, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia, solamente con la con el fin de proteger o garantizar los derechos e intereses colectivos amparados en esta sentencia.
CUARTO. - Se integrará un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, en el cual participarán: la magistrada ponente del presente medio de control, un representante de los actores populares, un representante de los moradores del asentamiento El Mayor, un representante del Distrito de Santa Marta y un representante de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Este Comité deberá reunirse periódicamente cada tres meses en el sitio que indique el representante del Distrito de Santa Marta para coordinar y verificar las actividades que se ejecuten en virtud de lo ordenado en este fallo. El Distrito de Santa Marta rendirá informes sobre esos temas dentro de los 5 primeros días siguientes al vencimiento de cada trimestre, a partir de la ejecutoria del fallo.
QUINTO. - Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena — Corpamag y del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental - DADSA, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO. - Sin condena en costas. […]».
FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN VIII.1. La apoderada judicial del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta – Magdalena, mediante escrito de 13 de febrero de 2020[17], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia en consideración a lo siguiente: 27. La Secretaría de Planeación, al igual que el Tribunal, evidenció que la urbanización Bavaria Country se encuentra ocupando el espacio público.
En consecuencia, esa autoridad está en la obligación de efectuar la restitución del espacio ocupado conforme a los artículos 973 y 2519 del Código Civil y 684 del C.P.C. 28. Así, la orden judicial de suspensión del acto administrativo que dispone de la recuperación del espacio público atenta contra el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como contra el derecho fundamental de las personas a circular libremente.
Esto, debido a la permanencia del muro construido sobre la vía de acceso y comunicación entre calles principales de la ciudad de Santa Marta, lo cual vulnera la Constitución Política, la Ley 9 de 1989, los decretos 1504 de 1998 y 668 de 2001, el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta y la sentencia SU-360 de 19 de mayo de 1999 proferida por la Corte Constitucional.
Finalmente, precisó: «[…] se tiene que el proyecto urbanístico BAVARIA COUNTRY ETAPA III y BAVARIA COUNTRY II MANZANA B fueron aprobados para realizarse en lotes de terrenos ubicado entre los linderos de la avenida ferrocarril con calle 29 D del Distrito de Santa Marta, proyecto aprobado por la Curaduría Urbana N.º 1, con sus planos lo cuales establece unas vías de uso público, que dejan ver la proyección de la vía paralela de las Manzanas C, D, E y F, que se prolonga desde el Round Point y/o glorieta, hasta el muro que separa el Conjunto Residencial Bavaria Country del asentamiento el mayor, la protección de esta calle hace parte de un área de concesión la cual sirve de enlace entre estas vías públicas, lo anterior teniendo en cuenta que el Conjunto Residencial Bavaria Country es una unidad abierta […]».
VIII.2. El Procurador 13 Judicial II Ambiental y Agrario del Magdalena, mediante escrito enviado el 13 de febrero de 2020[18], interpuso recurso de apelación solicitando lo siguiente: «[…] Revocar y/o dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 20 de noviembre de 2020 y en consecuencia ordenar al Honorable Tribunal Administrativo del Magdalena que profiera un fallo de fondo a efectos de salvaguardar los intereses colectivos amenazados. -Supletoriamente solicito se ordene la reubicación del asentamiento El Mayor, así como en general de las viviendas que ocupen la zona de alto riesgo, con el objeto de proteger el derecho a la vida de quienes allí habitan. -Supletoriamente solicito se ordene la demolición de las construcciones ubicadas en zonas de alto riesgo o que se encuentren dentro de la ronda hídrica del Río Manzanares […]». 29.
Dicho pedimento se fundamentó en que el Tribunal valoró indebidamente las pruebas referentes al riesgo en el que se encuentran las personas que moran en el asentamiento El Mayor, identificado como de alto riesgo. En ese sentido, se omitió decidir de fondo el asunto, toda vez que las ordenes impartidas son insuficientes para tutelar de manera efectiva los derechos amenazados, lo cual desconoce el carácter preventivo de la acción popular y el principio de congruencia. 30.
Además, «si el Honorable Consejo de Estado decide de fondo la litis se podría vulnerar también el derecho a la doble instancia judicial; razón por la cual se considera que debe ordenarse al Honorable Tribunal Administrativo del Magdalena que profiera la sentencia de fondo en primera instancia». VIII.3. El apoderado judicial de la parte demandante, mediante escrito enviado el 6 de marzo de 2020[19], interpuso recurso de apelación adhesiva a la alzada presentada por Procurador 13 Judicial II Ambiental y Agrario del Magdalena.
Allí el abogado solicitó: «[…]-Se revoque y/o se deje sin efectos la disposición segunda del fallo de primera instancia de fecha 20 de noviembre de 2019, dentro de la acción popular de la referencia. -Se falle de fondo sobre la pretensión segunda de la demanda en la acción popular de la referencia, en la cual se solicita por parte del infrascrito, ordenar al DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA, realizar y ejecutar un plan de reubicación de las viviendas y mejoras construidas irregularmente en el asentamiento del Mayor ubicadas en la parte posterior de Muro objeto de la litis […]». 31.
Lo anterior debido a que el numeral segundo de la sentencia de primera instancia no guarda congruencia con lo pretendido por los demandantes y lo probado en el proceso. El Tribunal dictó una medida extra petita al ordenar que se realice un estudio técnico que contenga un plan de emergencia y contingencia para determinar si es posible la proyección de una vía pública.
Pero, dicha orden, además de representar una incertidumbre para los demandantes, es contradictoria al advertir que esa es una zona que se encuentra invadiendo la ronda hídrica y el plano inundable del río Manzanares. 32. En el proceso se demostró que no es posible la proyección de una vía pública en una zona calificada como de alto riesgo. 33.
Por otra parte, el Tribunal omitió pronunciarse de fondo sobre la pretensión segunda de la demanda relativa a realizar y ejecutar un plan de reubicación de las viviendas y mejoras construidas irregularmente en el asentamiento del Mayor, conforme lo dispone el Decreto 1449 de 1997. Esta situación transgrede el principio de congruencia y las garantías del debido proceso.
VIII.4. La apoderada judicial de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), mediante escrito enviado el 13 de febrero de 2020[20], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia, puesto que «la orden implicaría que esta entidad se subrogue funciones que no le corresponden y que le fueron designadas al Distrito de Santa Marta y a la Corporación Autónoma Regional de Magdalena». 34.
La UNGRD puede brindar toda la asesoría técnica que requiera el ente territorial para determinar si es viable o no la proyección de la vía pública que comunica el conjunto residencial con el asentamiento El Mayor e incluso para la elaboración del plan de emergencia. Sin embargo, no es competente para la elaboración del estudio técnico ni el plan de contingencia. Esa orden judicial es competencia exclusiva del Distrito de Santa Marta.
A este le corresponde elaborar un plan de gestión del riesgo en caso de que un estudio previo evidencie la necesidad, así como identificar en el P.O.T. si el asentamiento El Mayor se encuentra o no en zona de alto riesgo. 35. El Tribunal realizó una indebida valoración de las normas que definen las competencias de los miembros del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, pues las mismas atribuyeron la gestión del riesgo de manera directa a los municipios.
Son estos los que deben incluir en sus instrumentos de planeación la implementación y ejecución de los procesos de gestión del riesgo de desastres. Asimismo, los departamentos son la instancia de coordinación de los municipios que integran su territorio. Según el principio de subsidiariedad positiva, es el departamento del Magdalena el que debe asistir al Distrito de Santa Marta, en caso de que este no cuente con los mecanismos suficientes para ejercer las competencias del caso. 36.
El Tribunal desconoció que las corporaciones autónomas regionales hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y, por tanto, en desarrollo de los principios de solidaridad, concurrencia y subsidiariedad, deben apoyar a los municipios en la elaboración de los estudios necesarios para el conocimiento y reducción del riesgo.
En este caso Corpamag es la autoridad competente para apoyar al Distrito de Santa Marta en la elaboración del estudio ordenado por el Tribunal. 37. No hay justificación alguna para que el Tribunal haya desvinculado a Corpamag del proceso, máxime cuando la misma autoridad precisó que parte del sector El Mayor se encuentra invadiendo la ronda hídrica y el plano inundable del río Manzanares, lo cual está generando un gran impacto ambiental negativo. 38.
Conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los reasentamientos o reubicaciones de población situada en zonas de alto riesgo no mitigable corresponden a una acción positiva competencia de las entidades territoriales, particularmente a los municipios y distritos. 39. Así, pues, de existir algún riesgo en la zona del asentamiento El Mayor, tal situación debe ser determinada por el Distrito de Santa Marta y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. La apoderada judicial de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, mediante escrito enviado el 14 de diciembre de 2020[21], reiteró que el Tribunal desconoció de manera abierta las disposiciones en materia de gestión del riesgo de desastres, según las cuales la UNGRD carece de competencia para ejecutar el estudio técnico y el plan de contingencia y emergencia ordenados en la sentencia de primera instancia. IX.2.
El apoderado judicial de la parte demandante, mediante escrito remitido el 16 de diciembre de 2020[22], reiteró las observaciones planteadas en el recurso de apelación adhesiva. IX.3. La agencia del Ministerio Público optó por no emitir concepto en el asunto de la referencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1. Competencia 40. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[23], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[24] y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 2019[25], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.
X.2. Las acciones populares y su procedencia 41. La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[26]. 42.
Tanto la jurisprudencia Constitucional[27], como de esta Corporación[28], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo, recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas. 43.
Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por «toda persona natural o jurídica». 44.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[29] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: «[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;
(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;
(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]» [30]. 45. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[31] como el Consejo de Estado[32], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente. 46.
Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[33], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[34], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[35].
X.3. Planteamiento del problema 47. La parte actora le atribuyó al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta la afectación de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la ejecución de desarrollos urbanos conforme al orden jurídico, en razón de los efectos que conlleva el acto administrativo contenido en la Resolución N.º 079 de 12 de abril de 2016, mediante el cual la Secretaría de Gobierno Distrital ordenó la restitución de un bien de uso público y la consecuente demolición del muro que se encuentra en la parte posterior de la urbanización Bavaria Country. 48.
Mediante sentencia de 20 de noviembre de 2020, el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena, concluyó que la vulneración de los derechos colectivos se genera única y exclusivamente por cuenta de la invasión del área de ronda hídrica del río Manzanares por el barrio El Mayor, aun cuando reconoció que el muro objeto de la Resolución N.º 079 de 2016 se encuentra edificado sobre una vía pública. 49.
En criterio del a quo, le corresponde al Distrito de Santa Marta y, de manera complementaria, a la UNGRD la obligación de remediar dicha vulneración de los derechos colectivos. En consecuencia, el Tribunal les ordenó: i) que realizaran un estudio técnico «que contenga un plan de emergencia y contingencia de la zona donde se encuentra el asentamiento El Mayor […]»; y ii) que realizaran un estudio técnico «para determinar si es posible la proyección de la vía pública que comunica al Conjunto Residencial Bavaria Country abierto con el asentamiento El Mayor».
Adicionalmente, el Tribunal ordenó la suspensión indefinida de los efectos de la Resolución N.º 079 de 2016. 50. Inconformes con la determinación de primera instancia, el Distrito de Santa Marta, el Procurador 13 Judicial II Ambiental y Agrario del Magdalena, la UNGRD y la parte demandante interpusieron sendos recursos de apelación, con base en las siguientes consideraciones: 51.
El Distrito advirtió que la orden judicial de suspensión de los efectos de la Resolución N.º 079, atenta contra el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, al igual que contra el derecho fundamental de circular libremente por el territorio, dado que el muro se encuentra construido sobre una vía de acceso, e impide la comunicación entre las calles de la ciudad.
Por ello, es deber de la Administración Distrital proceder a derribarlo y restituir así el espacio público ocupado de manera indebida. 52. El agente del Ministerio Público manifestó que la sentencia de primera instancia no atendió a las súplicas de la demanda. Esto, por cuanto las pruebas indican que el asentamiento El Mayor se encuentra ubicado en zona de alto riesgo.
Por lo tanto, lo que debió ordenarse a efectos de tutelar los derechos colectivos era la reubicación del asentamiento. Adicionalmente, consideró que se le debe ordenar al Tribunal que emita un pronunciamiento de fondo con el fin de garantizar el derecho a la doble instancia judicial. 53. Los demandantes adujeron que el Tribunal omitió pronunciarse sobre la pretensión de reubicación del barrio El Mayor.
Además, la orden relativa al estudio para proyectar la vía pública es una medida extra petita y contradictoria, pues la zona está calificada como de alto riesgo. 54. Finalmente, la UNGRD alegó que la orden que le fue impartida no tiene en cuenta el ámbito de competencias de las autoridades involucradas. En primer lugar, Corpamag tiene el deber de cooperar con el Distrito en el conocimiento y reducción del riesgo de desastres.
Además, el riesgo está ligado al impacto de los recursos naturales que se encuentran a su cargo. En segundo lugar, el departamento del Magdalena es la autoridad llamada a cumplir funciones de apoyo en caso de que el Distrito así lo requiera. En tercer lugar, la instancia local es la primera involucrada en los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Por último, la UNGRD sólo cumple funciones de asesoría técnica en relación con las necesidades del Distrito. 55. Así las cosas, corresponde a la Sala resolver dos problemas jurídicos: 56. El primero consiste en establecer si ¿la orden judicial de suspender indefinidamente los efectos de un acto administrativo por medio del cual el Distrito de Santa Marta ordenó la demolición del muro que invade una vía pública, atenta contra los derechos a gozar del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la libre circulación por el territorio nacional? 57.
En segundo lugar, se estudiará si ¿está demostrado que el barrio El Mayor se encuentre en una situación de riesgo de desastre o en la zona de ronda del río Manzanares que haga necesaria su reubicación? 58. En relación con este último aspecto, la Sala, de ser el caso, precisará si los argumentos planteados por la UNGRD resultan suficientes para absolverla de contribuir en el proceso de gestión del riesgo de desastres del barrio El Mayor de la ciudad de Santa Marta.
De igual forma, se examinará el nivel de injerencia que habría de tener Corpamag en ese proceso. 59. Previamente a la resolución del caso concreto, la Sala considera necesario hacer referencia a los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y los bienes de uso público, con el correcto y adecuado ejercicio de la actividad urbanística y con la gestión del riesgo de desastres.
X.4. El derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público[36] 60. La Constitución Política de Colombia señala en su artículo 63 que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. A su vez, el artículo 82 dispone que al Estado le corresponde «[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […]». 61.
El artículo 5.° de la Ley 9 de 11 de enero 1989[37] define el espacio público en los siguientes términos: «[…] Artículo 5º.- Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo. […]». [Resalta la Sala]. 62.
Con base en ello, la regulación precisa que la destinación de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas sólo podrá ser modificado por los concejos o juntas metropolitanas a iniciativa del alcalde o los alcaldes respectivos. 63. En todo caso, la misma disposición advierte de manera palmaria que «[…] Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito [[38]] […]»[39]. [Resalta la Sala]. 64.
En relación con lo anterior, la Ley 388 de 18 de julio de 1997[40], establece que uno de sus objetivos es «[…] garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad […] [así como] velar por la creación y la defensa del espacio público […]»[41]. 65. Ahora bien, en relación con la gestión suelo y el espacio como elementos constitutivos del Estado colombiano, la Ley definió la función constitucional de ordenación del territorio[42] como el: «[…] conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales»[43]. 66.
Además, el ejercicio de la referida función constitucional de ordenación y planificación del territorio debe regirse por el principio de prevalencia del interés general[44], y tiene por objeto «[…] complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible […]»[45].
Asimismo, tiene como fines los siguientes: «[…]1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3.
Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales […]»[46]. 67. De otro lado, la función de ordenación del territorio se ejerce mediante la actividad urbanística, la cual se concreta, fundamentalmente, en las siguientes acciones[47]: i) Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana[48]. ii) Localizar y señalizar las características de la infraestructura para el transporte, de servicios públicos y de interés público y social[49]. iii) Establecer, determinar, identificar y reservar la zonificación, localización y caracterización de: (i) centros de producción;
(ii) actividades terciarias y residenciales[50]; (iii) espacios libres para parques y áreas verdes públicas[51]; (iv) zonas no urbanizables por riesgo de desastres o por condiciones insalubres[52]; (v) terrenos para la construcción de viviendas de interés social[53]; (vi) terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria[54];
(vi) áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, y áreas con fines de conservación y recuperación paisajística[55]; (vii) ecosistemas de importancia ambiental para su protección y manejo adecuados[56]; (viii) terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas[57]; y (ix) suelos estratégicos para la infraestructura militar y policial[58]. iv) Definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas[59]. v) Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística[60]. vi) Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte[61]. vii) Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social[62]. viii) Elaborar los estudios técnicos necesarios para garantizar el conocimiento pleno del territorio y sustentar la eficacia y la eficiencia de las acciones que promuevan el desarrollo ordenado y planificado de las ciudades[63]. 68.
Finalmente, el artículo 99 de la Ley 388 exige licencia para «[…] adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales […] para el loteo o subdivisión de predios para urbanizaciones o parcelaciones en toda clase de suelo, así como para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amoblamiento […]». 69.
En consecuencia, toda actuación que infrinja las disposiciones urbanísticas, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores, conllevará a la imposición de las sanciones urbanísticas y de las medidas policivas correspondientes, tales como la demolición de obras, la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, la suspensión y sellamiento de obras y actividades, labores de reconstrucción, la restitución de los elementos del espacio público, entre otras[64]. 70.
El Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998, «por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial», reitera que «[e]s deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo». 71.
Además de aludir a la definición de espacio público[65] contenida en la Ley 9ª, estableció que el referido concepto se encuentra integrado por los siguientes elementos[66]: i) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; ii) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; y iii) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en ese Decreto. 72.
Dicha composición se encuentra clasificada en: i) elementos constitutivos y ii) elementos complementarios. Los elementos constitutivos se subclasifican en naturales -relativos a la orografía y anexos- y artificiales o construidos, entre los que se encuentran las zonas de mobiliario urbano, pasos peatonales, escalinatas, bulevares, rampas, andenes, malecones, camellones, sardineles, cunetas, ciclovías, bahías, bermas, separadores, calzadas, cruces, intersecciones, glorietas, puentes, parques, zonas de cesión, plazas, escenarios, antejardines de propiedad privada, etc.
Y, entre los elementos complementarios, se encuentran las arborizaciones, el mobiliario urbano, señalizaciones, paraderos, luminarias, materas, bancas, esculturas, murales, bicicleteros, canecas, barandas, hidrantes, entre otros[67]. 73. Pues bien, la ocupación temporal o permanente con cualquier tipo de instalación o amoblamiento, el encerramiento sin autorización o las intervenciones del espacio público y de los bienes de uso público sin licencia o contraviniendo el contenido de esta, dará lugar a la imposición de las sanciones urbanísticas contenidas en el artículo 104 de la Ley 388[68]. 74.
Valga mencionar que este Decreto precisa la importancia de planificar, diseñar, construir y adecuar el espacio público para facilitar la movilidad y la accesibilidad de las personas con diversidad funcional[69]. 75. Por su parte, el Decreto 1538 de 17 de mayo de 2005[70] enfatiza que los elementos del espacio público deben ser accesibles a todas las personas[71].
De tal manera advierte que, tanto las vías públicas[72] como los espacios públicos peatonales, no podrán ser encerrados ni obstaculizados con ningún tipo de elemento que impida su libre tránsito[73]. 76. El Decreto 1469 de 30 de abril de 2010[74], «[c]orresponde a los alcaldes municipales o distritales directamente o por conducto de sus agentes, ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de las obras, con el fin de asegurar el cumplimiento de las licencias urbanísticas y de las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, sin perjuicio de las facultades atribuidas a los funcionarios del Ministerio Público y de las veedurías en defensa tanto del orden jurídico, del ambiente y del patrimonio y espacios públicos, como de los intereses colectivos y de la sociedad en general. […]»[75]. 77.
Por último, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que: «Es deber del Estado, y, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público; (2) velar por su destinación al uso común; (3) asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular;
(4) ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros; (5) Es un derecho e interés colectivo; (6) Constituye el objeto material de las acciones populares y es uno de los bienes jurídicamente garantizables a través de ellas. […]»[76].
X.5. El derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes[77] 78. El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; […], mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. […]».
Igualmente, estableció que «[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 79. Asimismo, al realizar un ejercicio interpretativo de los artículos 82 y 102 de la Constitución, se observa que el espacio público, como elemento estructurador del territorio[78], está destinado a ser disfrutado por la colectividad y por esa razón es que las autoridades están obligadas a velar por su integridad.
De igual forma, la acción urbanística deberá ser desarrollada dentro del marco jurídico del uso del suelo[[79]] y del espacio aéreo urbano, y orientada hacia la materialización de los intereses generales. 80. Adicionalmente, el artículo 311 de la Constitución, preceptúa que «[a]l municipio como entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes». 81.
Un entendimiento sistemático de las disposiciones superiores indicadas, entre otras[80], permite destacar que el ejercicio del deber constitucional de programar, coordinar y ordenar el desarrollo armónico, coherente e integrado del territorio, en el marco de la función administrativa[81], constituye una herramienta para garantizar la eficacia de postulados constitucionales, tales como la propiedad privada, la productividad y la competitividad, el trabajo, la convivencia pacífica, el goce de un ambiente sano, la participación, la igualdad material, la intimidad, la dignidad y la paz, así como para promover, en el marco de un orden justo, el respeto de los derechos y las libertades ajenas sin abusar de las propias. 82.
Justamente en razón a lo anterior fue que la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 reconoció como derechos e intereses colectivos los relacionados con «[…] [l]a realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes». 83.
Una lectura literal del derecho colectivo bajo examen podría sugerir que se limita a imponer un conjunto de restricciones y requerimientos en torno a la actividad constructiva. Sin embargo, nótese cómo la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de febrero de 2007 (C.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez)[82], a partir del concepto de urbanismo, le confiere a este derecho y a otros derechos e intereses relacionados, una dimensión que resulta acorde con el valor constitucional de la primacía del interés general de los asociados.
Veamos: «[…] Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana. Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.).
Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes. Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).
El acatamiento a la ley orgánica de ordenamiento territorial – aún no expedida por el Congreso de la República - y los planes de ordenamiento territorial que expidan las diferentes entidades territoriales del país (art. 288 C.P.). Planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político – administrativas – de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).
Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.
Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial – bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población». [Resalta la Sala]. 84.
Con una visión teleológica o finalística del orden jurídico establecido, el Consejo de Estado aclaró que el derecho colectivo en mención realmente refiere a la actividad urbanística, integrando dentro de la extensión de este concepto la planificación, la organización, la ordenación, la distribución y el desarrollo de los espacios de una ciudad o territorio bajo un eje gravitacional: el beneficio y la convivencia pacífica de los administrados. 85.
Es más, sin duda alguna el entendimiento del territorio como un recurso natural que constituye el sustento (concepto aplicado en todas sus acepciones) de la vida, permite advertir que resulta necesario que el ser humano –individual y colectivamente considerado- atienda a la responsabilidad de organizar y/o adecuar su proyecto de vida, esto es, la satisfacción de sus necesidades e intereses, en consideración a las particularidades propias y a la riqueza natural del suelo del que pretende beneficiarse, así como de la supervivencia y conservación de los seres vivos y los recursos naturales que allí se encuentran, en pro de un desarrollo sostenible. 86.
En últimas no se está hablando de algo distinto del deber jurídico de las personas de ejercer sus derechos y libertades con responsabilidad, sin abuso y con respeto hacia los derechos y libertades ajenas o frente a los bienes jurídicos respecto de los cuales las mismas personas han pactado que son dignos de protección. 87. En síntesis, cuando se habla del derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas, la Sala precisa dos conclusiones.
La primera es aquella según la cual tal derecho alude directamente a la actividad o acción urbanística, la cual se erige como un instrumento de ordenación del territorio en manos del Estado dirigido a realizar los valores constitucionales. 88. Y, la segunda, alude a que tal derecho se estructura a partir de tres elementos: el primero, la planificación del diario vivir humano en relación con el suelo y los recursos naturales –incluidas las actividades constructivas-; el segundo involucra el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas con ocasión de la referida planificación; pero, en tercer término, tanto el instrumento como el fin deben operar en el marco del orden jurídico establecido.
X.6. De la gestión del riesgo de desastres 89. El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]». Igualmente, se estableció que «[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 90.
La Ley 1523 de 24 de abril de 2012[83] adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Esta regulación definió la gestión del riesgo de desastres como: «[…] [el] proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento[[84]] y la reducción[[85]] del riesgo y para el manejo de desastres[[86]], con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. […].
La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. […].
Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias[[87]] y reducción de riesgos[[88]]. […]. Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere[[89]], reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible[[90]]. […]. [El riesgo de desastres] Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza[[91]] y la vulnerabilidad[[92]][[93]]. […]. [Por su parte, el desastre] Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción[[94]]. […]». [Resalta y subraya la Sala]. 91.
Asimismo, La Ley 1523 describió el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como «el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país»[95]. 92.
Pues bien, en ese sentido, «[l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […] [por lo tanto] las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo […] en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades»[96]. [Resalta la Sala]. 93. En consecuencia, la regulación estableció en cabeza de distintas entidades que componen el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -tales como las corporaciones autónomas regionales y los comités para el conocimiento y para la reducción del riesgo- deberes concretos dirigidos a orientar, articular y armonizar las actividades atinentes a la gestión ambiental, a la ordenación del territorio, a la planificación del desarrollo, a la adaptación al cambio climático y a la gestión del riesgo de desastres[97]. 94.
En relación con el contenido del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 26 de marzo de 2015[98], consideró lo siguiente: «[…]. [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción ex ante de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De aquí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho y haya hecho énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[99], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., pérdidas de vidas humanas o animales, contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que por ende ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan (artículo 2 de la Ley 472 de 1998).
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”[100].
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales. […]». SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO 95. De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico (apartado X.3.), la Sala procederá a resolver, en primera medida, si la orden judicial de suspender indefinidamente los efectos de la Resolución por medio de la cual el Distrito de Santa Marta ordenó la demolición del muro que invade una vía pública, atenta contra los derechos a gozar del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la libre circulación por el territorio nacional. 96.
Posteriormente se indagará si está demostrado que el barrio El Mayor se encuentre en una situación de riesgo de desastre o en la zona de ronda del río Manzanares que haga necesaria su reubicación. XI.1. Del muro que separa la urbanización Bavaria Country con el barrio El Mayor 97. Para efectos de resolver el primero problema jurídico, la Sala hará referencia a los medios de prueba que gozan de pertinencia, utilidad e idoneidad, así como a las disposiciones jurídicas aplicables.
En ese orden, se estudiará: (i) la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la recuperación del espacio público, (ii) el alcance del licenciamiento de la urbanización Bavaria Country y el proceso administrativo de restitución de la vía de uso público del sub examine, y (iii) los reparos de oposición propuestos por los recurrentes.
A. Antecedentes del Consejo de Estado en torno a la invasión del espacio público y la obligación jurídica de recuperarlo para el disfrute de la generalidad 98. En torno al alcance y las implicaciones obligacionales que suponen los conceptos de espacio público y bienes de uso público, resulta de particular importancia aludir a la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de marzo de 2004[101], de la cual se procede extractar los siguientes elementos: i) El concepto de espacio público tiene un carácter amplio, no se limita exclusivamente al ámbito del suelo físicamente considerado, sino que, también se refiere al espacio aéreo y a la superficie del mar territorial. ii) El Estado, por ser el representante legítimo del pueblo, tiene a su cargo la obligación constitucional y legal de brindar efectiva protección a los bienes de uso público y el espacio público. iii) Las autoridades administrativas tienen como deber prioritaria la recuperación del espacio público. iv) El Decreto 1504 de 1998[102], precisa el deber estatal de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual debe prevalecer sobre el interés particular. v) De tal manera, los alcaldes y, en general, las autoridades administrativas están investidos de facultades suficientes para lograr la restitución de los bienes de uso público. vi) El goce y disfrute del espacio público debe ser garantizado por encima de cualquier interés particular, ya que ese derecho les pertenece a todos y cada uno de los habitantes del territorio. vii) Entre los elementos constitutivos del espacio público se encuentran las plazas y los parques.
Estos siempre deben ser utilizados en forma apropiada, esto es, cumpliendo la finalidad para la cual fueron destinados o creados. No deben ser utilizados para la obtención de finalidades distintas a las públicas y, mucho menos, para finalidades que limiten el uso, goce, aprovechamiento y disfrute de los ciudadanos. 99. Mediante sentencia del 1.º de febrero de 2001, la Sección Primera del Consejo de Estado[103] se pronunció sobre un asunto de invasión de una vía pública en la ciudad de Bogotá por cuenta de la ubicación de una terminal de automotores de transporte público, los cuales obstruían el tránsito vehicular. 100.
En la demanda se planteó que las vías objeto de amparo son de uso común, precisamente debido a su carácter de bien de uso público. Por consiguiente, al ser invadidas se atentaba contra los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y salubridad públicas, y a la seguridad y prevención de desastres. 101. Allí la Sección precisó de manera palmaria que «[…] la vía pública, no puede ser obstruida, privando a las personas del simple tránsito por la misma. […]», y prosiguió: «[…] así, pues, la finalidad de la Constitución y de la Ley al considerar los elementos y zonas que están dentro de la ciudad, no es otra que el desarrollo de la misma desde el punto de vista urbano. Las vías, por regla general, son bienes de uso público y sólo excepcionalmente están afectas al uso privado o restringido, lo cual no significa que carezcan de las condiciones para ser calificadas como espacios públicos; por lo tanto, las vías que sean de uso público como las que no lo son, son parte del espacio público.
De modo que el restringir a los particulares el uso del espacio público, como en el presente caso, causa violación de derechos, como el de locomoción, que se evidencia en el sub lite como queja de los habitantes del sector en comento. Por ello las medidas de recuperación del espacio público deben involucrar de manera coordinada a todas las autoridades obligadas a su defensa, mediante una tarea permanente, y no solo a través de esporádicas actuaciones.
De lo contrario, so pretexto del ejercicio de cualquier actividad comercial o industrial, un grupo de personas terminan impidiendo, por la fuerza de la costumbre, el ejercicio de un derecho que corresponde a todos. […]». [Resalta la Sala]. 102. Por esas razones, la Sala revocó la sentencia de primera instancia y les ordenó a la alcaldía local de Barrios Unidos y a la alcaldía Mayor de Bogotá que, en coordinación con la Policía Nacional, adoptaran las medidas urgentes necesarias para que el funcionamiento del «terminal de transportes de la carrera 24 entre calles 72 y 73», no amenace ni vulnere el debido derecho del espacio público. 103.
Posteriormente, la misma Sección, en sentencia de 27 de julio de 2001[104], advirtió que la alcaldía local de San Cristóbal – Bogotá había incurrido en una conducta omisiva al permitir que unos particulares invadieran el espacio público, mediante la instalación de unos bolardos en una vía pública. En ese contexto, la Sala de Decisión indicó: «[…] justamente corresponde a dicha autoridad velar porque estas cosas no sucedan o remediarlas tan pronto ocurran.
Ahora bien, se encuentra establecida la vulneración al derecho colectivo conforme a lo establecido en el literal d) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, prueba de ello la da la diligencia de inspección judicial al lugar de los hechos en la Calle 9 entre Carreras 7 y 8 […]. Se concluye entonces que la autoridad pública, en este caso el Alcalde Local de San Cristóbal, por omisión es responsable de la recuperación del espacio público, junto con los particulares señalados anteriormente quienes fueron los infractores al colocar los bolardos en la Calle referida. […]». [Resalta la Sala]. 104.
Así, pues, la Sección: i) revocó el fallo apelado; ii) amparó el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y iii) ordenó al alcalde local de San Cristóbal que ejerciera su autoridad de policía ordenando el retiro de los bolardos colocados, así como el arreglo de los daños que se hubieren causado, a costa de los infractores, hasta lograr volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho colectivo. 105.
Cuatro años después la Sección Primera conoció de un caso de invasión del espacio público en la ciudad de Cúcuta, el cual consistía en una construcción que ocupaba el área de antejardín del inmueble, la franja de retiro de una vía pública y las redes del acueducto municipal. 106. En esa oportunidad, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2005[105], la Sala de Decisión resolvió: i) revocar la sentencia que denegó las pretensiones de la demanda, ii) amparar el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y iii) ordenar al municipio de Cúcuta que se encargara de restituir el espacio público invadido.
Dicha determinación se fundamentó en lo siguiente: «[…] las licencias allegadas al expediente […] no autorizan la ampliación de dos pisos con vigas y columnas que ocupan parcialmente área del antejardín y del retroceso de la vía, según lo manifiestan los informes técnicos E-139 y E-170 EP de 9 de octubre y 21 de noviembre de 2003. Además, la Empresa de Acueducto de Cúcuta certificó que la construcción con nomenclatura 6-20 se localiza sobre la red de acueducto.
Así, teniendo en cuenta que es función de las autoridades velar por el espacio público e impedir construcciones que lo violenten, la invasión que se verificó en la construcción sobre la franja de retiro de la vía (por una columna, una viga y el depósito de materiales) y sobre el tramo que pasa la red de acueducto municipal sin los permisos pertinentes, revelan la omisión de las autoridades municipales, quienes, en uso de atribuciones de policía, debieron ejercer el control y vigilancia sobre la obra, ordenando su suspensión inmediata.
En consecuencia, deben ocuparse de su restitución y de sancionar al infractor […]». [Resalta la Sala]. 107. Dos años más tarde, en la Urbanización Bavaria Techo - II Sector de la localidad de Kennedy – Bogotá, unos particulares levantaron un encerramiento sobre una zona verde de uso público, la cual había sido cedida a la administración del Distrito Capital.
Por esa situación, los propietarios de los predios contiguos a la referida zona de uso público enfrentaron los cargos de «[…] cerramiento de dos lotes en ladrillo a la vista y una casa de dos pisos en la parte posterior de sus respectivos inmuebles. Corrobora lo anterior la imagen que se adjunta por parte de la Defensoría del Espacio Público en donde se delimita la zona verde de la manzana 57 I, incluyendo las construcciones que se encuentran invadiendo el espacio público […]». [pic] 108.
Como nota al margen, llama la atención de la Sala que en ese caso la infracción urbanística consistió, precisamente, en la construcción de un muro de encerramiento del espacio público; circunstancia semejante al muro que es objeto de la presente controversia. 109. Pues bien, con base en lo anterior, la Sección Primera, mediante sentencia de 26 de abril de 2007[106], concluyó lo siguiente: «[…].
Las anteriores, son pruebas suficientes para demostrar que sí hay vulneración del espacio público, que está siendo invadido y que en consecuencia deberá ser restablecido, por lo cual la Sala ordenará a la Alcaldía Local de Kennedy que realice las actuaciones correspondientes para recuperar el espacio público invadido por los cerramientos y las construcciones indicadas en esta providencia. […]». [Resalta la Sala]. 110.
En sentencia de 16 de mayo de 2007[107], la Sección Primera amparó los derechos colectivos al uso, goce y disfrute del espacio público y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Esto como consecuencia de la invasión del espacio público por una caseta ubicada en la Calle 12 con Carrera 33 de la localidad de Puente Aranda – Bogotá, la cual impedía el libre tránsito de los peatones. 111. En esa oportunidad la Sala señaló que el inicio de las acciones policivas por parte de las autoridades urbanísticas, como la expedición de los correspondientes actos administrativos de restitución del espacio público, no necesariamente son suficientes para garantizar la protección de los derechos colectivos afectados y, así, liberar de responsabilidad a la Administración Pública. 112.
Tiempo después, la Sección tendría la oportunidad de reiterar la tesis jurisprudencial establecida en el año 2001, al conocer de una situación de invasión de vías públicas en la ciudad de Medellín, por cuenta de la congestión vehicular que ocasionaban los vehículos de la Cuarta Brigada del Ejército Nacional, los cuales se estacionaban de manera irregular en la vía adyacente a la unidad militar accionada, obstaculizando el libre tráfico. 113.
Allí, la Sala enfatizó sobre la obligación que tiene la Administración Pública de desplegar las acciones que resulten conducentes para garantizar los derechos a la libre movilización de los transeúntes y a gozar y utilizar el espacio público por todos los habitantes del territorio. Así, mediante providencia de 6 de octubre de 2017[108], la Sala confirmó la sentencia de primera instancia, en la cual se dispuso: i) el amparo de los derechos colectivos al espacio público y a la seguridad pública; y ii) la elaboración de un plan que estableciera los lugares adecuados para el parqueo de los vehículos del Ejército, al igual que la periodicidad de los controles permanentes encaminados a proteger el espacio público e imponer las sanciones correspondientes. 114.
Recientemente la Sección conoció de un asunto de invasión del espacio público por parte de algunos establecimientos comerciales ubicados en el casco histórico de San Juan de Girón, los cuales ubicaban materas, sillas, mesas y parasoles en la vía pública limítrofe al Malecón de esa ciudad. 115. La Sala determinó que las autoridades omitieron la adopción de medidas eficaces orientadas a controlar que dichos establecimientos incumplieran el límite de ruido permisible, así como las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial relacionadas con los usos del suelo establecido para la zona en cuestión. Esto, debido a que las actividades de tabernas y discotecas resultaban incompatibles con los usos que admite la zona de conservación histórica y patrimonial. 116.
Pese a que la Administración Municipal, junto con la autoridad ambiental y la Policía Nacional, adelantó algunos procesos sancionatorios e impuso algunas sanciones, lo cierto fue que el espacio público de zona afectada continuaba siendo invadido con el mobiliario dispuesto por los locales comerciales, lo cual -concluyó la Sala- representaba una afrenta contra el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. 117.
En tal virtud, mediante sentencia de 11 de abril de 2019[109], la Sala decidió fortalecer las medidas de amparo en el sentido de ordenar que el Municipio estudiara los conceptos de otorgamiento de usos del suelo de cada establecimiento comercial involucrado, al igual que realizara visitas periódicas de control al sector afectado, a fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones urbanísticas aplicables, imponiendo las sanciones a que hubiere lugar. 118.
Finalmente, en el mismo sentido de las providencias de los años 2001 y 2017, la Sección profirió la sentencia de 23 de agosto de 2019[110], mediante la cual confirmó el amparo de los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y los bienes de uso público, y con la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico.
Esto, en virtud de la congestión vehicular que se presentaba en el corredor de acceso rápido a la Variante de Cartagena, por cuenta del estacionamiento en la vía y de las maniobras realizadas por los conductores de los camiones de carga larga y ancha que, al ingresar y salir de los parqueaderos anexos a dicha vía, ocupaban el ancho de la misma, obstaculizando así la movilidad.
Allí la Sala concluyó que: «[…]. De acuerdo con las anteriores pruebas, los vehículos que van a ingresar a los parqueaderos ubicados en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena invaden la vía, de forma transitoria, lo cual genera congestión vehicular y desconoce el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público. […] Igualmente, por falta de cumplimiento de las normas que regulan el funcionamiento de los parqueaderos y patios de contenedores se vulneran los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. […]». [Resalta la Sala]. 119.
Ahora bien, cabe resaltar que, por su parte, los jueces de la acción de tutela han reconocido en múltiples ocasiones la independencia que le asiste al juez de la acción popular para valorar y conjurar las situaciones constitutivas de invasión del espacio público. 120. Es así como en sentencia de 5 de abril de 2013[111], la Subsección “B” de la Sección Segunda negó la acción de tutela interpuesta contra las providencias judiciales dictadas en el marco de la acción popular en cuya virtud el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander ampararon los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y con la acción urbanística conforme al ordenamiento jurídico. 121.
En dichas sentencias de acción popular se evidenció que un particular había construido un encerramiento que abarcaba la zona verde y el antejardín colindantes al inmueble que se encontraba ocupando; esto, para efectos de usar el espacio como área privada de aparcadero. Los jueces determinaron que esa reforma constructiva violaba las normas técnicas y urbanísticas aplicables e invadía el espacio público, motivo por el cual resultaba «necesaria su recuperación para para restablecer la violación perpetrada contra dicho derecho colectivo, ordenando la demolición de las obras realizadas». 122.
El juez de tutela advirtió que el accionante no había demostrado que entre este y la Administración Pública existiera una situación jurídica consolidada en torno al cerramiento construido y que la misma no pudiese ser modificada. Además, se concluyó que las decisiones judiciales controvertidas fueron adoptadas con base en razonamientos legales y probatorios que no condujeron a defecto alguno. 123.
En idéntico sentido se pronunció la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 8 de septiembre de 2016[112], al negar la acción de tutela interpuesta contra las providencias emitidas en el marco de la acción popular radicada con el N.º 2009-00357, en virtud de las cuales se declaró que las obras de encerramiento del antejardín de un inmueble constituían un agravio contra las normas urbanísticas aplicables, así como una invasión del espacio público que había de ser restituido a la comunidad.
Dichas decisiones no incurrieron en defecto alguno ni transgredieron los derechos fundamentales de la actora. B. Sobre el licenciamiento de la urbanización Bavaria Country, el proceso administrativo de restitución de la vía de uso público y la connotación y características del muro 124. La Curaduría Urbana N.º 1 de Santa Marta emitió los siguientes actos administrativos: i) Resolución 141 de 28 de junio de 2006[113], mediante la cual otorgó a la constructora Tamacá S.A. licencia para la construcción del proyecto denominado «Bavaria Country II Etapa Manzana B», en un predio de la sociedad «Alejandro Char y Compañía LTDA – Ingenieros Constructores», ubicado en la Avenida Ferrocarril -Carrera 15- con Calle 29 del Distrito de Santa Marta. 125.
El proyecto consistió en la construcción de 24 unidades de vivienda de dos plantas con un área de construcción de 2.285.08 M2, ubicadas en los lotes 17 al 40 de la referida manzana. Además, el referido acto administrativo dispuso lo siguiente: «[…].
ARTÍCULO SEGUNDO: Las obras autorizadas por la presente resolución deben ser efectuadas de conformidad con los planos aprobados, los cuales se constituyen en parte integrante del presente acto administrativo, el incumplimiento de lo dispuesto en esta Resolución se sancionará conforme a lo establecido en el artículo 1.° de la Ley 810 de 2003.
ARTÍCULO CUARTO: (sic) El presente proyecto se debe construir de acuerdo a las normas sobre la eliminación de barreras arquitectónicas para las personas discapacitadas y de la tercera edad en cumplimiento a lo establecido en el acuerdo Ley 34 de 1980 y la Ley 361 de 1997.
ARTÍCULO QUINTO: La licencia y los planes deben permanecer en la obra para cuando los soliciten las autoridades competentes y deben retirar los escombros y despejar las vías y andenes.
ARTÍCULO SEXTO: El beneficiario de esta licencia de construcción deberá obtener ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DEL MEDIO AMBIENTE (DADMA), en el evento que sea necesario la correspondiente licencia ambiental o los permisos concesiones y/o autorizaciones para su ejecución conforme a las disposiciones contenidas en el Decreto 1220 de 2005 y demás normas ambientales que regulan el uso, aprovechamiento o intervención de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
Sin el cumplimiento de este requisito, las obras amparadas por la siguiente licencia de construcción no podrán iniciarse. […]». ii) Resolución 142 de 28 de junio de 2006[114], por la cual otorgó a la constructora Tamacá S.A. licencia para la construcción del proyecto denominado «Bavaria Country II Etapa», en un predio de la sociedad «Alejandro Char y Compañía LTDA – Ingenieros Constructores», ubicado en la Avenida Ferrocarril -Carrera 15- con Calle 29 del Distrito de Santa Marta. 126.
El proyecto consistió en la construcción de 76 unidades de vivienda de dos plantas con un área de construcción de 7.250.32 M2, ubicadas en los lotes: 25 al 44 de la manzana E, 1 y 19 al 33 de la manzana F; 6 al 10 y 12 al 22 de la manzana G; 1 al 15 de la manzana H; y 2 al 10 de la manzana I. Además, el referido acto administrativo dispuso lo siguiente: «[…].
ARTÍCULO SEGUNDO: Las obras autorizadas por la presente resolución deben ser efectuadas de conformidad con los planos aprobados, los cuales se constituyen en parte integrante del presente acto administrativo, el incumplimiento de lo dispuesto en esta Resolución se sancionará conforme a lo establecido en el artículo 1.° de la Ley 810 de 2003. […].
ARTÍCULO CUARTO: El presente proyecto se debe construir de acuerdo a las normas sobre la eliminación de barreras arquitectónicas para las personas discapacitadas y de la tercera edad en cumplimiento a lo establecido en el acuerdo Ley 34 de 1980 y la Ley 361 de 1997.
ARTÍCULO QUINTO: La licencia y los planes deben permanecer en la obra para cuando los soliciten las autoridades competentes y deben retirar los escombros y despejar las vías y andenes.
ARTÍCULO SEXTO: El beneficiario de esta licencia de construcción deberá obtener ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DEL MEDIO AMBIENTE (DADMA), en el evento que sea necesario la correspondiente licencia ambiental o los permisos concesiones y/o autorizaciones para su ejecución conforme a las disposiciones contenidas en el Decreto 1220 de 2005 y demás normas ambientales que regulan el uso, aprovechamiento o intervención de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
Sin el cumplimiento de este requisito, las obras amparadas por la siguiente licencia de construcción no podrán iniciarse. […]». iii) Resolución 093 de 3 de abril de 2007[115], mediante la cual otorgó a la constructora Tamacá S.A. licencia para la construcción del proyecto denominado «Bavaria Country Etapa III», en un predio de la precitada sociedad, ubicado en la Avenida Ferrocarril -Carrera15- con Calle 29 del Distrito de Santa Marta. 127.
El proyecto consistió en la construcción de 84 unidades de vivienda de dos plantas con un área de construcción de 7.525.89 M2, ubicadas en los lotes 1, 2, 3, 26, 27 y 28 de la manzana C; del 1 al 42 de la manzana D; del 6 al 24 de la manzana E y del 2 al 18 de la manzana F. Además, el referido acto administrativo dispuso lo siguiente: «[…].
ARTÍCULO SEGUNDO: Las obras autorizadas por la presente resolución deben ser efectuadas de conformidad con los planos aprobados, los cuales se constituyen en parte integrante del presente acto administrativo, el incumplimiento de lo dispuesto en esta Resolución se sancionará conforme a lo establecido en el artículo 1.° de la Ley 810 de 2003.
ARTÍCULO CUARTO: (sic) El presente proyecto se debe construir de acuerdo a las normas sobre la eliminación de barreras arquitectónicas para las personas discapacitadas y de la tercera edad en cumplimiento a lo establecido en el acuerdo Ley 34 de 1980 y la Ley 361 de 1997.
ARTÍCULO QUINTO: La licencia y los planes deben permanecer en la obra para cuando los soliciten las autoridades competentes y deben retirar los escombros y despejar las vías y andenes.
ARTÍCULO SEXTO: El beneficiario de esta licencia de construcción deberá obtener ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DEL MEDIO AMBIENTE (DADMA), en el evento que sea necesario la correspondiente licencia ambiental o los permisos concesiones y/o autorizaciones para su ejecución conforme a las disposiciones contenidas en el Decreto 1220 de 2005 y demás normas ambientales que regulan el uso, aprovechamiento o intervención de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
Sin el cumplimiento de este requisito, las obras amparadas por la siguiente licencia de construcción no podrán iniciarse. […]». 128. Las licencias de construcción correspondientes a los referidos actos administrativos, esto es, las identificadas con los números: 47001-1- 06-0121[116] (Resolución 141 de 2006); 47001-1-06-0122[117] (Resolución 142 de 2006); y 47001-1-06-0338[118] (Resolución 093 de 2007), coincidieron en advertir, entre otras cosas, que: i) El titular de la licencia debía cumplir con las obligaciones urbanísticas, arquitectónicas y estructurales; ii) Las obras debían ser ejecutadas garantizando la salubridad de las personas y la estabilidad de los terrenos, edificaciones y elementos constitutivos del espacio público; iii) La licencia recae sobre el inmueble y producirá efectos aun cuando este sea desenglobado, segregado o enajenado a terceros; y iv) El constructor se responsabiliza de que la obra se ejecute de acuerdo con los planos aprobados, cumpliendo con el parámetro oficial, siguiendo los anchos de las vías exigidos por las normas urbanísticas y conservando el aislamiento posterior y los planteados libres, para poder ser recibida a satisfacción por la Alcaldía Distrital. 129.
La Secretaría de Planeación de la alcaldía de Santa Marta, mediante Oficio N.º 0424 de 16 de marzo de 2016[119], informó a su homóloga Secretaría de Gobierno que adelantó visita de inspección técnica ocular al muro ubicado en el lindero sur del conjunto residencial Bavaria Country. 130. Con base en la visita se pudo determinar que la proyección de la vía paralela a las manzanas C, D, E y F del conjunto residencial Bavaria Country, inicia desde el round point o glorieta y finaliza en el muro que separa dicho conjunto respecto del asentamiento El Mayor. 131.
El muro medianero cuenta con una medida aproximada de 31m de longitud por 3m de altura, y ocupa un área aproximada de 93m2. El muro está ubicado en una superficie que hace parte de áreas de cesión al Distrito. En esa medida, el muro constituye una barrera y representa un detrimento del sector. 132. La Secretaría advirtió que «[…] el espacio público es el lugar que hace posible el encuentro cotidiano entre personas, quienes mediante su acción crean su propia historia y cultura.
Ningún particular puede ser titular del dominio público […]. Los bienes de uso público […] en virtud de su esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público […]. Por las razones anteriores, ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso público […]». [Resalta la Sala]. 133. En ese orden, la Secretaría precisó que el muro construido entre el conjunto residencial Bavaria Country y el asentamiento El Mayor debe ser demolido para dar continuidad a la vía que inicia desde la glorieta de superpuesta entre la Carrera 17 y la Calle 29 D, y así pueda conectar con la vía paralela al asentamiento El Mayor -Carrera 18 A-.
Esto, debido a que el área que irrumpe la proyección vial hace parte de un área de cesión, la cual sirve de enlace entre las vías públicas mencionadas. 134. El conjunto residencial Bavaria Country es una unidad abierta, motivo por el cual la construcción del muro viola flagrantemente lo contemplado en la Ley 9ª de 1989, el Plan de Ordenamiento Territorial y los decretos 1504 de 1998 y 668 de 2001. 135.
Por último y en consideración a lo anterior, la Secretaría de Planeación corrió traslado del Oficio en mención a la Secretaría de Gobierno para que iniciara el respectivo procedimiento policivo y se llevara a cabo la demolición del muro. [pic] 136. En consecuencia, la Secretaría de Gobierno de la alcaldía de Santa Marta, mediante Resolución N.° 079 de 12 de abril de 2016[120], resolvió avocar conocimiento de la querella de restitución de bien de uso público presentada por la Secretaría de Planeación, y ordenar la demolición del muro ubicado en el lindero sur del conjunto residencial Bavaria Country, el cual obstruye la proyección de la vía paralela a las manzanas C, D, E y F. 137.
Posteriormente, mediante Resolución N.° 422 de 30 de noviembre de 2016[121], la Secretaría de Gobierno decidió no reponer la Resolución 079 y no conceder el recurso de apelación. 138. El 16 de febrero de 2018 el Juez Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta, en compañía de los apoderados judiciales de la parte demandante y Corpamag, el profesional especializado de esa Corporación, Gustavo Pertuz Valdés, y el ingeniero civil Jorge Eliecer Rodríguez Saavedra, realizó inspección judicial en las inmediaciones del muro levantado entre la urbanización Bavaria Country y el barrio El Mayor (Carrera 18A)[122].
En relación con la connotación y características del muro se destaca lo siguiente: 139. Estando al interior de la urbanización Bavaria Country, el apoderado de la parte demandante manifestó que el muro fue instalado por razones de seguridad y para frenar los embates que en épocas invernales son causados por el río Manzanares. 140.
Encontrándose al costado oriental del muro, esto es sobre la Carrera 18 A, el apoderado sostuvo que el muro sirve de contención y de separación o división del asentamiento respecto de las urbanizaciones. 141. En caso de que el Distrito realice la proyección de la vía pública, tendrían que tumbar las viviendas del barrio El Mayor, las cuales se encuentran en proceso de legalización. La Calle (Carrera 18 A) es muy pequeña y en la parte de atrás se encuentra la ronda hidráulica del río. 142.
El 4 de abril de 2018, el ingeniero civil Jorge Eliecer Rodríguez Saavedra aportó documento de «experticia» en el que consignó lo siguiente: «[…]. El muro en litigio tiene las siguientes características muro de longitud de 32 Mts con altura de 3.5 Mts y un espesor de 20 Cms está construido en bloque de cemento de 20 Cms con una zapata corrida de 40 Cms x 40 Cms, dos vigas de amarre y pañetado por una cara.
El muro en litigio es un muro divisorio entre las urbanizaciones Bavaria Country y la Urbanización Puente del Mayor determinando el lindero común entre las dos urbanizaciones. […]. Cuando tome (sic) los niveles topográficos de las dos urbanizaciones en mención observé que la Urbanización Bavaria Country está más baja que la Urbanización Puentes El Mayor lo que hace concluir que si ese muro desaparece y hay un desbordamiento del río Manzanares se ocasionará un impacto ambiental perjudicando únicamente a la Urbanización Bavaria Country ya que todas las aguas con lodo irán a parar a esa Urbanización. […].
Estructuralmente dicho muro no presenta peligro alguno para ninguna de las dos urbanizaciones en mención por un posible derrumbamiento ya que estuvo bien construido y bien amarrado. […]». 143. La Secretaría de Gobierno, mediante Auto N.° 006 de 19 de marzo de 2019[123], dispuso suspender de manera provisional los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución N.º 079 de 12 de abril de 2016, referente a la demolición del muro en cuestión. 144.
El 24 de mayo de 2019 la magistrada sustanciadora del Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena, en compañía de los apoderados judiciales de la parte demandante, del Distrito de Santa Marta, del Departamento Administrativo de Distrital de Sostenibilidad Ambiental, de Corpamag, de la UNGRD y de la agencia del Ministerio Público, realizó inspección judicial en las inmediaciones del muro levantado entre la urbanización Bavaria Country y el barrio El Mayor (Carrera 18A)[124]. 145.
Al expediente se incorporó el registro fílmico correspondiente, en el cual se evidencia invasión del espacio público: i) por el muro construido que intercepta la vía paralela a las manzanas E, F, D y C de la urbanización Bavaria Country, frustrando así su conectividad con la Carrera 18 A. En efecto, la conexión entre la Calle 29 D con la Carrera 18 A y, a su vez, de esta con la Carrera 17 se ve imposibilitado por la presencia del muro construido; y ii) por el estacionamiento de vehículos en la vía pública paralela a las manzanas E, F, D y C de dicha urbanización. Esta situación también se evidencia con el material fotográfico aportado por los demandantes[125]. 146.
Al ser cuestionados por la magistrada sustanciadora sobre las intenciones de la alcaldía Distrital con la ejecución del acto administrativo de demolición, los funcionarios correspondientes procedieron a manifestarle que «la idea es hacer una comunicación entre el sector El Mayor y el conjunto abierto Bavaria Country. […]. El fin de la intervención es mejorar la movilidad en el sector circundante a la intersección de la avenida Del Río con la avenida Del Ferrocarril». [Resalta la Sala]. 147.
Dicha conectividad se evidencia en el sistema vial de Santa Marta, donde para el sector en cuestión se determina por la Carrera 19, la Calle 29 -Avenida del Río- y la Carrera 15 -Avenida del Ferrocarril-. La movilidad en este circuito de vías principales se vería beneficiado con la conexión de la Carrera 17 -destacada en color amarillo- y la Calle 18 A. [pic] [pic] C. Resolución de las impugnaciones C.1.
Como pudo observarse en el apartado “A” de este capítulo, desde hace décadas el Consejo de Estado ha venido manejando un criterio claro, estable y, por supuesto, vigente en materia de protección de los derechos colectivos relacionados con el espacio público y los bienes de uso público. 148. Durante un largo período esta Corporación ha resuelto innumerables casos de invasión y apoderamiento del espacio y los bienes de uso público relacionados con: la congestión vehicular causada por parqueo indebido y obstaculización del tráfico en vías públicas; la instalación de mobiliario, objetos o bienes que afectan la libertad de movilidad y tránsito; la ocupación de las áreas de antejardín de las viviendas, de las franjas de retiro vial e, incluso, de la infraestructura para la prestación de los servicios públicos domiciliarios; el encerramiento de zonas verdes; la construcción de muros, enrejados, viviendas y casetas, entre otras conductas. 149.
A partir de esta casuística se ha venido consolidando un conjunto de reglas jurisprudenciales en materia urbanística, las cuales se condensan de la siguiente manera: i) El derecho urbanístico tiene como función principal la armonización entre las dimensiones física, social y dinámica de las ciudades y los territorios. Este principio supone que la planeación, el diseño y la administración del espacio, los recursos naturales, el mobiliario, la infraestructura y, en general, los bienes afectos por el derecho público –sean de naturaleza pública o privada, natural o artificial– deben atender a los intereses y necesidades generales de la población, propiciando la convivencia pacífica entre sus integrantes. ii) Tanto el espacio público como los bienes de uso público deben permanecer accesibles para el disfrute de la colectividad, deben ser dispuestos y utilizados en orden a satisfacer las necesidades para las cuales fueron diseñados, esto es, el legítimo aprovechamiento de todos los habitantes del territorio, más no para un segmento de estos o de un particular. iii) Es deber, principalmente, de las autoridades urbanísticas y también de los particulares velar por la defensa, protección y conservación permanente del espacio público y de los bienes de uso público. iv) Las actividades que desplieguen los particulares habrán de observar los usos del suelo establecidos en la correspondiente herramienta de ordenación del territorio, a efectos de compaginar las dinámicas territoriales en pro de la convivencia pacífica. v) Toda situación que restrinja, limite, obstruya, condicione o imposibilite el libre uso del espacio público o los bienes de uso público se erige como un obstáculo para el adecuado ejercicio de los derechos colectivos. vi) La costumbre forzada de restringir el acceso al espacio público o a los bienes de uso público no crea derecho alguno. Las situaciones de invasión o de desconocimiento de las disposiciones urbanísticas no se convalida por el paso del tiempo.
Los derechos que ese sub- ordenamiento busca satisfacer, tienen un titular legítimo: la generalidad. vii) Las autoridades urbanísticas se encuentran en la obligación de prevenir y controlar de manera efectiva las circunstancias, objetos y obras que atenten contra el libre acceso y disfrute del espacio y los bienes destinados al uso común de la población, así como recuperarlos, restablecerlos y restituirlos, de ser necesario.
En ese sentido, las autoridades habrán de adoptar las medidas conducentes para reparar los daños y las afectaciones causadas al espacio o a los bienes de uso público, a fin de retornarlos a su estado previo al hecho generador de la perturbación, a costa de los infractores. Adicionalmente, deberán imponer las sanciones urbanísticas correspondientes. viii) En el marco de la gestión del espacio público y los bienes de uso público, resulta de especial interés aquellas medidas que tiendan a facilitar y garantizar las libertades de movilidad peatonal y tránsito vehicular[126].
C.2. Descendiendo al recurso de apelación interpuesto por la administración distrital de Santa Marta y, en atención a los medios de prueba incorporados al proceso, la Sala concluye que el muro que se encuentra en medio de los barrios El Mayor y Bavaria Country intercepta una vía de uso público. Dicha barrera invade el espacio público al imposibilitar la conectividad vial entre la Calle 29 D y la Carrera 18 A y, a su vez, de esta con la Carrera 17 por conducto de la vía paralela a las manzanas E, F, D y C de la urbanización Bavaria Country de esa ciudad. 150.
Adicionalmente, se evidenció la invasión del espacio público por el estacionamiento de vehículos en la vía pública paralela a las manzanas E, F, D y C de la urbanización Bavaria Country. 151. Es de precisar, igualmente, que la permanencia del muro no solo implica la restricción de la movilidad vehicular sobre la vía de uso público paralela a las manzanas E, F, D y C de la Urbanización, por cuenta de su desconexión con la Carrera 18 A. Además de ello, el muro también supone la limitación del libre tránsito de peatones, así como del uso, goce, disfrute y aprovechamiento, por parte de la comunidad en general, del espacio público y los bienes de uso público circundantes. 152.
Tal y como pudo observarse en las gráficas anteriores, así como en las inspecciones judiciales practicadas, el perímetro urbano determinado entre la Calle 29 D (occidente), las manzanas E y F del barrio Bavaria Country (sur), la Carrera 18 A (oriente), las manzanas D y C de la referida Urbanización (norte) y la Carrera 17 (occidente), no solo está integrado por una vía de uso público, sino también por andenes, sardineles, antejardines, caminos y corredores peatonales; bahías y separadores; parques, plazas y kioscos; zonas de descanso, refrescamiento y arborización; mobiliario y paisaje urbano. 153.
Estos elementos, al tenor de la Ley 9ª de 1989[127] y el Decreto 1504 de 1998[128], integran el concepto de espacio público y, por ello, se encuentran destinados a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas, las cuales sobrepasan los intereses individuales de la población. Tal es la relevancia pública de estos bienes, que el legislador dispuso expresamente de la prohibición de ser encerrados u obstaculizados con algún elemento que prive a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito[129]. 154.
De conformidad con estos mandatos legales, el artículo 375 del Acuerdo Distrital 005 de 2000 clasificó los referidos elementos urbanos presentes en la zona como «áreas articuladoras del espacio público y de encuentro». Sumado a ello, el artículo 395 establece que las áreas de cesión gratuita obligatoria[130] hacen parte de los procesos de creación y ejecución de las estrategias de consolidación del espacio público de Santa Marta. 155.
También se advierte que el Acuerdo Distrital 011 de 2020 identificó la zona antes mencionada como parte del Sistema de espacio público urbanizado. Además, la presencia del muro afecta la accesibilidad de los habitantes del barrio El Mayor a los sistemas de movilidad urbano —compuesto por el servicio de transporte público y la red de bicicletas— y de equipamientos urbanos —dentro del cual se encuentran inmuebles destinados a la prestación de servicios de salud, bienestar, alimentación, comercio, entre otros—. 156.
En ese sentido el literal d) del artículo 379 del Acuerdo 005 establece como estrategia para la consolidación del espacio público de Santa Marta, la articulación de la infraestructura de movilidad y transporte como facilitador de la accesibilidad poblacional a los servicios urbanos. 157. Valga destacar que, aunque en la inspección judicial practicada por el Juez Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta, el abogado de la parte demandante manifestó que el muro divisorio tiene como función frenar los embates causados por el río Manzanares, lo cierto es que dicha circunstancia no está debidamente acreditada en el proceso. 158.
En primer lugar, el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta contempló las zonas urbanas que se encuentran expuestas a riesgo de inundación por el río Manzanares. Allí no se identificó el sector donde se asienta la urbanización Bavaria Country. 159. De otro lado, en virtud del principio de independencia judicial en materia de valoración probatoria[131], la Sala considera que el dictamen elaborado por el ingeniero civil Jorge Eliecer Rodríguez Saavedra, no resulta suficiente para verificar que el barrio Bavaria Country se encuentra expuesto a una situación de vulnerabilidad o de amenaza por inundación, máxime cuando los mismos actores afirmaron en la demanda que dicha comunidad se encuentra apartada del río Manzanares en un espacio de 30 metros. 160.
En efecto, el documento elaborado por el ingeniero, más allá de contener una descripción general del muro y unos juicios de valor, no revela conocimientos ni fundamentos técnicos ni científicos relativos a: i) la magnitud del riesgo de inundación generado por el caudal del río Manzanares; ii) las probabilidades de los eventos naturales adversos y su severidad sobre la infraestructura y los bienes materiales e inmateriales de las personas; y iii) las condiciones específicas de vulnerabilidad y predisposición física, económica, social, ambiental e institucional del sector. 161.
Pese a que el ingeniero afirmó que «la urbanización Bavaria Country está más baja que la Urbanización Puentes El Mayor», no se aportaron los documentos que de manera clara, precisa, exhaustiva y detallada hubieron de explicar las mediciones, exámenes, métodos, procedimientos e investigaciones que sirven de fundamento de las conclusiones correspondientes, tal y como lo exige el artículo 226 del Código General del Proceso[132]. 162.
De la misma manera, con base en los dichos del ingeniero, los demandantes no lograron acreditar que el muro tenga una funcionalidad distinta a la de evitar el libre tránsito y el goce del espacio y los bienes de uso público de la ciudad por parte de los habitantes del barrio El Mayor. En efecto, el documento se limita a sostener de manera superficial que el muro «estuvo bien construido y bien amarrado».
De esta forma se evidencia que el medio de prueba carece de los cálculos, exámenes y estudios científicos que indiquen que las condiciones estructurales del muro, técnicamente, corresponden a una obra hidráulica de protección y resistencia ante eventos de aluviones, crecidas, desbordamientos, inestabilidad, erosión, socavación o similares. 163.
En síntesis, el ingeniero se limitó a allegar un documento de contenido genérico, somero, incierto y desprovisto de toda técnica e información científica relevante que de ninguna manera permite generar algún grado de convicción sobre los hechos que el abogado de la parte demandante quiso demostrar. 164. Pues bien, de esta manera, la Sala advierte la vulneración de los derechos constitucionales al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la libre circulación por el territorio nacional, por cuenta de: i) la obstrucción de la movilidad por el estacionamiento de vehículos en la vía pública paralela a las manzanas E, F, D y C de la urbanización Bavaria Country; y ii) la obstaculización que el muro en cuestión implica para que los asociados accedan, utilicen y disfruten de la totalidad de elementos naturales y arquitectónicos que componen el paisaje urbano del perímetro definido con anterioridad. 165.
Se recalca que la barrera construida no solo atenta contra conectividad que debe existir entre los espacios, bienes y servicios que ofrece la ciudad y el territorio, sino también contra y el principio universal de accesibilidad y libertad de tránsito que debe beneficiar a todo transeúnte sin distinción[133]. 166. Los habitantes de la zona deben entender que los diseños urbanísticos han de responder a las necesidades de la comunidad y, prioritariamente, de las personas con diversidad funcional o movilidad reducida, en cuyo favor el Estado y los particulares deben propender por garantizar los principios de sostenibilidad, habitabilidad, libre transitabilidad, asequibilidad, accesibilidad, comodidad, caminabilidad, seguridad, entre otros.
Sin duda alguna, estos principios se sintetizan en el derecho básico que le asiste a toda persona de que le sea facilitada su libertad de locomoción. 167. Asimismo, se le recuerda a la comunidad accionante (la cual solicita la permanencia del muro) que las licencias de construcción que fueron concedidas para la ejecución del proyecto Bavaria Country fueron bastante claras en advertir que las obras debían desarrollarse: i) Con plena observancia de las disposiciones y obligaciones urbanísticas y arquitectónicas; ii) Garantizando la accesibilidad y transitabilidad en general y, particularmente, de niños, personas de la tercera edad, personas con diversidad funcional o movilidad reducida, entre otros; iii) Salvaguardando la integridad de todos los elementos constitutivos del espacio público y de los bienes de uso público, como las vías y sus anchos, los andenes, aislamientos, zonas libres, entre otros. 168.
Dichos condicionamientos recaen sobre el inmueble y su exigibilidad no se ve afectada por el hecho de que este sea cedido a cualquier título o porque sea segregado o desenglobado. 169. La Sala coincide con la Administración Distrital cuando sostiene que el espacio público es un escenario de encuentro cotidiano entre las personas, un ambiente para provocar las interacciones que devienen en cultura e historia. 170.
Como se señaló en las reglas jurisprudenciales construidas por esta Sección, una pieza fundamental de las ciudades y los territorios es su componente dinámico. El aspecto físico o espacial de las ciudades y los territorios es relevante para el derecho en tanto que sustenta e incide de manera directa en el cotidiano existir de los sujetos de derecho, entendidos estos como comunidad (elemento social).
Así, el urbanismo se convierte en un instrumento de gestión de los referidos elementos para facilitarles a todas las personas el derecho a la ciudad, a disfrutar del paisaje, a participar de la realidad urbana, a transportarse, trabajar, comerciar y consumir, pero también a caminar, dialogar, convivir e interactuar con el entorno; en suma, a tener calidad de vida.
D. Sobre las ordenes de amparo de los derechos colectivos conculcados 171. Por todo lo anterior, se concluye que la decisión judicial de suspender indefinidamente los efectos de la Resolución por medio de la cual el Distrito de Santa Marta ordenó la demolición del muro que invade una vía pública en cuestión, atenta contra los derechos a gozar del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la libre circulación por el territorio nacional. 172.
No se puede olvidar que la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resultan amenazados o vulnerados por la acción u omisión de los particulares y/o de las autoridades públicas. En esa medida, el propio artículo 34 de la Ley 472 atribuyó al juez popular el deber de impartir todas las instrucciones de hacer y no hacer que sean conducentes, suficientes y pertinentes para restituir las cosas al estado anterior del daño o a la amenaza, conforme a la situación fáctica probada[134]. 173.
En este contexto normativo, la Sala Plena del Consejo de Estado, en reciente sentencia de unificación de 26 de enero de 2021[135], explicó que el actuar del juez en materia de restablecimiento no está condicionado a las pretensiones del demandante, por las siguientes razones: […] 12.- El juez no tiene entonces como función dirimir un conflicto entre partes sino garantizar a la comunidad el derecho colectivo que, de acuerdo con la manifestación del actor popular (que la ley denomina petición o demanda), está siendo vulnerado.
Para tal fin el Juez debe tomar, en forma inmediata como medida cautelar, o en la sentencia como medida definitiva, las disposiciones que considere necesarias para garantizar la vigencia del derecho colectivo vulnerado o para que cese la amenaza que se cierne contra el mismo. (…) 14.- A esta misma conclusión conduce la consideración de los principios que informan el trámite de las acciones populares enunciados en el artículo 5 de la Ley 472 de 1998, de la siguiente manera: (…) “Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.” (Subraya y destacado fuera de texto). 15.- Conforme con estos principios, es claro que si, a partir de los hechos afirmados en la demanda, el juez encuentra que se han vulnerado derechos colectivos distintos de los invocados debe declarar su vulneración; y si concluye que se deben tomar decisiones distintas de las solicitadas para protegerlos, debe adoptarlas en la sentencia. 16.- La prevalencia del derecho sustancial, la oficiosidad de la acción una vez se impetra, y el deber judicial de adecuación de la demanda imponen concluir (i) que en la acción popular las partes no disponen del derecho en litigio como ocurre ordinariamente en los procesos jurisdiccionales;
(ii) que el actor popular no puede controvertir la decisión alegando simplemente que la defensa del interés colectivo afectado con la situación fáctica demostrada en el proceso solo puede ser dispuesta por el juez en la forma solicitada en la demanda o con fundamento en el derecho invocado como vulnerado en ella; (iii) que a la entidad vulnerante no se le viola ningún derecho cuando se impone determinada orden dirigida a proteger o garantizar el derecho colectivo afectado o amenazado, simplemente porque esa orden no fue pedida en la demanda o porque se invocó otro derecho.
(…) Si el planteamiento fáctico que hace el actor popular y que es conocido por la entidad accionada resulta demostrado en el curso del proceso, el juez de la acción popular puede aprobar un pacto de cumplimiento, o proferir una sentencia que tenga como base la vulneración de derechos colectivos distintos de los invocados en la demanda y donde se adopten medias diferentes de las impetradas.
La demanda en la acción popular cumple la función de poner en conocimiento del juez una situación fáctica que está vulnerando o amenazando un derecho colectivo. El conocimiento de dicha situación por la entidad demandada y la oportunidad de solicitar pruebas para evidenciar que tal situación no se presenta, que ella no vulnera intereses o derechos colectivos, o que ya se tomaron las medidas que debían adoptarse para evitar la afectación, es suficiente para considerar que se le ha respetado su derecho al debido proceso. 20.- La Sala concluye que cuando el juez de la acción popular, a partir de los hechos afirmados en la demanda y probados en el proceso, encuentra acreditada una amenaza contra un interés colectivo, debe imponerle a la entidad demandada obligaciones de hacer o de no hacer dirigidas a garantizarlo, así estas no hayan sido objeto de las peticiones de los accionantes y así el derecho colectivo invocado haya sido otro. […] 174.
Siendo ello así, la Sala observa que la parte actora se equivoca cuando afirma que el juez popular no esta facultado a impartir órdenes distintas a las propuestas en el libelo de la demanda. En las acciones populares la regla de la congruencia cuenta con matices que amplían las potestades judiciales ultra o extra petita del juez a la hora de salvaguardar los derechos colectivos. 175.
No obstante lo anterior, también es una realidad que la orden de realizar estudios «para determinar si es posible la proyección de la vía pública» resulta impertinente e inútil de cara al amparo de los derechos constitucionales mencionados. 176. En primer lugar, se advierte que los estudios resultarían necesarios si lo que se pretende es diseñar y construir una vía nueva o mejorar las condiciones de la infraestructura vial existente.
Sin embargo, lo que está acreditado es que, actualmente, las vías obstaculizadas ya existen y se encuentran habilitadas para el uso de los administrados. De esa manera, la situación vulneradora no es la inexistencia de vías o su mal estado, sino que el muro del barrio Bavaria Country imposibilita, de un lado, la continuidad de la infraestructura vial y la circulación de vehículos y, adicionalmente, la conectividad física de la ciudad, el libre tránsito peatonal, el acceso de las personas a los espacios y servicios urbanos, la posibilidad de gozar de los bienes afectos al uso de la comunidad. 177.
La existencia del muro no supone la necesidad apremiante e inmediata de estudiar la posibilidad de diseñar, construir y habilitar una nueva vía, o de ampliar o mejorar las condiciones de la infraestructura vial existente. La viabilidad y fundamentación de los proyectos que, eventualmente, pueda tener la administración de Santa Marta en ese sentido en particular hacen parte de una discusión diferente a la que aquí se aborda, toda vez que el inconveniente principal que significa la preservación del muro está asociado a la fragmentación de la ciudad y la segregación de sus habitantes. 178.
En consecuencia, la Sala amparará los derechos mencionados y revocará los ordinales segundo y tercero de la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2019 por el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena. Además, le ordenará al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta que ejecute las respectivas labores de recuperación (demolición de obras), restablecimiento (al estado previo al hecho generador de la perturbación), sanción y restitución (a la comunidad en condiciones adecuadas) del espacio público invadido. 179.
Estas labores se guiarán por lo dispuesto en la Resolución N.º 079 de 12 de abril de 2016, a partir de una estrategia de integración sociocultural del espacio y de los bienes de uso público que permita resolver el conflicto urbano que se presenta entre las comunidades de los sectores de Bavaria Country y El Mayor de la ciudad de Santa Marta.
XI.2. De la situación de riesgo por inundación que se presenta en el barrio El Mayor y su relación con la ronda hídrica del río Manzanares 180. En este capítulo la Sala establecerá si es necesario o no reubicar el barrio El Mayor de la ciudad de Santa Marta por presentar una situación de riesgo de desastre y/o estar ubicado en la zona de ronda del río Manzanares. 181.
De ser el caso, posteriormente, se precisará si los argumentos planteados por la UNGRD resultan suficientes para absolverla de contribuir en el proceso de gestión del riesgo de desastres del barrio El Mayor. De igual forma, se examinará el nivel de injerencia que habría de tener Corpamag en ese proceso. 182. Para tal efecto, antes de resolver las impugnaciones, la Sala estudiará: (i) los informes referentes al riesgo de inundación presente en el barrio El Mayor, (ii) las reglas jurisprudenciales atinentes a los asentamientos en zonas de alto riesgo, (iii) el marco jurídico sobre la gestión técnica del riesgo de desastres, y (iv) el régimen legal de la zona de ronda hídrica.
A. Los informes referentes al riesgo de inundación que se presenta en el barrio El Mayor 183. El 16 de febrero de 2018 el Juez Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta, en compañía de los apoderados judiciales de la parte demandante y Corpamag, el profesional especializado de esa Corporación, Gustavo Pertuz Valdés, y el ingeniero civil Jorge Eliecer Rodríguez Saavedra, realizó inspección judicial en las inmediaciones del muro levantado entre la urbanización Bavaria Country y el barrio El Mayor (Carrera 18A)[136].
En relación con la situación de riesgo de inundación del sector, el apoderado de la parte demandante sostuvo que cuando las aguas del río Manzanares se desbordan podrían generar inundaciones en atención a la cercanía de las casas del barrio El Mayor con la ronda hidráulica. Cuando el río se crece por la sedimentación del afluente, llega un momento donde ni los mismos muros de las casas sirven para contener el agua. 184.
El 21 de febrero de 2019, la Oficina de Planeación de Corpamag allegó concepto técnico[137] «donde se confirmó lo que plantea el Plan de Ordenamiento Territorial vigente del Distrito de Santa Marta (Jate Matuna) el cual señala que ese sector del área urbana del Distrito se encuentra en zona de inundación». Y agregó: «[…]. Se verificó por parte de la comisión designada que el área construida localizada a partir del Puente de la Avenida del Río […], aguas abajo se encuentra invadiendo no solamente la totalidad de la ronda hídrica del Río Manzanares sino que también ocupa el área que corresponde al plano inundable del mismo río en ese sector […].
Lo anterior refleja de manera contundente que, de una parte existe una amenaza que registra antecedentes históricos de inundaciones y por otra parte está una población asentada que se constituye en el elemento vulnerable y que una vez integrados estos dos elementos se configura el riesgo del territorio o zona en cuestión, generando un gran impacto ambiental negativo al área de la ronda hídrica del río y al mismo lecho de la corriente hídrica donde se observa como éste es utilizado para el vertimiento de aguas servidas y desechos sólidos por parte de la población asentada en el área. […]». 185.
La Oficina para la Gestión del Riesgo de Desastres y Cambio Climático del Distrito de Santa Marta -OGRICC-, mediante Oficio de 12 de septiembre de 2019[138], realizó las siguientes manifestaciones: • Conforme al artículo 102 del Acuerdo Distrital N.º 005 de 2000, por el cual se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial, son suelos de protección del área urbana de Santa Marta, entre otros, las rondas de los ríos y quebradas, como la del río Manzanares, así como las zonas de alto riesgo. • Que los artículos 221 y 240, literal d) del P.O.T. advierten que los desarrolladores urbanísticos deben conservar el cauce y la vegetación circundante como áreas de protección de las corrientes naturales de agua.
El retiro mínimo a los bordes de cauce o cotas máximas de inundación de cualquier río del perímetro urbano será de 30 metros, hacia ambos lados, a partir del borde del cauce. • Además, al tenor del artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, es obligación de las corporaciones autónomas regionales efectuar el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-Ley 2811 de 1974, así como el área de protección o conservación aferente.
Para ello deberán realizar los estudios correspondientes conforme a los criterios definidos en el Decreto 2245 de 2017. • Por último, el artículo 480 del P.O.T. declaró como zonas de riesgo por inundación, entre otras, la ronda del río Manzanares que pasa por el área urbana del Distrito de Santa Marta a la altura del barrio El Mayor.
De tal manera, finalizó sosteniendo que: «[…]. Por tal motivo todo lo que se encuentre en la franja paralela de 30 mts a lado y lado del rio Manzanares se considera zona de alto riesgo, además de ser una zona de reserva ecológica no edificable de uso público, dentro de la que se encuentra el sector comprendido entre el puente de la carrera 19 con avenida del rio y el puente el mayor: Su tamaño se determina de acuerdo a la naturaleza y estructura de los elementos hídricos. […]».
B. De las reglas jurisprudenciales atinentes a los asentamientos en zonas de alto riesgo 186. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante sentencia T-384 de 21 de agosto de 2019, reiteró la jurisprudencia elaborada por esa Corte[139] en materia de gestión del riesgo de desastres. Allí se recordó que, en consideración a los artículos 311 de la Constitución; 56 y 69 de la Ley 9ª de 1989; 1.°, 8.°[140] y 10 de la Ley 388 de 1997, y 76.9 de la Ley 715 de 2001, es obligación de las entidades territoriales: «[…].
(i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno. Así, pues, cuando la vivienda se encuentra en situación que ponga en peligro la vida de las personas, es necesario que “se proceda a la evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban. […]». [Resalta la Sala]. 187.
En ese sentido, la Corte ha sintetizado las reglas que deben seguir los entes territoriales en relación con las personas que habitan en zonas de alto riesgo, de la siguiente manera: «[…]. (i) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;
(ii) adelantar programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo; (iii) la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en causal de mala conducta; (iv) cualquier interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario;
(v) los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos a través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación; (vi) los bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas, pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados; (vii) el terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la entidad que lo adquirió;
(viii) las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en caso de que quienes las habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar la desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las construcciones averiadas. Finalmente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito de prevaricato por omisión[39]. […]». [Resalta la Sala]. 188.
Por último, valga resaltar como conclusión que, frente al alto riesgo de desastres en el que llegare a encontrarse determinada población, las autoridades territoriales cuentan con cierto grado de discrecionalidad para escoger las medidas que deban adoptarse en pro de eliminar las amenazas a las que se encuentran expuestos los habitantes de dichas zonas[141].
C. La gestión técnica del riesgo de desastres 189. De manera preliminar la Sala considera necesario aclararles a los demandantes y al Procurador 13 Judicial II Ambiental y Agrario del Magdalena que no toda situación de riesgo de desastres se remedia única y exclusivamente con la reubicación de la población involucrada. Una posibilidad existente en el ordenamiento jurídico es la construcción de obras de mitigación del riesgo de desastres[142] y, posiblemente, de adaptación al cambio climático[143]. 190.
Las condiciones del territorio soportadas en datos técnicos y científicos; las necesidades, el arraigo y la identidad de la población con el territorio; y la aplicación de los principios de economía[144] y costo-beneficio[145] en el ejercicio de la función administrativa son factores que juegan un papel fundamental en la planificación del territorio, particularmente, en lo atinente a la gestión del riesgo de desastres.
Muestra de ello es la regulación aplicable contenida en las leyes 9ª de 1989, 388 de 1997, 715 de 2001 y 1523 de 2012. 191. La Ley 9ª señala que las autoridades pueden ordenar la demolición de los bienes que se hayan construido sin la debida autorización, así como la ejecución de las obras de conservación o restauración del bien inmueble que se estimen necesarias[146]. 192.
La Ley 388 dispone que uno de los fines de la ordenación del territorio es mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales[147]. Además, contempla la elaboración de estrategias para manejar las zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales[148]. La Ley también prevé la posibilidad de expropiar inmuebles para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, para la declaratoria de espacio público, para la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo, así como para la legalización de asentamientos informales con mejoras o construcciones con destino habitacional[149]. 193.
La Ley 715 atribuyó a los municipios la obligación, no solo de reubicar asentamientos, sino también de adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo[150]. Valga recordar que estas actividades podrán ser cofinanciadas por la Nación y los departamentos. 194. Finalmente, la Ley 1523 previó como mecanismos para el tratamiento del riesgo de desastres, además de la reubicación, la realización de intervenciones[151] orientadas hacia: i) la reducción de la vulnerabilidad[152] mediante la modificación de las características intrínsecas de los elementos expuestos[153]; ii) la reducción[154] del nivel de riesgo mediante acciones de mitigación[155] que disminuyan las condiciones de amenaza[156]; y iii) la prevención de situaciones de riesgo mediante acciones como: precaver las situaciones de vulnerabilidad y, en lo posible, de exposición; la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, entre otros. 195.
Por todo lo anterior es que la Corte Constitucional advierte que las autoridades territoriales cuentan con cierto grado de discrecionalidad para escoger las medidas que deban adoptarse en pro de eliminar las amenazas a las que se encuentren expuestos los habitantes de zonas de riesgo de desastres. 196. Ahora bien, en segundo lugar, el Procurador y el abogado de la parte demandante deben entender que toda decisión que adopte la Administración Pública debe estar soportada en datos, en información concreta y exacta que le permita conocer y entender a ciencia cierta la circunstancia o problemática que pretende gestionar. 197.
Adicionalmente, la Administración deberá hacerse a los mecanismos y procedimientos que le permitan evidenciar, cuantificar y valorar la eficacia[157] de la actividad administrativa desplegada en orden a solucionar los problemas diagnosticados o realizar los objetivos planteados. 198. En diversas oportunidades esta Sección se ha pronunciado[158] en torno a la necesidad de que las determinaciones de la Administración Pública estén debidamente planificadas y motivadas en insumos técnicos y económicos.
Esta consideración tiene cabida en un contexto en el que el fin del Estado es propender por la materialización de los principios y valores constitucionales y sociales, advirtiendo, en todo caso, que los recursos para lograrlo no son ilimitados. De allí la importancia de que el juez de la acción popular mida el alcance de sus decisiones en punto de afectación de otros bienes jurídicos que pueden ser impactados, como la defensa del patrimonio público, la autonomía de la Administración, entre otros. 199.
La Ley 388 estableció como acción urbanística la determinación de zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos por amenazas naturales. En ese orden advirtió que, en los casos en que aplique, dicha acción urbanística deberá estar sustentada en estudios jurídicos, ambientales, de servicios públicos, o los demás que se requieran para garantizar el conocimiento pleno del territorio y su viabilidad financiera, con soporte en la infraestructura necesaria para promover el desarrollo de ciudades ordenadas y planificadas[159].
Estas actuaciones estarán contenidas dentro de la respectiva herramienta de ordenación del territorio[160]. 200. Por su parte, la Ley 1523 destacó la importancia de la elaboración de estudios, investigaciones, análisis y evaluaciones para efectos del conocimiento[161] y reducción del riesgo, así como para el manejo de desastres. 201.
En consecuencia, dentro del marco de la intervención prospectiva, la Ley contempló una diversidad de acciones como: la planificación ambiental sostenible, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, entre otras[162]. De la misma forma, la regulación planteó como objetivo específico del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio con mayor detalle[163].
Para ello, autoridades como las CAR y la UNGRD juegan un papel preponderante[164]. 202. Igualmente, a modo de enlace con la Ley 388, la Ley 1523 replicó la idea de que la respectiva herramienta de ordenamiento territorial debe incorporar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental, y considerar el riesgo de desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo[165]. 203.
Posteriormente, el Decreto-ley 19 de 10 de enero de 2012 ordenó que la expedición de una nueva herramienta de ordenación del territorio o la revisión de sus contenidos de mediano y largo plazo solo procederá cuando se garantice la delimitación y zonificación de las áreas en condición de amenaza y de riesgo, además de la determinación de las medidas específicas para su mitigación, la cual deberá incluirse en la cartografía correspondiente[166]. 204.
El Decreto 1807 de 19 de septiembre de 2014[167] reglamentó la obligación legal de los entes territoriales, consistente en revisar y ajustar sus herramientas de ordenamiento territorial en materia de gestión del riesgo[168], incorporando las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible, así como los programas y proyectos prioritarios para esos fines[169]. 205.
De tal manera, el Decreto ordena de manera categórica que, para expedir una nueva herramienta de ordenación territorial o llevar a cabo la revisión de sus contenidos de mediano y largo plazo, resulta imprescindible realizar los estudios básicos correspondientes. Además, para efectos de implementar las medidas que se adopten, también será necesaria la elaboración de estudios detallados[170]. 206.
Para la elaboración de los estudios básicos y detallados, se debe partir de la información técnica disponible. Y, en caso de ausencia total o parcial de información, se deben establecer las acciones técnicas, institucionales y financieras necesarias para generar esta información[171]. 207. Los estudios básicos referirán a los suelos urbanos, de expansión urbana y rural para los fenómenos de inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa.
También contendrán, de un lado, la delimitación y zonificación de las áreas en condición de amenaza y de riesgo[172] en las que se adelantarán los estudios detallados. De otro lado, determinarán las medidas de intervención orientadas a establecer restricciones y condicionamientos mediante normas urbanísticas[173]. 208. Los estudios detallados están orientados a determinar la categorización del riesgo y establecer las medidas de mitigación correspondientes.
De igual forma, se precisa que: «[…]. En la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o en la expedición de un nuevo POT, se debe establecer la priorización de los estudios detallados identificados en los estudios básicos y en el programa de ejecución se debe definir la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos de los estudios que se ejecutarán en el período del alcalde que adelanta la revisión del plan o la expedición de uno nuevo»[174]. [Resalta la Sala]. 209.
Dichos estudios deben contener, para cada evento de desastre: i) el análisis detallado de amenaza; ii) la evaluación de vulnerabilidad; iii) la evaluación del riesgo; y iv) la determinación de medidas de mitigación[175]. Particularmente, para la evaluación del riesgo, se debe relacionar la zonificación detallada de amenaza y la evaluación de vulnerabilidad.
De esa manera, la entidad territorial debe categorizar el nivel de riesgo en alto, medio o bajo, en función del nivel de afectación esperado. 210. Una vez que la autoridad, con fundamento en los estudios detallados, haya categorizado el riesgo en el nivel: alto, está en la obligación de definir si este es mitigable o no y, en consecuencia, definir si la zona de que se trate puede ser desarrollada urbanísticamente a partir de alternativas de intervención física que reduzcan y eviten el incremento de la amenaza y la vulnerabilidad.
Estas alternativas también deberán estar precedidas de las evaluaciones técnicas, financieras y urbanísticas del caso[176]. 211. Las referidas alternativas de intervención pueden ser estructurales y no estructurales. Las medidas estructurales o físicas atañen a obras para atender las condiciones de riesgo ya existentes, tales como: obras de estabilización y de reforzamiento de edificaciones e infraestructura para evitar que aumente la influencia del fenómeno concreto.
Las medidas no estructurales se orientan a la regulación, ocupación y aprovechamiento del suelo mediante normas urbanísticas, proyectos para la implementación de sistemas de alertas tempranas en los casos en que aplique, así como la socialización y apropiación cultural de los principios de responsabilidad y precaución[177]. 212. Con base en todo lo anterior, la herramienta de ordenamiento territorial debe integrar: i) Las áreas zonificadas como riesgo alto no mitigable en suelo urbano, de expansión urbana y rural, de acuerdo con los estudios detallados[178]; ii) Las áreas en condición de amenaza con su régimen general de usos, densidades, ocupación y edificabilidad, que eviten la generación de situaciones de riesgo conforme a los estudios de detalle; iii) Las áreas de condición de riesgo con su respectiva categorización y régimen general de usos y tratamientos del suelo con base en los estudios detallados correspondientes[179]; y iv) El desarrollo de medidas de mitigación estructurales y no estructurales y las acciones para adelantar reasentamientos, con base en los respectivos programas y proyectos sustentados en los estudios de detalle[180]. 213.
En ese sentido, la jurisprudencia ha reiterado que la orden de trasladar poblaciones solo es procedente una vez se haya demostrado, técnicamente, que el alto riesgo de desastre no puede ser mitigado de ninguna manera. 214. Pues bien, de cara a la pretensión segunda de la demanda, consistente en que la administración distrital de Santa Marta disponga de la reubicación del barrio El Mayor, se advierte que, ni el abogado de los demandantes ni el Procurador 13 Judicial II Ambiental y Agrario del Magdalena, aportaron los documentos técnicos que permitan concluir que los habitantes de dicho Barrio se encuentran en un nivel de riesgo tal que la única medida conducente para salvaguardar su seguridad sea la reubicación. 215.
Los informes presentados por Corpamag y la OGRICC no constituyen estudios técnicos detallados sobre la situación de riesgo del barrio El Mayor. Tales oficios aluden fundamentalmente a interpretaciones del contenido del P.O.T. de Santa Marta. Pues bien, pese a que el artículo 480 del Acuerdo Distrital 005 del 2000 estableciera que el barrio El Mayor se encuentra en «zona de riesgo por inundación»[181], lo cierto es que el mismo P.O.T., conforme a la regulación mencionada, advirtió la obligación de «adelantar los estudios necesarios para afianzar el conocimiento sobre las características y condiciones del Distrito en amenazas y riesgos»[182]. 216.
En efecto, dicha disposición evidencia que el P.O.T. no precisó el nivel de riesgo del barrio El Mayor entre bajo, medio o alto, lo cual permite concluir que el Distrito de Santa Marta no ha elaborado los estudios y análisis detallados de amenaza por inundación que exige la ley. 217. Esta afirmación puede corroborarse de la lectura del nuevo Acuerdo Distrital 008 de 2020 cuando indica que las «áreas de gestión de riesgo […] están condicionadas a estudios de detalle para determinar las acciones que contribuyan a mitigar la amenaza o retirar la exposición. El resultado del análisis de riesgo determinará su incorporación al suelo de protección o su desarrollo a través de las normas contenidas en este plan»[183].
Por lo tanto, para la zona urbana, se estableció el deber de adelantar «los estudios de riesgo detallados conforme al Decreto 1807 de 2014 en un término no mayor a 2 años posterior a la adopción del presente plan en todos los barrios adyacentes a los ríos Manzanares y Gaira»[184]. 218. Así, pues, se reitera que no se encuentra acreditado, con base en los fundamentos científicos del caso, que el barrio El Mayor esté catalogado como zona de alto riesgo no mitigable o no recuperable por eventos de inundación. Por tal motivo, se torna improcedente la orden de reubicar a sus habitantes. 219.
Como puede observarse, desde hace más de 20 años, la Administración Distrital de Santa Marta lleva planeando la elaboración de los estudios de detalle que se requieren para la adecuada gestión del riesgo de desastres. Dicha obligación debió ser cumplida como requisito previo a la aprobación de la «revisión, modificación y expedición del Plan de Ordenamiento Territorial “POT 500 años” del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 2020-2032». 220.
La Sala llama la atención de la Administración de Santa Marta sobre la necesidad prioritaria de que precisen los niveles de riesgo en que se encuentran las comunidades aledañas a los cuerpos de agua que transitan por el suelo urbano del Distrito. Esta es una acción que, en el contexto actual de cambio climático, resulta indispensable para efectos de prevenir la materialización de fenómenos de desastre.
D. Rondas hídricas y gestión del riesgo de desastres 221. El Código Nacional de Recursos Naturales -Decreto-Ley 2811 de 1974- previó la confluencia que puede existir entre áreas de especial importancia ecológica y la propiedad privada. En ese sentido, la regulación generó la posibilidad de que esos inmuebles sean adquiridos por el Estado a fin de conservar y preservar los recursos naturales como: las cuencas hidrográficas, las aguas y los suelos.
Asimismo, anticipó que dichos territorios tendrían particular importancia en relación con las actividades de prestación de servicios públicos y de gestión del riesgo de desastres[185]. Esta disposición sería el origen de lo que posteriormente el ordenamiento denominaría como suelo de protección. 222. Con una mirada especial hacia los recursos hídricos, el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 señalaría que las fajas de suelo paralelas a los ríos y lagos habrían de tener un tratamiento jurídico singular.
Esto, sin desconocer -se reitera- el derecho de propiedad reconocido a los particulares en esas zonas. 223. Nótese cómo ese y otros referentes normativos abrirían paso a lo que sería la función ecológica de la propiedad[186]. 224. Más adelante el CNRN insiste en que las márgenes de las corrientes de agua no pueden ser deterioradas[187], justamente en aras de preservar la calidad del recurso hídrico cuyo derecho de consumo le asiste a toda la colectividad. 225.
Ahora bien, el Decreto 1541 de 1978 dejó claro que, cuando se pretenda titular tierras aledañas a ríos y lagos, es necesario que se delimite la franja o zona a que se refiere el literal d) del artículo 83 del CNRN, para efectos de ser excluida de la titulación[188]. 226. La Ley 9ª de 1989 fijó como motivos de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para la constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos.
Sin embargo, también recaerían dentro de tales motivos la ejecución de proyectos de infraestructura social, vivienda de interés social y de servicios públicos domiciliarios; la legalización de títulos de urbanizaciones o asentamientos humanos irregulares; la reubicación de asentamientos en zonas de alto riesgo de desastre, entre otros[189]. 227.
En el cumplimiento del referido propósito de preservación de los recursos hídricos y los ecosistemas asociados, la Ley 99 de 1993, en el marco del Sistema Nacional Ambiental -Sina-, vinculó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[190], a las corporaciones autónomas regionales y grandes ciudades y centros urbanos[191], a los departamentos[192] y a los municipios[193]. 228.
Adicionalmente, la Ley 99 reitera la posibilidad de adquirir predios de propiedad privada -junto con otros mecanismos- para la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales. Esto, debido al interés y la utilidad pública que, en términos ambientales, habría de prestar la propiedad privada[194]. En ese sentido la Ley señaló que la actividad de ordenación de las cuencas hidrográficas para la protección de los recursos naturales es un asunto de utilidad pública e interés social[195]. 229.
Posteriormente, la Ley 388 de 1997 indicó que las herramientas de ordenación del territorio deben observar, entre otras determinantes, aquella relacionada con la conservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales, y la gestión del riesgo de desastres. Dichas disposiciones involucran la zonificación del uso del territorio, el manejo de cuencas hidrográficas, la conservación de áreas de especial importancia ecosistémica, entre otros aspectos[196]. 230.
Transversalmente a las distintas clases de suelo a establecer en la correspondiente herramienta de ordenamiento territorial, la Ley 388 previó el suelo de protección como aquel cuya posibilidad de ser urbanizado se ve restringida habida cuenta de: i) sus servicios ecosistémicos y paisajísticos; ii) su utilidad pública para la ubicación de infraestructuras de servicios públicos domiciliarios; y/o iii) la imposibilidad de ser lo suficientemente acondicionado para la localización segura de asentamientos humanos ante situaciones de amenaza de desastres. 231.
Asimismo, el Decreto 1504 de 1998 concibió las zonas de ronda hídrica como áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico, las cuales, a su vez, forman parte del del espacio público, como elemento natural y elemento artificial o construido[197]. 232. La ley 1450 de 2011[198] advirtió que, con base en los estudios técnicos del caso, las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales deben efectuar, en el área de su jurisdicción y conforme a sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del CNRN y el área de protección o conservación aferente. 233.
El Decreto 3600 de 2007[199] reiteró que, en el suelo rural de los municipios, las rondas hidráulicas son áreas de especial importancia ecosistémica objeto de conservación y protección. 234. A fin de prevenir la contaminación de los recursos hídricos, el Decreto 3930 de 2010[200] prohíbe la aplicación de agroquímicos en la zona de ronda hídrica. 235.
El Decreto 1640 de 2012[201] advierte que en la actividad de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas se deberá tener en cuenta aquellos ecosistemas y zonas de protección prioritaria como las rondas hídricas. 236. Por último, el Decreto 2245 de 2017[202] indica que las rondas hídricas se constituyen como norma de superior jerarquía y determinante ambiental.
Luego entonces, para su específica georreferenciación y adecuada planificación y manejo ambiental, es menester que las autoridades ambientales acoten o definan su extensión desde el cause permanente del cuerpo hídrico hasta su límite exterior. Dicha demarcación debe estar fundada en criterios técnicos de carácter geomorfológicos, hidrológicos y ecosistémicos.
Estos criterios se encuentran establecidos en la Resolución 957 de 2018, por la cual se adoptó la Guía Técnica de Criterios para el acotamiento de las rondas hídricas en Colombia. 237. Los informes presentados por los sujetos procesales no constituyen ni refieren a los estudios técnicos que se requieren para definir la extensión de la zona de ronda del río Manzanares a la altura del barrio El Mayor.
Como se advirtió con anterioridad, tales oficios aluden principalmente a interpretaciones del del P.O.T. de Santa Marta. 238. En ese sentido se debe aclarar que el artículo 480 del Acuerdo Distrital 005 del 2000 establece que el barrio El Mayor se encuentra en «zona de riesgo por inundación», precisamente, por su proximidad al río manzanares[203].
Sin embargo, de ninguna manera, el precepto señala que la autoridad ambiental competente haya delimitado y declarado la respectiva zona de ronda. En otras palabras, la relativa proximidad de una edificación a un cuerpo de agua no determina de manera categórica la invasión de la zona de ronda hídrica. 239. Sobre el particular la Sala concluye que no se encuentra demostrado, con base en estudios geomorfológicos, hidrológicos y ecosistémicos, que el barrio El Mayor se encuentre dentro de la zona de ronda del río manzanares.
Esto es así porque, en un principio, Corpamag y, actualmente, el Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta -Dadsa- no ha acotado dicha ronda hídrica en el tramo contiguo a la Carrera 18 A. 240. Muestra de ello es el artículo 507 del Acuerdo 005 cuando señala que dentro del año siguiente a la aprobación de ese instrumento se adelantaría un estudio para definir con exactitud las áreas de las rondas hídricas de la cabecera distrital, susceptibles a riesgos por inundación y/o deslizamiento; áreas en las cuales, se prohibiría cualquier tipo de uso diferente al de conservación. No obstante, el P.O.T. no evidencia algún ajuste en ese sentido y que, además, involucre al barrio El Mayor. 241.
Llama la atención de la Sala que la disposición indicada parece reconocer los contenidos de la ley atinentes a la prioridad de elaborar estudios de detalle en orden a precisar si las zonas de alto riesgo pueden llegar a ser reforzadas con alternativas de intervención física que permitan gestionar el riesgo de manera adecuada. Pese a ello, se reitera la falta de evidencia de estudios que permitan verificar o descartar posibles alternativas de intervención en el barrio El Mayor. 242.
Adicionalmente, el artículo 23 del nuevo Acuerdo Distrital 011 de 2020 advierte que los elementos del sistema ambiental permanecerán delimitados, «salvo las rondas que sean acotadas de conformidad con lo establecido en el Decreto Nacional 2245 de 2017», lo cual evidencia el incumplimiento de esa obligación legal. 243. En el mismo sentido, el artículo 40 indica que, en relación con las «quebradas o escorrentía» y los ríos «se deberá desarrollar las metodologías para determinar la ronda hídrica según lo estipulan las normas nacionales y aprobado por la autoridad ambiental competente».
Igualmente, en suelos con tratamiento urbanístico de consolidación y renovación se prevé que la zona de ronda hidráulica pueda ser menor al margen cautelar establecido, en aquellos lugares donde se adopten medidas de mitigación de riesgo frente a la amenaza de inundación. 244. En este punto, la Sala destaca la relación de complementariedad que existe entre la gestión del riesgo de desastres y la administración eficiente de los recursos naturales. 245.
Pues bien, en el marco de la planificación ambiental sostenible, resulta claro que las autoridades, de manera prioritaria, deben disponer de las medidas técnicas necesarias para gestionar el riesgo de desastres y, simultáneamente, la protección de los recursos naturales mediante las delimitaciones, categorizaciones y zonificaciones específicas y los respectivos planes de manejo ambiental, y de gestión del riesgo y estrategias de respuesta.
E. Resolución de las impugnaciones 246. Pasando a los fundamentos específicos de las alzadas, la Sala le aclara al Procurador 13 Judicial II Ambiental y Agrario del Magdalena que la sentencia de primera instancia no contiene un defecto fáctico en torno a la categorización del riesgo de desastre del barrio El Mayor. Por el contrario, lo que se evidenció fue la renuencia del abogado de los actores en adoptar los recaudos necesarios para asumir como es debido la carga de la prueba de las afirmaciones que apalancan las pretensiones de la demanda. 247.
El Procurador hizo suyas las afirmaciones en torno al presunto alto nivel de riesgo de desastre del barrio El Mayor. Sin embargo, ignoró los procedimientos y las cargas que exige la ley para catalogar dicha afirmación como un hecho. La convicción sobre un presunto hecho no conduce a una decisión estimatoria ni a que el operador judicial, al no tener por demostrado ese hecho, haya incurrido en indebida valoración probatoria. 248.
Ahora, la insatisfacción del Procurador en cuanto a la decisión del Tribunal de no disponer de la reubicación de los residentes del barrio El Mayor tampoco supone que este haya omitido decidir sobre el fondo de la controversia. La autoridad jurisdiccional está llamada a aplicar las consecuencias jurídicas de los preceptos normativos, solo en el evento en que el correspondiente supuesto de hecho se haya verificado.
Por tanto, si en el proceso no se demostraron los presupuestos para la reubicación de asentamientos, mal haría la autoridad judicial en pronunciar esa orden. 249. Por estas razones, la Sala no observa que el Tribunal haya omitido proferir una decisión de mérito y, por lo mismo, no se vulneró el derecho a la doble instancia. No obstante, si así fuere, previo a interponer el recurso de apelación, el Procurador Judicial, en un debido ejercicio de sus misiones constitucionales y legales, debió agotar los mecanismos de aclaración, corrección y adición de la sentencia, precisamente para efectos de que el conflicto se resuelva respetando los derechos y garantías procesales. 250.
De cualquier forma, el artículo 287 del Código General del Proceso advierte que una omisión como la endilgada -de manera errónea- por el Procurador, habrá de ser corregida por el juez de segunda instancia mediante la complementación de la sentencia de primera instancia, siempre que el olvido no recaiga sobre la demanda de reconvención o sobre un proceso acumulado. 251.
En segundo término, se pone de relieve tanto al abogado de los demandantes como al jefe de la OGRICC de Santa Marta que, conforme a los mandatos legales retratados en el apartado anterior, no está acreditado que el barrio El Mayor se encuentre al interior de la ronda hídrica del río Manzanares. Para llegar a esa conclusión es menester que la autoridad ambiental competente realice la acotación correspondiente con base en los estudios técnicos de rigor. 252.
En ese orden, conforme a los literales B, C y D de este capítulo, también se precisa que las rondas hídricas y las zonas con alguna categorización de riesgo son institutos jurídicos diferentes. Por consiguiente, aunque eventualmente puedan converger en un mismo sector e integrar un suelo de protección, la presencia de una de ellas no es condición necesaria para la existencia de la otra. 253.
En ultimas, lo cierto que es que el Distrito de Santa Marta no cuenta con los instrumentos exigidos por el ordenamiento para determinar la existencia de una u otra figura o su confluencia en el terreno del barrio El Mayor. Por este motivo no es procedente que el operador judicial disponga de la reubicación de esa comunidad. 254. Dicha medida u otras similares, como, por ejemplo, la eventual censura o inhabilitación de bienes de uso público, como una vía, solo puede ser pronunciada cuando técnicamente se determine que los factores de riesgo de desastre que comprometen esos asentamientos humanos, infraestructuras de servicios, mobiliario o equipamientos colectivos, no pueden ser controlados o mitigados. 255.
Los estudios detallados son los que permiten diagnosticar los diferentes niveles de riesgo de desastre. Solo con esos insumos es que la Administración puede planificar, definir y diseñar de manera certera las medidas más efectivas para mitigar y eliminar las posibilidades de que un suceso de desastre se materialice. 256. Pues bien, como conclusión preliminar se puede decir que, en tanto que existe incertidumbre sobre el nivel de riesgo en el barrio El Mayor, no es posible conocer cuáles son las medidas concretas más efectivas que el Distrito de Santa Marta debería adoptar en materia de gestión del riesgo. 257.
En resumen, no solo es factible gestionar el riego de desastre mediante la ejecución de actividades diferentes a la reubicación, sino que, además, en este caso es preciso empezar por la elaboración de los estudios de detalle que constituyen el presupuesto para tomar decisiones en esa materia. Los resultados de los estudios podrán conducir a la Administración para que estructure y adopte la decisión que arroje el mejor balance costo-beneficio. 258.
Por otro lado, la reubicación del barrio El Mayor también está condicionada a que se precise la invasión de la ronda hídrica técnicamente delimitada. Empero, en este caso y ante el completo descuido de las autoridades en torno a sus obligaciones en materia de: i) gestión del riesgo de desastres; ii) planificación y manejo adecuado de los recursos naturales, y iii) debido control sobre los desarrollos urbanísticos de los que echan mano comunidades vulnerables para satisfacer sus necesidades de vivienda, es necesario que las autoridades, previo a ejecutar la reubicación, analicen las alternativas en que podrían equilibrarse de forma eficiente los componentes mencionados, con base en las conclusiones sobre: i) la posible irreversibilidad de los impactos ambientales generados por la comunidad; ii) las posibles condiciones de habitabilidad que permitirían moderar esos impactos ambientales, y iii) la necesidad y urgencia de preservar y restaurar los ecosistemas circundantes afectados. 259.
De tal manera que no les asiste razón a los apelantes cuando aducen que las pruebas incorporadas al proceso fueron desconocidas, pues lo cierto es que no está demostrado que el barrio El Mayor se encuentre en una zona de alto riesgo de desastre no mitigable ni en la zona de ronda del río Manzanares. En consecuencia, no hay fundamentos que habiliten a la Jurisdicción para ordenar la reubicación de ese barrio. 260.
En cuanto a los reparos de la UNGRD, es de precisar que su apoderada judicial reconoció que esa autoridad puede brindar asesoría técnica al Distrito de Santa Marta, y coadyuvar en la elaboración de un plan de emergencia. Pero, además, a voces del Decreto-ley 4147 de 3 de noviembre de 2011, son funciones de la Unidad, entre otras, las de: i) Orientar y apoyar a las entidades territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlas para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales[204]. ii) Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia[205], esto es, en relación con la implementación de la gestión del riesgo de desastres y el funcionamiento y desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres[206], actualmente, Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -S.N.G.R.D.-. iii) Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del hoy Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -S.N.G.R.D.-[207]. iv) Particularmente, la Oficina Asesora de Planeación e Información tiene a su cargo elaborar estudios, propuestas e investigaciones de carácter económico y financiero, para mejorar la calidad de los servicios de la Unidad[208]. v) De otro lado, la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo tiene como función generar insumos técnicos que apoyen la gestión de recursos para la financiación de estudios e investigaciones orientadas al conocimiento del riesgo de desastres por parte de las entidades del actual S.N.G.R.D., así como para la creación de sistemas de monitoreo o el fortalecimiento de los existentes. 261.
Además de lo anterior, en el marco del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres con Enfoque de Cambio Climático «Una estrategia de desarrollo 2015-2025»[209], la UNGRD se planteó como metas, entre otras, las de reducir el número de viviendas y edificaciones escolares destruidas y/o afectadas por fenómenos recurrentes de inundaciones, movimientos en masa y avenidas torrenciales respecto del período 2005- 2015[210]. 262.
En relación con el objetivo estratégico N.º 3 del Plan indicado, consistente en reducir las condiciones existentes de riesgo de desastres, la Unidad se trazó la meta de realizar obras de mitigación frente a amenazas por fenómenos de movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones definidas en los planes departamentales y municipales de gestión del riesgo. 263.
Valga precisar que otra de las misiones de la UNGRD es, precisamente, la de encargarse de coordinar la ejecución del Plan para la Gestión del Riesgo de Desastres, así como desplegar las actividades de evaluación y seguimiento en la implementación del mismo[211]. 264. Visto lo anterior, se observa que la Unidad sí tiene competencia para impulsar y llevar a cabo propuestas específicas que propendan por mejorar la eficacia del S.N.G.R.D. en la consecución de sus objetivos[212] en el nivel territorial, así como desplegar las respectivas actividades de control y seguimiento[213]. 265.
Como se ha venido sosteniendo en este capítulo, un escenario fundamental en la gestión de la actividad administrativa es la captura y análisis de información que permita atender a las necesidades de la población de una manera más efectiva. 266. En tal virtud, es deber de la UNGRD administrar, liderar el desarrollo, monitorear, actualizar y consolidar el Sistema Nacional de Información para la Gestión del Riesgo de Desastres, el cual debe fomentar la generación, recolección, integración, interoperabilidad y utilización de los contenidos de todas las entidades del S.N.G.R.D., con el fin de tomar las decisiones más adecuadas en materia de reducción del riesgo de desastres y de respuesta ante eventuales emergencias[214]. 267.
Así, la Unidad no solo debe apoyar con la entrega oportuna de la información que demanden los gestores del riesgo, sino también con el impulso, fortalecimiento y asesoría de esos gestores para el conocimiento y reducción del riesgo. Es fundamental que la UNGRD determine cuáles son las necesidades estratégicas de información en materia de conocimiento del riesgo y priorice las necesidades de inversión para su elaboración, captura, actualización y consolidación[215]. 268.
En los términos legales expuestos y, en atención a los principios de articulación de la función administrativa[216], la Sala considera necesaria la contribución de la UNGRD para el desarrollo del proceso de gestión del riesgo de desastres en el barrio El Mayor de la ciudad de Santa Marta. 269. En virtud de esa contribución, le asiste razón a la apoderada de la UNGRD cuando advierte que las Corporaciones Autónomas Regionales, o las entidades que desempeñen sus funciones, hacen parte del S.N.G.R.D. y que, por los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a los municipios en la implementación de los procesos de gestión del riesgo. 270.
En efecto, la Ley 1523 precisa que las CAR deben concurrir con los municipios o distritos ubicados dentro del ámbito territorial de su jurisdicción, en la gestión del riesgo de desastres conforme a las leyes 99 de 1993, 388 de 1997, 1931 de 2018, entre otras. Así, las CAR apoyarán a los entes territoriales «en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo», justamente porque sus contenidos resultan fundamentales para el ordenamiento y la gestión ambiental sostenible del territorio.
Dicha cooperación debe tener cabida en el contexto actual de los efectos del cambio climático en el país[217]. 271. La Ley 99 de 1993 dispone que las CAR deben ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.
Relacionado con ello, las CAR también promoverán y ejecutarán diversas obras, como: de defensa contra inundaciones, de regulación de cauces, de recuperación de tierras -como las rondas hídricas- para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas, entre otras[218]. 272. La ley 1450 de 2011[219] advirtió que las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales deben efectuar, en el área de su jurisdicción y conforme a sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del CNRN y el área de protección o conservación aferente. 273.
A su vez, el artículo 66 de la Ley 99 reconoció que: «los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de (…) dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación». 274.
Por esta razón, la Ley 768 de 2002[220] dispuso que el Distrito de Santa Marta ejercería, dentro del perímetro urbano, las mismas funciones de las corporaciones autónomas regionales -CAR- en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, en los mismos términos del artículo 66 de la Ley 99 de 1993[221]. Para tal fin, mediante el Acuerdo Distrital 016 de 27 de noviembre de 2002, se creó un establecimiento público distrital que desempeñaría las funciones de autoridad ambiental, denominado Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta (Dadsa). 275.
Posteriormente, la Ley 1450 de 2011 reiteró que los establecimientos públicos que desempeñan funciones ambientales en los distritos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, ejercerían dentro del perímetro urbano las funciones de las CAR en lo que respecta a la protección y conservación del medio ambiente, salvo en la elaboración de los Pomca[222]. 276.
En esos términos, el Dadsa de Santa Marta, dentro del perímetro urbano del Distrito, está obligado a: i) administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible[223]; ii) gestionar integralmente los cuerpos hídricos que fluyen y se encuentran en ese suelo[224], y iii) acotar la zona de ronda del río Manzanares a lo largo de la Carrera 18 A y el área de protección o conservación aferente, así como definir el correspondiente plan de manejo ambiental[225]. 277.
Entonces a la UNGRD le asiste la razón cuando afirma que a la autoridad ambiental competente le correspondía apoyar al Distrito en la Gestión del Riesgo y, por eso, el Tribunal a quo erró cuando declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta -Dadsa-. 278.
Sin lugar a duda, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad son mandatos dirigidos a permitir la conciliación de las actuaciones administrativas, a encadenar el ejercicio de las competencias comunes e interdependientes en materia ambiental y de gestión de riesgos, a brindar apoyo subsidiario y a utilizar mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios para complementar la labor y el relacionamiento de las entidades estatales. 279.
Es pertinente resaltar que, en los términos de la Ley 489, la función administrativa se desarrolla de forma coordinada. Por ende: […]
ARTÍCULO 6. - Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. […] F. Sobre las ordenes de amparo de los derechos colectivos conculcados 280.
Por las razones expuestas en el apartado anterior y, con el fin de amparar de manera adecuada los derechos colectivos vulnerados, la Sala procederá a revocar los ordinales segundo y quinto de la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2019 por el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena. F.1. En consecuencia, se le ordenará al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, al Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta -Dadsa- y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD[226]- que, desde el ámbito de sus competencias, enmarcadas en el Sistema Nacional Ambiental -Sina-[227], el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD- y los principios de articulación de la actividad administrativa, aporten para que, dentro del plazo de un (1) año, se realicen los estudios técnicos que resulten indispensables para determinar las medidas adecuadas de planificación ambiental sostenible, incluyendo la gestión del riesgo de desastres y el derecho a la vivienda digna, en aquella parte del margen del río Manzanares paralela a la Carrera 18 A. 281.
Específicamente, los estudios contendrán lo siguiente: i) La delimitación, zonificación y categorización del nivel de riesgo detectado, considerando, especialmente, la incidencia de los efectos del cambio climático en las variables de amenaza y vulnerabilidad en el sector, ii) La definición de la mitigabilidad o no del riesgo en el sector, iii) La identificación de las posibles medidas de intervención a ejecutar y el tiempo aproximado para que sean materializadas, en caso de que se trate de obras correctivas o de adecuación. iv) La definición de la zona de ronda hídrica y el área de protección o conservación aferente. v) Con los indicadores del caso, las diferentes implicaciones puntuales y la magnitud de esos impactos sobre la calidad de los ecosistemas y el medio ambiente, así como para la salud de la población del barrio El Mayor y de las comunidades ubicadas aguas abajo, y vi) Un concepto sobre: a) el grado de necesidad y urgencia de preservar y restaurar las condiciones ecológicas del sector, b) las posibles condiciones de habitabilidad de las comunidades del barrio El Mayor que permitirían moderar los impactos ambientales generados y c) la posible irreversibilidad de dichos impactos ambientales.
Los estudios señalarán las posibilidades de armonizar los factores ambientales y socioeconómicos en el sector. Las autoridades participaran en tales estudios según el ámbito de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. F.2. Con base en los estudios mencionados, el Distrito de Santa Marta, tendrá un término de seis (6) meses para elaborar un plan de gestión del riesgo y estrategias de respuesta para el sector de la Carrera 18 A aledaña al río Manzanares.
Allí estarán definidas las medidas de intervención más eficaces y económicas para salvaguardar los derechos e intereses de la comunidad, mitigando y controlando las posibilidades de que un evento de desastre asociado a inundaciones se materialice. El Dadsa y la UNGRD, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, apoyaran al Distrito en el cumplimiento de esta medida. 282.
En el Plan se establecerán como medidas definitivas, si se requieren: la reubicación del barrio El Mayor o de parte de él, y/o la ejecución de obras de estabilización y reforzamiento, según se trate de un riesgo no mitigable o mitigable, respectivamente. De igual forma, el Plan dispondrá de medidas temporales de gestión del riesgo de desastres durante el lapso en que se ejecuten las previsiones definitivas. 283.
En caso de que se determine que la medida más adecuada para la gestión del riesgo de desastres, la planificación y manejo adecuado de los recursos naturales y el derecho a la vivienda digna, sea la reubicación de la totalidad o parte del barrio El Mayor, la Alcaldía de Santa Marta tendrá el término de un (1) año para su ejecución. 284.
En tal evento, conforme a la providencia emitida por esta Sección el 1.º de junio de 2020[228], donde se fijaron los criterios de reubicación de asentamientos, esa autoridad debe: 1. Realizar un censo de la población afectada por ubicación al interior de la zona de ronda hídrica del Manzanares y/o en zona de alto riesgo de desastre no mitigable, 2.
Adoptar medidas de evacuación de las viviendas afectadas, con el apoyo de las autoridades policía, en caso de que sus habitantes se rehúsen a abandonarlas, 3. Adelantar gestiones administrativas, presupuestales y financieras que permitan la reubicación definitiva, acompañadas de soluciones de viviendas temporales, como subsidios o auxilios de vivienda, de ser el caso, 4.
Efectuar labores de demolición y las obras estructurales necesarias para mitigar el riesgo de desastre, y 5. Realizar monitoreo permanente de la zona afectada con el fin de prevenir eventos de desastre e impactos ambientales irreversibles. 285. En caso de que se determine que la medida más adecuada para la gestión del riesgo de desastres, la planificación y manejo adecuado de los recursos naturales y el derecho a la vivienda digna, sea la ejecución de obras de estabilización y reforzamiento, la Alcaldía y el Dadsa tendrán un término de un (1) año para su ejecución. Ahora, bien sea que se trate de reubicación y/o de alternativas estructurales de mitigación del riesgo de desastres, las autoridades competentes deberán incorporar en sus acciones la variable de los efectos del cambio climático en la región. Asimismo, el Distrito garantizará el derecho a la vivienda digna y de acceso a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado a la población afectada con las medidas que se adopten. 286.
En tanto que el Distrito no cuente con la capacidad administrativa que se requiera para el cumplimiento de las órdenes impuestas, deberá acudir a las autoridades de los niveles superiores y de los sectores administrativos correspondientes a fin de que concurran[229] para el amparo efectivo de los derechos perturbados. 287. Las actividades del Plan deberán ser congruentes con el contenido del plan de manejo ambiental de la zona de ronda hídrica y el área de protección o conservación aferente al río Manzanares a lo largo de la Carrera 18 A, referido en el párrafo F.5.
F.3. Sin perjuicio de lo anterior, el Distrito de Santa Marta deberá, dentro del plazo de tres (3) meses, agotar los mecanismos y procedimientos del caso para solicitar la cooperación del departamento del Magdalena en el cumplimiento de las órdenes de amparo. F.4. Asimismo, de ser posible, el Distrito de Santa Marta y el Dadsa deberán identificar a los desarrolladores del barrio El Mayor a fin de atribuirles obligaciones concretas en materia de gestión del riesgo de desastres y de resarcimiento ambiental en el sector afectado.
F.5. Por otro lado, una vez se delimite la ronda hídrica del sector, el Dadsa, junto con las autoridades competentes, en el término de tres (3) meses, elaborara un plan de manejo ambiental que cobije el sector objeto del debate judicial. Las actividades del Plan serán congruentes con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica que se apruebe para el río Manzanares y demás instrumentos de planificación y gestión de los recursos naturales.
Este Plan se ejecutará en el plazo de un (1) año y estará compuesto de: i) las acciones concretas y efectivas para prevenir, mitigar, controlar, corregir, restaurar y compensar los factores de contaminación y los impactos ambientales identificados en el sector; ii) la delimitación de los espacios geográficos que deban recuperarse; iii) las medidas seguimiento y monitoreo permanente; iv) los sujetos encargados de cada actividad, y v) los plazos para la consecución de resultados específicos El Distrito de Santa Marta apoyara el cumplimiento de esta orden de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 99.
F.6. Mientras se da cumplimiento a la orden anterior, la alcaldía de Santa Marta y el Dadsa, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, dentro del término de tres (3) meses, deberán elaborar y presentar ante el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena un plan temporal de sostenibilidad ambiental que defina las acciones concretas, los plazos específicos, las medidas de seguimiento y monitoreo permanente y los sujetos encargados de cada actividad, para la prevención, mitigación y control de los factores de deterioro ambiental que se identifiquen en el segmento de la orilla del río Manzanares que colinda con la Carrera 18 A de la ciudad de Santa Marta.
Una vez aprobado por el Tribunal, ese Plan será de inmediato cumplimiento y se prolongará hasta que empiece a implementarse el ya referido plan de manejo ambiental de la zona de ronda hídrica. Las autoridades comprometidas, de ser el caso, presentarán las propuestas de modificación del Plan y/o de las acciones de mejora que consideren pertinentes, previo visto bueno del Tribunal.
Baste recordar que, en virtud del artículo 34 de la Ley 472, el Tribunal también deberá proponer los ajustes del Plan que estime adecuados para salvaguardar las condiciones ecológicas del sector y amparar efectivamente los derechos conculcados. F.7. Asimismo, las autoridades comprometidas deberán presentar ante el Tribunal informes trimestrales de evaluación y balance sobre la eficacia y eventuales dificultades de las medidas que se estén implementando en desarrollo de cada una de las etapas de esta sentencia, referentes a los estudios técnicos, los planes que se deben elaborar y su ejecución. 288.
De conformidad con el artículo 34 de la Ley 472[230], los plazos señalados en esta sentencia podrán ser modulados por el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena, en observancia de circunstancias que así lo ameriten y que se encuentren debidamente acreditadas en el marco del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia. F.8.
Por otro lado, La Sala modificará el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2019 por el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena, en el sentido de integrar el comité para la verificación de su cumplimiento, conforme a los postulados del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. La modificación quedará así: «[…].
CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por El Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena a través de su magistrada ponente -quien lo presidirá-, por los demandantes, por la alcaldía distrital de Santa Marta - Magdalena, por el Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta -Dadsa-, por la Corporación Autónoma Regional del Magdalena -Corpamag-, por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por la señora María de los Remedios Chileguit Pana, por tres (3) representantes de la comunidad del barrio El Mayor, por la Defensoría Regional del Pueblo y por el agente del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes trimestrales sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. […]». 289.
Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998[231] y 365 del Código General del Proceso[232] y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019[233], a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia, porque, aunque los recursos de apelación fueron resueltos desfavorablemente, no se comprobó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el ordinal primero de la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2019 por el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual quedará así: «PRIMERO: AMPARAR los derechos constitucionales al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la libre circulación por el territorio nacional; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes».
SEGUNDO: REVOCAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales segundo, tercero y quinto de la sentencia recurrida y, en su lugar, disponer lo siguiente: En relación con el muro que invade el espacio público: 2.1. ORDENAR al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta que, dentro del plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, y en virtud de lo resuelto en la Resolución 079 de 12 de abril de 2016, con plena observancia de las garantías procesales: i) Ejecute las labores respectivas de recuperación del espacio público mediante la demolición de las obras de invasión debatidas en este proceso. ii) Efectúe las acciones correspondientes de restablecimiento del espacio y los bienes de uso público afectados, al estado y las condiciones en que se encontraban con anterioridad al hecho generador de la perturbación, y iii) Inicie y lleve a su término los procedimientos administrativos de rigor para la imposición de las sanciones urbanísticas y las medidas policivas correspondientes en contra de los presuntos infractores, de estimarlo pertinente. iv) Restituya a la comunidad, en condiciones adecuadas, el espacio público invadido. v) Adelante un programa pedagógico de encuentro e integración para facilitar el uso inclusivo del espacio público.
En relación con el proceso de planificación ambiental sostenible en el barrio El Mayor: 2.2. ORDENAR al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, al Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta -Dadsa- y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- que, desde el ámbito de sus competencias, enmarcadas en el Sistema Nacional Ambiental -Sina-, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD- y los principios de articulación de la actividad administrativa, aporten para que, dentro del plazo de un (1) año, se realicen los estudios técnicos que resulten indispensables para determinar las medidas adecuadas de planificación ambiental sostenible, gestión del riesgo de desastres y el derecho a la vivienda digna, en aquella parte del margen del río Manzanares paralela a la Carrera 18 A que colinda con la urbanización Bavaria Country.
Específicamente, los estudios contendrán lo siguiente: vii) La delimitación, zonificación y categorización del nivel de riesgo detectado, considerando, especialmente, la incidencia de los efectos del cambio climático en las variables de amenaza y vulnerabilidad en el sector, viii) La definición de la mitigabilidad o no del riesgo en el sector, ix) La identificación de las posibles medidas de intervención a ejecutar y el tiempo aproximado para que sean materializadas, en caso de que se trate de obras correctivas o de adecuación. x) La definición de la zona de ronda hídrica y el área de protección o conservación aferente. xi) Con los indicadores del caso, las diferentes implicaciones puntuales y la magnitud de esos impactos sobre la calidad de los ecosistemas y el medio ambiente, así como para la salud de la población del barrio El Mayor y de las comunidades ubicadas aguas abajo, y xii) Un concepto sobre: a) el grado de necesidad y urgencia de preservar y restaurar las condiciones ecológicas del sector, b) las posibles condiciones de habitabilidad de las comunidades del barrio El Mayor que permitirían moderar los impactos ambientales generados y c) la posible irreversibilidad de dichos impactos ambientales.
Los estudios señalarán las posibilidades de armonizar los factores ambientales y socioeconómicos en el sector. Las autoridades participaran en tales estudios según el ámbito de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. 2.3. ORDENAR al Distrito de Santa Marta, con base en los estudios mencionados y dentro del término de seis (6) meses, elabore un plan de gestión del riesgo y estrategias de respuesta para el sector de la Carrera 18 A aledaña al río Manzanares.
Allí estarán definidas las medidas de intervención más eficaces y económicas para salvaguardar los derechos e intereses de la comunidad, mitigando y controlando las posibilidades de que un evento de desastre asociado a inundaciones se materialice. El Dadsa y la UNGRD, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, apoyaran al Distrito en el cumplimiento de esta medida.
El plan establecerá como medidas definitivas: la reubicación del barrio El Mayor o de parte de él, y/o la ejecución de obras de estabilización y reforzamiento, según se trate de un riesgo no mitigable o mitigable, respectivamente. De igual forma, el Plan dispondrá de medidas temporales de gestión del riesgo de desastres durante el lapso en que se ejecuten las previsiones definitivas.
En caso de que se determine que la medida más adecuada para la gestión del riesgo de desastres, la planificación y manejo adecuado de los recursos naturales y el derecho a la vivienda digna, sea la reubicación de la totalidad o parte del barrio El Mayor, la Alcaldía de Santa Marta tendrá el término de un (1) año para su ejecución. En tal evento, esa autoridad debe: 1.
Realizar un censo de la población beneficiaria de la medida de reubicación. 2. Adelantar en el término de dos (2) meses las gestiones administrativas, presupuestales y financieras que permitan la reubicación definitiva de las familias situadas en zona de riesgo no mitigable. 3. Ordenar el desalojo de aquellos bienes, con el apoyo de las autoridades de Policía, según lo dispuesto en la Ley 1801 de 29 de julio de 2016.
En caso de que se determine que la medida más adecuada para la gestión del riesgo de desastres, la planificación y manejo adecuado de los recursos naturales y el derecho a la vivienda digna, es la ejecución de obras de estabilización y reforzamiento, se concede el término de un (1) año para su ejecución. Ahora, bien sea que se trate de reubicación y/o de alternativas estructurales de mitigación del riesgo de desastres, las autoridades competentes deberán incorporar en sus acciones la variable de los efectos del cambio climático en la región. Asimismo, el Distrito garantizará el derecho a la vivienda digna y de acceso a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado a la población afectada con las medidas que se adopten.
En tanto que el Distrito no cuente con la capacidad administrativa que se requiera para el cumplimiento de las órdenes impuestas, deberá acudir a las autoridades de los niveles superiores y de los sectores administrativos correspondientes a fin de que concurran para el amparo efectivo de los derechos perturbados. Las actividades del Plan deberán ser congruentes con el contenido del plan de manejo ambiental de la zona de ronda hídrica y el área de protección o conservación aferente al río Manzanares a lo largo de la Carrera 18 A, referido en el ordinal 2.9. 2.4.
ORDENA R al Distrito de Santa Marta que, dentro del plazo de tres (3) meses, agote los mecanismos y procedimientos del caso para solicitar la cooperación del departamento del Magdalena en el cumplimiento de las órdenes de amparo. 2.5. ORDENAR al Distrito de Santa Marta y al Dadsa que identifiquen a los desarrolladores del barrio El Mayor a fin de atribuirles obligaciones concretas en materia de gestión del riesgo de desastres y de resarcimiento ambiental en el sector afectado. 2.6.
ORDENA R al Dadsa que, una vez se delimite la ronda hídrica del sector, junto con las autoridades competentes, en el término de tres (3) meses, elaborare un plan de manejo ambiental de la zona. Las actividades del Plan serán congruentes con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica que se apruebe para el río Manzanares y demás instrumentos de planificación y gestión de los recursos naturales.
Este Plan se ejecutará en el plazo de un (1) año y estará compuesto de: i) las acciones concretas y efectivas para prevenir, mitigar, controlar, corregir, restaurar y compensar los factores de contaminación y los impactos ambientales identificados en el sector; ii) la delimitación de los espacios geográficos que deban recuperarse; iii) las medidas seguimiento y monitoreo permanente; iv) los sujetos encargados de cada actividad, y v) los plazos para la consecución de resultados específicos El Distrito de Santa Marta apoyara el cumplimiento de esta orden de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 99. 2.7.
ORDENA R a la alcaldía de Santa Marta y al Dadsa que, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, dentro del término de tres (3) meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, elaboren y presenten ante el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena un plan temporal de sostenibilidad ambiental que defina las medidas urgentes y transitorias de prevención, mitigación y control de los factores de deterioro ambiental que se identifiquen en el segmento de la orilla del río Manzanares que colinda con la Carrera 18 A de la ciudad de Santa Marta.
Una vez aprobado por el Tribunal, ese Plan será de inmediato cumplimiento y se prolongará hasta que se de cumplimiento al ordinal 2.6. Las autoridades comprometidas, de ser el caso, presentarán las propuestas de modificación del Plan y/o de las acciones de mejora que consideren pertinentes, previo visto bueno del Tribunal. Baste recordar que, en virtud del artículo 34 de la Ley 472, el Tribunal también deberá proponer los ajustes del Plan que estime adecuados para salvaguardar las condiciones ecológicas del sector y amparar efectivamente los derechos conculcados. 2.9.
ORDENA R a las autoridades comprometidas que presenten ante el Tribunal informes trimestrales de evaluación y balance sobre la eficacia y eventuales dificultades de las medidas que se estén implementando en desarrollo de cada una de las etapas de esta sentencia, referentes a los estudios técnicos, los planes que se deben elaborar y su ejecución. De conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, los plazos señalados en esta sentencia podrán ser modulados por el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena, en observancia de circunstancias que así lo ameriten y que se encuentren debidamente acreditadas en el marco del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia.
TERCERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el ordinal cuarto de la sentencia recurrida, el cual quedará así: «[…].
CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por El Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena a través de su magistrada ponente -quien lo presidirá-, por los demandantes, por la alcaldía distrital de Santa Marta - Magdalena, por el Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta -Dadsa-, por la Corporación Autónoma Regional del Magdalena -Corpamag-, por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por la señora María de los Remedios Chileguit Pana, por tres (3) representantes de la comunidad del barrio El Mayor, por la Defensoría Regional del Pueblo y por el agente del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes trimestrales sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. […]».
CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: SIN COSTAS en esta instancia.
SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | P:(11) ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 15 de junio de 2017. [4] Ibid., folio 187.
Juez Edwin Alfonso Burgos Fuentes. [5] Ibid., folios 6 y ss. -Cuaderno de medidas cautelares-. [6] Ibid., folio 200. Auto de 18 de julio de 2017. [7] Ibid., folios 297 y ss. [8] Ibid., folios 400 y 401. [9] Ibid., folios 449 y ss. [10] Ibid., folios 567 y ss. [11] Ibid., folios 630 y ss. [12] Ibid., folios 259 y ss. [13] Ibid., folios 245 y ss. [14] Ibid., folios 248 y ss. [15] Ibid., folios 319 y 320. [16] Ibid., folios 336 y ss. [17] Ibid., folios 359 y ss. [18] Ibid., folios 362 y ss. y 389 y ss. [19] Ibid., folios 416 y ss. [20] Ibid., folios 372 y ss. y 398 y ss. [21] Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 47001-23-33-000-2018-00155-01 Yerli Noreida Delgado Cruz y otros contra el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y otros.
Registro N.° 18 (página 2): “Actuación: RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO. […]. Anotación/detalle: JBL- MEMORIAL SUSCRITO POR GISELA MARIA DAZA TABORDA EN SU CALIDAD DE APODERADA JUDICIAL DE LA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES UNGRD EN 19 FOLIOS”, Anotación N.° 2. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=470012333000201800155011100103 [22] Ibid., Registro N.° 20 (página 2): “Actuación: RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO. […].
Anotación/detalle: JBL- JBL- MEMORIAL SUSCRITO POR ROBINSON MORELO GONZALEZ EN SU CALIDAD DE APODERADO JUDICIAL DE LA PARTE ACCIONANTE EN 7 FOLIOS”, Anotación N.° 2. [23] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [24] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [25] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [26] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.
La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).
De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restaurativa, restitutoria o compensatoria). [27] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].
En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [28] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.
C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.
Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.
C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [29] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;
T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [30] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [31] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N.° 2002-2693-01. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [35] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [36] Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de 11 de abril de 2019, Rad. N.º 68001-23-31-000-2012-00258-01. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, y de 5 de mayo de 2019, Rad. N.º 05001-23-33-000-2015-02397-01.
C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. [37] “Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones”. [38] Decreto 1538 de 17 de mayo de 2005, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997”. [39] Artículo 6.º. [40] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. [41] Artículo 1.º, numeral 3.º. [42] Constitución Política de Colombia: artículos 102 (La Nación); 285 (Clasificación del territorio); 298 (Departamentos); 305, 2 (Gobernadores); 306 (Regiones); 311 (Municipios); 319 (Áreas metropolitanas), entre otros. [43] Artículo 5.º. [44] Artículo 2.º, 2º., al igual que por los principios de función social y ecológica de la propiedad, y de distribución equitativa de las cargas y los beneficios. [45] Artículo 6.º. [46] Artículo 3.º. [47] Dichas acciones urbanísticas deberán estar consignadas en la respectiva herramienta de ordenación del territorio. [48] Artículo 8.º, numeral 1.º. [49] Ibid., numeral 2.º. [50] Ibid., numeral 3.º. [51] Ibid., numeral 4.º. [52] Ibid., numeral 5.º. [53] Ibid., numeral 7.º. [54] Ibid., numeral 8.º. [55] Ibid., numeral 11. [56] Ibid., numeral 12. [57] Ibid., numeral 13. [58] Ibid., numeral 15. [59] Ibid., numeral 3.º.
“Artículo 37º.- Espacio público en actuaciones urbanísticas. Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo XI de esta Ley.
También deberán especificar, si es el caso, las afectaciones a que estén sometidos por efectos de reservas de terreno para construcción de infraestructura vial, de transporte redes matrices y otros servicios de carácter urbano o metropolitano. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanización en terrenos de expansión y la urbanización o construcción en terrenos con tratamientos de renovación urbana, deberá señalarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación”. [60] Ibid., numeral 6.º. [61] Ibid., numeral 9.º. [62] Ibid., numeral 10. [63] Ibid., in fine. [64] Artículos 103 y 104.
Sanciones por: i) Parcelar, urbanizar o construir en terrenos no urbanizables o parcelables, o en terrenos afectados al plan vial, de infraestructura de servicios públicos domiciliarios o destinados a equipamientos públicos, o en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, tales como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico; ii) Parcelar, urbanizar o construir en terrenos aptos, sin licencia, o por demoler inmuebles declarados de conservación arquitectónica, realizar intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplir las obligaciones de adecuada conservación, o por usar o destinar inmuebles en contravención a las normas sobre usos del suelo; iii) Parcelar, urbanizar o construir en terrenos aptos, en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando ésta haya caducado, o por destinar un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos; y iv) Ocupar en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización, o por realizar intervenciones en áreas que formen parte del espacio público, sin la debida licencia o contraviniéndola. [65] “Artículo 2º.- El espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes”. [66] Artículo 3.º. [67] Artículo 5.º. [68] Artículo 28. [69] Artículo 6.º. [70] “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997”. [71] “Artículo 2°.
Definiciones. Para efectos de la adecuada comprensión y aplicación del presente decreto, se establecen las siguientes definiciones: 1. Accesibilidad: Condición que permite, en cualquier espacio o ambiente ya sea interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en general y el uso en forma confiable, eficiente y autónoma de los servicios instalados en esos ambientes. […]”. [72] Decreto 2981 de 2013 “Artículo 2°.
Definiciones. Para los efectos de este decreto, se adoptan las siguientes definiciones: […]. Vía pública: Son las áreas destinadas al tránsito público, vehicular o peatonal, o afectadas por él, que componen la infraestructura vial de la ciudad y que comprende: avenidas, calles, carreras, transversales, diagonales, calzadas, separadores viales, puentes vehiculares y peatonales o cualquier otra combinación de los mismos elementos que puedan extenderse entre una y otra línea de las edificaciones”. [Resalta la Sala]. [73] Artículos 7.º, lit. A, num. 9. y 8.º, inc. 2.º.
“Artículo 10. Accesibilidad a edificaciones para vivienda. Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 29 de la Ley 546 de 1999, para el diseño y construcción de vivienda nueva, se dará aplicación en lo pertinente, a las normas técnicas previstas en el artículo anterior y cuando se trate de un conjunto residencial de una o varias edificaciones, las rutas peatonales deben cumplir las condiciones de accesibilidad establecidas en el artículo 7° del presente decreto, de manera que se asegure la conexión entre espacios y servicios comunales del conjunto o agrupación y con la vía pública”. [74] “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”. [75] Artículo 62. [76] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 27 de abril de 2001; proceso identificado con número único de radicación 25000-23-24-000-2000-0064-01(AP-032), C.P. Doctor Camilo Arciniegas Andrade. [77] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de 14 de noviembre de 2019, Rad.
N.º 73001-23-33-000-2017-00236-01(AP), 12 de diciembre de 2019, Rad. N.º 52001-23-33-000-2015-00607-02(AP); y 1.° de junio de 2020, Rad. N.º 05001-23-33-000-2017-01898-01(AP), C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. [78] RESTREPO CARVAJAL, Diego Alejandro. “Espacio público como estructurante de las ciudades de las ciudades y el territorio”.
Medellín: Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín, 2017. http://bdigital.unal.edu.co/59421/1/1152187116.2017.pdf [79] Artículos 310, inc. 3; 311; 313, numeral 7.°; 330, numeral 1.°; y 334. [80] Artículos 319, inciso 1.°; 322, inciso final; y 334, inciso 2.°. [81] Ibíd., “ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. [82] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007. C.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Rad. N.° 63001-23-31-000-2004- 00243-01(AP). En el mismo sentido, Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009. C.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Rad. N.° 17001-23-31-000-2004-01492-01(AP). [83] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [84] “Artículo 4. […]. 4.
Análisis y evaluación del riesgo: Implica la consideración de las causas y fuentes del riesgo, sus consecuencias y la probabilidad de que dichas consecuencias puedan ocurrir. Es el modelo mediante el cual se relaciona la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles efectos sociales, económicos y ambientales y sus probabilidades.
Se estima el valor de los daños y las pérdidas potenciales, y se compara con criterios de seguridad establecidos, con el propósito de definir tipos de intervención y alcance de la reducción del riesgo y preparación para la respuesta y recuperación. […]. 7. Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. […]”. [85] Ibid., “[…] 16.
Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente. […]. 21.
Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.
La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. […]”. [86] Ibid., “[…] 15. Manejo de desastres: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación posdesastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación. […]”. [87] Ibid., “[…] 9.
Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general. […]”. [88] Artículo 1. [89] “Artículo 4. […] 18.
Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible. […]”. [90] Artículo 4, numeral 11. [91] “Artículo 4. […] 3.
Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. […]”. [92] Ibid., “[…] 27.
Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. […]”. [93] Ibid., numeral 25. [94] Ibid., numeral 8. [95] Artículo 5. [96] Artículo 2. [97] Artículos 21, numeral 8; 23, numeral 2; y 31, parágrafo 2.º. [98] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de marzo de 2015. Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011- 00031-01(AP). C.P: Guillermo Vargas Ayala. [99] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala”. [100] “Consejo de Estado.
Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449-01(AP)”. [101] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de marzo de 2004. Rad. Núm.: 52001-23-31-000-2002- 1750-01(AP).
C.P.: German Rodríguez Villamizar. [102] “por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”. [103] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 1.º de febrero de 2001. Rad. Núm.: AP-169. C.P.: Olga Inés Navarrete Barrero. [104] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de julio de 2001.
Rad. Núm.: 25000-23-25-000-2000- 0189-01(AP-116). C.P.: Juan Ángel Palacio Hincapié. [105] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de septiembre de 2005. Rad. Núm.: 54001-23-31-000- 2002-01676-01(AP). C.P.: Camilo Arciniegas Andrade. [106] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2007.
Rad. Núm.: 25000-23-27-000-2002- 02356-01(AP). C.P.: Martha Sofia Sanz Tobón. [107] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2007. Rad. Núm.: 25000-23-24-000-2004- 01091-01(AP). C.P.: Martha Sofia Sanz Tobón. [108] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de octubre de 2017.
Rad. Núm.: 05001-23-33-000-2015- 02251-01 (AP). C.P.: María Elizabeth García González. [109] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019. Rad. Núm.: 68001-23-31-000-2012- 00258-01(AP). C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. [110] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de agosto de 2019.
Rad. Núm.: 13001-23-33-000-2015- 00725-01(AP). C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. [111] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 5 de abril de 2013. Rad. Núm.: 11001- 03-15-000-2013-00058-00 (AC). C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. [112] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de septiembre de 2016.
Rad. Núm.: 11001-03-15-000- 2016-02041-00(AC). C.P.: Carlos Enrique Moreno Rubio. [113] Folios 687 y 688 del expediente de la referencia. [114] Ibid., folio 689 (anverso) y 690. [115] Ibid., folios 113 y ss., y 692 y 693. [116] Ibid., folio 686. [117] Ibid., folio 688, anverso. [118] Ibid., folios 117 y 118, y 699. [119] Ibid., folios 140 y ss. y 613 y ss. [120] Ibid., folios 142 y ss. [121] Ibid., folios 153 y ss. [122] Ibid., folios 378 y ss. [123] Ibid., folio 544. [124] Ibid., folios 592 y ss. [125] Ibid., folio 181 y ss. [126] Constitución Política de Colombia “Artículo 24.
Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. [127] El artículo 5.º de la Ley 9ª refiere a los elementos integradores del espacio público como: las áreas de circulación peatonal y vehicular, las áreas para la recreación pública activa o pasiva, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, los parques, plazas, zonas verdes y similares, el amoblamiento urbano, los elementos naturales y arquitectónicos del paisaje urbano, entre otros. [128] El artículo 5.º del Decreto 1504 refiere a los elementos integradores del espacio público como: las zonas de mobiliario urbano, pasos peatonales, escalinatas, bulevares, rampas, andenes, malecones, camellones, sardineles, cunetas, ciclovías, bahías, bermas, separadores, calzadas, cruces, intersecciones, glorietas, puentes, parques, zonas de cesión, plazas, escenarios, antejardines de propiedad privada, etc.
Y, entre los elementos complementarios, se encuentran las arborizaciones, el mobiliario urbano, señalizaciones, paraderos, luminarias, materas, bancas, esculturas, murales, bicicleteros, canecas, barandas, hidrantes, entre otros. [129] Ley 9ª de 1989, artículo 6.º y Decreto 1538 de 2005. [130] “Artículo 691º Cesión de Áreas al Distrito. Para el otorgamiento de obras de urbanización o construcción, se deberá ceder a favor del Distrito, a título gratuito y mediante escritura pública debidamente registrada, las áreas requeridas para vías públicas tanto peatonales como vehiculares, según la reglamentación vigente sobre la materia y si fuere el caso el área requerida por retiros y obligaciones.
También deberán ceder las áreas verdes y recreativas así como las destinadas para servicios colectivos, junto con los equipamientos ejecutados sobre estas. Parágrafo: Las áreas a ceder deben estar a una vía pública. Los gestores deberán ejecutar las obras, arborización senderos, iluminación, así como las obras proyectadas para servicios colectivos de acuerdo a los diseños”. [131] C.G.P. “Artículo 232.
Apreciación del dictamen. El juez apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso”. [Resalta la Sala]. [132] “[…]. Todo dictamen debe ser claro, preciso, exhaustivo y detallado; en él se explicarán los exámenes, métodos, experimentos e investigaciones efectuadas, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de sus conclusiones. […]”. [133] Constitución Política.
“Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. [134] Al respecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), en la cual se indicó: “[…]Quiere decir, entonces que, en atención a la naturaleza de la acción, su origen constitucional, la clase de derechos e intereses que protege y los efectos de las medidas que puede adoptar, el juez de la acción popular no limita su decisión a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, como se infiere de los poderes que le otorgó la Ley 472 de 1998, sino que su deber tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer la cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible, como lo demandan los mandatos superiores bajo análisis […]”. [135] CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54518-33-31-001-2007-00013-01(AP)REV Actor: ROCÍO LÓPEZ MORA Demandado: MUNICIPIO DE PAMPLONA [136] Folios 378 y ss. del expediente de la referencia. [137] Ibid., folios 502 y ss. [138] Ibid., folios 702 y ss. [139] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-203A de 2018, T-149 de 2017, T-045 de 2014, T-848 de 2011, T-1094 de 2002, entre otras. [140] Numerales 5, 10 y 11. [141] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-683 de 2012. [142] Ley 1523 de 2012.
“Artículo 4°. Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […]. 6. Cambio climático: Importante variación estadística en el estado medio del clima o en su variabilidad, que persiste durante un período prolongado (normalmente decenios o incluso más). El cambio climático se puede deber a procesos naturales internos o a cambios del forzamiento externo, o bien a cambios persistentes antropogénicos en la composición de la atmósfera o en el uso de las tierras. […]. 1.
Adaptación: Comprende el ajuste de los sistemas naturales o humanos a los estímulos climáticos actuales o esperados o a sus efectos, con el fin de moderar perjuicios o explotar oportunidades beneficiosas, En el caso de los eventos hidrometeorológicos la Adaptación al Cambio Climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad. […]”. [Subraya Sala]. [143] Ley 1523 de 2012, artículo 31, parágrafo 2.º.
Ley 1931 de 2018. “Articulo 3. Definiciones: Para la adecuada comprensión e implementación de la presente Ley se adoptan las siguientes definiciones: […]. 17.Reducción del riesgo de desastres: Es el proceso de la gestión del riesgo, compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes: mitigación del riesgo; y a evitar nuevo riesgo en el territorio: prevención del riesgo.
Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.
La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. La mitigación del riesgo debe diferenciarse de la mitigación de gases de efecto invernadero; en la presente ley en cada caso se hacen referencias explícitas. […]. Artículo 11. Gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático.
La articulación y complementariedad entre los procesos de adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastres, se basará fundamentalmente en lo relacionado con los procesos de conocimiento y reducción del riesgo asociados a los fenómenos hidrometeorológicos e hidroclimáticos y a las potenciales modificaciones del comportamiento de estos fenómenos atribuibles al cambio climático.
Esto aplicará para su incorporación tanto en los Planes Integrales de Gestión Del Cambio Climático Territoriales como en los Planes Departamentales y Municipales de Gestión del Riesgo, y demás instrumentos de planeación definidos en el Capítulo III de la Ley 1523 de 2012. […]. Artículo 24. La adaptación al cambio climático en los planes de gestión del riesgo.
Los planes de gestión del riesgo de los niveles de gobierno nacional y territorial, a que se refiere el artículo 32 de la Ley 1523 de 2012, incorporarán acciones orientadas al conocimiento y reducción del riesgo disminuyendo la vulnerabilidad ante eventos de tipo hidrometeorológicos e hidroclimáticos y a las potenciales modificaciones del comportamiento de estos fenómenos atribuibles al cambio climático.
En concordancia con lo definido en la presente Ley, las entidades territoriales tendrán como base para la formulación de sus planes de gestión del riesgo a los PIGCCT de su jurisdicción y los PIGCCS, en lo relacionado a la adaptación al cambio climático. La Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, o quien haga sus veces, definirá los lineamientos para que los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres incorporen estas acciones.
Artículo 25. Articulación con la gestión de riesgo de desastres. En concordancia con lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012, o la norma que la modifique, derogue o sustituya, la adaptación al cambio climático como parte de la gestión del cambio climático se articulará, en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, con el propósito de armonizar la adopción e implementación de políticas, planes y programas orientados a la adaptación al cambio climático. […]”. [Subraya la Sala]. [144] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“Artículo 3º. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. […]. 12.
En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas. […]”. [145] Ley 1931 de 2018. “Artículo 2. Principios. En el marco de la presente Ley se adoptan los siguientes principios orientadores para su implementación y reglamentación: […]. 4.
Costo-beneficio: Se priorizará la implementación de opciones de adaptación al cambio climático que traigan el mayor beneficio en términos de reducción de impactos para la población al menor costo o esfuerzo invertido, y con mayores cobeneficios sociales, económicos o ambientales generados. […]”. [146] Artículo 69. [147] Artículo 3, numeral 4. [148] Artículo 10, numeral 1., literal d). [149] Artículo 58 (Ley 9ª, artículo 10, literal b)). [150] Artículo 76.9.2. [151] “Artículo 4°.
Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […]. 12. Intervención: Corresponde al tratamiento del riesgo mediante la modificación intencional de las características de un fenómeno con el fin de reducir la amenaza que representa o de modificar las características intrínsecas de un elemento expuesto con el fin de reducir su vulnerabilidad. 13.
Intervención correctiva: Proceso cuyo objetivo es reducir el nivel de riesgo existente en la sociedad a través de acciones de mitigación, en el sentido de disminuir o reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad de los elementos expuestos. 14. Intervención prospectiva: Proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos.
Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro. La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. […]”. [152] Ibid., “[…]. 27.
Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. […]”. [153] Ibid., “[…]. 10.
Exposición (elementos expuestos): Se refiere a la presencia de personas, medios de subsistencia, servicios ambientales y recursos económicos y sociales, bienes culturales e infraestructura que por su localización pueden ser afectados por la manifestación de una amenaza. […]”. [154] Ibid., “[…]. 21. Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo.
Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.
La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. […]”. [155] Ibid., “[…]. 16. Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente. […]”. [156] Ibid., “[…]. 3.
Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. […]”. [157] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“Artículo 3º. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. […]. 11.
En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. […]”. [158] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 14 de septiembre de 2020, Rad.
N.° 66001-23-33-000- 2016-00522-02; 27 de mayo de 2021, Rad. N.° 68001-23-33-000-2017-00326-01; y de 15 de julio de 2021, Rad. N.° 17001-23-33-000-2014-00389-02, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. [159] Artículo 8, numeral 5 e in fine. [160] Cfr. Documento técnico de soporte -DOT-. [161] Artículo 4, numeral 7. [162] Ibid., numeral 14. [163] Artículo 6, numeral 2.1., literal a). [164] Artículo 31. [165] Artículo 39. [166] Artículo 189. [167] “Artículo 1°.
Objeto y ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente decreto establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o en la expedición de un nuevo plan. […]”. [168] Ley 1523 de 2012, artículo 39, parágrafo. [169] Ibid., artículo 40. [170] Artículo 2. [171] Artículo 6. [172] “[…].
Parágrafo 1º. Para efectos de la aplicación de lo dispuesto en la presente sección, se adoptan las siguientes definiciones: Áreas con condición de amenaza, son las zonas o áreas del territorio municipal zonificadas como de amenaza alta y media en las que se establezca en la revisión o expedición de un nuevo POT la necesidad de clasificarlas como suelo urbano, de expansión urbana, rural suburbano o centros poblados rurales para permitir su desarrollo.
Áreas con condición de riesgo, corresponden a las zonas o áreas del territorio municipal clasificadas como de amenaza alta que estén urbanizadas, ocupadas o edificadas así como en las que se encuentren elementos del sistema vial, equipamientos (salud, educación, otros) e infraestructura de servicios públicos. […]. Parágrafo 2º. Aquellos municipios o distritos que se encuentren expuestos a amenazas por otros fenómenos naturales (sísmicos, volcánicos, tsunami, entre otros) o de origen tecnológico, deben evaluarlas con base en la información disponible generada por las autoridades y sectores competentes y de acuerdo con la situación de cada municipio o distrito. […]” [173] Artículo 3.
“Artículo 13. Determinación de medidas de intervención. Con base en los resultados de los estudios básicos, se deben determinar las medidas de mitigación no estructurales orientadas a establecer el modelo de ocupación del territorio y las restricciones o condicionamientos para el uso del suelo cuando sea viable, mediante la determinación de normas urbanísticas”. [174] Artículo 4. [175] Artículo 14. [176] Artículos 18, 24 y 25 in fine. [177] Artículo 20. [178] Artículo 23. [179] Artículo 24. [180] Artículo 26. [181] “Artículo 480.
Declárense como zonas de riesgos por inundación, las que se encuentran las aledañas a los ríos y quebradas y las áreas con deficientes sistemas de drenaje. a) Área Urbana: Son áreas de inundación las siguientes: […]. ÀÛ\Ü Por ronda del Río Manzanares, Malvinas, Villa del Río, Salamanca, Simón Bolívar, Tayrona, Tayronita, Perehuetano, Minuto d������ Por ronda del Río Manzanares, Malvinas, Villa del Río, Salamanca, Simón Bolívar, Tayrona, Tayronita, Perehuetano, Minuto de Dios, El Mayor y Villa del Carmen, San Pedro Alejandrino, El Bosque, Urbanización Alejandrina;
Bulevar del Río, Mamatoco, Nueva Mansión […]”. [182] Artículo 488, numeral 5.º. [183] Artículo 15. [184] Artículo 20. [185] Artículo 69, literales a), c), f), g) y h). [186] Artículos 1, 67, 68, 70, 92, 95, 155, 210 y 231. [187] Artículo 86. [188] “Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974: "De las aguas no marítimas" y parcialmente la Ley 23 de 1973”.
Artículo 14. [189] Artículo 58, literales a), b) y j). [190] Artículo 5, numerales 12 y 24. [191] Artículos 31, numerales 18 y 19; 55 y 66. [192] Artículo 64, numeral 6. [193] Artículo 65, numeral 10. [194] Artículo 107. [195] En ese sentido también: artículo 111. [196] Artículo 10, numeral 1. [197] Artículo 5.º. [198] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
Artículo 206. [199] “por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones”. Artículo 4, numeral 1.4. [200] “Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 9ª de 1979, así como el Capítulo II del Título VI -Parte III- Libro II del Decreto-ley 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos y se dictan otras disposiciones”.
Artículo 40. [201] “Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones”. Artículos 19, numeral 2; 28, numeral 4; 35, numeral 13; y 46, numeral 3. [202] "Por el cual se reglamenta el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 y se adiciona una sección al Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el acotamiento de rondas hídricas. […].
Artículo 2.2.3.2.3A.2. Definiciones. Para efectos de la aplicación e interpretación del presente decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: 1. Acotamiento: Proceso mediante el cual la Autoridad Ambiental competente define el límite físico de la ronda hídrica de los cuerpos de agua en su jurisdicción. 2. Cauce permanente: Corresponde a la faja de terreno que ocupan los niveles máximos ordinarios de un cuerpo de agua sin producir desbordamiento de sus márgenes naturales. […]. 4.
Ronda Hídrica: Comprende la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho. Así mismo hará parte de la ronda hídrica el área de protección o conservación aferente. Tanto para la faja paralela como para el área de protección o conservación aferente se establecerán directrices de manejo ambiental, conforme a lo dispuesto en la "Guía Técnica de Criterios para el Acotamiento de las Rondas Hídricas en Colombia". […]". [203] “Artículo 480.
Declárense como zonas de riesgos por inundación, las que se encuentran las aledañas a los ríos y quebradas y las áreas con deficientes sistemas de drenaje. a) Área Urbana: Son áreas de inundación las siguientes: […]. ������ Por ronda del Río Manzanares, Malvinas, Villa del Río, Salamanca, Simón Bolívar, Tayrona, Tayronita, Perehuetano, Minuto de Dios, El Mayor y Villa del Carmen, San Pedro Alejandrino, El Bosque, Urbanización Alejandrina;
Bulevar del Río, Mamatoco, Nueva Mansión […]”. [204] Artículo 4, numeral 6. [205] Ibid., numeral 7. [206] “Artículo 3°. Objetivo. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres tiene como objetivo dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD”. [207] Ibid., numeral 8. [208] Artículo 13, numeral 9. [209] https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/handle/20.500.11762/756 https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/handle/20.500.11762/75 6/PNGRD-2016.pdf?sequence=27&isAllowed=y Ley 1523 de 2012.
“Artículo 33. Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Es el instrumento que define los objetivos, programas, acciones, responsables y presupuestos, mediante las cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, en el marco de la planificación del desarrollo nacional. Parágrafo.
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo abordará las acciones necesarias para la identificación y análisis del riesgo, el monitoreo de los factores de riesgo, la comunicación del riesgo, la reducción de los factores de riesgo mediante la intervención correctiva y prospectiva, la protección financiera, la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción; sistemas de información, consolidación de la política nacional de información geográfica y la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales – ICDE y el fortaleciendo institucional, entre otras”. [210] Numerales 2.3.3. y 2.3.4. [211] Decreto-ley 4147 de 2011, artículo 4, numeral 5. [212] Ley 1523 de 2012.
“Artículo 6°. Objetivos del Sistema Nacional. Son objetivos del Sistema Nacional los siguientes: 1. Objetivo General. Llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible. 2.
Objetivos específicos: 2.1. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo mediante acciones como: a). Identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio con mayor detalle y generación de los recursos necesarios para su intervención. b). Identificación de los factores del riesgo, entiéndase: amenaza, exposición y vulnerabilidad, así como los factores subyacentes, sus orígenes, causas y transformación en el tiempo. c).
Análisis y evaluación del riesgo incluyendo la estimación y dimensionamiento de sus posibles consecuencias. d). Monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes. […]. 2.2. Desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo mediante acciones como: a). Intervención prospectiva mediante acciones de prevención que eviten la generación de nuevas condiciones de riesgo. b).
Intervención correctiva mediante acciones de mitigación de las condiciones de riesgo existente. c). Protección financiera mediante instrumentos de retención y transferencia del riesgo. 2.3. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres mediante acciones como: […]”. [213] Decreto-ley 4147 de 2011, artículo 4, numeral 1. [214] Cfr.: Ley 1523 de 2012, artículo 45 y Decreto-ley 4147 de 2011, artículos 4, numerales 4 y 10; 11, numeral 11; 13, numeral 17; 15, numeral 6; y 17, numerales 5 y 15. [215] Decreto-ley 4147 de 2011, artículos 4, numerales 2 y 4; 13, numerales 18 y 19; 15, numeral 6; y 17, numeral 15. [216] Cfr.: Leyes 136 de 2 de junio de 1994, artículo 4; 1454 de 28 de junio de 2011, artículo 27; y 1551 de 6 de julio de 2012: coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. [217] Artículo 31. [218] Artículo 31, numerales 18 y 19. [219] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
Artículo 206. [220] “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”. Artículo 13. [221] “Artículo 66. Competencia de Grandes Centros Urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de transferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento”. [222] Artículo 214. [223] Ley 99 de 1993, artículo 23. [224] Ley 1450 de 2011, artículos 214 y 215. [225] Ibid., artículo 206. [226] Decreto-ley 4147 de 2011.
“Artículo 4°. Funciones. Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: […]. 4. Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia. […].
Artículo 17. Funciones de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo. Son funciones de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo, las siguientes: […]. 12. Impulsar la articulación del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, con el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional Ambiental. […].
Artículo 18. Funciones de la Subdirección de Reducción del Riesgo. Son funciones de la Subdirección de Reducción del Riesgo, las siguientes: […]. 2. Coordinar la articulación de las acciones orientadas a la reducción del riesgo de desastres definidas en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – SNPAD, con las políticas y acciones de gestión ambiental, ordenamiento territorial, planificación del desarrollo y adaptación al cambio climático. […]. 11.
Promover y generar insumos para la incorporación de acciones de reducción del riesgo en los diferentes instrumentos de planificación del desarrollo, el ordenamiento territorial, la gestión ambiental y los proyectos de inversión en los ámbitos sectorial y territorial, integrando las directrices del Gobierno Nacional de adaptación y mitigación ante el cambio climático. […]”. [Resalta la Sala]. [227] Ley 99 de 1993.
“Artículo 4. Sistema Nacional Ambiental, SINA. El Sistema Nacional Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley. Estará integrado por los siguientes componentes: 1. Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle. 2.
La normatividad específica actual que no se derogue por esta Ley y la que se desarrolle en virtud de la ley. 3. Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley. 4. Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental. 5. Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente. 6.
Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. El Gobierno Nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA. Parágrafo. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o Municipios”. [228] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 1.º de junio de 2020.
Rad. N.º 68001-23-31-000-2012- 00091-01(AP). C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. [229] Cfr.: Leyes 136 de 2 de junio de 1994, artículo 4; 1454 de 28 de junio de 2011, artículo 27; y 1551 de 6 de julio de 2012: principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. [230] Ley 472 de 1998. “Artículo 34.- Sentencia. […]. En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminará su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. […]”. [Resalta la Sala]. [231] “Artículo 38.- Costas.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. [232] “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…)” [233] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01.