Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) Demandante: Elba Milena Padilla Cardona Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Análisis de prescripción con varias peticiones. MODIFICA SENTENCIA Y CONFIRMA EN LO DEMÁS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Elba Milena Padilla Cardona instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 005631 del 27 de febrero de 2020, (ii) RDP 010026 del 22 de abril de 2020, y (iii) RDP 10875 del 4 de mayo de 2020; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvieron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial 1 Ver demanda en el índice 5 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde el 6 de agosto de 2011, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.
Que se tengan en cuenta todas las peticiones formuladas ante la entidad demandada para el cálculo de la prescripción de mesadas, especialmente la radicada el 16 de mayo de 2012. Que la autoridad accionada dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA y asuma el pago de las costas a que haya lugar.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 9 de julio de 1955 e inicialmente se desempeñó al servicio del municipio de Santa Clara de Tuluá como docente oficial con vinculación desde el 18 de septiembre de 1974 hasta el 30 de marzo de 1978. Que también fue nombrada por el departamento del Valle del Cauca entre el 17 de marzo de 1978 y el 23 de agosto de 1994, y, por último, volvió a ser designada por la primera entidad en comento para desempeñarse como maestra del 11 de julio de 2011 al 2 de enero de 2012.
Que el 16 de mayo de 2012 reclamó por primera vez el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante la Resolución RDP 008130 del 23 de agosto de 2012, confirmada con la Resolución RDP 019175 del 12 de diciembre de 2012 que resolvió el recurso de reposición, indicando que el período de 2011 en adelante había sido del orden nacional.
Que con otra documentación adicional formuló 5 peticiones pensionales, específicamente el 4 de febrero de 2014 (segunda), 8 de mayo de 2015 (tercera), 31 de octubre de 2016 (cuarta), y el 5 de mayo de 2017 (quinta), pero en cada una de estas oportunidades también se negó el derecho reclamado con base en criterios como la falta de documentos originales y de los actos administrativos de nombramiento, esto respectivamente a través de las Resoluciones RDP 004475 del 10 de febrero de 2014, RDP 051493 del 3 de diciembre de 2015, RDP 049011 del 27 de diciembre de 2016, RDP 032891 del 22 de agosto de 2017; las cuales también fueron confirmadas luego de la interposición de los correspondientes recursos.
Que, finalmente, el 25 de septiembre de 2019 solicitó por última vez el reconocimiento y pago de la referida pensión, siendo negada conforme a la Resolución RDP 005631 del 27 de febrero de 2020, frente a la cual interpuso los recursos de reposición y apelación que fueron resueltos negativamente con las Resoluciones RDP 010026 del 22 de abril de 2020 y RDP 10875 del 4 de mayo de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) 2020, bajo el entendido de que no había cumplido con el requerimiento de aportar la información laboral en formato CETIL.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 4, 5, 6, 13, 46, 48 y 53 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989. Que la violación a la ley es evidente cuando la entidad accionada interpretó de manera restrictiva y aislada el contenido de los artículos 1.° y 15 de la Ley 91 de 1989, ello sin tener en cuenta la naturaleza del ente nominador que produjo sus distintos nombramientos, por lo que, es por falta de aplicación de este mandato legal y de los requisitos establecidos en Ley 114 de 1913, así como por la transgresión de los principios de igualdad, buena fe, prevalencia de lo sustancial sobre la formalidad y por desconocimiento de los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 21 de Junio de 2018 del Consejo de Estado, que puede afirmarse que la UGPP quebrantó el ordenamiento legal, al punto de que las decisiones cuestionadas en este proceso estén falsamente motivadas.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 18 de agosto de 2021 fue admitida la demanda,2 se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, la actora no aportó en debida forma los documentos requeridos por la entidad para realizar el estudio efectivo de su petición, toda vez que no se allegaron los certificados de información laboral y factores salariales en formato CETIL de los periodos laborados antes del año 2011, siendo esta una carga exclusiva de la reclamante en el sentido de que es esta la que debe acreditar el cumplimiento de los requisitos legales con base en la documentación idónea para tal fin.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. El 18 de mayo de 20234 se llevó a cabo la audiencia inicial en la que se fijó el litigio, se indicó que no había ánimo conciliatorio y se decretaron las pruebas solicitadas, la cuales se recaudaron y practicaron en la audiencia celebrada el 20 de junio de 2023,5 donde finalmente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba. 2 Ver índice 4 de SAMAI - Tribunales. 3 Ver índice 11 de SAMAI - Tribunales. 4 Ver índice 23 de SAMAI - Tribunales. 5 Ver índice 28 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 22 de mayo de 2024 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la reclamante a partir del 6 de agosto de 2011, liquidada sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el año anterior a esta fecha, pero con efectos fiscales desde el 9 de octubre de 2017 por prescripción trienal.
Que, una vez acreditados los requisitos de la edad y el buen comportamiento en el ejercicio del cargo por parte de la accionante, se advirtió que, según las pruebas practicadas, fue posible establecer que esta laboró como docente al servicio del municipio de Santa Clara de Tuluá del 18 de septiembre de 1974 al 30 de marzo de 1978 mediante una vinculación territorial que duró 3 años, 6 meses y 2 días; y luego, ejerció dicha función para el departamento del Valle del Cauca entre el 17 de marzo de 1978 y el 23 de agosto de 1994 a través de una relación legal de naturaleza nacionalizada en el Instituto Técnico Comercial Antonio Nariño Tuluá, para un total de 13 años, 6 meses y 12 días.
Que también se logró comprobar que la demandante se desempeñó como educadora oficial, nuevamente del municipio de Tuluá, desde el 11 de julio de 2011 hasta el 2 de enero de 2012, ello con un vínculo municipal de 5 meses y 22 días; lo que permite concluir con base en lo anterior que, aquella fue maestra adscrita a una entidad territorial antes del 31 de diciembre de 1980, y que desde el 18 de septiembre de 1974 al 2 de enero de 2012 acredita un total de 20 años, 5 meses y 19 días, cumpliendo con el estatus jurídico el 6 de agosto de 2011, lo que le permite acceder a la prestación en litigio.
Que en este caso operó la prescripción de mesadas, ya que la actora consolidó el derecho en el mes de agosto de 2011 y realizó la primera solicitud pensional el 16 de mayo de 2012, pero la demanda fue radicada el 9 de octubre de 2020, es decir, después del vencimiento de los 3 años siguientes a la única interrupción por la presentación de la petición, por lo que en el presente caso se consolida esta excepción con anterioridad al 9 de octubre de 2017.
RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante7 interpuso recurso de alzada parcial, específicamente en cuanto a la forma de establecer la prescripción, asegurando que nunca dejó de reclamar la pensión gracia ante la UGPP, tanto así que radicó 6 peticiones en distintas oportunidades, por lo que se debe proceder de manera diferente al momento de la contabilización, dado que de acuerdo con la ley, no corresponde 6 Ver índice 36 de SAMAI - Tribunales. 7 Ver índice 41 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) hacerlo con base en la fecha de presentación de la demanda, tal como lo efectuó erradamente el juez de primera instancia. La parte demandada8 interpuso recurso de apelación afirmando que, una vez revisado el expediente pensional de la actora, se evidencia una certificación electrónica de tiempos laborados en formato CETIL No. 202002891900272900700002, expedida el 14 de enero de 2020, donde se precisó que el tiempo de servicio desarrollado por esta en la Secretaría de Educación de Tuluá desde el 11 de julio de 2011 hasta el 2 de enero de 2012, fue mediante una vinculación del orden nacional.
Que no se puede acceder al reconocimiento de una pensión gracia, porque de hacerlo la entidad incurriría en una trasgresión al principio de sostenibilidad presupuestal, consagrado en el artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual es prioritario en razón a que su inobservancia pone en peligro el sistema mismo, vale decir, la posibilidad de asegurar los derechos de los afiliados y la estabilidad financiera de la Nación. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 11 de diciembre de 20249 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
En caso afirmativo se verificará si estuvo bien declarada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales, en atención a las múltiples reclamaciones que formuló la actora para obtener el derecho en litigio. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, 8 Ver índice 40 de SAMAI - Tribunales. 9 Folio 168.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional).
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 9 de julio de 1955,14 de modo que cumplió los 50 años el 9 de julio de 2005.
Para el segundo requisito relativo a la acumulación de 20 años de servicio de la accionante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados 14 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrante en el archivo de la demanda y sus anexos en el índice 5 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) en la presente causa judicial: • (i) Del 18 de septiembre de 1974 al 30 de marzo de 1978, (ii) del 10 de marzo de 1978 al 23 de agosto de 1994, y (iii) del 11 de julio de 2011 al 2 de enero de 2012 Según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 27 de abril de 2015 por la Secretaría de Educación Municipal de Tuluá,15 así como de los certificados de tiempo de servicio del 25 de enero de 2012 y del 5 de junio de 2023 emanados de la misma autoridad,16 se observa que la actora laboró como docente oficial del municipio de Tuluá y del departamento del Valle del Cauca en unas plazas que se indica, fueron del orden territorial en los períodos (i) y (iii), y nacionalizado en el lapso (ii).
Adicionalmente se encuentran los siguientes documentos: (i) el Decreto 086 del 13 de septiembre de 1974 por el cual el alcalde del municipio de Tuluá nombró directamente a la actora en el cargo de docente para el primer tiempo analizado, (ii) el Decreto 303 del 9 de marzo de 1978 con el que el gobernador del departamento del Valle del Cauca hizo lo propio para el segundo interregno, y (iii) el Decreto 280- 018-0547 del 29 de junio de 2011 a través del cual la referida entidad territorial municipal volvió a designar en provisionalidad a la accionante como educadora para el último período bajo estudio.17 Los anteriores actos fueron acompañados de sus respectivas actas de posesión,18 en las que se aprecia que el cargo a ocupar en cada caso estaba provisto en la planta de personal interna de cada entidad, pagada con recursos propios.
Tal hecho implica que en el presente proceso se obtuvo el material probatorio suficiente y eficaz para demostrar la clase de vínculo de la demandante, de manera que no tiene respaldo alguno en esta oportunidad el argumento de apelación de la UGPP cuando discute la falta de idoneidad de las pruebas aportadas con la demanda sobre estos lapsos por no haber sido allegados en formato CETIL, pues finalmente se recaudaron los elementos necesarios para establecer el hecho que se pretende demostrar, tal como se planteó en la regla jurisprudencial de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.19 15 Ver índice 5 de SAMAI – Tribunales. 16 Ver índices 5 y 26 de SAMAI – Tribunales. 17 Ver índice 5 de SAMAI – Tribunales. 18 Ibid. 19 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) Al respecto, la Sala encuentra a partir de los referidos actos administrativos de nombramiento que, las decisiones fueron adoptadas sin la intervención directa del Ministerio de Educación, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, las mencionadas autoridades municipal y departamental en representación de la Nación efectuaran las vinculaciones en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el respectivo Fondo Educativo Regional.
De hecho, en lo que respecta al primer interregno bajo examen, se advierte que este inició antes de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 1975), por lo que la plaza ocupada solo podía ser nacional o territorial, tal como lo planteó la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, en la que precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Igualmente, esta Corporación en diferentes oportunidades20 ha retirado lo concluido por la Corte Constitucional, al señalar que los períodos laborados de manera previa a la Ley 43 de 1975, solo pueden categorizarse en 2 tipos de plazas, territorial o nacional.
Bajo ese contexto, se confirma que tanto el primero como los demás lapsos de labor oficial fueron desarrollados mediante vinculaciones territoriales, ya que en ningún momento se extrae que los cargos ejercidos por la reclamante hayan sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese ingresado al magisterio por intermedio de dichos entes locales en calidad de representantes de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se concluye que la relación legal y reglamentaria no fue del orden nacional.
De hecho, también se estima que este tiempo no fue como educadora nacionalizada, a pesar de que así lo indique la certificación laboral para el segundo 20 Ver sentencia del 30 de enero de 2025 dictada por la Sección Segunda, Subsección A, en el proceso con radicado: 05001-23-33-000-2018-00560-01 (4632-2024), CP. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) lapso de 1978 a 1994, toda vez que en la parte motiva de dichos decretos no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación a través de su delegado, intervención que tampoco se encuentra en tales actos para poder inferir lo propio.
Estos planteamientos se ajustan a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este tiempo de servicio, y como bien lo indica el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» En tal sentido carece de todo fundamento el argumento de apelación de la UGPP relacionado con la observancia del principio de la sostenibilidad financiera del sistema, pues no solo se demostró que la actora cumplió las condiciones legales requeridas para ser considerara una docente con vocación de titularidad del derecho a la pensión gracia, lo cual no puede ser desconocido por un criterio eminentemente económico en detrimento de una garantía sustancial, y, en todo caso, esta prestación en litigio no hace parte de los emolumentos del sistema pensional ordinario, sino que se trata de un beneficio gratuito y meritorio que no afecta el flujo de recursos derivado de las cotizaciones por el riesgo de vejez, pues este no es su fundamento ni su causa para el pago.
En consecuencia, los períodos de labor oficial de la demandante como educadora estatal de naturaleza territorial, sí deben ser tenidos en cuenta para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder al derecho pretendido, pero bajo la aclaración de que el primer interregno se tomará desde el 18 de septiembre de 1974 hasta el 9 de marzo de 1978, mas no hasta el 30 del mismo mes y año, pues se advierte que en virtud de la vinculación con el departamento del Valle del Cauca desde el 10 de marzo de 1978, subsistiría una simultaneidad de períodos entre esta última fecha y el 30 de marzo de 1978 (20 días), la cual no puede servir como doble tiempo de servicio, sino como uno solo sin solución de continuidad para estos efectos.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la actora durante los siguientes lapsos: del 18 de septiembre de 1974 al 9 de marzo de 1978 (3 años, 5 meses y 19 días), del 10 de marzo de 1978 al 23 de agosto de 1994 (16 años, 5 meses y 13 días), y del 11 de julio de 2011 al 2 de enero de 2012 (5 meses y 22 días), observa la Sala que, sumando todos períodos analizados previamente, la actora sí satisfizo el requisito en comento, pues en total acumuló 20 años, 4 meses y 24 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de igual naturaleza jurídica a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva del hecho de que la reclamante se desempeñó como tal al servicio del municipio de Tuluá en virtud de un nombramiento del orden territorial, comprendido entre el 18 de septiembre de 1974 y el 9 de marzo de 1978, es decir, en un interregno previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmado el presupuesto analizado.
Frente al cumplimiento el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa ni en primera instancia, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento del derecho solicitado por la actora, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia en este punto. Análisis de la prescripción El Consejo de Estado21 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.
Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 6 de agosto de 2011 cuando la actora acreditó los 20 años de servicio, esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (9 de julio de 2005), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) prestación bajo estudio. Ahora bien, tal como se verifica de las pruebas aportadas al proceso22, la señora Arboleda Villarreal, antes de la última reclamación administrativa, había presentado 5 peticiones de reconocimiento pensional ante la UGPP, específicamente las que fueron radicadas: el 16 de mayo de 2012 (primera), el 4 de febrero de 2014 (segunda), el 8 de mayo de 2015 (tercera), el 31 de octubre de 2016 (cuarta), y el 5 de mayo de 2017 (quinta); las cuales fueron resueltas en forma negativa por la administración, pero, en todo caso, logrando interrumpir la prescripción por una sola vez en cada caso respectivamente hasta: el 16 de mayo de 2015, el 4 de febrero de 2017, el 8 de mayo de 2018, el 31 de octubre de 2019, y el 5 de mayo de 2020.
Sin embargo, la actora en su momento no acudió a la jurisdicción para reclamar el derecho pensional, sino que presentó por sexta vez el 25 de septiembre de 2019 una petición tendiente al reconocimiento de la pensión,23 lo que, por tratarse de prestaciones periódicas, generó una nueva interrupción por las nuevas mesadas causadas hasta el 25 de septiembre de 2022.
En este caso se observa que la accionante radicó la demanda el 19 de octubre de 2020,24 esto es, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha del estatus, pero dentro del lapso de interrupción de la sexta y última petición (del 25 de septiembre de 2019 al 25 de septiembre de 2022), razón por la cual se debe declarar probada la prescripción respecto de las mesadas causadas a su favor, pero respecto de las anteriores al 25 de septiembre de 2016 y no del 9 de octubre de 2017 como lo había determinado el tribunal de origen al tener en cuenta la fecha de la demanda y no de la reclamación administrativa.
De hecho, sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, encuentra sustento en lo dispuesto por esta Corporación25, en el entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la reclamación administrativa, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas.
Es decir, que al considerarse la pensión gracia como una prestación que se causa periódicamente, el análisis de la prescripción deberá realizarse de acuerdo con el término de interrupción que se genere con la última petición al momento de reclamar el derecho, máxime cuando estas sean presentadas en tiempos distantes a la configuración del estatus y sobre las cuáles haya operado esta figura como ocurre 22 Ver índice 5 de SAMAI – Tribunales. 23 Tal como se advierte del sello de radicación de la petición visible en el índice 5 de SAMAI – Tribunales. 24 Según constancia de radicación en el sistema SAMAI – Tribunales, índice 1. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);
Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33- 000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) en el presente asunto, pero iniciando el término de interrupción desde la radicación de la reclamación. Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se modificará el ordinal cuarto de la sentencia apelada, a fin de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la actora, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 6 de agosto de 2010 y el 5 de agosto de 2011, efectiva a partir del 6 de agosto de 2011, pero con efectos fiscales a partir del 25 de septiembre de 2016 por prescripción trienal de mesadas.
En todo lo demás se confirmará el fallo recurrido. Condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202126 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte demandada en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL CUARTO de la sentencia proferida el veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones, el cual quedará de la siguiente forma: «[…] Cuarto: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones y Parafiscales -UGPP-, reconocer y pagar, con los debidos reajustes anuales, la pensión gracia a favor de la señora Elba Milena Padilla Cardona identificada con la cedula de ciudadanía No. 29.142.301, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 6 de agosto de 2010 y el 5 de agosto 26 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2020-01297-01 (6468-2024) de 2011, efectiva a partir del 6 de agosto de 2011, pero con efectos fiscales desde el 25 de septiembre de 2016 por prescripción trienal de mesadas. […]» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo recurrido.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente