Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico Demandado: Municipio de Turbaco Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas (Inepta demanda.

Proposición jurídica necesaria para dictar sentencia de fondo) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual declaró probada, de oficio, la excepción de «inepta demanda por ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada la pretensión» y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse en torno al fondo de la controversia. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 2 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor José Miguel Villadiego Chico, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la comunicación del 24 de marzo de 2015, emanada del municipio de Turbaco, mediante la cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó (i) ordenar el reconocimiento y pago de la sanción por mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso por la consignación inoportuna de las cesantías causadas entre 1998 y 2010, las que no fueron depositadas oportunamente, pese a su afiliación a Colfondos desde el mes de abril de 1997;

(ii) disponer la indexación de las sumas debidas, al tenor de lo establecido en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; (iii) aplicar lo dispuesto en el artículo 192 ibidem; y (iv) condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: (i) El señor José Manuel Villadiego Chico prestó sus servicios como auxiliar contable para el municipio de Turbaco entre el 1.º de diciembre de 1995 y el 28 de febrero de 2011.

(ii) Desde el 18 de abril de 1997, el demandante se afilió a Colfondos, para la administración de sus cesantías y autorizó al municipio de Turbaco para que las depositara en dicho fondo. En atención a ello, la entidad territorial consignó las cesantías causadas en el año 1996, en el mencionado administrador. (iii) El actor laboró en el municipio de Turbaco hasta el 28 de febrero de 2011, fecha en la cual se dispuso su desvinculación del servicio, a través del Decreto 2011-02- 3 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico 17-001 del 17 de febrero de 2011, comoquiera que obtuvo el reconocimiento pensional.

(iv) Como consecuencia del retiro del servicio, el día 11 de julio de 2011, se reconocieron a favor del actor sus cesantías definitivas, causadas «desde el 1 de Enero de 1.997 hasta el día 28 de Febrero de 2.011»; sin embargo, no se canceló la sanción moratoria con ocasión de la inoportuna consignación de sus cesantías «desde el 1 de Enero de 1.997 hasta el 11 de Julio de 2011», tal como lo establece la Ley 50 de 1990.

(v) El actor formuló diversas reclamaciones dirigidas a que el municipio de Turbaco le consignara sus cesantías en el fondo respectivo, en las siguientes fechas: 26 de octubre de 1999, 31 de marzo de 2000, 23 de septiembre de 2008, 1.º de julio de 2009, 19 de mayo de 2011, 22 de febrero de 2013, 19 de marzo de 2013, 16 de diciembre de 2013, 27 de enero de 2014, 9 de marzo de 2014 y 9 de mayo de 2014.

(vi) Las cesantías causadas a favor del demandante, en cada uno de los años objeto de reclamo, debieron consignarse el 15 de febrero del año siguiente a aquel en que se generaron. (vii) El 22 de febrero de 2013, el actor formuló, ante la Alcaldía de Turbaco, solicitud dirigida a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, con lo cual interrumpió la configuración de la prescripción. (viii) El 5 de marzo de 2015, formuló solicitud con el objeto de agotar la vía gubernativa y la respuesta, al respecto, le fue notificada el 30 de marzo de 2015.

En dicho acto administrativo no se informó la procedencia de recursos. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; 99 de la Ley 50 de 1990; 102 del Decreto reglamentario 1848 de 1969; 151 del 4 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico Código de Procedimiento Laboral;

Ley 344 de 1996 y su Decreto reglamentario 1582 de 1998. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante manifestó lo siguiente: (i) El acto administrativo acusado transgrede las normas constitucionales invocadas, pues la administración no debe negar una prerrogativa patrimonial cierta e irrenunciable como es la sanción por mora en la consignación de las cesantías, que hace parte integral del derecho al pago oportuno de dicha prestación, y debe ser reconocida al tenor de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

(ii) Se aclara que el demandante, mediante comunicación del 15 de abril de 1997 hizo entrega del formulario para su afiliación a Colfondos, para que el municipio lo diligenciara y, en esa ocasión, también solicitó la liquidación de su prestación año por año y el municipio procedió a su afiliación el 18 de abril siguiente y a consignar las cesantías causadas en el año anterior.

(iii) Pese a lo anterior, la entidad territorial hizo caso omiso a las diferentes solicitudes formuladas por el demandante y demás empleados, con el fin de que fueran consignadas sus cesantías, las cuales solo se cancelaron hasta el momento de su desvinculación. (iv) El artículo 99 de la Ley 50 de 1990 establece la sanción moratoria ante la inoportuna consignación de las cesantías, en el fondo administrador elegido por el empleado, la cual se causa si aquella se efectúa en una fecha distinta a la dispuesta en dicha norma, lo que ocurrió en el sub lite.

(v) En lo que respecta a la prescripción de la aludida penalidad, esta se debe contabilizar desde el momento en que se produjo la terminación de la relación laboral y, en el caso concreto, la interrupción de dicho fenómeno se produjo con la petición formulada el 22 de febrero de 2013; por lo tanto, en el caso que se analiza, no se configuró dicha institución jurídico procesal. 5 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico 1.2.

Contestación de la demanda El municipio de Turbaco, por intermedio de su apoderado, contestó la demanda1 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En síntesis, expuso lo siguiente: (i) La contradicción respecto de las pretensiones de la demanda radica en que el demandante, durante el curso de su relación laboral con la entidad territorial, siempre estuvo al amparo del régimen de retroactividad para la liquidación de sus cesantías, el cual no prevé intereses sobre la prestación ni la sanción moratoria pretendida.

(ii) Incluso en el caso de que el empleado opte por que las cesantías sean administradas por un fondo privado, ello no implica que se cambie el sistema con el cual se liquidan. (iii) Deben prosperar las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 31 de julio de 2020,2 declaró probada, de oficio, la excepción de «inepta demanda por ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada la pretensión» y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse en torno al fondo de la controversia, con sustento en lo siguiente: (i) Para hacer uso del medio de control establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es necesario que se demanden todos los actos de los cuales se predica la infracción legal y que 1 Folios 112 a 114 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 2 Folios 157 a 164 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 6 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico constituyen, entre sí, una inescindible unidad jurídica que afecta los derechos del demandante.

(ii) En el caso concreto se advierte que el señor Villadiego Chico pretende la anulación del oficio del 24 de marzo de 2015, expedido por el municipio de Turbaco mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por la inoportuna consignación de las cesantías; sin embargo, al revisar los supuestos de hecho y las pruebas aportadas, se advierte la imposibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo.

(iii) La entidad demandada, al momento en que se produjo la desvinculación del servicio del actor, liquidó las cesantías que se causaron a favor de este, durante su relación laboral, aplicando el régimen de retroactividad, como consta en la Resolución 2011-03-23-003 del 23 de marzo de 2011, situación que fue convalidada por el interesado, toda vez que no cuestionó la legalidad de dicho acto, ni el sistema de liquidación en él empleado, pese a que, a través de solicitud del 15 de abril de 1995 había requerido a la entidad, el cambio de régimen.

(iv) Ahora bien, aunque el accionante acudió a la administración para reclamar la sanción prevista en la Ley 50 de 1990, esta solo es aplicable al sistema de liquidación anual y no al retroactivo que se usó en el acto de liquidación definitiva de su prestación y respecto del cual no formuló ninguna oposición. (v) En el anterior contexto, el demandante debió demandar el acto o actos administrativos que hubieran afectado de manera concreta su derecho subjetivo, lo cual se inobservó en este caso, pues el acto administrativo que definió el régimen de cesantías no fue acusado en el sub lite, lo que impide un pronunciamiento de fondo. 1.4.

El recurso de apelación El señor José Miguel Villadiego Chico, por intermedio de su apoderado, interpuso 7 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico recurso de apelación,3 que sustentó en los siguientes términos: (i) La decisión enjuiciada es totalmente autónoma, máxime cuando el empleador puede afiliarse a un fondo privado, administrador de cesantías, lo que es facultativo; además, solo en la comunicación acusada, del 24 de marzo de 2015, se le informó el régimen de cesantías que se le había aplicado, para la liquidación de la prestación, lo que no se precisó en la resolución de reconocimiento de esta, respecto de la cual lo que se interpretó fue que se estaba liquidando la prestación con indexación, comoquiera que no se reconocieron intereses o similares.

(ii) Se aclara que, incluso, la administración sí cumplió, respecto de un periodo, con su deber de consignar anualmente las cesantías, pero no lo hizo frente a los demás años de labor. En todo caso, se insiste en que la decisión censurada es autónoma, toda vez que surgió de una petición nueva e independiente, formulada el «6 de Marzo del 2015 y no de recurso alguno» y dicho acto administrativo tiene todos los elementos en discusión. (iii) En razón de lo anterior, se considera que el pronunciamiento judicial debe abarcar únicamente la cuestión decidida en la comunicación demandada, sin que hubiera sido necesario acusar el contenido de la Resolución 2011-03-23-003 y, cuyo análisis debe llevar a conceder las pretensiones de la demanda, toda vez que está demostrado: a. los extremos de la relación laboral; b. que el actor comunicó al municipio, desde el año 1997, que se había afiliado a un fondo privado y lo autorizó para consignar su prestación año por año; c. que en el año 1997 la entidad territorial sí consignó las cesantías anuales correspondientes al año 1996; d. que el demandante formuló diferentes solicitudes ante la administración encaminadas a lograr la consignación anual de su prestación; y e. que la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria fue radicada, ante la entidad, el 22 de febrero de 2013, con lo cual se interrumpió la prescripción. 1.5.

Pronunciamiento de la contraparte en segunda instancia 3 Folios 166 a 170 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 8 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico La parte demandante no hizo ninguna manifestación en esta etapa.4 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si, en el caso bajo examen, el demandante no acusó todos los actos que contenían la manifestación de la voluntad de la administración frente al derecho subjetivo reclamado.

En el evento de que sí hubiera procedido de conformidad, analizar si era viable emitir un pronunciamiento de fondo y realizar el análisis que corresponda. 2.2. Marco normativo La Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería con destino a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. 4 Ni en el informe secretarial visible en el índice 16 de la plataforma Samái se hace referencia a actuación de la contraparte en esta etapa, ni en dicho aplicativo aparece memorial con el objeto de intervenir en ella. 5 Ni en el informe secretarial visible en el índice 16 de la plataforma Samái se hace referencia a la intervención del agente del Ministerio Público, ni en dicho aplicativo aparece concepto rendido en la oportunidad procesal. 9 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.

Más adelante, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»6, y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»7; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.

Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.

En todo caso, se debe señalar que la Ley 344 de 1996 «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», dio un paso adicional encaminado a ampliar la cobertura del sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para 6 Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. 7 Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. 10 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico la generalidad de los servidores públicos, al consagrar, en su artículo 13, lo siguiente: Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;

(negrilla de la Sala). La norma vigente a la fecha de expedición de la previamente citada, que estableció el régimen anual de cesantías, era la Ley 50 de 1990, en cuyo artículo 99 consagró: Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2.

El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.

El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. De igual manera, es necesario indicar que el Decreto 1582 de 1998 reglamentó los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, y precisó que la norma a la que se debía remitir para efectos de la liquidación anual del auxilio de cesantías de quienes se afilien a fondos privados es la Ley 50 de 1990, en sus artículos 99, 102 y 104. 11 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: (i) El 15 de abril de 1997,8 el demandante dirigió un escrito con destino a la administración municipal de Turbaco, con el siguiente contenido: (ii) En abril de 1997,9 se elaboró el formato de «solicitud de vinculación o traslado fondo de cesantías Colfondos No 11782, en el que aparece marcada la casilla «vinculación inicial», en su contenido, una nota que dice «ADJUNTO A LA SOLICITUD DEL PAGO DE CESANTÍAS CONFORME AL LISTADO QUE INTEGRAN LOS TRABAJADORES DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE TURBACO – BOLÍVAR».

En el listado anexo aparece el nombre del demandante. (iii) El 21 de octubre de 2003,10 el tesorero del municipio de Turbaco certificó que al actor no se le han consignado las cesantías e intereses sobre ellas, correspondientes a los años 1997 a 2003. (iv) El 7 de febrero de 2011,11 el jefe de personal del municipio de Turbaco expidió certificación laboral del demandante, así: 8 Folio 50 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 9 Folios 54 y 55 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 10 Folio 84 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 11 Folio 81 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 12 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico (v) El 17 de febrero de 2011,12 el alcalde de Turbaco expidió el Decreto 2011-02- 17-001, por el cual desvinculó al señor Villadiego Chico, por haber adquirido el derecho a la pensión de vejez, dicha determinación se adoptó con efectos a partir del 28 de febrero de ese año. (vi) El 23 de marzo de 2011,13 el alcalde de la entidad territorial demandada expidió la Resolución 2011-03-23-003 por la cual reconoció y ordenó el pago de las cesantías y demás prestaciones definitivas a favor del demandante, acto administrativo que fue notificado el 12 de mayo de 2011.

(vii) El 5 de julio de 2013,14 se generó un certificado laboral en el que constan los salarios devengados por el actor desde 1995 hasta 2011. (viii) El 22 de febrero de 2013,15 el accionante formuló petición ante la Alcaldía de Turbaco, con el fin de lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías de los años 1997 a 2010.

El 19 de marzo de 2013,16 volvió a presentar la solicitud anterior, pero adjuntando el poder del abogado que representaba los intereses de aquel, y se adujo que la anterior solicitud no había sido resuelta, debido a la omisión de tal documento. 12 Folio 96 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 13 Folio 97 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 14 Folio 82 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 15 Folio 59 a 68 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 16 Folio 69 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 13 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico (ix) El 30 de septiembre de 2013,17 el alcalde de Turbaco dio respuesta a la petición formulada por el demandante el 24 de septiembre de 2013, en la cual reclamaba el reconocimiento de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías anuales.

El texto de ella es el siguiente tenor: (x) El 16 de diciembre de 2013,18 el actor solicitó a la entidad demandada resolver de fondo las peticiones radicadas el 22 de febrero, 19 y 24 marzo y 27 de septiembre de 2013, pues, en su sentir no se había decidido lo pertinente, pues no se había resuelto en forma favorable su reclamación de sanción moratoria ya que la entidad aducía que no existía carta de cambio de régimen, respuesta que, en criterio del reclamante, transgrede el artículo 23 y siguientes de la Constitución Política «toda vez que existe el formulario de vinculación suscrito por el alcalde de la época, existen cartas y requerimientos para que se cumpla con el pago, de igual manera aparecen certificaciones administrativas que gozan de presunción de autenticidad las cuales no han sido desvirtuada (sic) por la alcaldía de Turbaco - Bolívar». 17 Folio 58 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 18 Folios 72 a 74 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 14 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico (xi) El 13 de enero de 2014,19 el alcalde de Turbaco dio respuesta a la petición formulada por el demandante el 16 de diciembre de 2013.

En su contenido, se expuso lo siguiente: (xii) El 27 de enero de 2014,20 el señor Villadiego Chico formuló petición ante la Alcaldía de Turbaco, en la que pidió un nuevo análisis de su hoja de vida, para lograr el pago de la penalidad reclamada, pues, en sentir del solicitante, los servidores encargados de resolver la petición han intentado hacer incurrir en error al alcalde, en torno a la evaluación de su petición y las pruebas que la soportan.

(xiii) El 6 de mayo de 2014,21 el demandante formuló una solicitud, dirigida al municipio de Turbaco, con el objeto de que se reconstruyera su expediente y hoja 19 Folios 56 a 57 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 20 Folios 75 a 80 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 21 Folios 47 y 48 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 15 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico de vida; sin embargo, es importante relacionar, a continuación, lo manifestado en los hechos 3 y 4 de dicha petición, así: (xiv) El 5 de marzo de 2015,22 el actor radicó petición ante el municipio de Turbaco en la cual reclamó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por la omisión de la consignación de sus cesantías anuales, por los años 1997 a 2011, al tenor de lo establecido en la Ley 50 de 1990, en concordancia con la Ley 344 de 1996.

(xv) El 24 de marzo de 2015,23 el alcalde del municipio de Turbaco dio respuesta a la petición formulada por el demandante el 5 de marzo de 2015, en la cual reclamaba el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías y que constituye el acto acusado. En concreto, en torno a esa pretensión resolvió lo siguiente: 22 Folios 17 a 20 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 23 Folio 15 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 16 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico (xvi) La jefe de personal de la Alcaldía de Turbaco expidió certificación,24 sin fecha, en la que consta el inicio de la relación laboral del actor, así: 24 Folio 34 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 17 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico (xvii) En el expediente está demostrado que el demandante formuló diferentes solicitudes encaminadas a lograr la consignación anual de sus cesantías en el fondo al cual estaba afiliado, así: a. Del 3 de abril de 2000;25 b. del 23 de septiembre de 2008;26 del 1.º de julio de 2009;27 y c. del 19 de mayo de 2011.28 (xviii) También se aportó una hoja de liquidación de cesantías del año 1996,29 de la Alcaldía de Turbaco, en la cual aparece el nombre del demandante, un extracto de cesantías generado por Colfondos,30 en el que consta la consignación de la prestación del año 1996 y certificaciones de esa administradora,31 en las que figura la fecha de afiliación y el saldo con que cuenta, por concepto de aquella, documento este último que fue aportado por el demandante a la entidad territorial.32 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala En primer lugar, se precisa que la controversia se contrae al reconocimiento y pago de la sanción moratoria que reclama el demandante, producto de la tardanza en que incurrió la administración en reconocer y pagar sus cesantías anuales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 25 Folios 38 y 39 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 26 Folio 46 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 27 Folios 40 y 41 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 28 Folios 42 a 45 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 29 Folio 52 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 30 Folio 85 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 31 Folio 86, 89 y 93 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 32 Folio 87 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 18 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico Ahora bien, en el recurso de apelación, el apoderado del demandante se opuso a la decisión adoptada por el a quo de declarar probada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda, porque la proposición jurídica no estaba completa para definir de manera adecuada la pretensión. La fundamentación, por parte del Tribunal de instancia, al declarar probada la excepción aludida consistió en que para resolver la solicitud de sanción moratoria deprecada por el actor era necesario que este hubiera cuestionado, en su oportunidad, el acto administrativo por medio del cual se reconocieron sus cesantías definitivas, toda vez que, en él, se definió el régimen que le era aplicable.

Siendo así, al haberse liquidado su prestación con el sistema de retroactividad, no era viable hacer un pronunciamiento en torno a la penalidad que se reclama, ya que esta no hace parte de dicho régimen. Pues bien, la Sala no comparte la anterior interpretación, toda vez que, en el asunto que se examina, la única pretensión del señor José Miguel Villadiego Chico consistió en obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, bajo el entendido de que no se consignaron, en su oportunidad, las cesantías de los años 1997 a 2011, es decir que no hubo cuestionamiento concreto en torno al régimen empleado por la entidad para liquidar la prestación. En razón de lo anterior, la Sala considera que la pretensión dirigida al reconocimiento de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de las cesantías es autónoma, máxime cuando se trata de un reconocimiento que no es accesorio a las cesantías sino que surge del incumplimiento de una obligación a cargo del empleador, y, por ende, puede ser decidida sin consideración a la previa oposición, en vía administrativa o judicial, respecto de la forma en que se produjo la liquidación de la prestación, lo que no quiere decir, necesariamente, que deba decidirse en forma favorable, pues dentro del análisis encaminado a identificar si es o no viable conceder tal penalidad, es pertinente examinar, primeramente, si el régimen del que es beneficiario el reclamante, tiene consagrada dicha sanción. Ante 19 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico tal circunstancia, se revocará la decisión de primera instancia, en cuanto declaró probada la aludida excepción. En ese contexto, la Sala deberá identificar si, en el caso bajo estudio, procede emitir un pronunciamiento de fondo en torno a la legalidad del acto enjuiciado, esto es, el oficio del 24 de marzo de 2015, emanado del municipio de Turbaco.

Para definir lo anterior, es necesario señalar que del análisis del material probatorio allegado al expediente y el contenido de las reiteradas peticiones que elevó el demandante, durante su relación laboral y al finalizar esta, la Sala concluye que las primeras, se dirigían a que fueran consignadas las cesantías en el fondo administrador al que estaba afiliado y las segundas, a que se concediera la sanción moratoria por la inoportuna consignación de dicha prestación, últimas que, por tener relación con el asunto objeto de debate, se concretan así: • Del 22 de febrero de 2013,33 completada, adjuntando el poder respetivo, el 19 de marzo de 2013.34 En el expediente no hay prueba de la respuesta que se hubiera dado al respecto. • Del 24 de septiembre de 2013,35 contestada el 30 de septiembre de 2013,36 por el alcalde de Turbaco, en cuyo texto se negó la penalidad, por cuanto el actor pertenece al régimen de retroactividad de cesantías y no manifestó su expresa voluntad de cambiar de régimen, además en el que le resulta aplicable no está consagrada la sanción objeto de reclamo. 33 Folio 59 a 68 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 34 Folio 69 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 35 Aunque en el expediente no hay prueba de la petición, se hace mención a ella en la respuesta correspondiente. 36 Folio 58 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 20 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico • Del 16 de diciembre de 2013,37 en la que consideró que las peticiones anteriores no habían sido resueltas de fondo38 y que fue decidida el 13 de enero de 2014,39 en forma desfavorable, por idéntica razón a la expuesta en la respuesta anterior. • De 27 de enero40 y 6 de mayo41 de 2014.

Y, finalmente, la del 5 de marzo de 2015,42 que dio origen al acto acusado, esto es, el oficio del 24 de marzo de 2015.43 En el anterior escenario, la Sala considera que el acto administrativo que resolvió la situación particular y concreta del demandante y que era susceptible de enjuiciar, con el propósito de obtener el restablecimiento del derecho que se reclama en la demanda bajo análisis, era la respuesta emitida el 30 de septiembre de 2013,44 suscrita por el alcalde de Turbaco, en la cual expresamente se negó su solicitud pues «…para efecto de reconocer sanción moratoria por la supuesta no consignación oportuna de las cesantías, debió como ya se dijo expresar por escrito la firme intención de cambiar de régimen de cesantía, situación que no está demostrada en su expediente laboral».

En torno a lo anterior, es oportuno señalar que la primera petición que formuló el señor Villadiego Chico dirigida a lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de las cesantías por los años 1997 a 2011 —que es la pretensión materia de la demanda en el proceso de la referencia— fue la radicada el 22 de febrero de 2013,45 completada el 19 de marzo de ese año;46 sin embargo, la administración no dio respuesta en torno a ella, lo que llevó a que el 37 Folios 72 a 74 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 38 Se refirió a las 3 peticiones anteriores, y aunque en lo que respecta a la de septiembre de 2013 indicó como día de radicación el 27, se entiende que se trata de la que se enuncia como 24 de septiembre, en la respuesta dada el 30 de septiembre de ese año. 39 Folios 56 a 57 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 40 Folios 75 a 80 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 41 Folios 47 y 48 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 42 Folios 17 a 20 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 43 Folio 15 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 44 Folio 58 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 45 Folio 59 a 68 del expediente digital.

Índice 2 de la plataforma Samai. 46 Folio 69 del expediente digital. Índice 2 de la plataforma Samai. 21 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico actor la reiterara a través de escrito del 24 de septiembre de 2013,47 y que obtuviera respuesta mediante el oficio señalado en el párrafo anterior, en el cual la entidad territorial decidió no conceder tal penalidad, lo que quiere decir que este es el acto que contiene la manifestación expresa de la voluntad de la administración en el sentido adverso a la solicitud formulada.

En el anterior escenario, la Sala considera que el único propósito de las demás peticiones que se radicaron con igual objeto —obtener la sanción moratoria— fue un desgaste para la administración, la cual había dejado sentada su postura —en la decisión del 30 de septiembre de 2013— en torno a la pretensión del demandante; por lo tanto, ese era el acto idóneo para ser censurado ante esta jurisdicción. De esta manera, lo procedente para lograr el reconocimiento y pago de tal penalidad era acudir ante el juez de lo contencioso administrativo, con el objeto de que se anulara dicha decisión, y no formular reiteradas peticiones que dieran origen a nuevos pronunciamientos por parte de la administración, de ahí que el acto censurado en este proceso —comunicación del 24 de marzo de 2015—, que dio respuesta a una petición posterior formulada con el mismo objeto por el demandante, no se considera enjuiciable, para resolver de fondo su pretensión. Así las cosas, la Sala revocará la decisión emitida por el Tribunal de instancia, que declaró probada la excepción de proposición jurídica incompleta, para, en su lugar, declarar probada, de oficio, la de acto no enjuiciable para obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida en la demanda. 2.5.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 47 Aunque en el expediente no hay prueba de la petición, se hace mención a ella en la respuesta correspondiente. 22 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,48 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que (i) se debe revocar la sentencia apelada, en cuanto declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda, por proposición jurídica incompleta para definir de manera adecuada la pretensión;

(ii) se debe declarar probada, de oficio, la excepción de acto no enjuiciable para obtener el 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 23 Radicación: 13001 23 33 000 2015 00678 01 (3135-2021) Demandante: José Miguel Villadiego Chico reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida en la demanda; y (ii) no es viable condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida el 31 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se declaró probada, de oficio, la excepción de «inepta demanda por ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada la pretensión» y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse en torno al fondo de la controversia, en la demanda formulada por José Miguel Villadiego Chico contra el municipio de Turbaco, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden.

En su lugar, se dispone: Declarar probada, de oficio, la excepción de acto no enjuiciable para obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida en la demanda, conforme a lo analizado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia, según lo expuesto con antelación. Tercero. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG