Radicado: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Acción de tutela Tutela contra providencia judicial / providencia de la misma naturaleza / requisito de subsidiariedad.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela promovida por Francisco Javier García Londoño en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Francisco Javier García Londoño, en nombre propio, presentó acción de tutela en la que solicitó la protección del derecho al debido proceso, a la igualdad, a permanecer en cargos públicos, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, que consideró vulnerado por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia del 9 de julio de 2025 dictada en el marco de la acción de tutela identificada con el radicado número 11001-03-15-000-2025-03173-00, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. 2.

Hechos La causa petendi del escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica1: 2.1. El accionante promovió una solicitud de amparo constitucional en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al “juez natural, a la imparcialidad del juez y, a la tutela judicial efectiva”, con ocasión del auto dictado por el ponente el 25 de marzo de 2025 mediante el cual, se negó el impedimento manifestado por el magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez al interior de la acción de tutela que se registró bajó el número 11001-03-15-000-2024-07030-01. 1 Ibidem / Actuaciones visibles en el expediente digital de la acción de tutela incorporado a SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202503173001100103 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 2 2.2.

La acción de tutela fue asignada por reparto a la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado bajo el radicado número 11001-03-15-000-2025-03173-00, autoridad que profirió sentencia de primera instancia de fecha 9 de julio de 2025, mediante la cual, declaró improcedente la solicitud del actor. La autoridad accionada consideró que el asunto debatido no se encontraba previsto en las excepciones de procedencia excepcional que ha desarrollado la Corte Constitucional para discutir una sentencia de la misma naturaleza.

Asimismo, señaló que en el auto que resolvió la manifestación de impedimento del doctor Pardo Flórez se indicó que no se veía comprometida la imparcialidad del consejero, en la medida que no se cuestionaba la sentencia del 20 de agosto de 2021 de la Sala Especial de Decisión No. 025 del Consejo de Estado, en la cual el magistrado fue el ponente. 3.

Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional dejar sin efectos la sentencia del 9 de julio de 2025 y que, en consecuencia, “se profiera una nueva Sentencia Judicial, en la cual teniendo en cuenta los argumentos jurídicos planteados en el escrito de acción de tutela con radicado 2025-03173-00 y el presente escrito de acción de tutela, se amparen mis derechos fundamentales invocados como vulnerados por la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado: i) DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y AL JUEZ NATURAL. ii) DERECHO A LA IGUALDAD. iii) DERECHO DE ACCESO A CARGOS PÚBLICOS.

IV) DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A UNA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA”. Igualmente, solicitó “se me reintegre a la Dian al cargo de carrera administrativa que tenía, sin solución de continuidad para todos los efectos legales y laborales”. 3.2. Como fundamento de sus peticiones el tutelante indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 270 de 1996 las decisiones que adopten las corporaciones judiciales requieren del voto de la mayoría de sus miembros.

No obstante, el auto del 25 de marzo de 2025, que decidió la manifestación de impedimento, fue suscrito únicamente por el Consejero de Estado José Roberto Sáchica Méndez. En punto de lo anterior, indicó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B “debió verificar, si el Auto de 25 de marzo de 2025, proferido dentro de la acción de tutela No. 11001-03-15-000-2024-07030-01, mediante el cual se declaró infundado el impedimento presentado por el magistrado Fernando Pardo Flórez, SE HABÍA PROFERIDO CUMPLIENDO CON SEÑALADO EN EL ARTÍCULO 54 DE LA LEY 270 DE 1996.;

PERO NO APLICÓ LA FACULTAD EXTRA PETITA EN MATERIA DE TUTELA Y LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES SOLICITADOS”. 3.3. A partir de esto, indicó que el fraude en una sentencia de tutela se puede presentar cuando el juez adopta una decisión derivada de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial, e indicó que, para el caso particular, dicho fraude existe dado que el fallo cuestionado desconoció Radicado: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 3 que el auto del 25 de marzo de 2025 debía ser dictado por la Sala de Decisión y no por el magistrado ponente. 4.

Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto el 19 de agosto del año en curso2 se admitió la acción de tutela y se ordenó vincular como terceros con interés al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, a la Sección Segunda Subsecciones A y B y a la Sección Quinta. Asimismo, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian. 4.2.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B3 manifestó que estará presto a atender la decisión que adopta la Sala de Decisión. 4.3. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A4 presentó informe en el que indicó que, si bien no dictó la providencia cuestionada, esta si tiene relación con la sentencia del 28 de marzo de 2019 mediante la cual se negaron las pretensiones elevadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2012- 00372-00, en contra de la cual han cursado otros procesos de tutela. 4.4.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A5 señaló que no demostró el fraude en la sentencia cuestionada y, además, que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que el actor no presentó el recurso de impugnación. 4.5. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales6 solicitó que se declare la improcedencia de las pretensiones, debido a que el actor pretende endilgar una irregularidad sin fundamento, con el fin de anular la decisión adoptada por los magistrados de la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado. 4.6.

El 5 de septiembre de 20257 se registró el en aplicativo SAMAI el proyecto de fallo para estudio de la Sala. El Consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales manifestó8 impedimento el 14 de octubre siguiente para lo cual invocó la causal prevista en el artículo 56.1 del Código de Procedimiento Penal. La ponente, a través de auto del 22 de octubre del año en curso declaró infundado el impedimento9.

Finalmente, el expediente ingresó al despacho el 5 de noviembre de 2025 para el trámite pertinente. 2 Índice 00004 del aplicativo SAMAI. 3 Índice 00009 del aplicativo SAMAI. 4 Índice 00011 del aplicativo SAMAI. 5 Índice 00013 del aplicativo SAMAI. 6 Índice 00014 del aplicativo SAMAI. 7 Índice 00017 del aplicativo Samai. 8 Índice 00019 del aplicativo Samai. 9 Índice 00022 del aplicativo Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 4 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2. Legitimación en la causa 2.1.

La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de Francisco Javier García Londoño, al ser el titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado que actuó como accionado en el trámite de tutela identificado con el número de radicado 11001-03-15-000-2025-03173-00. 2.2. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, puesto que actuó como juez de primera instancia dentro del proceso mencionado y es su decisión a la que la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra una providencia de la misma naturaleza. En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4.

Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 200510 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 5 habilitan la interposición de la tutela11 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto12.

Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”13. 4.1.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones de la misma naturaleza. La Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015 unificó la jurisprudencia al respecto y, estableció que, por regla general el mecanismo constitucional es improcedente para tal fin14, no obstante, admitió una forma excepcional de procedencia cuando “(i) exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales;

(iii) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (iv) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (v) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”.

En relación con la cosa juzgada fraudulenta (condición sine qua non para estudiar una tutela impetrada en contra de otra), la decisión de unificación realizó las siguientes consideraciones: “(…) 4.4.1. En la Sentencia T-218 de 2012, este tribunal reconoció que la regla de que la tutela no procede contra sentencias de tutela no puede ser absoluta.

El 11 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 12 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 13 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 14 También indicó que, “esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela.

En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 6 principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos, pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez.

En el fallo de tutela, valga decir, en su parte resolutiva, es posible distinguir dos partes constitutivas: “(i) la decisión de amparo y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce del derecho protegido”. Respecto de la decisión, “el principio de cosa juzgada se aplica en términos absolutos conforme a la inimpugnabilidad que la caracteriza”, mientras que, respecto de la orden, “se ha dicho que puede ser complementada para lograr el cabal cumplimiento del fallo”.

En este contexto, es posible que se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, que “se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad”. Este fenómeno es más grave cuando el fraude es cometido directamente por el juez o con su anuencia. Con este fundamento, al constatar la existencia de fraude en una sentencia de tutela que no fue objeto de revisión, para evitar que esta se materialice, este tribunal advirtió que si bien “no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el trámite de revisión en esta Corporación”, si puede, como ya lo hizo en la Sentencia T-104 de 2007, “hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit” (…) 4.4.2.

En la Sentencias T-951 de 2013 y T-373 de 2014 este tribunal reiteró la procedencia excepcional de la tutela cuando se trata de “revertir o de detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo”. En la primera de ellas precisó que la cosa juzgada, incluso la constitucional, “no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el valor de la justicia”, de tal suerte que “las instituciones del Estado Social de Derecho, establecidas para la promoción de los valores democráticos, basados en la solidaridad y en la vigencia de un orden justo, no pueden permitir que se consoliden situaciones espurias15, bajo el argumento de la obediencia ciega a las situaciones juzgadas, cuando las mismas son producto de la cosa juzgada fraudulenta (…)”.

En la referida decisión, el alto tribunal constitucional también estableció la posibilidad de promover la solicitud de amparo en contra de las actuaciones de los jueces de tutela, anteriores o posteriores a la sentencia, bajo los siguientes lineamientos: “(…) 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.

(…)”. 15 Entiéndase como situaciones ilegales, fraudulentas, carentes de autenticidad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 7 4.2. Subsidiariedad Resulta importante recordar que la subsidiariedad está definida expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela, en los siguientes términos: “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 199116. Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, el cumplimiento de este requisito se hace aún más exigente, en aras de evitar que el amparo se use como un mecanismo alternativo o supletorio de los medios ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos atiendan un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial17. 5.

Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no supera el requisito de subsidiariedad, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictó fallo de primera instancia de fecha 9 de julio de 2025, al interior del expediente de acción de tutela identificada con el número de radicado 1001-03-15-000-2025-03173-00, mediante la cual, declaró improcedente el amparo solicitado por Francisco Javier García Lodoño18. 5.2.

Para efectos de notificación, la Secretaría General de esta Corporación envío mensaje de datos el 23 de julio de 202519. 5.3. Las anotaciones del aplicativo Samai dan cuenta que el actor no presentó la impugnación. En tal sentido, el expediente digital se remitió el 31 de julio20 del año en curso a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5.4.

A partir de lo anterior, es pertinente recordar que, conforme al artículo 3121 del Decreto 2591 de 199122, el fallo de tutela podía ser impugnado por el accionante dentro 16“Artículo 6. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)”. 17 Cfr. Corte Constitucional sentencia T-598 de 2003. 18 Índice 00025 del aplicativo Samai del expediente número 1001-03-15-000-2025-03173-00. 19 Índice 00028 del aplicativo Samai del expediente número 1001-03-15-000-2025-03173-00. 20 Índice 00029 del aplicativo Samai del expediente número 1001-03-15-000-2025-03173-00. 21 Artículo 31.

Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión. 22 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04941-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 8 de los tres (3) días siguientes a su notificación. No obstante, de la revisión de las actuaciones registradas en el aplicativo Samai, se constató que el interesado no interpuso el referido recurso. 5.5. En virtud de lo expuesto, y en atención a que la acción de tutela pretende que se deje sin efectos la sentencia del 9 de julio de 2025, la Subsección estima que esta resulta improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad.

Aceptar lo contrario implicaría sustituir los mecanismos establecidos por el legislador para la protección de los derechos y suplir la omisión o falta de diligencia de la parte interesada, quien no hizo uso de estos dentro del término correspondiente. Además, la parte actora no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la flexibilización de la regla de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Francisco Javier García Londoño en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por no superar el requisito de subsidiariedad, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SFGS