CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., nueve (09) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 41001-23-33-000-2015-00932-01 Nº Interno: 2177-2022 Demandante: Gladys Burbano de Losada Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011. Tema: Pensión gracia y sustitución. Requisito de buena Conducta. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Gladys Burbano de Losada[1], mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. UGM 017321 del 17 de noviembre de 2011 y UGM 029654 del 27 de enero de 2012, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, en adelante, Cajanal, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de la sustitución de una pensión gracia post mortem al señor Fernando Burbano Ordóñez, en calidad de cónyuge supérstite de la docente fallecida, señora Laura Torres de Burbano. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar la sustitución de la pensión gracia a favor del señor Fernando Burbano Ordóñez (QEPD), cónyuge supérstite de la docente fallecida;

(ii) reconocer y pagar las mesadas causadas y no cobradas a favor de la señora Gladys Burbano de Losada (demandante), en calidad de sucesora. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: Relató la parte demandante que la maestra, Laura Torres de Burbano, nació el 2 de septiembre de 1922 y falleció el 31 de marzo de 1970, a los 47 años de edad.

Agregó que laboró como docente territorial al servicio del departamento del Huila desde el 23 de diciembre de 1941 hasta su fallecimiento, por más de veinte años. El señor Fernando Burbano Ordóñez, en calidad de cónyuge supérstite, solicitó ante Cajanal EICE el reconocimiento y pago de una pensión gracia y la correspondiente sustitución; sin embargo, falleció el 31 de marzo de 2009, mientras esperaba el reconocimiento prestacional.

Mediante Resolución núm. UGM 17321 del 17 de noviembre de 2011, Cajanal EICE le negó al señor Fernando Burbano Ordóñez el reconocimiento de la pensión gracia y su sustitución. Decisión que fue confirmada en la Resolución núm. UGM 029654 del 27 de enero de 2012. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 13, 21, 25, 29, 46 y 48.

La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 4 de 1966. La Ley 12 de 1975. El Decreto 1135 de 1952. El Decreto 2277 de 1979. Como concepto de violación alegó que al señor Fernando Burbano Ordóñez le asistía el derecho al reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia post mortem causada por la señora Laura Torres de Burbano. Lo anterior, en cuanto la causante contaba con más de 20 años de servicio para la fecha en la que falleció. Además, acreditó 48 años de edad y buena conducta.

Advirtió que los actos administrativos acusados adolecen de falsa motivación, en la medida en que la prestación solicitada fue negada por la causal de mala conducta por abandono del cargo; sin embargo, precisó que tal causal está prevista en el Decreto 2277 de 1979, norma posterior a la conducta de la docente. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- se opuso a las pretensiones de la demanda[2].

Manifestó que la causante fue declarada insubsistente por abandono del cargo, hecho que encaja dentro de las causales de mala conducta. De modo que no era merecedora de la pensión gracia de jubilación. Propuso como excepciones: inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia proferida el 27 de julio de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda[3]. En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer una pensión gracia de jubilación post mortem a favor de la señora Laura Torres de Burbano y sustituirla al señor Fernando Burbano Ordóñez, en calidad de cónyuge supérstite (quien igualmente falleció), a partir del 1 de abril de 1970, en cuantía del 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba la docente en el tiempo de su fallecimiento.

(Sin condena en costas) Ordenó el pago de las mesadas causadas a partir del 24 de agosto de 2004, por prescripción trienal y hasta el 31 de marzo de 2009 a la señora Gladys Burbano de Losada (hija del señor Fernando Burbano Ordóñez) y/o a quien acredite igual derecho. Manifestó que la causante, Laura Torres de Burbano, se desempeñó como educadora departamental durante más de veinte años, consolidando su estatus pensional el día de su fallecimiento, el 31 de marzo de 1970, dado que no alcanzó a cumplir 50 años de edad.

Sin embargo, Cajanal EICE, en los actos acusados, negó el reconocimiento de la prestación en cuanto la de cujus no acreditó el requisito de buena conducta porque fue declarada insubsistente por abandono del cargo. Expresó que la norma que sirvió de sustento del acto enjuiciado, el Decreto 2277 de 1979, no se encontraba vigente en la época en que la demandante fue retirada del servicio (14 de julio de 1968).

Y, en razón a que la declaratoria de insubsistencia no es una sanción disciplinaria sino el ejercicio de la facultad discrecional del nominador, esa mera circunstancia no coarta la posibilidad de que un docente acceda a la pensión gracia. Precisó que la disposición vigente para la referida fecha era el artículo 37 del Decreto 1135 de 1952, en el que no obra como causal de mala conducta el abandono del cargo.

Destacó que la causante acreditaba los requisitos para acceder a una pensión gracia post mortem, dado que: (i) ingresó a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980; (ii) ostentó la calidad de maestra territorial; (iii) acreditó más de veinte años de servicio; (iv) adquirió el estatus pensional el día de su deceso, el 31 de marzo de 1970;

(v) y no se probó que el comportamiento que generó la declaratoria de insubsistencia tuviera la entidad de ser calificado como mala conducta, en los términos de las disposiciones que se encontraban vigentes para época. En cuanto a la sustitución pensional, observó que, para la fecha del fallecimiento de la señora Torres de Burbano, se encontraba casada por el rito católico con el señor Fernando Burbano Ordóñez, quien a su vez, falleció el 31 de marzo de 2009, sin haber obtenido ninguna respuesta de la reclamación administrativa realizada.

Por tanto, en virtud del artículo 7 del Decreto 224 de 1972, era merecedor de la sustitución pensional, en calidad de cónyuge supérstite. Frente a la prescripción, señaló que, como la solicitud de reconocimiento y sustitución pensional se radicó el 24 de agosto de 2007, se declara la prescripción del derecho al pago de las mesadas causadas con anterioridad al 24 de agosto de 2004. 4.

El recurso de apelación La UGPP solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia[4]. Alegó que la señora Laura Torres de Burbano, durante el desempeño de su profesión docente, incurrió en una mala conducta por abandono del cargo, que, aunque no fue reiterada, fue considerada como reprochable por el departamento del Huila, en la medida en que fue declarada insubsistente por dicha razón. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si la causante, la señora Laura Torres de Burbano no cumplió con la condición de observar buena conducta en el ejercicio de sus funciones de docente, al haber sido declarada insubsistente por abandono del cargo.

Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [5].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[6], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[7], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[8]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[9]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[10] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022[11] (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Por su parte, en cuanto a la sustitución pensional de la pensión gracia de jubilación, esta Corporación, mediante sentencia de unificación jurisprudencial SUJ -029- CE-S2 de 2022 del 11 de agosto de 2022[12], fijó como criterio de interpretación, lo siguiente: “La norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante, en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.

En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado”. Así pues, se ha considerado que como las normas que regulan la pensión gracia no prevén la sustitución pensional, esta se rige por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de Ley 797 de 2003, de modo que, el cónyuge supérstite o compañero permanente debe acreditar 5 años de convivencia. 2.3.

Hechos probados -La señora Laura Torres de Burbano nació el 2 de septiembre de 1922[13] y falleció 31 de marzo de 1970, según consta en el registro civil de defunción[14]. Para la fecha del fallecimiento contaba con 47 años, 6 meses y 4 semanas de edad. -El señor Fernando Burbano Ordóñez falleció el 31 de marzo de 2009, según el registro civil de defunción[15]. -De acuerdo con la partida de matrimonio expedida por la parroquia San Agustín de la Diócesis de Garzón, los señores Laura Torres Calderón y Fernando Burbano Ordóñez contrajeron nupcias el 13 de mayo de 1944[16]. - Obra registro civil de nacimiento de la señora Gladys Burbano Torres, cuyos padres son Laura Torres Calderón y Fernando Burbano Ordóñez[17].

Vinculación y tiempo de servicio - Conforme al certificado de información laboral expedido el 31 de agosto de 2007 por la Secretaría de Educación del Huila, la señora Laura Torres de Burbano se desempeñó como docente del sector público departamental, así: del 23 de diciembre de 1941 hasta el 14 de enero de 1942, desde el 15 de enero hasta el 31 de diciembre de 1942, desde 1 de enero de 1943 hasta el 1 de agosto de 1944, del 2 de agosto de 1944 al 18 de noviembre de 1945, desde el 19 de noviembre de 1945 hasta el 18 de diciembre de 1946, desde el 19 de diciembre de 1946 hasta el 12 de enero de 1950 y, del 13 de enero de 1950 al 18 de enero de 1951[18]. - De acuerdo con el certificado de información laboral expedido el 31 de agosto de 2007 por la Secretaría de Educación del Huila, la señora Laura Torres de Burbano se desempeñó como docente del sector público departamental, desde el 19 de enero de 1951 hasta el 31 de diciembre de 1953, del 16 de mayo de 1954 al 18 de enero de 1959, desde el 19 de enero de 1959 hasta el 28 de febrero de 1967, del 1 de marzo al 31 de marzo de 1967, desde el 1 de abril al 31 de diciembre de 1967 y desde el 1 de enero de 1968 hasta el 14 de julio de 1968[19].

Actos administrativos demandados Por medio de la Resolución núm. UGM 017321 del 17 de noviembre de 2011, Cajanal EICE negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia post mortem con ocasión al fallecimiento de la señora Laura Torres de Burbano y la sustitución al señor Fernando Burbano Ordóñez[20]. Decisión confirmada a través de la Resolución núm. UGM 029654 del 27 de enero de 2012[21].

Lo anterior, por cuanto la entidad demandada consideró que la señora Laura Torres de Burbano incurrió en la causal de mala conducta de abandono del cargo, de conformidad con el Decreto 2277 de 1979, razón por la que fue declarada insubsistente. 2.3 Caso concreto La señora Gladys Burbano de Losada, en calidad de sucesora, solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y la sustitución al señor Fernando Burbano Ordóñez, pues consideró que la docente incurrió en una causal de mala conducta que obedeció a la declaratoria de insubsistencia por abandono del cargo, razón por la que no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la aludida prestación. El Tribunal Administrativo del Huila accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer una pensión gracia, y su sustitución al señor Fernando Burbano de Ordóñez y pagar las mesadas causadas desde el 24 de agosto de 2004 hasta el 31 de marzo de 2009 a la señora Gladys Burbano de Losada (demandante e hija del señor Burbano de Ordóñez) y/o a quien acredite mejor derecho.

Aseveró que no se observan investigaciones disciplinarias adelantadas en contra de la causante y tampoco se probó que el comportamiento que generó la declaratoria de insubsistencia tuviera la entidad de ser calificado como mala conducta. En ese sentido, agregó que el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, que sirvió de sustento para negar la prestación, no se encontraba vigente para la época en que la demandante fue retirada del servicio (14 de julio de 1968), siendo improcedente aplicar dicha norma al caso concreto.

Inconforme con esta decisión, la UGPP recurrió la providencia de primera instancia reiterando que la causante incurrió en mala conducta por abandono del cargo, hecho que, aunque no fue reiterado, conllevó a que la declararan insubsistente. Visto lo anterior, este fallo deberá ceñirse, en virtud del principio de congruencia, a los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso; de modo que se procederá a determinar si la señora Laura Torres de Burbano incurrió en una causal de mala conducta por haber sido declarada insubsistente con ocasión al abandono del cargo.

Sea lo primero precisar, que conforme al material probatorio aportado, la señora Laura Torres de Burbano se desempeñó como docente al servicio de la Secretaría de Educación del departamento del Huila, de forma interrumpida, desde el 23 de diciembre de 1941 hasta el 14 de julio de 1968 y falleció el 31 de marzo de 1970, a la edad de 47 años, 6 meses y 4 semanas.

Por su parte, Cajanal EICE negó el reconocimiento de la pensión gracia, pues consideró que, en virtud del artículo 44 del Decreto 2277 de 1979, la docente incurrió en la causal de mala conducta contemplada en el literal j) de abandono del cargo, razón por la cual fue declarada insubsistente. Sobre el particular, la Sala precisa que al proceso no se aportaron los actos administrativos de declaratoria de insubsistencia, así como tampoco se evidencia que se haya adelantado procedimiento administrativo sancionatorio relacionado con el abandono del cargo.

En todo caso, en gracia de discusión, el Decreto 2277 de 1979, que incorporó el abandono del cargo como causal de mala conducta en el estatuto docente, fue expedido con posterioridad a la fecha en la que la señora Laura Torres de Burbano se había retirado del servicio, por lo que mal podría el acto administrativo acusado tener sustento en una norma que no se encontraba vigente para la fecha en que la causante se desempeñó como docente, con el fin de hacer nugatorio el derecho pensional.

En este sentido, recuérdese que, previo a la expedición del Decreto 2277 de 1979, las causales de mala conducta de los docentes se encontraban contempladas en los Decretos 30 de 1948, 1135 de 1952 y luego en el Decreto 0128 de 1977. Particularmente, el Decreto 30 de 1948[22], en su artículo 26 bis, dispuso que se entiende por mala conducta: “a) La comisión de contravenciones graves o delitos. b) La conducta moral relajada o escandalosa, como embriaguez frecuente, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 4ª de 1913, o consuetudinario uso del licor, el vicio del juego, amancebamiento público. c) Notorio incumplimiento de las obligaciones familiares o públicas, desorganización en la vida privada, económica o social. d) Intervención militante de política de partido, como conferencias, campañas en pro o en contra para candidaturas de elección popular, propaganda periodística o participación en juntas políticas. e) Mal manejo o descuido de los bienes materiales del establecimiento que se le hubiere confiado; carácter irascible e incontrolable, en forma que cree frecuentes conflictos en el respectivo establecimiento”.

Por su parte, el Decreto 1135 de 1952, en el artículo 37, dispuso que constituye mala conducta, lo siguiente[23]: “ARTÍCULO 37. Se entiende por mala conducta: a) La comisión de un delito, salvo los casos de justificación y de excusa contemplados en el Código Penal; b) Haber sido sancionado por contravenciones por dos o más veces; c) La embriaguez frecuente; d) El vicio del juego; e)  El amancebamiento; f) El adulterio; g) El irrespeto a la dignidad sacerdotal o clerical; h) El abandono del hogar; i) La intervención en política de partido, como conferencias, campañas en pro o en contra de candidaturas para cargos de elección popular, propagandas periodísticas o participación en juntas políticas; j) Hacer uso indebido de los fondos de los restaurantes escolares, cooperativas escolares o de los bienes de la escuela; k) Desobediencia a las normas del Gobierno o de los superiores en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas; l) La prostitución de la mujer”.

Ahora bien, no cualquier actuación reprochable realizada por un docente puede originar la pérdida de su derecho a percibir la pensión gracia. Al respecto, esta Corporación[24] ha considerado dos circunstancias específicas que conllevan tal consecuencia jurídica: (i) el comportamiento censurable fue realizado repetitivamente durante toda la vigencia de su relación laboral, y (ii) cuando a pesar de ser realizado una sola vez, reviste tal gravedad que la conducta implica peligro para la comunidad educativa o el ejercicio de la docencia. En otras palabras, la mala conducta que hace nugatorio el acceso a la pensión gracia debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que los mismos sean tan graves que justifiquen la imposición de la misma.

Al respecto, se han trazado los siguientes lineamientos[25]: “(…) Indudablemente la ley exige como presupuesto para gozar de esta prestación la prueba de que la interesada haya observado buena conducta; sin embargo, tal expresión no puede entenderse referida a una situación determinada sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante todo el tiempo de docente observó pues la pensión gracia fue concebida como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su dedicación y buen comportamiento.

La mala conducta a que se refiere la norma hace relación a aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que se pueda concluir que su comportamiento fue inadecuado persistentemente. La falta cometida no fue de tal magnitud para ocasionar la pérdida de la prestación reclamada, puesto que la participación en el paro fue una situación relacionada con conductas laborales y no con aspectos censurables respecto a su conducta personal o en el ejercicio de sus funciones profesionales.

Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento para negar el derecho pensional”.

Así las cosas, en cada caso se deberá analizar la naturaleza de la conducta atribuida al docente, la frecuencia con que esta se realizó y la incidencia o grado de afección de la comunidad educativa. Lo anterior, con el fin de evitar que un hecho aislado o sin repercusión alguna constituya una causal de impedimento para el reconocimiento de un derecho pensional.

En cuanto al abandono del cargo como causal de mala conducta, esta Subsección ha precisado que debe analizarse cada caso en concreto para determinar si el hecho hace nugatorio el derecho pensional. En particular, en sentencia del 8 de febrero de 2018, se pronunció así[26]: “Así las cosas, la Sala observa que el único antecedente censurable dentro del ejercicio como docente de la señora Perea Rosero, se reduce a la sanción provisional en el ejercicio del cargo, impuesta por el supuesto abandono de cargo ocurrido en los días 1 al 10 de febrero de 1982; sin embargo, si bien es cierto que la misma se encuentra prevista por el Decreto 2277 de 1977 como una causal de mala conducta[27], también lo es, que no existe probanza en el expediente, que demuestre que la demandante haya sido efectivamente sancionada disciplinariamente por esos hechos, lo anterior lo corrobora el hecho que mediante Decreto 1459 del 27 de septiembre de 1982 (f. 23) le fue levantada la suspensión provisional a partir del 10 de septiembre de 1982, con antelación al cumplimiento del plazo impuesto, como tampoco que esta conducta haya sido reiterada en el tiempo.

(…) Sentado lo anterior, procede entonces la Sala a reiterar la línea jurisprudencia que ha sostenido esta Corporación, para concluir que el abandono de cargo como causal de mala conducta, censurable en un determinado momento, no puede ser considerado como motivo suficiente para negar el derecho a la pensión gracia, pues como se logró comprobar en el plenario, la señora Perea Rosero a lo largo de más de 20 años de servicio docente, no demostró conducta errada ni mucho menos reiterada.

Sin embargo, en el caso concreto, tal como lo advirtió el Tribunal Administrativo del Huila, el abandono del cargo no estaba catalogado como una causal de mala conducta en las normas vigentes al momento en que la causante se desempeñó como docente, en los Decretos 30 de 1948, 1135 de 1952; y tampoco se observa que se hubiere iniciado un procedimiento disciplinario.

Desde esa perspectiva, la Sala considera que la conducta desplegada por la docente, y que es objeto de reproche en el presente caso, constituye un hecho aislado que carece de la entidad suficiente para enervar el posible derecho que le asistía de gozar de la pensión gracia reclamada[28]. En vista de lo expuesto y agotado el punto de controversia alegado por la parte demandada, para la Sala se impone la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones deprecadas por la señora Gladys Burbano de Losada.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará el fallo del Tribunal Administrativo del Huila, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 27 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin lugar a condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] En calidad de sucesora del señor Fernando Burbano Ordóñez, que falleció durante el trámite de la actuación administrativa el 31 de marzo de 2009. [2] Folios 68 a 73. [3] Índice 2 plataforma SAMAI. [4] Índice 2 plataforma SAMAI. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [7] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [8] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Radicado: 23001-23-33-000-2014- 00444-01 (1655-2017), demandante: Roby Rosy Ramos Reyes [13] Según se indicó en los actos administrativos acusados. [14] Folio 10. [15] Folio 11. [16] Folio 9. [17] Folio 12. [18] Folio 13. [19] Folio 14. [20] Folio 2 a 5. [21] Folio 7 a 8. [22] Por el cual se reglamenta el artículo 7º de la Ley 64 de 1947 y se reforma el Decreto número 1487 de 1946. [23] Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre Escalafón Nacional de Enseñanza Primaria. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de septiembre de 20111, radicado 76001-23-31-000-2007-00034-01 (2442-11). [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de septiembre de 2006, radicado 25000- 23-25-000-2002-13151-01(4896-04). [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 8 de febrero de 2018, radicado 05001-23- 33-000-2015-00933-01, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. [27] Literal f) artículo 46 del Decreto 2277 de 1979. [28] En el mismo sentido, ver las sentencias proferidas por esta Subsección: Sentencia del 2 de octubre de 2020, Expediente: 25000-23-42-000- 2017-04253-01 (2165-2019), con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia del 3 de mayo de 20188WX‚ƒ’—™š› ¥·»ÀÁÄÆÇÙÚÜððððæÓÀ°À °À°À°À°ÀŒv\E\,h|*½5?OJ[29]PJQJ[30]\?^J[31] mH nH sH tH 2hš[pic]ƒh‘}à5?OJ[32]P, expediente 41001-23-31-000-2011-00565-01 (2135- 2016), con ponencia del magistrado César Palomino Cortés.