11001032500020200065500 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B” Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2020-00655-00 (1827-2020) Solicitante: Luz Fanny Sierra Castañeda Convocado: Bogotá D.C-Secretaría de Integración Social Tema: Contrato realidad CE-SUJ2-005-16 (0088-15) Decisión: Resuelve solicitud de extensión de jurisprudencia Le corresponde, a la Sala decidir, la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Luz Fanny Sierra Castañeda, para el efecto, se tendrán en cuenta los siguientes:

ANTECEDENTES 1.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa y respuesta 1. Luz Fanny Sierra Castañeda, por medio de apoderado, el 18 de enero de 2020, mediante petición que corresponde al Radicado N° E202001843, con fundamento en los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, solicitó al Distrito de Bogotá D.C-Secretaría de Integración Social, la extensión de los efectos de la sentencia de unificación N°00260 de 25 de agosto de 2016 del Consejo de Estado, por encontrarse en la misma situación de hecho y de derecho definidos en esa oportunidad.

En consecuencia, solicitó lo que a continuación se cita: i. Se reconozca que entre la señora Luz Fanny Sierra Castañeda y la Secretaría Distrital de Integración Social, existió una relación de trabajo, en el periodo que cursa del 22 de septiembre de 2014 hasta el 17 de diciembre de 2018. ii. La Secretaría de Integración Social pague el valor correspondiente a las prestaciones laborales; cesantías, intereses de cesantías, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, prima de antigüedad y demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la «SDIS», liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto. iii.

Que la Secretaría de Integración Social pague al respectivo fondo de pensiones al cual se encuentre afiliada la señora Luz Fanny Sierra Castañeda, el valor de los aportes dejados de cotizar, mes a mes, sobre el ingreso base de cotización correspondiente al valor de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos. iv.

Que todas las sumas de dinero y aportes a la seguridad social «pagados» a la señora Luz Fanny Sierra Castañeda, sean actualizados a valor presente conforme a lo establecido en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. 2. La solicitante, le enrostró a Bogotá Secretaría de Integración Social, que: Luz Fanny Sierra Castañeda, suscribió contratos para ejecutar servicio docente en los jardines infantiles oficiales para la integración social a saber: 9754 de 2014 (desde el 22 de septiembre de 2014 hasta el 9 de enero de 2015); 1140 de 2015 (desde el 26 de enero de 2015 hasta el 23 de enero de 2016); 6227 de 2016 (desde el 9 de marzo de 2016 hasta el 8 de septiembre de 2016); 11566 de 2016 (desde el 27 de septiembre de 2016 hasta el 17 de diciembre de 2016); 6232 de 2017 (desde el 19 de abril de 2017 hasta el 30 de junio de 2018); 6948 de 2018 (18 de julio de 2018 hasta el 17 de diciembre de 2018).

Que la situación fáctica y jurídica de la señora Luz Fanny Sierra Castañeda, guarda identidad con la resuelta en la sentencia SU-00260 de 2016. Presentó un paragón en el que incluyó la situación del «accionante de sentencia de unificación» y «accionante extensión de jurisprudencia», problema jurídico en uno y otro caso, y la correspondencia normativa. 3.

Asimismo, puso en conocimiento que, en un caso similar, el 26 de noviembre de 2019. El Juzgado 14 Administrativo Oral de Bogotá, en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Brígida Inés Moreno Castellanos en contra de la Secretaría Distrital de Integración Social, reconoció la existencia de una relación de trabajo de la que fuere auxiliar docente contratista de la entidad. 4.

Bogotá D.C.-Secretaría de Integración Social, mediante el oficio Código 12110, referencia: E2020001843 de enero de 2020 (no se precisa el día) respondió la solicitud «sin resolver de fondo conforme a la interpretación de la sentencia invocada y las pretensiones formuladas». Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado. 5.La solicitante por medio de apoderado y ante la respuesta negativa de la administración, el 10 de marzo de 2020, acudió al Consejo de Estado, para los fines establecidos en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.

Ante lo cual, el despacho sustanciador, por auto del 10 de octubre de 2024, admitió la solicitud y corrió traslado de la solicitud, a: i. Secretaría Distrital de Integración Social. ii. Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y iii. Ministerio Público, autoridades que se manifestaron, así: 6. Bogotá D.C-Secretaría de Integración Social: manifestó que se opone a la extensión de los efectos jurídicos de la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, y a la declaración de existencia de una relación de trabajo entre las partes, por ser improcedente la solicitud extensión jurisprudencial; por tratarse de una situación diferente a la resuelta en sentencia de unificación invocada, por las siguientes razones: i. Indicó que en el presente asunto se debate una cuestión litigiosa, que exige análisis probatorio, que no puede darse al amparo del mecanismo de extensión de jurisprudencia, sino por el medio de control de nulidad y restablecimiento.

Porque para discutir asuntos como el que pretende la peticionaria es necesario someterse al imperio del debido proceso y del derecho de defensa que permita aportar y controvertir las pruebas. Que el mecanismo invocado posee una característica especial por tratarse de un procedimiento breve y expedito; habida cuenta que, no hay lugar a una etapa probatoria en estricto sentido, ni de excepciones, ni de incidentes, puesto que, como se indicó, no tiene el carácter de litigioso.

En este mecanismo, el convocante y la convocada deben aportar ab initio, las pruebas pertinentes para acreditar que la situación fáctica y jurídica alegada o desvirtuarla, se adecua a los hechos de la providencia de unificación que se invoca, pues la extensión de jurisprudencia fue institucionalizada por el legislador en procura de aplicar de manera uniforme la jurisprudencia y garantizar el derecho a la igualdad ii.

La entidad, además, señaló que entre las partes no existió relación laboral, toda vez que en ningún momento se dieron los elementos propios de la misma, por consiguiente, no es posible dar aplicación a la presunción contemplada en el artículo 53 de la Constitución Política, respecto a la primacía de la realidad sobre las formalidades legales, esto debido a que, no se dieron los elementos indispensables de la existencia de un contrato de trabajo.

Que, además, es claro, que establecer horarios concordantes con la prestación del servicio de la entidad, para el desarrollo de las actividades contractuales, así como el deber de presentación de informes, son típicas manifestaciones del principio de coordinación que rige la actividad contractual. iii. Que entre los hechos plasmados en la demanda no se hace claridad del devenir contractual, con lo que se induce a la errónea idea que la relación contractual entre el Distrito y la señora Luz Fanny Sierra obedeció a un contrato de trabajo, siendo que en la realidad su vinculación lo fue mediante contratos de prestación de servicios suscritos, ejecutados y liquidados, de acuerdo con de los postulados de los contratos estatales (Ley 80 de 1993 y demás normas modificatorias y complementarias). 7.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado: i. Consideró que la sentencia del 25 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado, en el proceso con radicado No 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, no reconoció ningún derecho, en estricto sentido. ii. Señaló que la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por el apoderado de la accionante no estaría llamada a prosperar, debido a que, no cumple con uno de los presupuestos contenidos en el artículo 102 del CPACA, relativo a que la peticionaria se encuentre en la misma situación de hecho y de derecho que ostentaba la demandante en la sentencia que se invoca. iii) La señora Luz Fanny Sierra Castañeda fue contratada por la Secretaría de Integración Social, no adscrita al sistema de educación, y el objeto de los contratos era prestar los servicios de maestra o profesional, para hacer un acompañamiento al proceso de inclusión de niñas y niños en primera infancia de los jardines infantiles del distrito. iv) Concluyó no es procedente la solicitud de extensión de jurisprudencia, toda vez que, al revisar el expediente, se observa que no hay identidad fáctica y jurídica con la sentencia de unificación invocada. 8.

El representante del Ministerio Público, no emitió concepto. II.CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Sala es competente para dictar la presente providencia, de acuerdo con lo normado por los artículos 125 (numeral 2, letra e) y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si a la señora Luz Fanny Sierra Castañeda le deben ser extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y, en consecuencia, debe declararse la existencia de la relación laboral subordinada que depreca junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral. 2.3.

Del mecanismo de extensión de jurisprudencia La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».

Sobre dicho mecanismo, en la sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».

Además, en los términos del artículo 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, el interesado puede acudir ante este, con el fin de forzar, por la vía judicial, la aplicación del fallo de unificación para su caso específico. No obstante, para que los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado puedan ser extendidos a otros casos, resulta indispensable que quien promueve la solicitud cumpla con los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean extendidas;

(ii) una justificación razonada que torne evidente que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante, al cual, se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; y (iii) la relación de pruebas que tenga en su poder, con enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad encartada, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

Análisis de mérito sobre la solicitud de extensión de jurisprudencia Sentencia de unificación jurisprudencial invocada La solicitante, ruega la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, en la que, esta Corporación abordó la controversia planteada por una ciudadana que trabajó como docente contratista del municipio de Ciénaga de Oro durante 13 años y 1 mes, y en el que adujo que se trató de una verdadera relación laboral, «por cuanto prestó sus servicios como docente de tiempo completo en la “escuela El Brujo” bajo subordinación, en tanto cumplía las órdenes del rector de dicha institución y el secretario de educación municipal en iguales condiciones que los demás profesores de planta (horario, reglamento escolar, preparación de clases y reuniones periódicas) pero bajo la figura del contrato estatal, para el empleador evitar el pago de prestaciones sociales y los aportes a seguridad social a su cargo».

En esa oportunidad, la Sección Segunda adoptó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.» Finalmente, en el caso concreto, luego de efectuar el análisis del material probatorio recaudado, la Corporación consideró que «[…] si bien es cierto que la accionante se vinculó como maestra al municipio de Ciénaga de Oro a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, también lo es que se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por su permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación», razón por la cual, declaró la existencia de la relación laboral deprecada, negó las pretensiones relacionadas con el pago de prestaciones sociales por haber operado la prescripción trienal, y condenó a la allí encartada al pago de las diferencias entre los aportes realizados en virtud de los contratos y los que corresponden al vínculo reconocido.

Caso concreto En el caso bajo análisis, la señora Luz Fanny Sierra Castañeda solicita que le sean extendidos los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y, como consecuencia, que se declare la existencia de una relación laboral subordinada con la Secretaria Distrital de Integración Social entre el 22 de septiembre de 2014 y el 17 de diciembre de 2018, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral.

Con tal propósito, adjuntó como pruebas: (i) solicitud de extensión efectuada el 16 de enero de 2020 ante la SDIS; (ii) oficio Código 12110, referencia: E2020001843 de enero de 2020 (no se precisa el día), a través del cual la SDIS negó la petición; y (iii) contratos de prestación de servicios suscritos entre la solicitante y la entidad convocada.

Por su parte, la SDIS plantea que el mecanismo de extensión de jurisprudencia no es el adecuado para formular ese tipo de pretensiones, pues la declaración judicial de existencia de una relación de trabajo subordinada requiere del debate probatorio propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Puestas a la vista, las posiciones jurídicas de las partes asistentes a este trámite, la Sala reitera la regla de derecho que rige la extensión de los efectos de la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de expresar que quien promueve la solicitud debe cumplir los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean extendidas;

En esta oportunidad, la Sala vislumbra que la solicitante no acreditó que se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba quien fungió como demandante en el proceso, en el cual, fue proferida la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, conclusión que no solo se deriva de la notoria diferencia entre los ámbitos funcionales a su cargo (pues la aquí solicitante ejerció como «maestra» de la SDIS, en jardines infantiles que tienen como misión atender la primera infancia, mientras que el fallo de unificación el Consejo de Estado resolvió un caso que implicaba el desarrollo de la profesión docente de que trata el artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979), sino, principalmente, de la imposibilidad de establecer el mérito de lo pretendido por la interesada sin efectuar un debate probatorio robusto y completo, a partir del cual, sea viable establecer la existencia o no de la relación laboral subordinada presuntamente encubierta.

Sobre el particular, nótese que en la sentencia invocada no fue adoptada una presunción de subordinación aplicable a quienes se desempeñen como maestros contratistas de la SDIS que enerve la aplicación del principio de necesidad de la prueba del artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso»; por el contrario, se observa que en la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, fue efectuada la valoración probatoria que corresponde a este tipo de controversias, sin la cual, no resulta factible dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas establecidas por las partes.

En ese mismo sentido se pronunció la Subsección en un caso de similares contornos fácticos y jurídicos al presente, en el que afirmó que «[…] si bien en uno y otro caso existieron contratos de prestación de servicios entre organismos del orden territorial y una persona natural, el asunto en cuestión se torna en litigioso, pues exige un debate probatorio, que permita al juez llegar al convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta por haberse estructurado los elementos relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación y iii) la subordinación o dependencia continuada».

Por tanto, comoquiera que, la solicitud de la parte interesada no colma los requisitos legales indispensables para que le sean extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, la Sala negara tal petición, tal como será dispuesto en seguida. Condena en costas No habrá lugar a condena en costas porque no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dicha norma otorga al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.

No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. Con fundamento en lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Luz Fanny Sierra Castañeda, en esta oportunidad.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones y constancias de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.