Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 3 CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, 14 de septiembre de 2022 Recurso extraordinario de revisión 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante, Fonprecon) Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal: literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Procedencia de la revisión porque la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley PROVIDENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Fonprecon contra la sentencia del 12 de julio de 2012, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió: 1.

REVÓCASE la sentencia de 17 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que negó las súplicas de la demanda incoada por el Doctor VÍCTOR ESTEBAN URUETA VELILLA contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. En su lugar, 2. DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones Números 1878 del 31 de octubre de 2006 y 2294 del 30 de noviembre del mismo año expedidas por FONPRECON.

A título de restablecimiento del derecho, 3. CONDÉNASE al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República a reliquidar la pensión de jubilación reconocida al demandante VÍCTOR ESTEBAN URUETA VELILLA (q.e.p.d.) tomando como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio al día 26 de diciembre de 2001, fecha en que se decretó la prestación, teniendo en cuenta para ello los factores de salario que para ese año certifique la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, con sus correspondientes reajustes legales.

Para el efecto, la entidad demandada deberá establecer la cuantía de la diferencia con el valor que pagó efectivamente al actor -con ocasión del acto de reconocimiento pensional- y lo que le debió reconocer conforme lo certificado por la entidad demandada, y a partir del 24 de octubre de 2003, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Sobre estas sumas FONPRECON realizará los descuentos contributivos (cotizaciones pensionales a cargo del afiliado) en la proporción que sirve de base para la respectiva liquidación pensional.

Las sumas a que se condena a la entidad demandada por medio de esta sentencia se actualizarán, aplicando para ello la fórmula indicada en la parte motiva.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 27 de noviembre 2014, mediante apoderado judicial, el Fonprecon presentó recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 12 de julio de 2012, dictada, en segunda instancia, por la Subsección A de la Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Segunda del Consejo de Estado.

Expresamente, solicitó1: (…) que (se) invalide la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, del 12 DE JULIO DE 2012 dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el señor VÍCTOR ESTEBAN URUETA VELILLA contra el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, dada la prosperidad de la causal invocada y se dicte sentencia que en derecho corresponda en la cual se absuelva a la demandada de todas y cada una de las pretensiones impetradas, y en consecuencia ordenar al señor VÍCTOR ESTEBAN URUETA VELILLA, reintegrar al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA los pagos que se hayan hecho con fundamento en la pensión reconocida por la sentencia objeto de revisión. 2.

Los hechos La sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que, entre el 20 de julio de 1970 y el 19 de julio de 1978, el señor Víctor Esteban Urueta Velilla ejerció como Representante a la Cámara. Que, mediante Resolución 01483 del 28 de diciembre de 2001, el Fonprecon reconoció pensión de jubilación a favor de Víctor Esteban Urueta Velilla, efectiva a partir de la fecha de retiro del servicio, retiro que se produjo el 1º de enero de 2002.

Esa resolución liquidó la pensión con “el promedio en relación directa y específica con la situación individualmente considerado, es decir, lo que el aspirante ha percibido en su caso durante el último año que devengaba emolumentos en calidad de congresista -1978-2. Que, en octubre de 2006, el señor Urueta Velilla solicitó que se liquidara la pensión con el 75 % de lo que por todo concepto devengaba un congresista para la fecha en que se reconoció la prestación (2001).

Que, sin embargo, esa petición fue negada por el Fonprecon, mediante resoluciones 1878 del 31 de octubre 2006 y 2294 del 30 de noviembre de 2006. Que el señor Urueta Velilla promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 1878 y 2294. A título de restablecimiento del derecho, pidió que la pensión se reliquidara con el 75 % de todo lo percibido por un congresista en el año 2001, por encontrarse amparado por el régimen de transición de los artículos 2 y 3 del Decreto 1293 de 1994.

Que, mediante sentencia del 17 de junio de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, denegó las súplicas de la demanda. En concreto, concluyó que ni la Ley 4ª de 1992 ni el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994 podían aplicarse a excongresistas que tuvieran la pensión reconocida, como es el caso del señor Urueta Velilla, que fue Representante a la Cámara, entre el 20 de julio de 1970 y el 19 de julio de 1978.

Que, a instancias del recurso de apelación presentado por el señor Urueta Velilla, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por sentencia del 12 de julio de 2012, revocó la providencia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones que se resumirán en el acápite siguiente. 1 Folio 24 del cuaderno del recurso. 2 Folio 808 del cuaderno de anexos.

Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la pensión hoy la recibe la señora Josefina Isabel Rosales de Urueta, en calidad de cónyuge supérstite del señor Víctor Esteban Urueta Velilla. 3.

La sentencia recurrida En la sentencia objeto de revisión, la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación revocó la sentencia de primera instancia y accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, ordenó que la pensión del señor Víctor Esteban Urueta Velilla se reliquidara “tomando como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio al día 26 de diciembre de 2001, fecha en que se decretó la prestación, teniendo en cuenta para ello los factores de salario que para ese año certifique la entidad demandada”.

Según la sentencia recurrida, el señor Ureta Velilla está amparado por el régimen de transición previsto por los artículos 2 y 3 del Decreto 1293 de 1994, ya que, para el 1º de abril de 1994, tenía más de 40 años y había prestado sus servicios por más de 20 años en el sector oficial. Que, asimismo, adquirió el estatus pensional desde 1977, cuando cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicios, razón por la cual la pensión debía reliquidase conforme con el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

La sentencia del 12 de julio de 2012 resolvió apartarse de la sentencia C-608 de 1999, que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4ª, por cuanto consideró que la cuantía pensional no podía ser inferior al 75 % del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, perciba un congresista al momento en que se decrete la prestación. Es decir, la sentencia objeto de revisión concluyó que la cuantía no correspondía al 75 % del ingreso mensual promedio que el causante percibió en el último año de servicio como congresista, como lo dijo la sentencia C-608. 4.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión El Fonprecon ejerció el recurso de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 e invocó la causal prevista por el literal b), que procede cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley. Para argumentar la procedencia del recurso, adujo que, de acuerdo con la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 790 de 2003 era el mecanismo idóneo para cuestionar las sentencias judiciales que, por aplicación del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, hayan reconocido pensiones a través del mecanismo de la equiparación, esto es, cuando el reajuste de la pensión se obtuvo “con el único propósito de equiparar la pensión del interesado a la de otro congresista que se pensionó con base en un ingreso superior, sin que existiese norma que ordenara esa equiparación”.

En cuanto al fondo del asunto, la parte recurrente expuso que la sentencia cuestionada aplicó de forma errada el artículo 17 de la Ley 4ª, pues ordenó tener como base para la reliquidación de la p0ensión el salario devengado por los congresistas en la fecha en que se reconoció la prestación (2001), mas no el promedio de lo devengado por el congresista en el último año de servicio (1977-1978), que es lo que realmente correspondía. Para sustentar la anterior afirmación, el Fonprecon explicó que la Corte Constitucional, en sentencia C-608 de 1999, declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4ª, en el entendido de que el ingreso mensual promedio que sirve para liquidar la pensión se establece “en relación directa y específica con la situación del Congresista Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co individualmente considerado, es decir, que él refleje lo que el aspirante a la pensión ha recibido en su caso, durante el último año”.

Además, el Fonprecon expuso que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-539 de 2011, C-492 de 2000, T-389 de 2009, C-171 de 12, C- 569 de 2004 y SU 047 de 1999), los efectos de la declaratoria de exequibilidad condicionada son vinculantes y de obligatorio cumplimiento, pues la interpretación fijada resulta ser la única compatible con la Constitución. 5.

Trámite procesal 5.1. Por auto del 11 de junio de 2015, el despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión, ordenó notificar a Josefina Isabel Rosales de Urueta (cónyuge supérstite y beneficiaria de la pensión de sobrevivientes causada por el señor Víctor Esteban Urueta Velilla) y al Ministerio Público. 5.2. Mediante providencia del 4 de diciembre de 2017, el despacho sustanciador reconoció como pruebas las aportadas por las partes.

Además, solicitó al Tribunal Administrativo del de Cundinamarca que remitiera el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 25000232500020070043201, que fue aportado al proceso. De las pruebas incorporadas, la secretaría general de la Corporación corrió el traslado de rigor. 5.3. El 4 de julio de 2018, el magistrado ponente manifestó impedimento para conocer el asunto.

Sin embargo, la sala, por auto del 16 de febrero de 2022, lo declaró infundado. 5.4. Mediante auto 6 de abril de 2022, la sala decretó prueba de oficio para que el Fonprecon aportara al proceso: (i) Los actos administrativos proferidos para cumplir el fallo de tutela del 18 de febrero de 2010, dictado por el Tribunal Superior de Sincelejo;

(ii) los actos administrativos proferidos para cumplir la sentencia del 12 de julio de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., y (iii) la certificación de los pagos realizados, en cumplimiento de las aludidas providencias. Las pruebas decretadas fueron aportadas por el Fonprecon y la secretaría corrió el traslado respectivo. 6.

Intervención de la señora Josefina Isabel Rosales de Urueta (cónyuge supérstite y beneficiaria de la pensión de sobrevivientes causada por el señor Víctor Esteban Urueta Velilla) Mediante apoderado judicial, la señora Josefina Isabel Rosales de Urueta se opuso al recurso extraordinario de revisión. En síntesis, dijo que el condicionamiento de la sentencia C-608 de 1999 no era aplicable al caso de Víctor Esteban Urueta Velilla, porque el condicionamiento del artículo 17 de la Ley 4ª recayó sobre las expresiones “por todo concepto” e “ingreso mensual promedio”, pero no restringió el alcance de la proposición jurídica contenida en el parágrafo de ese artículo, que prescribe que “la liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución”.

Mencionó, además, que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida en el expediente 25000232500020020415801, explicó, de manera detallada, el Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcance del condicionamiento de la sentencia C-608 de 1999 y concluyó que la pensión de ese régimen debía liquidarse teniendo en cuenta lo que “durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación”.

Por último, adujo que la Corte Constitucional se ha pronunciado en ese mismo sentido, en las sentencias T-456 de 1994, T-463 de 1995, T-214 de 1999 y T-211 de 2005. 7. Ministerio Público El Ministerio Público no intervino, a pesar de que fue notificado3. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 107, 111 y 249 CPACA, 2 del Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado y 28 a 32 del Acuerdo 080 de 2019, la Sala Especial de Decisión 3 es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por el Fonprecon contra la sentencia del 12 julio de 2012, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.

Oportunidad del recurso La sentencia recurrida se dictó el 12 de julio de 2012, se notificó por edicto desfijado el 18 de septiembre de 2012 y cobró ejecutoria el 21 de septiembre siguiente4. Mientras tanto, el Fonprecon presentó el recurso extraordinario el 27 de noviembre de 20145, esto es, dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria, conforme lo exige el artículo 251 del CPACA. 3.

Planteamiento del problema jurídico Como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, el Fonprecon invocó el literal b) artículo 20 de la Ley 797 de 2013 y las sentencias C-608 de 1999 y C-258 de 2013, en razón a que el reajuste pensional reconocido a la señora Josefina Isabel Rosales de Urueta, como beneficiaria del señor Víctor Esteban Urueta Velilla, desconoció la exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y, por ende, la cuantía del derecho desconoce lo debido de acuerdo con la ley.

Corresponde, entonces, a la sala decidir el siguiente problema jurídico: ¿La sentencia del 12 de julio de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797, por haber ordenado el reajuste pensional del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y del Decreto 1395 de 1993, conforme con lo devengado por un congresista para el año 2001 (fecha en la que le fue reconocida la prestación al causante)? Para decidir dicho cuestionamiento, la sala se referirá, como primera medida, al recurso extraordinario de revisión y, luego, examinará el caso concreto. 3 Folio 36 del cuaderno del recurso. 4 Folio 225 del cuaderno de anexos. 5 Ver contraportada del cuaderno del recurso.

Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión6 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, cuyo propósito principal es restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley sustancial. Ahora bien, recientemente, la Corte Constitucional7 se refirió a las causales de revisión para controvertir providencias judiciales relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas: El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y otras normas dividen las causales de revisión en cuatro grupos, a saber: i) los numerales 2, 3 y 4 se basan en la configuración de ilícitos y se fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes para la adopción de la decisión; ii) las causales consagradas en los numerales 1 y 6 tienen como fin corregir los errores generados por circunstancias desconocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haberlo conocido, hubiesen originado una sentencia distinta; iii) las enumeraciones 5 y 8 del CPACA contienen las opciones de corregir la nulidad de una sentencia que no era apelable y proteger la intangibilidad de la cosa juzgada.; y (sic) iv) la causal 7 de esa norma, el artículo 20 de la Ley 796 de 2003 (sic) y el artículo 48 de la Constitución permiten la revisión de sentencias que reconocieron prestaciones periódicas sin tener las aptitudes legales o perderlas con posterioridad, en ausencia de requisitos o acceder a la pensión en abuso del derecho.

Para resolver el presente asunto, interesa mencionar el cuarto grupo, porque el Fonprecon invocó el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2013, que estableció la acción especial para revisar judicialmente las sentencias, conciliaciones o acuerdos transaccionales que impongan al erario o fondo de naturaleza pública la obligación de cubrir prestaciones periódicas.

El recurso se tramita mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y, además de las causales del artículo 250 del CPACA, procede: a) por la violación al debido proceso, y b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 6 Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001031500020130199800, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 7 Sentencia SU 068 de 2018.

Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 ha sido considerada como una herramienta legal útil que fortalece el principio de la moralidad administrativa8 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el sistema general de pensiones9, en especial, los principios de solidaridad y equilibrio financiero.

Según lo ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado10 y de la Corte Constitucional11, el objeto principal del recurso especial de revisión es proteger el patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional, mediante el mecanismo de examinar judicialmente la legalidad de las prestaciones reconocidas.

Para esos propósitos, el juez del recurso podría infirmar la sentencia que, a pesar de gozar del atributo de la cosa juzgada, incurre en alguna de las causales mencionadas. Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2005 adicionó el artículo 48 de la CP y estableció que la ley definiría un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas (i) con abuso del derecho o (ii) sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.

La Corte Constitucional, por sentencia C-258 de 2013, se refirió a las causales del Acto Legislativo 01 de 2005 y explicó que, a pesar de que la ley no reguló el procedimiento breve, el mecanismo previsto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es expedito para la revisión de las sentencias que reconocieron pensiones o reliquidaciones por esas dos causales.

En lo que interesa para resolver el presente recurso, la Corte sostuvo: (…) El Acto Legislativo 01 de 2005 consagra que la "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

Hasta la fecha, el legislador no ha desarrollado tal disposición, y por tanto, no existe actualmente en el ordenamiento jurídico un procedimiento específico y propio para la revocatoria de estas pensiones. No obstante, al no haber sido desarrollado aún por el legislador, debe darse aplicación a las herramientas con las que en la actualidad se cuenta y que se encuentran establecidas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.

Así, a pesar que con posterioridad a la expedición de este acto legislativo, no se ha regulado el procedimiento por él contemplado, los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, le permiten a la administración contar con herramientas legales para proceder a la realización de las reliquidaciones, de las revocatorias y de las revisiones de sentencias judiciales.

Este procedimiento fue diseñado para otras causales y fue adoptado antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido en el Acto Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal específico, para esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía administrativa.

El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no simplemente sobre el derecho de petición. (…) Adicionalmente, la sala considera que el mecanismo de revisión establecido en el artículo 248 del CPACA, también procede para revisar las sentencias por las causales del Acto 8 Ver: Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1 de agosto de 2017, radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022- 00 (rev) y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de mayo de 2018.

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00665- 00. 9 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 10 Entre otras, ver sentencia del 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00. 11 Sentencia C-835 de 2003. Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Legislativo 01. 5.

Solución del problema jurídico 5.1. Para resolver, la sala destaca los siguientes hechos relevantes:  El señor Víctor Esteban Urueta Velilla nació 10 de septiembre de 1924.  El señor Urueta Velilla prestó servicios al estado, por más de 20 años, así12: Entidad o corporación Periodo Tiempo de servicio Universidad de Cartagena Del 1 de septiembre de 1950 al 15 de mayo de 1952 1 año, 8 meses y 1 día Servicio Seccional de Salud de Bolívar Del 18 de abril de 1952 al 17 de abril de 1953 11 meses y 16 días Hospital San Francisco de Asís Bolívar Del 16 de enero de 1956 al 18 de noviembre de 1965 9 años, 10 meses y 3 días Gobernación de Bolívar Del 18 de noviembre de 1965 al 16 de septiembre de 1966 9 meses y 27 días Cámara de representantes Del 20 de julio de 1970 al 19 de julio de 1978 7 años, 6 meses y 4 días TOTAL 20 años, 9 meses y 21 días  Mediante Resolución 01483 del 26 de diciembre de 200113, el Fonprecon reconoció pensión de jubilación al señor Víctor Esteban Urueta Velilla, conforme con la Ley 4ª de 1992, los decretos 1353 de 1993 y 1293 de 1994, y la sentencia C-608 de 1999, en la que la Corte Constitucional declaró la exequilbilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4ª.

Para la liquidación pensional, el Fondo tuvo en cuenta lo percibido por el causante en el último año de servicios como congresista (19 de julio 1977 al 19 de julio de 1978).  A instancias de la solicitud realizada por el causante en la que pretendía que se tuviera en cuenta todo lo devengado por un congresista a la fecha en que se decrete el reconocimiento pensional, el Fonprecon, por Resolución 1878 del 31 de octubre de 200614, denegó la reliquidación de la pensión. Con fundamento en el condicionamiento de la sentencia C-608 de 1999, se concluyó15 que “es claro que para liquidar una pensión que se reconozca en virtud del régimen especial de Congresista, se debe tener en cuenta lo que individualmente haya devengado cada parlamentario en el último año de servicio ya sea en calidad de miembro del Congreso o lo devengado en cualquier otra actividad realizada por el asegurado dentro del año anterior, y no la asignación que en general devenguen los Congresistas, como claramente lo anota la Honorable Corte Constitucional”.  Mediante Resolución 2294 del 30 de noviembre de 200616, el Fondo resolvió el recurso de reposición y confirmó la Resolución 1878.  El 12 de abril de 2007, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Urueta Velilla demandó las resoluciones 1878 y 2294 de 2006 y solicitó 12 Folios 323-324 de los anexos del proceso ordinario. 13 Folios 323-334 de los anexos del proceso ordinario. 14 Expedida por el Fonprecon. 15 Folio 358 de los anexos del expediente. 16 Folios 32-48 del cuaderno principal del proceso ordinario.

Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la pensión se reliquidara teniendo en cuenta lo devengado por un congresista en la fecha en que se reconoció la prestación.  El 20 de julio de 2009 falleció el señor Víctor Esteban Urueta Velilla.  Por Resolución 1483 del 7 de octubre de 200917, el Fonprecon sustituyó la pensión de jubilación a la señora Josefina Isabel Rosales de Urueta, en calidad de cónyuge supérstite, a partir del 21 de julio de 2009.  En cumplimiento de la sentencia de tutela del 16 de febrero de 2010, el Fonprecon, por Resolución 0429 del 7 de abril de 2010, reliquidó la pensión de jubilación, con base en el 75 % del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto percibían los congresistas en ejercicio para la fecha en que se le reconoció la prestación año 2001.

El artículo cuarto de la parte resolutiva de dicho acto dispuso que: El presente acto administrativo perderá fuerza ejecutoria en caso de que el fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Sincelejo sea revocado en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, en sede de revisión por parte de la Honorable Corte Constitucional o en caso de que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo niegue las pretensiones de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho iniciada por el causante VÍCTOR ESTEBAN URUETA VELILLA y en consecuencia la señora ROSALES DE URUETA deberá reintegrar las sumas de dinero reconocidas en virtud del fallo de tutela.  Mediante Resolución 0530 del 30 de abril de 2010, el Fonprecon decretó la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 0428, habida cuenta de que la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, mediante providencia del 9 de abril de 2010, declaró la nulidad de lo actuado y ordenó remitir el expediente de tutela a los Juzgados del Circuito de Sincelejo.

Por consiguiente, el Fonprecon dispuso que la cuantía de la pensión sería la determinada por las Resoluciones 01483 del 2001 y 1045 de 2009.  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por sentencia del 17 de junio de 201018, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Fundamentalmente, consideró que “no es posible dar aplicación a la Ley 4ª de 1992 ni a sus decretos reglamentarios a los ex – congresistas cuando ellos ya tuvieren la pensión reconocida con anterioridad a la entrada en vigencia, como en el caso presente del señor Urueta Velilla, dado que él fue representante a la Cámara durante el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1970 a 19 de julio de 1978, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y esta norma, no previó efectos retroactivos”.  El señor Urueta Velilla apeló y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia recurrida19, declaró la nulidad de las resoluciones 1878 del 31 de octubre de 2006 y 2294 del 30 de noviembre de 2006.

Por consiguiente, ordenó al Fonprecon “reliquidar la pensión de jubilación reconocida al demandante VÍCTOR ESTEBAN URUETA VELILLA (q.e.p.d.) tomando como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio al día 26 de diciembre de 2001, fecha en que se decretó la prestación, teniendo en cuenta para ello los factores de salario que para ese año certifique la entidad demandada”. 17 Folios 890-894 de los anexos del proceso ordinario. 18 Folios 157-168 del cuaderno principal del proceso ordinario. 19 Folios 204-224 del cuaderno principal del proceso ordinario.

Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co  En cumplimiento de esa providencia judicial, Fonprecon expidió la Resolución 1026 del 7 de diciembre de 201220 y reliquidó la pensión de Víctor Esteban Urueta Velilla con los factores salariales que percibía un congresista en ejercicio en los años 2000 y 2001, esto es, el 75 % del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, devengaron los congresistas en ejercicio al 26 de diciembre de 2001, fecha en la que se decretó la prestación. La parte resolutiva dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: Acatar la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de fecha 12 de julio de 2012, a través de la cual revocó la sentencia de primera instancia proferida el 17 de junio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y en consecuencia declaró la nulidad de las Resoluciones números 1878 del 31 de octubre de 2006 y 2294 del 30 de noviembre del mismo año y ordenó al Fondo de Previsión Social del Congreso reliquidar la pensión de jubilación reconocida al demandante VÍCTOR ESTEBAN URUETA VELILLA (q.e.p.d.) tomando como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio al día 26 de diciembre de 2001 con efectos fiscales a partir del 24 de octubre de 2003, fecha en la que se decretó la prestación.

ARTÍCULO SEGUNDO: Reliquidar la Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación reconocida mediante Resolución No. 1483 del 26 de diciembre de 2001 al señor Víctor Esteban Urueta Velilla identificado con la cédula de ciudadanía número 976.512, estableciendo su cuantía a partir del 24 de octubre de 2003 en DOCE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS CON 26/100 ($12.999.868,26), de conformidad con la parte motiva de la presente resolución. (…)

ARTÍCULO CUARTO: Reconocer a la señora JOSEFINA ISABEL ROSALES DE URUETA, identificada con la cédula de ciudadanía número 23.166.997, en calidad de cónyuge supérstite del causante de VÍCTOR ESTEBAN URUETA VELILLA, las siguientes sumas de dinero.

PARÁGRAFO 1: RETROACTIVO PENSIONAL: la suma bruta de SETECIENTOS SETENTA Y UN MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS ($771.938.964), correspondiente al periodo comprendido entre el 21 de julio de 2009 y el 30 de noviembre de 2012, fecha hasta donde se adeudan las mesadas reliquidadas. (…)

ARTÍCULO QUINTO: Dejar en suspenso el reconocimiento y pago del retroactivo pensional, indexación e intereses moratorios por concepto PAGO A HEREDEROS entre el 24 de octubre de 2003 y el 20 de julio de 2009, aclarando, que los intereses se cancelan hasta la fecha en que se profiere el presente acto administrativo de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución. (…)  Por Resolución 0627 del 6 de septiembre de 2013, el Fonprecon reconoció a Josefina Isabel Rosales de Urueta (beneficiaria de la pensión), María Josefina Urueta Rosales, y Lucía Beatriz Urueta Rosales (hijas) el pago de retroactivo pensional reconocido judicialmente, en calidad de herederas del señor Urueta Velilla.  Por cuenta de la reliquidación ordenada en la sentencia recurrida, la cuantía de la mesada pensional, a partir de diciembre de 2012, pasó de $ 3.479.522 a $ 22.189.83521. 5.2.

La sentencia objeto del presente recurso, esto es, la proferida el 12 de julio de 2012, concluyó que el señor Víctor Esteban Urueta Velilla estaba amparado por el régimen de transición previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, conforme con los artículos 2 y 3 del Decreto 1293 de 1994. Por tanto, ordenó que la pensión se reliquidara con el 75 % del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, devengue un congresista en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación, es decir, lo devengado al 26 de diciembre de 2001. 20 Folios 113-121 de los anexos del expediente. 21 Índice 63 del expediente digital visible en el aplicativo Samai.

Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el Fonprecon no cuestiona la aplicación del régimen de transición para la reliquidación pensional, sino que discute que la sentencia recurrida hubiera desconocido la exequibilidad condicionada que fijó la Corte Constitucional al artículo 17 de la Ley 4ª, mediante sentencia C-608 de 1999.

En esa medida, la sala únicamente se ocupará de decidir, en los términos del recurso de revisión, si se configura la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de cara a la orden de reliquidación de la pensión del beneficiario de acuerdo con lo devengado por un congresista para el 2001. 5.3. La sala empieza por decir que la sentencia recurrida se apartó de la exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4ª, fijada en la sentencia C-608 de 1999, a partir del siguiente análisis, que se transcribe in extenso: (…) 11.

Como puede observarse, el legislador previó que la cuantía pensional de los Congresistas no puede resultar inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto sea percibido por ellos, y el parágrafo del art. 17 de la citada ley 4ª. es enfático en precisar que la liquidación se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la prestación, ya sea la jubilación, el reajuste o la sustitución. Esta disposición fue objeto de control ante la Corte Constitucional, la cual mediante sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999 lo declaró exequible (sic), condicionado al alcance que se fijara a los aspectos especiales que se puntualizaron en la misma providencia, de la cual se destaca lo siguiente: (…) En relación con la decisión adoptada por la Corte constitucional, esta Corporación definió su alcance en los siguientes términos22: “(…) las sentencias dictadas por la Corte Constitucional, ya sea por vía de acción, de revisión previa, o con motivo del ejercicio de control automático de constitucionalidad, “…sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes en su parte resolutiva.

La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general.” (Carta Política, artículo 243 en armonía con el artículo 48 de la Ley 270/96). (…) En efecto, tanto el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 como el decreto reglamentario 1359 de 1993, al señalar la manera como debe establecerse el ingreso base de liquidación de la pensión, el reajuste o la sustitución de la misma, no dejan espacio dentro del cual quepa el menor asomo de duda, en el sentido de que ella no será inferior al “… 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación…”.

Los aspectos que motivaron la declaración de exequibilidad condicionada, versaron sobre el alcance de varias expresiones: “por todo concepto” e “ingreso mensual promedio” contenidos en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 cuyo sentido en palabras de la Corte Constitucional no comprende simplemente el ingreso promedio restringido al concepto salario básico, sino que alude al nivel de ingresos señalados para el Congresista en razón de sus funciones, estructurado en términos de razonabilidad y proporcionalidad.

El período que por mandato legal ha de tomarse para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión, no da margen para que se le fije un entendimiento diferente al previsto en la disposición legal: “que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación.” Señalarle un alcance diferente equivale a desatender el tenor literal de la ley a pretexto de desentrañar lo que no definió expresamente la Corte Constitucional en la citada sentencia. (…) Darle la aplicación que sugiere el Fondo de Previsión Social del Congreso, implica desatender el tenor de la Ley y ello no es posible, pues de una parte, por mandato expreso del artículo 230 de la 22 Cita original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, sentencia de 22 de junio de 2006, Expediente No. 25000232500020020415801 (8046-05), Actor: Jesús Orlando Gómez López.

Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carta Política los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la Ley, y de la otra, de conformidad con el artículo 27 del Código Civil, cuando el sentido de la ley sea claro no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

Si el sentido hubiera sido distinto al consignado expresamente en el artículo 17 de la ley 4ª de 1992, reiterado en el Decreto 1359 de 1993, fuera contrario a los postulados de la Política, la Corte Constitucional lo hubiera declarado inexequible.”. 12. Se concluyó entonces, que de la sentencia de la Corte Constitucional no fluye con certeza absoluta un mandato imperativo del cual se desprenda que, para establecer el ingreso base para la liquidación de la pensión Congresista deba realizarse con el 75% del promedio de lo devengado por él en el último año de servicio en los términos pretendidos por el Fondo de Previsión Social del Congreso, sino que debe liquidarse “tomando como base el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la prestación”. 13.

En este orden de ideas, resulta claro que el período que por mandato legal ha de tomarse para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión, no da margen para que se le fije un entendimiento diferente al previsto en la disposición legal: “que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación”.

En consecuencia, el ingreso base de liquidación se determina tomando lo devengado por los Congresistas en ejercicio en la fecha en que la entidad de previsión expide y notifica el acto de reconocimiento, independientemente de que su efectividad sea de fecha anterior. Acoge la Sala en consecuencia, el criterio expuesto por el actor, cuando argumenta que el ingreso base con el cual se debe liquidar la cuantía de la pensión debe liquidarse con “el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación ” (año 2001) y no como lo hizo la entidad demandada, con el salario promedio del último año de servicios del actor como congresista (1977-1978) esto es, 22 años antes. 14.

En conclusión, la liquidación de la pensión del actor se debe hacer teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la prestación, que corresponde al día 26 de diciembre de 2001, fecha en que se expidió la Resolución No. 1483, momento a partir del cual se debe reajustar el valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación, teniendo en cuenta que el monto no podrá ser inferior al “…75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación…”, que para el caso del actor, corresponde a lo devengado por un Congresista entre el 26 de diciembre de 2000 y el 26 de diciembre de 2001. 15.

Esta interpretación se aviene al principio de la inescindibilidad de las leyes, en virtud del cual la norma que se adopte debe ser aplicada en su integridad quedando prohibido el desmembramiento de las disposiciones legales para dar origen a nuevos mandatos y, a su turno, quebrantando el principio de seguridad jurídica que irradia al ordenamiento jurídico vigente. 16.

Además no es equitativo que el actor se hubiese pensionado con salarios envilecidos de 1977 y 1978, que como es sabido perdieron su valor adquisitivo por el paso del tiempo como resultado de los procesos inflacionarios en economías como la nuestra; por ello, la ley estableció otra forma de revalorización de los montos salariales y prestacionales, en este caso, se realizó por los salarios actuales de los funcionarios en actividad y no por sistema de indexación con los índices de precios al consumidor del DANE dispuesto por la Ley 100 de 1993 y en algunos casos por jurisprudencia. 17.

La jurisprudencia contencioso administrativa y constitucional han aceptado lo que se ha denominado la indexación de la primera mesada pensional que consiste básicamente en actualizar la mesada pensional (liquidada con salarios envilecidos) cuando esta ha sufrido los rigores del paso del tiempo como sucede en el sub lite. 18. En estos casos, fue la propia ley (arts. 17 de la ley 4ª. de 1992) la que ideó con referencia a los salarios vigentes a la fecha del reconocimiento prestacional el sistema de actualización o revalorización monetaria.

Aun cuando ciertamente no resulta fácilmente asimilable en un sistema netamente contributivo donde los salarios y las cotizaciones deben ser proporcionales a los montos pensionales; por ello en esta sentencia se ordenará a FONPRECON que del retroactivo adeudado se realicen los descuentos contributivos (cotizaciones pensionales a cargo del afiliado) en la proporción que sirve de base para la respectiva liquidación pensional. 19.

Finalmente, atendiendo lo manifestado por la apoderada del actor en los alegatos de conclusión, Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando informa que el Doctor Urueta Velilla ya falleció, dirá la Sala que en todo caso la sentencia producirá efectos respecto de los sucesores, aunque no hayan concurrido al proceso, de conformidad con el art. 60 del C. de P.C., debiendo realizar los trámites y acreditaciones de orden legal, ante las autoridades competentes. 20.

La Sala precisa que la normatividad aplicable en el sub judice es la vigente al tiempo en que se consolidó el status pensional (1977-1978) y la de la fecha en que se decretó el reconocimiento pensional (año 2001). 21. Por las razones que anteceden, se revocará la sentencia de primera instancia que negó las suplicas (sic) de la demanda y, en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones 1878 del 31 de octubre de 2006 y 2294 del 30 de noviembre del mismo año. A título de restablecimiento del derecho, la entidad demandada deberá reliquidar la pensión de jubilación, tomando como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio al día 26 de diciembre de 2001, fecha en que se expidió la Resolución No. 1483 que decretó la prestación, teniendo en cuenta para ello los factores prestacionales que certifique la entidad demandada. 22.

Reliquidada la pensión en los términos indicados, a la mesada pensional en lo sucesivo, se le harán los ajustes legales a que haya lugar en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal (artículo 17 de la Ley 4ª de 1992) pero el pago se hará al actor con efectos fiscales a partir del día 24 de octubre de 2003, por virtud de la prescripción trienal, pues la petición de reliquidación se elevó el 23 de octubre de 2006 (fls. 15 y 16).

Para el efecto, la Entidad demandada deberá establecer la cuantía de la diferencia con el valor que pagó efectivamente al actor -con ocasión del acto de reconocimiento pensional- y lo que le debió reconocer conforme lo certificado por la entidad demandada y a partir del 24 de octubre de 2003. Las sumas que resulten a favor del demandante, se ajustarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con la siguiente fórmula: R= Rh x índice final índice inicial En donde el valor (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante, por concepto de diferencias en sus mesadas pensionales, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. La sentencia C-608 de 1999 se refirió a la base para calcular la pensión y declaró la exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4ª, a partir del siguiente razonamiento: (…) La norma demandada se ocupa de tres aspectos que merecen un análisis a partir de estas consideraciones.

El primero de ellos es el de la base para calcular la pensión, el reajuste o la sustitución pensional. La Constitución en su artículo 187 emplea el término "asignación", lo cual permite tomar como base elementos adicionales al salario. Sin embargo, éstos deben tener carácter remunerativo de las actividades que realizan los congresistas en el ejercicio de su función de representación política.

Esta comprende diversas acciones de intermediación política, de deliberación y de participación en la articulación de intereses sociales, que implican, por ejemplo, contacto personal con ciudadanos. Además, el derecho a la seguridad social, al ser individual, requiere que la apreciación de la pensión, el reajuste o la sustitución pensional sea efectuada de manera igualmente individual, atendiendo al ingreso de cada Congresista a lo largo del período determinado por el legislador.

El respeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad reafirman lo anterior, en la medida en que ello permite fijar reglas y criterios tendientes a asegurar la viabilidad del sistema pensional, condición indispensable del goce efectivo de este derecho por las actuales y futuras generaciones (art. 2 C.P.). Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo aspecto tiene que ver precisamente con el período de referencia para calcular el ingreso mensual promedio de cada Congresista.

El legislador en las normas demandadas estima que éste debe corresponder al "último año". De tal forma que el período para calcular el monto de la pensión no puede ser uno diferente mientras el legislador no modifique esta norma. Tomar tan sólo unos cuantos meses en unos casos, además de ser contrario a la ley, crearía una desigualdad entre los mismos miembros del Congreso, carente de justificación. El tercer aspecto es el del monto de la pensión como proporción de la asignación. El legislador goza en este campo de un amplio margen de apreciación, como lo ha sostenido la Corte reiteradamente.

Las normas demandadas establecen el mínimo del 75%, que parece razonable habida cuenta de los criterios que justificaron la creación del régimen pensional especial para los miembros de la Rama Legislativa. Con base en las expuestas consideraciones, el precepto demandado debe ser declarado exequible, pero su exequibilidad se condicionará en los siguientes aspectos: (…) 2.

Tanto en el texto del artículo 17, que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo, relativo a la liquidación de pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a la base del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.

Aunque, a juicio de la Corporación, esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo afirma el actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe precisarse que una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la Carta- y otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los miembros del Congreso.

En efecto, lo razonable, dentro de criterios de justicia, es que el indicado promedio se establezca en relación directa y específica con la situación del Congresista individualmente considerado, es decir, que él refleje lo que el aspirante a la pensión ha recibido en su caso, durante el último año. Y ello por cuanto sería contrario a los objetivos de la pensión y rompería un mínimo equilibrio, afectando el postulado de la igualdad, el hecho de que se pudiese acceder a la pensión, tomando el promedio que en general devengan los congresistas durante el mencionado período, si el promedio personal y específico es distinto, por ejemplo cuando el tiempo de ejercicio del Congresista cubre apenas unos pocos meses.

En tal caso, el promedio de quien se pensiona debe comprender tanto lo recibido en su carácter de miembro del Congreso por el tiempo en que haya ejercido y lo que había devengado dentro del año con anterioridad a ese ejercicio. (…) (negrillas fuera de texto). 5.4. La anterior interpretación fue reiterada por la Corte Constitucional, en la sentencia C- 258 de 2013, en la que insistió en que, para efectos de las pensiones reconocidas con fundamento en el artículo 17 de la Ley 4ª, no puede tenerse en consideración cualquier rubro recibido por el pensionado, sino solo los que tienen carácter remunerativo de la función que ejercen.

La Corte también reiteró que, a partir de la exequibilidad condicionada del artículo 17, los factores salariales computados para la pensión debían ser los efectivamente recibidos por el peticionario de la prestación. Por otra parte, la sentencia C-258 de 2013 explicó que, cuando se trata de pensiones reconocidas con el promedio de lo devengado por cualquier congresista, y no por el “peticionario de la pensión”, es procedente la reliquidación por debajo del tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, siempre que la administración respete el debido proceso y, en cada caso, examine la situación particular del pensionado para no afectar el mínimo vital.

Además, debe valorar si, en virtud del principio de favorabilidad, el pensionado pudiera tener derecho a otro régimen23. 23 De ahí que, en lo que interesa, se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4ª para precisar que, como factores de liquidación de la pensión, solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.5.

En el caso concreto, se constata que la sentencia recurrida explicó las razones por las que se apartaba de la sentencia C-608 de 1999, esto es, cumplió con la carga de transparencia que correspondería en estos casos. Sin embargo, la sala considera que las razones ofrecidas no son suficientes para desconocer la exequibilidad condicionada, que es una figura utilizada para determinar que una norma es exequible cuando se interprete con los parámetros fijados por la Corte Constitucional.

La sentencia C-608 de 1999 fue proferida en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad (artículo 241-3 CP) y, por ende, no solo está amparada por el atributo de la cosa juzgada, sino que tiene efectos erga omnes y pleno carácter vinculante, al haber sido proferida por el órgano judicial encargado de velar por la integridad y supremacía constitucional.

Pues bien, las sentencias de la Corte Constitucional que examinan la correspondencia de una ley con la Carta Política tienen carácter vinculante y obligatorio no solo para los particulares, sino para las autoridades. Cuando un juez decide un conflicto concreto le corresponde identificar la ley aplicable y eso, desde luego, supone examinar los pronunciamientos de la Corte sobre la constitucionalidad.

Si la Corte ha declarado la constitucionalidad de una ley, a condición de que se interprete de determinada manera y no de otra, esa interpretación (que también es general, impersonal y abstracta, como lo es la ley interpretada) vincula positivamente al juez, ya que lo obliga a aplicarla en el caso concreto con el condicionamiento incorporado. 5.6.

De manera que, para la sala, la sentencia objeto de revisión debió aplicar el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en los términos de la exequibilidad condicionada que estableció la Corte, en la sentencia C-608 de 1999, esto es, para entender que la interpretación constitucional del artículo 17 indica que la pensión debía reliquidarse con el promedio de lo devengado por el congresista individualmente considerado.

Lo razonable, en términos de equidad y justicia, conforme lo explicó la sentencia C-608 de 1999, es que el promedio se calcule en relación directa y específica con la situación del congresista individualmente considerado para reconocer únicamente lo que el aspirante a la pensión recibió, durante el último año de servicios como congresista.

Para el caso del señor Víctor Esteban Urueta Velilla, el desconocimiento de la exequibilidad condicionada incidió directamente y de forma desproporcionada en la cuantía de la mesada pensional, toda vez que no se tuvo en cuenta el promedio de lo devengado en el último año que ejerció como congresista (20 de julio de 1977 al 20 de julio de 1978), sino el promedio de lo devengado por un congresista en ejercicio en el año en que se decretó la prestación, específicamente, lo devengado al 26 de diciembre de 2001, según lo explicó la sentencia cuestionada en revisión. En efecto, las resoluciones 1878 del 31 de octubre y 2294 del 30 de noviembre de 2006 (que corresponden a los actos demandados en el proceso ordinario) aceptaron que el señor Urueta Velilla estaba amparado por el régimen de transición previsto para congresistas y, por ende, ordenaron, como legalmente correspondía, que se reliquidara la mesada pensional con el 75 % del promedio de lo devengado por el señor Urueta Velilla en el último año de servicio como congresista (1977-1978), con inclusión únicamente de la asignación básica.

Mientras tanto, la sentencia cuestionada concluyó que la reliquidación debía tener en respectivas. Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta el 75 % del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, devengaron los congresistas en ejercicio, al día 26 de diciembre de 2001, a partir de los factores que certificara la entidad.

De hecho, según el certificado expedido por la Cámara de Representantes24, para el año 2001, un congresista devengaba: asignación básica, gastos de representación y las primas de salud, localización y vivienda. Por cuenta de la reliquidación ordenada en la sentencia recurrida, la cuantía de la mesada pensional tuvo un incremento desproporcionado, puesto que, a partir de diciembre de 2012, pasó de $ 3.479.522 a $ 22.189.835.

La sala destaca que la pensión así reliquidada excede lo debido de acuerdo con la ley, en detrimento de los principios de solidaridad y sostenibilidad del sistema pensional, por cuanto el pensionado no tenía derecho a: 1) que se incluyeran factores salariales que no percibió en su condición de congresista y 2) que se calculara la pensión en un monto que no correspondía a lo realmente devengado —y cotizado— en el último año de servicio como congresista. 5.7.

En conclusión, el acto administrativo que reconoció la pensión a Víctor Esteban Urueta Velilla y los actos que denegaron la reliquidación pensional sí estaban ajustados a derecho y, por lo tanto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no debió declarar la nulidad ni ordenar la reliquidación pensional en la forma que lo hizo.

Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: la sentencia del 12 de julio de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sí incurrió en la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues desatendió el condicionamiento del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y ordenó la reliquidación de la pensión de Víctor Esteban Urueta Velilla, de acuerdo con el ingreso mensual promedio de un congresista en ejercicio para el año 2001, aun cuando el último año de servicio del señor Urueta Velilla transcurrió entre 1977 y 1978.

La orden impartida en la sentencia recurrida generó el reconocimiento de un derecho pensional que, sin duda, excede lo debido de acuerdo con la ley. Por consiguiente, la Sala declarará fundado el presente recurso de revisión e infirmará la sentencia recurrida. En su lugar, confirmará la sentencia del 17 de junio de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, pero no porque el señor Urueta Velilla no sea beneficiario del régimen de transición de congresistas, pues sí lo es, sino porque las resoluciones 1878 del 31 de octubre y 2294 del 30 de noviembre de 2006 están conforme con la ley.

No habrá lugar a ordenar la devolución de los mayores valores reconocidos y pagados, en virtud de la sentencia del 12 de julio de 2012, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ya que fueron recibidos de buena fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 3, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Fonprecon contra la sentencia del 12 de julio de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según lo expuesto en esta providencia. En consecuencia: 24 Folio 86 del expediente ordinario. Radicado: 11001031500020140388900 Recurrente: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Infirmar la sentencia del 12 de julio de 2012, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar: 3. Confirmar la sentencia del 17 de junio de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, pero por las razones expuestas en esta providencia. 4. Devolver, por secretaría, el expediente 25000232500020070043200, que fue enviado en calidad de préstamo a esta Corporación. 5.

Cumplido lo anterior, archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez Presidente de la sala (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Oswaldo Giraldo López Fredy Ibarra Martínez (Firmado electrónicamente) Gabriel Valbuena Hernández (Firmado electrónicamente) Luis Alberto Álvarez Parra