CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN – resoluciones que otorgaron permiso transitorio a una empresa diferente a la actora para operar una ruta de transporte público terrestre de pasajeros – INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – la vía procesal adecuada para demandar no era la acción de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 20 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada, de oficio, la excepción de indebida escogencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO Se pretende la declaratoria de responsabilidad del Ministerio de Transporte, con fundamento en el título de imputación de daño especial, por la expedición de unos actos administrativos, mediante los cuales se concedió y prorrogó permiso especial y transitorio a la empresa Cootransvilla Ltda. para prestar el servicio público de transporte terrestre de pasajeros sobre una ruta que, según la demanda, estaba asignada con antelación a la parte actora, circunstancia que le generó un daño antijurídico. 2 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 4 de noviembre de 2010, la Flota San Vicente S.A., por conducto de apoderado judicial (fl. 1 y 2 del c.1), presentó demanda de reparación directa contra el Ministerio de Transporte, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios que sufrió como consecuencia de la expedición de las Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 y 00605 del 23 de febrero de 2009, expedidas por dicho ministerio a favor de la empresa Cootransvilla Ltda. Como fundamento fáctico de la demanda, en resumen, indicó que, a través de la Resolución 1227 del 4 de marzo de 1993, el Ministerio de Transporte adjudicó a su favor la prestación del servicio de transporte público terrestre de pasajeros de las siguientes rutas: Bogotá – La Mesa – Bogotá;
Cachipay – El Ocaso – La Esperanza – La Gran vía; Bogotá – Girardot – Bogotá; y Anolaima – Girardot – Anolaima. No obstante, sostuvo que éstas se vieron afectadas por la expedición de las Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 y 00605 del 23 de febrero de 2009, por medio de las cuales el Ministerio de Transporte concedió y prorrogó permiso especial y transitorio a la empresa Cootransvilla Ltda. para cubrir la ruta: Cachipay – La Mesa y viceversa, tramo que estaba asignado a la Flota San Vicente S.A. Desde su perspectiva, la entidad accionada contravino lo decidido en 1993, puesto que ya le había adjudicado tal ruta, lo que indicaba que no solo desconoció sus derechos adquiridos, sino que también incurrió “en falsa motivación” debido a que existía transporte público autorizado “definitivo”; actuó con “desviación de poder” por firmar esos actos sin justificación, y nunca le comunicó la novedad.
Expresó que, pese a cumplir con los deberes que le correspondían en relación con los recorridos concedidos, el Estado creó una competencia económica que le generó perjuicios materiales y extrapatrimoniales que no tenía la obligación de soportar. A su vez, explicó que el análisis de la responsabilidad debía adelantarse a la luz del daño especial, “dado que se debe responder tanto por lo legal como por lo ilegal, siempre que se viole la igualdad de las cargas públicas”.
En suma, en su criterio, se presentó una “una omisión administrativa” que se 3 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA concretó cuando el Ministerio de Transporte expidió los actos referidos que beneficiaron a una colectividad en particular, con desconocimiento de la situación creada previamente. 2.
Trámite en primera instancia 2.1. En auto del 31 de mayo de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, por estimar que había operado la caducidad. Al respecto, precisó que el plazo para acudir ante esta jurisdicción debía contarse desde la expedición de la primera de las resoluciones, esto es, el 28 de mayo de 2008, toda vez que en ese momento conoció el daño, pues el segundo acto lo único que hizo fue prorrogar la licencia concedida a la empresa Cootransvilla Ltda. para operar la ruta que antes tenía la accionante.
En este sentido, señaló que, al descontar el término de suspensión del trámite de conciliación extrajudicial, la demanda se debió radicar el 19 de agosto de 2010, pero esto solo se hizo el 4 de noviembre de ese año (fls. 27 – 29 del c.3). La parte actora apeló tal decisión, y el 14 de agosto de 2012, esta Subsección del Consejo de Estado revocó el proveído cuestionado, admitió la demanda y dispuso su notificación, con fundamento en que, si bien la parte actora atribuyó el daño a las Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 y 00605 del 23 de febrero de 2009, lo cierto era que no existía constancia de que se le hubieran notificado, por lo que el término para interponer la demanda solo empezó a correr en su caso desde que exteriorizó que tenía conocimiento de éstas, situación que fue evidente con la solicitud de conciliación extrajudicial del 25 de noviembre de 2009; sin embargo, el conteo debía efectuarse cuando finalizó dicho trámite, a saber, el 10 de febrero de 2010.
Ahora, como la demanda se instauró pasados 9 meses, concluyó que se hizo en tiempo (fls. 48 – 57 del c.3). 2.2. El Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual destacó que las resoluciones tenían pleno respaldo técnico y legal. Comentó que no desconoció la Resolución 1227 del 4 de marzo de 1993, en vista de que la ruta que se le autorizó a la empresa Cootransvilla Ltda. era distinta a la que tenía la Flota San Vicente S.A., puesto que el recorrido y los puntos intermedios no confluían. 4 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Asimismo, relató que la determinación estuvo soportada en el bienestar general de la comunidad, quien requirió la prestación del servicio de transporte y, en todo caso, la autorización para servir una ruta de modo alguno generaba a su favor derechos de exclusividad sobre un corredor vial y menos cuando el transporte es un servicio esencial regulado por el Estado.
Para finalizar, propuso las excepciones denominadas (i) inexistencia de daño antijurídico, con base en que en materia de servicio público esencial de transporte “no hay derechos adquiridos” y, en gracia de discusión, tampoco se adjuntaron los estados financieros de la actora para predicar un perjuicio; (ii) ausencia de falla del servicio, en el sentido en que no se desatendió la Resolución 1227 del 4 de marzo de 1993; por el contrario, ésta tenía plena vigencia sobre las rutas y horarios en ella descritos hasta la fecha;
(iii) ausencia de daño especial, tomando en consideración que no se probó que los actos legales le hubieran generado un menoscabo de sus derechos que representaran una desigualdad de las cargas públicas; (iv) inepta demanda, puesto que, de una parte, se reprochó que las resoluciones no eran ajustadas a derecho y, de otro lado, se aseguró que eran legales para tratar de encajar un título de imputación, “pero lo que hace es confundir” (fls. 65 – 84 del c.3). 2.3.
Agotado el período probatorio, el 16 de octubre de 2018, el a quo corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo (fl. 391 del c.3). 2.4. El Ministerio de Transporte anotó que las Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 y 00605 del 23 de febrero de 2009 gozaban de presunción de legalidad, comoquiera que no se habían suspendido ni anulado por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.
Destacó que la Flota San Vicente S.A. demandó en nulidad y restablecimiento del derecho dos actos administrativos anteriores, en los que también se adoptó a favor de la empresa Cootransvilla Ltda. una medida especial y transitoria de transporte público terrestre automotor de pasajeros respecto de otras rutas; no obstante, el Consejo de Estado negó las súplicas deprecadas (expedientes 2006-00495-01 y 2007-00354-01), circunstancia que acreditaba que sus actuaciones se dictaron con apego a la ley, así como que “la reparación directa no era el camino para reclamar los perjuicios derivados de las resoluciones citadas” (fls. 392 – 401 del c.3). 5 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 2.5.
La parte actora y el agente del Ministerio Público no intervinieron en esta etapa procesal. 3. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 20 de noviembre de 2019, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y se abstuvo para resolver de fondo el asunto.
Arguyó que, con apego a las pretensiones y hechos de la demanda, la fuente del daño eran los actos administrativos a través de los cuales el Ministerio de Transporte avaló transitoriamente a una empresa diferente a la actora a prestar el servicio público de transporte en la ruta: Cachipay – La Gran vía – La Mesa, decisiones frente a las que, según lo previsto en el “artículo 138 del CPACA”, resultaba procedente promover una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se ejerciera un control de legalidad por afectar un derecho subjetivo protegido, como aquí lo reclamaba, pero no ocurrió. En concreto, resaltó: (…) Ante la evidente ineptitud sustantiva de la demanda la Sala se inhibirá de fallar, al advertir que la fuente del daño antijurídico deprecado por la sociedad demandante se encuentra contenido en los actos administrativos (Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 ( ) y 00605 del 23 de febrero de 2009), cuya legalidad sí cuestiona, en tanto se afirma que se desconoce un acto administrativo anterior que le había otorgado el derecho a prestar el servicio público de transporte respecto a una ruta específica, para lo cual tenía no solo los recursos de ley, sino la posibilidad de agotar la acción de nulidad restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición de acto administrativo.
Recalcó que el hecho de que los administrados renunciaran tácitamente a ejercer oportunamente el mecanismo judicial idóneo dispuesto para ciertas controversias, no los habilitaba para revivir un debate mediante el “ejercicio indebido de una acción que no tiene los elementos constitutivos para analizar las pretensiones, pues ello también hace parte de las garantías mínimas que informan todo proceso judicial, en pro de todos los actores que intervienen” (fls. 403 – 411 del c.ppal). 4.
Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación para que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 6 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Adujo que no estaba atacando la legalidad de los actos administrativos, sino que propuso la configuración de “una omisión administrativa, que equivale a un hecho administrativo”, porque en estos se prescindió sin motivación de la resolución que previamente le había concedido “la misma ruta”, por manera que la acción de reparación directa era apropiada.
Así lo expresó: (…) No hay duda de que el Ministerio con dichos actos viola los derechos adquiridos por la Flota San Vicente S.A., en el sentido de que ella prestaba el servicio en las rutas conocidas. Justo es decir para la expedición de las Resoluciones aludidas no corrió traslado a mi representada, para haberle conocido su punto de vista, y manejar el asunto con sentido de igualdad y equidad, fue sorprendida con el arrebato de sus derechos mediante tales actos administrativos, aspecto que no tiene nada de transitorio sino de definitivo.
Nos encontramos frente a graves perjuicios ocasionados a la demandante, mediatizados por aquellos actos, como quedó acreditado. Esos perjuicios se originan a partir de las bases jurídicas de la prestación del servicio, aprobado a favor de la Flota, empero que fueron cambiadas sin respaldo legal; sin embargo, también de resultar lícita en algún sentido lo actuado por el Ministerio, deberá reparar porque violó la igualdad frente a las cargas públicas, a sabiendas que en estos casos se responde tanto por lo legal como por lo ilegal, siempre que exista daño antijurídico.
Recabemos que este hecho administrativo -omisión- conlleva la violación de la igualdad frente a las cargas públicas que le fue violada a la demandante, puesto que los principios de la seguridad jurídica y la confianza legítima amparados por la Constitución, garantizan a los administrados los derechos adquiridos con justo título y sometidos en un todo a la legalidad del país. Enfatizó en que la entidad estatal con la expedición de las resoluciones mentadas ignoró que ya había consolidado una situación sobre la ruta; la puso a competir en los mismos tramos con otra empresa; aumentó y sobredimensionó la atención del servicio público de transporte en ese sector; disminuyó sus utilidades en un 80%; y arriesgó sus finanzas.
Subrayó que no hay lugar a que prospere la excepción de inepta demanda, pues era palmario que se produjeron unos daños en beneficio de un interés general, imponiéndose una carga anormal y extraordinaria, supuestos que permiten declarar la responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial (fls. 413 – 420 del c.ppal). 5. Trámite en segunda instancia En autos del 10 de diciembre de 2020 y 16 de febrero de 2021, esta Corporación admitió el recurso de apelación presentado por la accionante y corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, respectivamente (fls. 428 y 430 del c.ppal), oportunidad en la que la parte 7 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA actora insistió en sus argumentos (expediente digital de samai), mientras que los demás sujetos procesales no intervinieron.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, en razón de la alzada interpuesta por la parte actora contra el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en una controversia cuya sumatoria de pretensiones ascendió a $2.000’000.000 1, cantidad superior al límite de 500 SMLMV para la fecha de la presentación de la demanda, esto es, $257’500.0002, establecido en el artículo 132.6 del CCA para que un proceso de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación3. 2.
Alcance del recurso El juez de primer grado consideró que la acción de reparación directa no era la adecuada para reclamar los eventuales perjuicios causados por las Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 y 00605 del 23 de febrero de 2009, por cuanto eran decisiones dictadas en ejercicio de la función administrativa del Ministerio de Transporte que tenían naturaleza jurídica de actos administrativos y los argumentos del escrito inicial daban cuenta de que se estaba cuestionando su contenido, de ahí que el control judicial de estos debía proponerse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La parte actora refutó esa decisión con fundamento en que no estaba reprochando la legalidad de los actos administrativos, sino que pretendía obtener la reparación de unos daños derivados de “una omisión administrativa, que equivale a un hecho administrativo”, toda vez que en estos se desconoció la resolución que previamente le había otorgado la misma ruta concedida a otra empresa, lo que representaba una violación a los derechos adquiridos y, de paso, perjuicios que debían indemnizarse bajo el título de imputación de daño especial. 1 La actora no discriminó montos específicos frente a los perjuicios, solo se observa que estimó la cuantía en la suma indicada. 2 El salario mínimo legal mensual que rigió en el año 2010 era de $515.000. 3 Según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, modificatorio del artículo 20.2. del CPC. 8 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA De este modo, dado que la competencia para pronunciarse en este asunto no es plena, sino que está sujeta a los argumentos de inconformidad invocados por la parte mencionada, le corresponde a la Subsección examinar si en el presente caso la acción de reparación directa constituye el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento y pago derivado de las resoluciones citadas.
De superarse ese punto, determinará si resulta procedente declarar la responsabilidad de la entidad estatal demandada, de acuerdo con la tesis defendida por la Flota San Vicente S.A. 3. Escogencia de la acción La Sala analizará el petitum y la causa petendi invocada en el libelo con el propósito de constatar de si le asiste o no razón a la parte actora.
La Flota San Vicente S.A. radicó acción de reparación directa por los supuestos perjuicios soportados con la expedición de las Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 y 00605 del 23 de febrero de 2009, por medio de las cuales la entidad accionada adjudicó y prorrogó transitoriamente la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros a la empresa Cootransvilla Ltda. de la ruta: Cachipay – La Mesa y viceversa (fls. 194 – 199 del c.3), ya que señaló que “violan los derechos adquiridos y la igualdad (…), incurren en falsa motivación (…), en desvío de poder (…), no se corrió traslado para intervenir (…), se creó una indebida competencia (…), no se motivó y no tenían respaldo legal”.
Dichas aseveraciones se extraen de los siguientes apartes de la demanda (fls. 2 – 16 del c.1): (…) Pretensiones: Declarar administrativa y extracontractualmente responsables a la Nación – Ministerio de transporte de los perjuicios (…) ocasionados a la Flota San Vicente S.A., como consecuencia de la expedición de las Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 a través de la cual concede permiso especial y transitorio a la empresa Cootransvilla Ltda., para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera en la ruta Cachipay - La Mesa (Vía el Ocaso) y viceversa y 00605 del 23 de febrero de 2009 a través de la cual concede prórroga del permiso (…) con las que es evidente el desconocer el permiso otorgado a la mandante para prestar el servicio de transporte público en ese tramo (…), mediante Resolución 1227 del 4 de marzo de 1993 (…).
Hechos: 2.El daño se ha perpetrado con la expedición de las resoluciones (…). 6.El convocado contraviniendo la Resolución 1227 procede a expedir las Resoluciones del hecho. 8.El Ministerio incurre en falsa motivación de todos estos actos administrativos, porque si existe servicio público de transporte autorizado con carácter definitivo, precisamente a favor de Flota San Vicente S.A. 9 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 9.
Incurre el Ministerio en desvío de poder con la firma de estos actos, toda vez que no respeta la resolución 1227. 10. El Ministerio incurre en omisión (…) al haber prescindido totalmente sin ninguna justificación del contenido de la Resolución 1227 (…) marginándola por completo. 12. No hay duda de que el Ministerio con dichos actos viola los derechos adquiridos de Flota San Vicente S.A., concedidos en la Resolución 1227, en el sentido de prestar el servicio público de transporte en las rutas conocidas. 13.
El convocado para la expedición de las resoluciones aludidas no corrió traslado a mi representada, para haberle conocido su punto de vista, y manejar el asunto con sentido de igualdad y equidad. 16. Salta a la vista que se atenta contra el derecho esencial del transporte público en los tramos señalados y los derechos fundamentales de la empresa representada. 19.
(…) Las bases iniciales de la prestación de ese servicio, a favor de la Flota fueron cambiadas sin respaldo legal, dejando claro esos ingentes daños; sin embargo, también de resultar lícita en algún sentido lo actuado por el Ministerio, deberá reparar porque violó la igualdad frente a las cargas públicas (…). Ahora bien, en lo que referente a la escogencia de la acción, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño que se alega y del fin pretendido.
Así, cuando la fuente del daño provenga de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de un acto administrativo, del cual no se cuestiona su legalidad 4, la vía procesal adecuada es la reparación directa (artículo 86 del CCA); sin embargo, cuando se considera que los perjuicios devinieron de un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho 5 (artículo 85 ibidem): La Sala ha indicado6, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del CCA, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 27 de abril de 2006, expediente 16079.
C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 3 de diciembre de 2008, expediente 16054. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, autos del 21 de septiembre de 2016, expedientes 56214; 56199 y 56220. 6 Original en cita: “Sobre el particular pueden consultarse entre otros, los siguientes autos: 30 de septiembre de 2004, expediente 26101, 5 de noviembre del 2003, expediente 24848 y 19 de febrero de 2004, expediente 25351” 10 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa codificación7.(…) Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de desconocer el principio de contradicción8.
Es obligatorio entonces que se adelante el juicio de legalidad de los actos de la administración para que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los mismos, proceda el restablecimiento del derecho910. Entonces, de acuerdo con lo indicado por esta Sección, “el criterio útil para determinar la acción procedente para reparar los daños ocasionados por la Administración es el origen de los mismos”, de ahí que la procedencia de una u otra acción depende de la causa del daño que se estima irrogado y ello, “a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer” 11.
En el caso examinado, cabe decir que, a pesar de que la parte actora señaló que no estaba atacando la legalidad de las Resoluciones 002098 del 28 de mayo de 2008 y 00605 del 23 de febrero de 2009, lo cierto es que incurrió en contradicción, dado que indicó que resultó perjudicada con esas decisiones porque se dictaron sin soporte legal, las cuales no son otras que actos administrativos en los que quedó vertida la voluntad estatal.
Nótese cómo la Flota San Vicente S.A. enunció no reprochar la validez de los actos administrativos, pero, a renglón seguido, expresó que su contenido vulneró sus derechos, lo que significa que materialmente sí lo hizo, tanto así que, de manera explícita, planteó cargos propios de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a saber, falsa motivación y desviación de poder.
Igualmente, de la interpretación de la demanda y del recurso de apelación se evidencian con claridad 7 Original en cita: “En casos especiales cuando no se discute la legalidad de las decisiones de la administración por estar conformes al ordenamiento legal, pero que a pesar de su legalidad se causan perjuicios a un sector de la población, la Sala ha considerado que la acción procedente es la de reparación directa.
Al respecto puede consultarse las providencias del 5 de abril de 2001, expediente 17872, reiterada en la del 19 de febrero de 2004, expediente 24027”. 8 Original en cita: “Sección tercera, auto del 24 de octubre de 1996, expediente 12349”. 9 Original en cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 27 de enero de 2005, Rad. 28559, C.P. Ruth Stella Correa Palacio”. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, expediente 21.051, M.P. Ruth Stella Correa Palacio; reiterada por esta Subsección, entre otras, en: auto del 28 de enero de 2020, expediente 61958. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2013, expediente 27.278, M.P. Hernán Andrade Rincón. 11 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA los siguientes vicios: falta motivación, expedición irregular, infracción de la norma en que debía fundarse el acto y omisión al debido proceso.
En ese contexto, salta a la vista que la fuente de los daños alegados por la actora corresponde a las decisiones mediante las cuales el Ministerio de Transporte asignó una ruta de transporte a la empresa Cootransvilla Ltda., con las que se encuentra en total desacuerdo, por ende, la acción que resultaba procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA 12 contra eso actos administrativos.
Lo anterior, por cuanto a través de este último medio se podía estudiar la legalidad de dichas decisiones y reclamar, a título de restablecimiento, la indemnización de lo que se dejó de recibir. Sobre el particular, la Sección Tercera de esta Corporación ha determinado: (…) La nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera que no se ajusta a la realidad y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que a través de la nulidad y restablecimiento del derecho se formulan 2 tipos de súplicas, ‘la que busca retirar del ordenamiento jurídico el acto administrativo ilegal o inconstitucional y (…) la que, como consecuencia directa e inmediata de la anterior, busca restablecer el derecho afectado al demandante y reparar el daño causado (…).
Así las cosas, los daños causados a los ciudadanos no solo son reparables por medio de la pretensión de reparación directa, sino que, para tal fin, también resulta idónea la de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la fuente del daño sea un acto administrativo de carácter particular que se considera contrario al ordenamiento jurídico13.
No hay lugar a señalar que los daños emanan de un hecho administrativo, puesto que la entidad demandada, al haber adelantado un proceso para otorgar una ruta de transporte, exteriorizó su voluntad y la plasmó en unos actos administrativos particulares y concretos con plenos efectos jurídicos que, además, se encuentran amparados con la presunción de legalidad y veracidad que les son inherentes en virtud de las disposiciones del artículo 66 del CCA14, es decir, la génesis del litigio se ubica en la adopción de decisiones adversas a los intereses de la parte actora, que le impidieron aparentemente seguir prestando sus servicios de transporte. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 16 de febrero de 2012, expediente 384-10, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2020, expediente 54.413, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 29 de enero de 2014, expediente 28.017, M.P. Hernán Andrade Rincón. 12 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Esta conclusión guarda coherencia con lo decidido por la Subsección B de la Sección Tercera, en asuntos con supuestos fácticos y jurídicos semejantes al sub judice.
A manera de ejemplo, se trae a colación el siguiente: (…) La Sala advierte que la sociedad demandante, como prestadora del servicio de transporte terrestre de pasajeros en varias carreteras del país, accedió a la jurisdicción con el objeto de que la Nación-Ministerio de Transporte le resarciera los perjuicios causados por el otorgamiento de unos permisos especiales y transitorios que le concedió a la sociedad Cootransvilla Ltda. en sendos actos administrativos -resoluciones n.° 8230 del 26 de junio de 2002, n.° 4266 del 26 de junio de 2003, n.° 91 del 26 de enero de 2004, n.° 2332 del 20 de agosto de 2004, y n.° 647 del 1 de abril de 2005-, para que prestara el servicio aducido por la ruta Cachipay-La Gran Vía-La Mesa.
En su opinión, esa circunstancia le cercenó el 80% de sus utilidades, puesto que la hizo competir en el tramo aludido con dicha sociedad, lo que le implicó la pérdida de pasajeros. (…) Es palmario que el daño cuya reparación pretende la demandante deviene de las decisiones adoptadas conscientemente por la administración mediante la expedición de actos administrativos y por consiguiente, es impropio que en la demanda se hubiera señalado que la reparación deprecada deviene de una omisión del Estado, por cuanto es claro que el Ministerio no desplegó un comportamiento de abstención, sino positivo en el sentido de otorgar unos permisos especiales y transitorios.
(…) Con observancia de lo expuesto, la acción de reparación directa cuando media un acto administrativo sólo procede en la medida en que no se cuestione la legalidad de la decisión de la entidad, circunstancia que no acontece, puesto que en el escrito introductorio y en el recurso de apelación se invocaron argumentos con los cuales se pretendió calificar la ilicitud de la actuación del Ministerio de Transporte como causa del daño presuntamente incoado.
En esas circunstancias, la Sala procederá a inhibirse para decidir de fondo por la indebida escogencia de la acción, para lo que igualmente se debe recordar que por el simple hecho de que la demandante hubiese invocado en múltiples ocasiones la teoría del daño especial, no ata al juez en el sentido de entender que el medio de reparación directa fue adecuadamente ejercitado15.
Al revisar la página de la Rama Judicial16 se verificó que, tal como lo afirmó el Ministerio de Transporte, la accionante ya había instaurado dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad de unas resoluciones anteriores a las aquí enunciadas, en las que se definieron unas rutas a favor de la empresa Cootransvilla Ltda., acciones que fueron resueltas de fondo por el Consejo de Estado y que reafirman que el medio idóneo para obtener la reparación derivada de los actos administrativos no era la ahora incoada. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2016, expediente 38.866, M.P. Danilo Rojas Betancourth.
A la misma conclusión se arribó en sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 38.820, con ponencia del mismo magistrado. 16 Se puede consultar: https://servicios.consejodeestado.gov.co/WebRelatoria/ce/index.xhtml https://servicios.consejodeestado.gov.co/WebRelatoria/ce/index.xhtml 13 Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00811-02 (66.311) Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia del a quo, en la que se abstuvo de fallar de fondo el asunto, por indebida escogencia de la acción. 4.
Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 20 de noviembre de 2019, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmada electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES (E) VF