CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 20001-23-33-000-2019-00259-01 No. interno: 68837 Actor: JUAN JOSÉ GONZÁLEZ NARANJO Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO Temas: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO - se origina en los perjuicios individuales ocasionados a un grupo de personas, es indemnizatorio, es principal, fomenta la descongestión del aparato judicial y promueve la seguridad jurídica. / ELEMENTO INDEMNIZATORIO - el medio de control está encaminado a obtener el resarcimiento de los menoscabos padecidos por los miembros individuales de un grupo, lo que presupone que se les ha causado un daño que les debe ser indemnizado / IMPROCEDENCIA PARA LA SOLICITUD DE ACREENCIAS LABORALES COMO LOS REAJUSTES SALARIALES - esta Corporación dispuso, en sede de unificación, que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo es improcedente para tramitar pretensiones en las que se solicite la indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos, pues el juez natural para dirimir tales controversias es el laboral de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Otros emolumentos como los reajustes salariales tampoco pueden ser solicitados a través de la vía procesal en comento, por mandato de la unificación. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el grupo demandante, en contra de la sentencia del 17 de marzo de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió declarar improcedente la “acción de grupo”.
I. SÍNTESIS DEL CASO Un grupo de docentes y exdocentes de la Universidad Popular del Cesar interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, por considerar que el aumento de sus salarios por debajo del IPC durante los años 2002, 2003, 2004, 2007 y 2008 les ocasionó un daño, consistente en la pérdida de poder adquisitivo de tales emolumentos, por lo que solicitaron que se les indemnizara tal circunstancia con el reconocimiento del pago del porcentaje de salario que no les fue pagado, con sustento en que no estaban obligados a soportar tal merma.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 2 II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 20 de agosto de 20191 varios docentes y exdocentes de la Universidad Popular del Cesar2 interpusieron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo en contra de la Nación – Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de que les declarara responsables por los perjuicios ocasionados por un reajuste de sus salarios inferior al IPC entre los años 2002 y 2008 y, por consiguiente, se les condenara al pago de $821’941.6143 por concepto de la diferencia entre el porcentaje de los aumentos salariales anuales y el IPC. 1.1.
Hechos de la demanda Los demandantes afirmaron haber sido docentes de la Universidad Popular del Cesar entre 2002 y 2008 y adujeron que, desde 2002, sus salarios perdieron poder adquisitivo al habérseles realizado ajustes salariales anuales por debajo del IPC así: i) en 2002, el incremento fue del 4.90% frente a un IPC de 6,99%, en virtud del Decreto 689 de ese año, ii) en 2003, el incremento fue del 3.51% frente a un IPC de 6.49%, según el Decreto 3557 de esa anualidad, iii) en 2004, el incremento fue del 4.01% frente a un IPC de 5.50%, de acuerdo con el Decreto 4153 del mismo año, iv) en 2007 el incremento fue del 4.50% frente a un IPC de 5.69%, en el marco de lo previsto en el Decreto 615 de ese año y v) en 2008, el incremento fue del 5,69%, frente a un IPC del 7.67%, en virtud del Decreto 627 de la misma anualidad.
No se acreditó el agotamiento del requisito de la reclamación administrativa para exigir el derecho aquí alegado. 1.2. Fundamentos de derecho Se consideró que la indexación de los salarios de los recurrentes por debajo del IPC, en contravía de múltiples decisiones de la Corte Constitucional, afectó sus derechos 1 Folios 1 a 13 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 2 Conformado por las siguientes personas: Juan José González Naranjo, Maritza Arquez Palomino, Álvaro de Jesús Solano Solano, Oscar Joaquín Amaya Trespalacios, Aleydis del Carmen Julio Peterson, César Clemente Acosta Díaz, Delfina Sánchez Roca, Nancy Esther Hernández Salas, Blanca Nubia Zapata Ríos, Rosa Dominga Rosado Maestre, Jaime Fausto Moreno García, Fátima del Rosario Angulo Estrada, Martín Segundo Núñez Cantillo, Lucía Martínez de Amaya, Ramiro Vásquez Sierra, Oswaldo José Ochoa Maestre, Martha Elena Linero de Peraza, Iris López de Amaya, Jesús María Valencia Bustamante, Hilva Rosa Muñoz Calderón y Álvaro Castro Socarrás (21 personas). 3 En la demanda se hizo un cálculo individual de los perjuicios que padeció cada uno de los demandantes, cuya sumatoria arrojó el monto total de $821’941.614.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 3 colectivos, entre ellos los derechos al trabajo, a la igualdad, al salario mínimo y móvil y a mantener el poder adquisitivo del sueldo.
Se expresó que, en virtud del artículo 53 de la Constitución de 1991 y la jurisprudencia constitucional, el reajuste salarial anual es un derecho de los trabajadores en virtud del cual se indexan los salarios según el índice de precios del consumidor -IPC-, el que fue desconocido sobre la base del propósito del Gobierno Nacional de reducir los costos del Estado, lo que les ocasionó el “perjuicio” consistente en la pérdida del poder adquisitivo de esas sumas o, en otras palabras, la “disminución real de los salarios y pensiones”, lo que dio lugar a una “deuda acumulada no pagada”.
Asimismo, precisaron que las prestaciones salariales solicitadas se podían pedir en cualquier tiempo. En virtud de lo anterior, consideraron que el incremento para el año 2006 debió ser de un 6.76% superior a lo reconocido, tras lo cual se individualizó el monto a que cada demandante tenía derecho, para un total de $821’941.614 “hasta el año 2018”. 2.
Trámite de primera instancia El 11 de septiembre de 20194, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda, decisión que fue notificada debidamente. 2.1. Contestaciones de la demanda 2.1.1. El 27 de enero de 20205 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda, escrito en el cual se opuso a sus pretensiones y alegó que no ocasionó ningún daño al grupo demandante.
Como consecuencia, formuló las excepciones de caducidad e “ineptitud de la demanda”. Arguyó que operó la caducidad, pues la “acción de grupo” tiene un término de 2 años desde que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante de este, por lo que el término para demandar feneció en 2010, dos años después de la publicación del Decreto de 2008 que resolvió el último reajuste salarial alegado en la demanda.
También precisó que los decretos mediante los cuales se estableció el incremento salarial en los años señalados por los actores no fueron demandados, por lo que se presumía su legalidad, además de que se ajustaron a derecho, y cualquier controversia en torno a aquellos debía ser ventilada a través del medio de control de nulidad y 4 Folio 102 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 5 Folios 132 a 141 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 4 restablecimiento del derecho y no del de reparación de los perjuicios causados a un grupo, lo que evidencia que se configuró una “ineptitud de la demanda”.
Seguidamente, precisó que la “acción de grupo” tiene un carácter indemnizatorio y que el emolumento solicitado por los demandantes no tiene tal característica, por tratarse de acreencias laborales y no del reconocimiento de una indemnización fundada en un daño. También indicó que, como cartera ministerial a cargo del presupuesto, cumplió su labor al respecto y que era el Ministerio de Educación el que eventualmente debía ser llamado a responder por lo alegado en la demanda, por ser la entidad empleadora de los miembros del grupo demandante, por lo que no existe una relación causal entre el petitum de la demanda y las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de ahí que no debió ser vinculada en el proceso. 2.1.2.
El 28 de enero de 20206, el Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, con sustento en que no ocasionó el supuesto daño alegado por la parte actora, y formuló las excepciones de caducidad, prescripción, cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación, presunción de legalidad e inexistencia de concepto de violación de los actos administrativos y la genérica.
Manifestó que operó la caducidad, porque el supuesto daño se concretó en el año 2006, por lo que, teniendo en cuenta que el escrito inicial se radicó después de los 2 años previstos en la ley para tal fin, el 29 de agosto de 2019, fue extemporáneo. También adujo que su actuar no tiene relación con los hechos que originaron el supuesto daño alegado, pues el régimen salarial de las universidades públicas les corresponde directamente a tales entes en virtud de la autonomía de que son objeto, en tanto el Ministerio de Educación Nacional solamente está habilitado para conformar el grupo de seguimiento al régimen salarial y prestacional de los profesores universitarios, por lo que concluyó que no estaba legitimado para comparecer al sub lite.
Finalmente, arguyó que los derechos laborales solicitados prescribieron; que se están cobrando los emolumentos solicitados a un órgano que no tiene relación con aquellos; que no tiene ninguna obligación laboral con los actores; que los decretos en los que se ajustó anualmente el salario del grupo se presumen legales, pues no fueron demandados y que no se formuló ningún cargo contra aquellos. 6 Folios 157 a 170 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 5 2.1.3. El 28 de enero de 20207, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, por considerar que no les ocasionó ningún daño a los demandantes.
Como consecuencia, alegó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, trámite de la demanda por un procedimiento distinto al que corresponde y caducidad. Precisó que el Gobierno Nacional -y no solo el presidente- es competente para establecer el régimen salarial y prestacional de los docentes, por lo que la presidencia como tal no se encuentra legitimada.
Manifestó que no existe una jurisprudencia uniforme que obligue a que el reajuste salarial se haga anualmente por encima o sea equivalente al IPC. También arguyó que “los puntos de inflación reclamados para los años 2001 a 2005 no se demostraron” y que el aumento de los salarios debajo del IPC constituye una medida para promover el ahorro del gasto público.
Así, concluyó que no se acreditó la existencia de un daño, ni de un perjuicio. Por otro lado, aclaró que el medio de control procedente en el sub examine era el de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que la fuente del daño eran múltiples decretos que fijaron ajustes salariales. Como consecuencia, solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado y se rechazara la demanda.
Finalmente, argumentó que operó la caducidad, ya que la demanda se presentó más de 14 años después de la supuesta ocurrencia del daño. 2.1.4. El 29 de enero de 20208, el Departamento Administrativo de la Función Pública contestó el libelo introductorio y se opuso a sus pretensiones, con sustento en que no ocasionó ningún daño al grupo demandante.
Alegó las excepciones de indebida escogencia de la acción, improcedencia de la acción de grupo para encausar actos generales y para solicitar el pago de acreencias laborales, caducidad, prescripción de las mesadas laborales, no agotamiento del requisito de la decisión previa, inexistencia del derecho reclamado y la genérica. Argumentó que la “acción” procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que lo que se alegó fue una merma salarial producto de varios decretos, “lo que evidencia la naturaleza laboral y estrictamente compensatoria de la presente reclamación” que no se compagina con la naturaleza indemnizatoria de la “acción de grupo”.
También afirmó que ese medio de control no es procedente para anular actos generales, como lo son los decretos que dispusieron el incremento salarial 7 Folios 175 a 182 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 8 Folios 199 a 213 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 6 frente al cual los demandantes alegaron una inconformidad, ni para solicitar el pago de acreencias laborales, pues los derechos de los trabajadores no son perjuicios.
Consideró que operó la caducidad, pues transcurrieron más de 11 años entre la fecha de publicación de los decretos que resolvieron el incremento salarial y la fecha de presentación de la demanda, así como también operó la prescripción de las mesadas laborales solicitadas, en tanto pasaron más de 3 años desde que se configuró el supuesto derecho a un incremento salarial igual o mayor al IPC en el interregno señalado por el grupo demandante.
Igualmente, advirtió que no se agotó la “vía gubernativa”, pues no se elevó ninguna reclamación administrativa a la entidad sobre lo que hoy se ventila en el proceso, y que tal aspecto le correspondía a la Universidad Popular del Cesar y no al Departamento Administrativo de la Función Pública. Adujo que no existe fundamento legal o constitucional para sostener que el incremento salarial del grupo demandante debe ser igual o superior al IPC, en especial frente a aquellos que devengan una suma mayor al salario mínimo, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, y que, en el caso de los docentes de la Universidad Popular del Cesar, durante los años 2001 a 2005 se les reconoció un aumento salarial superior al IPC, lo que evidencia que no sufrieron ninguna afectación salarial. 2.2.
Audiencia de conciliación El 29 de septiembre de 20219 se llevó a cabo la audiencia de conciliación del artículo 61 de la Ley 472 de 1998, en la que no fue posible llegar a un acuerdo entre las partes por su falta de ánimo para tal fin. 2.3. Etapa de pruebas y alegatos de conclusión El 14 de octubre de 202110, el Tribunal Administrativo del Cesar abrió el proceso a pruebas, decisión en la que se decretaron las documentales aportadas por las partes y se ordenó la práctica e incorporación de otras no allegadas.
El 15 de diciembre de 202111, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Todas las partes del proceso presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteraron los argumentos formulados en la demanda y sus contestaciones. En el caso del grupo demandante, se agregó que las pretensiones de la demanda eran indemnizatorias y 9 Archivo 26 del índice 2 de SAMAI. 10 Archivo 28 del índice 2 de SAMAI. 11 Archivo 39 del índice 2 de SAMAI.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 7 que no operó la caducidad, pues el no pago de las sumas calculadas según el incremento salarial debajo del IPC se trata de un perjuicio continuado. 3.
Sentencia de primera instancia El 17 de marzo de 202212, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la “acción de grupo”, por considerar que se solicitó el reconocimiento de una acreencia laboral que no tiene carácter indemnizatorio, por lo que el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Argumentó que la “acción de grupo” es principal, indemnizatoria, no se circunscribe únicamente a los derechos colectivos y no es una acción pública. En relación con la naturaleza indemnizatoria de ese medio de control, indicó que tal aspecto fue consagrado en los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, así como en el CPACA, lo que excluye que se puedan alegar en el marco de tal figura otras pretensiones con distinta naturaleza, como lo son las acreencias laborales, las que no se originan en un daño antijurídico, sino en los derechos de los trabajadores, por lo que son “una retribución correlativa a los servicios prestados por el trabajador”.
Corolario de lo anterior, se precisó que el Consejo de Estado dictó sentencia de unificación, mediante la cual se estableció que el medio de control de los perjuicios causados a un grupo resulta improcedente cuando se solicita la indexación y pago de emolumentos por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales, en tanto el juez competente para tal fin es el laboral, en virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Seguidamente, advirtió que, dado que el grupo demandante presentó la demanda con sustento en el hecho de una merma salarial producto de un incremento salarial menor al IPC, sus pretensiones eran de naturaleza retributiva y no indemnizatoria “pues, en esencia, persiguen el pago de una acreencia laboral”, consistente en un reajuste salarial o, en otras palabras, el pago del poder adquisitivo real de sus salarios, de ahí que la “acción de grupo” resultaba improcedente. 4.
Recurso de apelación El 4 de abril de 202213, el grupo demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que se solicitó que se revocara tal providencia y se accediera a las pretensiones del escrito inicial, por considerar que se cumplieron los 12 Archivo 58 del índice 2 de SAMAI. 13 Archivos 61 y 62 del índice 2 de SAMAI.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 8 requisitos del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, así como también se demostró un daño antijurídico que debe ser indemnizado.
En desarrollo del cargo señalado, se indicó que en los años de los reajustes objeto de la demanda se buscó reducir el gasto, por lo que se indexaron los salarios públicos por debajo del IPC, y que la Corte Constitucional dispuso en su jurisprudencia que el gobierno nacional debía ir actualizando los incrementos salariales conforme al índice acumulado de inflación, lo que, en criterio de los actores, no se circunscribe a un asunto laboral, sino a un desequilibrio de las cargas públicas, pues no podía atribuirse a los empleados públicos una merma de su salario justificado en el ahorro público.
Se precisó que no se puso en discusión la legalidad de los decretos que ordenaron el incremento salarial en las fechas de la demanda, pues al respecto, la Corte Constitucional resolvió que ello se encontraba justificado solamente en el primer cuatrienio, sino que lo que se alegó es que tal circunstancia generó un desequilibrio con respecto a los docentes demandantes, quienes asumieron el ahorro del gasto público a costa de una merma de sus sueldos, de ahí que no se están solicitando acreencias laborales, sino la indemnización por un daño antijurídico. 5.
Trámite de segunda instancia El 9 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar concedió el recurso de apelación y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado. El 14 de octubre de 2022, esta Corporación admitió el recurso de apelación y ordenó notificar la decisión a las partes y al Ministerio Público y correr traslado de la impugnación por 5 días a la parte demandada14.
En el término de traslado, el Ministerio de Educación Nacional y la Presidencia de la República se manifestaron frente a la impugnación y reiteraron los argumentos formulados en otras oportunidades procesales. Posteriormente el expediente ingresó al despacho para dictar sentencia por escrito15. III. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable El legislador estableció en la Ley 472 de 1998 los elementos generales de las “acciones de grupo” y dispuso en su artículo 6816 que, en lo no regulado en esa norma, debe aplicarse el Código de Procedimiento Civil -hoy CGP-.
Igualmente, el CPACA enmarcó 14 Archivo 69 del índice 2 e índice 4 de SAMAI. 15 Índice 19 de SAMAI. 16 “Artículo 68. Aspectos no regulados. En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil”. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 9 tal figura en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo y reguló expresamente la jurisdicción y la competencia para su conocimiento, las características particulares de la figura, los elementos para su procedencia, así como la oportunidad para ejercer el derecho de acción, por lo que tal normativa resulta igualmente aplicable en lo concerniente a tales aspectos.
Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera dispuso que la integración normativa del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo se hará con el CPACA, y que la remisión que efectúa la Ley 472 de 1998 solo resulta viable en aquellos eventos en que en dicho código no existan normas que regulen expresamente la materia y que tengan que ver con el medio de control específico17.
Si bien tal tesis quedó revaluada en cuanto a la procedencia y el trámite de la apelación, dada la adición del parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA por la Ley 2080 de 2021, se mantiene vigente para efectos de la normativa aplicable en general18. Así, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 20 de agosto de 2019, al presente asunto le resultan aplicables la Ley 472 de 1998, el CPACA en cuanto a lo regulado expresamente sobre la materia y el CGP en lo no previsto en esas fuentes de derecho.
De otro lado, toda vez que la sentencia de primera instancia se profirió el 17 de marzo de 2022 y el recurso de apelación se radicó el 4 de abril del mismo año, luego de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, se concluye que al sub lite le resultan aplicables tales disposiciones, en los términos previstos por el artículo 8619 de ese estatuto procesal. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto del 6 de agosto de 2020, expediente 27001-23- 33-000-2018-00022-02 (64778).
C.P. María Adriana Marín. Se precisa que la tesis de la providencia reseñada 18 En ese sentido, si bien en el auto que admitió el recurso de apelación se indicó que el régimen aplicable era la Ley 472 de 1998, seguido por el CGP y, en lo no regulado en esas normas el CPACA, lo que en principio es distinto a lo acá indicado, tal precisión se hizo únicamente frente a la procedencia y el trámite de la apelación y no con respecto a todo el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, pues el parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA estableció un mandato especial para esa etapa procesal -y no para todo el medio de control- en cuanto a tal aspecto.
“Artículo 243. Apelación. […] Parágrafo 2. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir”. 19 Ley publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente.
“Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] // De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. // En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 10 2.
Competencia del Consejo de Estado Esta Corporación es competente para conocer del presente caso, dado que, de conformidad con los artículos 5020 de la Ley 472 de 1998 y 15021 y 152.1622 del CPACA, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 202123, se trata de un asunto que, por una parte, se suscitó con ocasión del ejercicio del medio de control para la reparación de los perjuicios causados a un grupo, originado en la acción u omisión de entidades públicas y, por otro lado, fue decidido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Además, a la Sala le corresponde el conocimiento de “las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado”, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1324 del Acuerdo 080 de 2019 –norma en la que se compiló el reglamento del Consejo de Estado–, en la que se distribuyeron los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo. 3.
Procedencia del medio de control La Ley 472 de 1998 previó la acción de grupo como aquella figura interpuesta por un número plural o conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 20 “Artículo 50.
Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. // La jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo”. 21 “Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. [Modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 22 “Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos […] 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. 23 “Artículo 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley”. 24 “Artículo 13.
Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Tercera. […] 12. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado”.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 11 una misma causa que les originó perjuicios individuales25. En virtud de lo anterior, puede ser presentada por las personas naturales o jurídicas26, sin que ello implique que todo el grupo deba comparecer, pues al menos uno de sus miembros puede ejercer el derecho de acción en su nombre27.
En armonía con lo anterior, el CPACA dispuso en su artículo 14528 que cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas con condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales podría ejercer el medio de control de los perjuicios causados a un grupo -figura en la cual se encausó la acción de grupo-, con el fin de solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios ocasionados al grupo.
También se previó la posibilidad de solicitar por medio de esa vía procesal la nulidad del acto administrativo particular, cuando afecte a 20 o más personas, “siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”. La Corte Constitucional29 ha considerado que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo i) se origina en los daños ocasionados a varias personas y puede ser ejercido por tal grupo, sin perjuicio de la procedencia de otras 25 “Artículo 3.
Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”. […] “Artículo 46. Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”. 26 “Artículo 48.
Titulares de las acciones. Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artículo 47. […] Parágrafo. En la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder”. 27 La Corte Constitucional ha sostenido que para la legitimación en la causa por activa de las acciones de grupo “no se requiere conformar un número de 20 personas que instauren la demanda, pues basta que un miembro del grupo que actúe a su nombre señale en ella los criterios que permitan establecer la identificación del grupo afectado”.
Corte Constitucional, sentencia C-116 del 13 de febrero de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El Consejo de Estado ha reiterado la posición anterior en su jurisprudencia, en el sentido de que basta que uno de los miembros del grupo de al menos 20 personas presente la demanda en representación del resto, quienes deben ser individualizados debidamente y, además, se debe acreditar si compartían la misma situación, que el hecho generador del daño hubiera sido idéntico para todos y que haya sido cometido por el mismo agente.
De no poderse individualizar a las personas que hacen parte del grupo, el actor debe establecer criterios para identificarlos. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 18 de mayo de 2017. Radicado 76001-23-33-002-2016-00131-00(AG)A. Consejero ponente Hernán Andrade Rincón. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 7 de diciembre de 2021.
Radicado 05001-23-33-000-2019-02012-02 (67603). 28 “Artículo 145. Reparación de los perjuicios causados a un grupo. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. // Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”. 29 Corte Constitucional.
Sentencia C-407 del 24 de noviembre de 2021. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 12 vías procesales, ii) es indemnizatorio, pues busca la reparación de los daños ocasionados por la vulneración de derechos susceptibles de valoración patrimonial, iii) es principal, ya que procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para obtener la reparación del daño sufrido, iv) fomenta la descongestión del aparato judicial, en tanto permite que se resuelvan de manera acumulada asuntos que en otras condiciones se conocerían de manera separada y v) es afín a la seguridad jurídica, debido a que se resuelve el asunto de todo un grupo en un mismo sentido.
El Consejo de Estado30 ha precisado que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo es eminentemente indemnizatorio, dado que está encaminado a obtener el resarcimiento de los menoscabos padecidos por los miembros individuales de un grupo, lo que presupone que se les ha causado una afectación que les debe ser reparada, de ahí que tal figura resulta improcedente para el reconocimiento de emolumentos con carácter retributivo o acreencias laborales, pues aquellos no tienen como fuente un daño, sino circunstancias como una vinculación laboral31.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de indicar que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo es improcedente para tramitar pretensiones en las que se solicite la indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos, pues el juez natural para dirimir tales controversias es el laboral de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho32.
Como sustento de tal postura, se reiteró que la “acción de grupo” tiene un carácter indemnizatorio, por lo que no se puede utilizar para obtener el reconocimiento distinto a la reparación de un daño, pues así fue previsto en el ordenamiento jurídico colombiano, lo cual ha sido reiterado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de 30 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Auto del 1 de abril de 2004. Radicado 85001-23-31-000-2003- 01158-01. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 18 de marzo de 2010. Radicado 25000-23-25-000-2001-09005-01 AG. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 13 de agosto de 2014. Radicado 25000-23- 41-000-2013-02635-01.
C.P. Hernán Andrade Rincón [E]. Consejo de Estado, Sala Plena. Sala Primera Especial de Decisión. Sentencia de unificación del 10 de junio de 2021. Radicado 76001-23-31-000-2002- 04584-02(AG)REV-SU. C.P. María Adriana Marín. 31 Lo cual también ha sido reiterado por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “debe hacerse énfasis, una vez más, en la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo, pues persigue ella el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios a un número plural de personas por las mismas acciones y omisiones […]”.
Corte Constitucional. Sentencia C-569 del 8 de junio de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes [E]. Corte Constitucional. Sentencia C-304 del 28 de abril de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación del 13 de julio de 2021. Radicado 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU).
C.P. William Hernández Gómez. Postura reiterada en el auto de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 30 de septiembre de 2021, con radicado 11001-33-35-024-2011-00020-01(AG)A. C.P. César Palomino Cortés. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 13 Estado.
En desarrollo de lo anterior, se indicó que la indexación y pago de intereses moratorios se enmarcan en un escenario extraño al ámbito de la responsabilidad patrimonial estatal que se discute en la acción de grupo, por lo que en tales eventos esa vía procesal es improcedente. Posteriormente se indicó que dentro de los emolumentos laborales se encuentran los salarios, las primas, las bonificaciones, las vacaciones, las dotaciones “o los reajustes salariales, pero también lo son las indexaciones, sanciones, intereses y compensaciones que haya lugar a concederle al trabajador”, por lo que “el juez competente para conocer las controversias en las que se exija su pago, será el juez laboral de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.
La regla de unificación se estableció retroactivamente frente a los asuntos pendientes de ser resueltos para el momento de la sentencia. El criterio anterior ha sido aplicado en múltiples decisiones de esta Corporación, en las que, en vigencia del CPACA, se ha ratificado que controversias frente a las acreencias de carácter laboral como los reajustes salariales no pueden ser ventiladas a través del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo y, como consecuencia, se ha resuelto no conocer de fondo tales asuntos o el rechazo de la demanda, según el caso.
En auto del 13 de agosto de 202133, la Sala confirmó una providencia mediante la cual se rechazó la demanda en un asunto sometido al CPACA, con sustento en que no se determinó adecuadamente la pretensión indemnizatoria de perjuicios, lo que dificultaba establecer si el competente para conocer del asunto era el juez contencioso administrativo.
Al respecto se indicó que: (se transcribe de forma literal): “De conformidad con lo anterior, se advierte que la pretensión de condena – segunda-, contrario a ofrecer la claridad requerida frente a las dudas manifestadas por el Tribunal en el auto inadmisorio de la demanda, es general, imprecisa y dificulta establecer con la debida certeza el origen de los perjuicios que se están reclamando, es decir, si se trata de obligaciones laborales insatisfechas derivadas de los contratos de trabajo suscritos entre las demandantes –trabajadoras- y la Fundación Dejando Huella –empleador- o, si se originan en la omisión del deber de vigilancia y control por parte del ICBF sobre la Fundación, pues, como está planteada, subsume las reclamaciones laborales y las indemnizatorias, por el no pago o pago tardío de las acreencias laborales, lo cual dificulta determinar si la jurisdicción contencioso-administrativa, realmente es la competente para conocer del asunto o si se trata de promover un juicio de naturaleza laboral, asunto para el cual, sin duda, esta jurisdicción no es la competente”. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 13 de agosto de 2021.
Radicado 25000- 23-41-000-2016-00996-02 (67129). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 14 En sentencia del 22 de abril de 202234, la Sala confirmó una providencia en la que se declaró probada la improcedencia de la acción de grupo frente a un asunto en vigencia del CPACA, con sustento en que no era válido encauzar la pretensión del reconocimiento del impago de los intereses de cesantías a través de esa vía procesal, sino que ello debía ventilarse ante el juez laboral administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (se transcribe de forma literal): “La causa petendi del presente medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, se refiere a una controversia de índole laboral, en cuanto tiene que ver con la manera como se liquidaron y pagaron los intereses de cesantías de docentes y directivos docentes del departamento del Tolima y del municipio de Ibagué por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, durante los años 2010 y 2011.
La sentencia de primera instancia declaró improcedente el ejercicio de este medio de control en tanto se trata de controversias laborales y la parte demandante, en el recurso de apelación, insistió en que era el medio idóneo. Los reclamos por la indebida liquidación, en cuanto a la actualización de lo pagado por intereses de cesantías se refiere a una prestación social que es una pretensión de carácter laboral.
De acuerdo con lo señalado, esta debe resolverse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque se trata de una reclamación de naturaleza laboral que abarca la regla establecida por la sentencia de unificación de la Sala Plena, del 13 de julio de 2021, por lo cual se confirmará la sentencia apelada”. En auto del 22 de abril de 202235, la Sala modificó un auto en el que se había rechazado una demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo, presentada en vigencia del CPACA, por la ocurrencia de la caducidad de la pretensión, en el sentido de que el rechazo procedía por la falta de agotamiento de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se solicitó el reconocimiento de múltiples emolumentos por la falta de incremento de la prima de navidad y la omisión de reliquidar unas asignaciones de retiros.
En ese sentido se indicó (se transcribe de forma literal): “La presente controversia no versa sobre una omisión de la Administración, sino que se trata de un asunto que requiere el estudio de la legalidad de un acto administrativo particular (expreso o presunto), para así poder lograr el reconocimiento de los factores enunciados y la reparación del eventual daño causado.
Lo anterior, porque en materia laboral el reconocimiento de derechos como los invocados en este caso deben ser solicitados previamente a la Administración (privilegio de la decisión previa), para que esta se pronuncie –o se configure el silencio negativo– y luego, si fuere el caso, se acuda ante la jurisdicción para cuestionar la decisión. […]. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de abril de 2022.
Radicado 73001-23-33-000-2013-00106-01 (AG). C.P. María Adriana Marín. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 22 de abril de 2022. Radicado 25000-23- 41-000-2018-00538-02 (67983). Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 15 En criterio de la Subsección, distinto a lo señalado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se concluye que la imposibilidad de tramitar las pretensiones formuladas por la parte actora en sede de grupo se extiende tanto a lo relacionado con la prima de actividad como frente a la asignación de retiro. […] En suma, la demanda sí era susceptible de ser rechazada, pero no por caducidad del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, sino por el incumplimiento de uno los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sentido de haber solicitado de manera previa el reconocimiento del derecho a la Administración, para que esta emitiera el acto administrativo pertinente, falencia que resulta suficiente para rechazarla”.
En sentencia del 18 de julio de 202236, la Sala de Conjueces de la Sección Tercera decidió revocar una sentencia de primera instancia en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de un grupo de empleados de la Rama Judicial que solicitó, entre otros, la inaplicación parcial por inconstitucional de parte del Decreto 383 de 2013, la nulidad de una resolución en la que, según expusieron, se denegó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales, así como el pago de varios emolumentos no pagados.
Al respecto, se consideró que las pretensiones del grupo apelante no se acompasaron con la naturaleza indemnizatoria del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, lo que llevó a que se resolviera su improcedencia y, por ende, la denegatoria de las pretensiones de la demanda, asunto al que le era aplicable el CPACA (se transcribe de forma literal).
“En el caso concreto, el daño alegado por el grupo demandante lo hacen consistir en el no reconocimiento de parte de lo que consideran su salario, el cual además de ordenarse su pago, previa la inaplicación del Decreto 0383 de 2013, por inexequibilidad, se ordenen consecuencialmente el pago de sus prestaciones sociales, indexación, intereses de mora e indemnización moratoria.
Por ello, el problema a resolver es si efectivamente el daño antijurídico reclamado, es diferente de aquellos en los que “se solicita indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos.” Analizadas las pretensiones de la demanda y la sustentación del Tribunal al resolver la primera instancia se puede observar que el daño producido y las pretensiones de condena e indemnizatorias reclamadas comparten estas características y por ello, la sala de Decisión ordenará su improcedencia a través de este medio de control.
Como se observa, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente en sostener que el reconocimiento de acreencias laborales por concepto de la pérdida de 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Conjueces. Sentencia del 18 de julio de 2022. Radicado 76001233300020160133201 (66117) (AG). C.P. Sol Marina de la Rosa. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 16 poder adquisitivo del salario, entre otros, no resulta procedente a través del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, dado el carácter netamente indemnizatorio de esa vía procesal, por lo que deben ser pedidas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el juez laboral administrativo.
A partir de las anteriores consideraciones, la Sala analizará la causa petendi invocada por el grupo apelante en la demanda, con el fin de establecer el medio de control procedente en este asunto. 3.1. Causa petendi en el sub lite En el sub lite, un grupo de 21 personas presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en contra de la Nación – Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento Administrativo de la Función Pública, en la que se solicitó que se los declarara responsables por los perjuicios ocasionados por un reajuste de salarios inferior al IPC entre los años 2002 y 2008, y que se los condenara al pago de la suma de $821’941.614 por concepto de la diferencia del porcentaje de los ajustes salariales anuales y el IPC.
El cálculo de la suma solicitada se basó en el valor del salario de cada miembro del grupo, seguido del valor del ajuste dejado de realizar y, como resultado, la “suma dejada de percibir hasta el año 2018”37. Como hechos jurídicamente relevantes para establecer el petitum se tiene que: - Mediante las siguientes normas se establecieron incrementos salariales a los docentes de las universidades públicas: i) Decreto 689 del 10 de abril de 200238, ii) Decreto 3557 del 10 de diciembre de 200339, iii) Decreto 4153 del 10 de diciembre de 200440, iv) Decreto 918 del 30 de marzo de 200541, v) Decreto 386 del 8 de febrero de 200642, vi) Decreto 617 del 2 de marzo de 200743, vii) Decreto 627 del 29 de febrero de 200844. - El 26 de septiembre de 201345, los ministerios de educación y trabajo rehusaron entablar una mesa de negociación frente al reajuste salarial de los docentes, por considerar que no eran competentes para tal efecto; empero, se precisó que se han 37 Folios 8 a 9 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 38 Como obra en la copia del decreto de folios 64 a 66 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 39 Como obra en la copia del decreto de folios 67 a 69 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 40 Como obra en la copia del decreto de folios 70 a 72 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 41 Como obra en la copia del decreto de folios 73 a 74 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 42 Como obra en la copia del decreto de folios 75 a 76 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 43 Como obra en la copia del decreto de folios 77 a 82 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 44 Como obra en la copia del decreto de folios 83 a 84 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI. 45 Como obra en la copia del documento de los folios 91 a 94 del archivo 5 del índice 2 de SAMAI.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 17 reunido con los interesados en cuanto a los asuntos de su competencia. No existió ninguna reclamación administrativa por parte de los miembros del grupo demandante.
Las consideraciones precedentes evidencian que el petitum del grupo demandante se enmarcó en la solicitud de una acreencia laboral a través de la reparación de los perjuicios causados a un grupo, debido a que se está pidiendo el reconocimiento de las sumas de dinero a que afirmaron tener derecho por cuenta de la diferencia del IPC de los años indicados en la demanda y el incremento de sus salarios por debajo de ese factor, lo que, en virtud de la senda jurisprudencial citada con antelación, no se acompasa con el medio de control invocado y, por ende, es improcedente.
Lo anterior, debido a que en el sub lite en realidad se está pidiendo el pago de lo que se consideran emolumentos salariales no reconocidos, es decir, acreencias laborales que no tienen una naturaleza indemnizatoria, sino retributiva, las que, en virtud de la unificación precedente, no se pueden ventilar a través de este medio de control, sino a la luz del de nulidad y restablecimiento del derecho, previo agotamiento de la reclamación administrativa y de los demás requisitos de procedibilidad exigidos en la ley.
Lo expuesto es concordante con los hechos señalados, pues se observa que se llevaron a cabo negociaciones con distintas carteras ministeriales, con el fin de que reconocieran un incremento mayor a los docentes que son empleados públicos, sin que allí se evidencie un perjuicio que deba ser indemnizado, sino una actividad propia del derecho a acudir al empleador con el fin de exigir la mejora de las condiciones laborales, en el marco del artículo 5346 de la Constitución de 1991.
Así las cosas, el petitum descrito se enmarca en los asuntos que para la sentencia de unificación mencionada previamente47 deben ser conocidos por el juez laboral administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -teniendo en cuenta que la unificación se previó con efectos retroactivos-, pues allí se indicó que emolumentos laborales como los reajustes salariales no podían ser 46 “Artículo 53. […] El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”. 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de unificación del 13 de julio de 2021. Radicado 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU). C.P. William Hernández. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 18 pedidos en las “acciones de grupo”, lo que con mayor razón permite ratificar que lo ventilado por la parte en este asunto debió ser encausado de distinta forma.
Se advierte que ninguno de los miembros del grupo realizó la reclamación administrativa, exigida en el artículo 648 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, para solicitar ante el Estado el reconocimiento del derecho que ahora solicitan en este asunto, por lo que no hay acto administrativo que pudiera ser controlado por el juez en virtud de la nulidad y restablecimiento del derecho, lo que impide que se adecúe el medio de control y que esta Corporación analice el asunto de esa manera, lo que deriva en que no sea susceptible de control judicial, ante la ausencia de actos administrativos particulares para el conocimiento del juez49.
A lo anterior se suma que, si en gracia de discusión se hubiera revisado la litis a la luz del medio de control invocado por los actores, habría operado la caducidad, pues el plazo para ejercer el derecho de acción en esa vía procesal es de 2 años, contados a partir de la fecha en que se habría causado el supuesto daño50, el que en este caso consistía en la pérdida de poder adquisitivo del salario de los miembros del grupo demandante, menoscabo que concluyó el 31 de diciembre de 2008, fecha en la que finalizó el último mes en el que se pagaba el salario que se consideró menor al IPC, por lo que, de haber procedido ese medio de control, se contaba hasta el 31 de diciembre de 2010 para ejercer el derecho de acción, lo que no sucedió. Por el contrario, es imposible determinar la oportunidad de la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que habría de corresponder, debido a que, como no se provocó un pronunciamiento expreso por parte de la Administración dirigido a definir la suerte de las aspiraciones encaminadas al reconocimiento del pretendido reajuste, no existen actos particulares cuya legalidad hubiera podido ser analizada por el juez contencioso administrativo. 48 “Artículo 6.
Reclamación administrativa. [Modificado por el artículo 4o. de la Ley 712 de 2001]. Las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa. Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta […]”. 49 “Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. 50 CPACA. “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo […]”.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 19 En suma, el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo es improcedente para el reconocimiento de acreencias laborales como la indexación salarial, pues ello no es afín a la naturaleza de esa vía procesal, por lo que se trata de aspectos que deben ser analizados por el juez laboral administrativo a la luz del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En virtud de los argumentos precedentes, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en la que se declaró improcedente la “acción de grupo”, pues el petitum invocado en la demanda no es pasible de ser conocido a través de ese medio de control y, ante tal panorama, la Sala ha procedido de esa misma forma en otros asuntos en vigencia del CPACA, considerando que en el sub lite era imposible adecuar el medio de control ante la ausencia del acto administrativo producto de la reclamación ante la Administración. En todo caso, de haber sido procedente el medio de control, habría estado caducado. 4.
Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 18851 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del CGP. El artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Los numerales 1 y 3 del artículo 36552 de este cuerpo normativo, así como el numeral 5 del artículo 6553 de la Ley 472 de 1998, establecieron que se condenaría en costas a la parte que resulte vencida en el proceso, mientras que la primera norma mencionada también previó que se procedería en tal sentido frente a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y, además, en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia. Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, se condenará en costas en segunda instancia a los 21 individuos que acudieron como grupo demandante, es decir, a la 51 “Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”. 52 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código […] 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda […]”. 53 “Artículo 65.
Contenido de la sentencia. La sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las pretensiones incoadas, dispondrá: […] 5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.”.
Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 20 parte que resultó vencida en el sub lite, según lo dispuesto en el numeral 654 del artículo 365 del CGP, pues se confirmará la sentencia de primera instancia como consecuencia de la denegatoria del recurso de apelación. Lo anterior obedece a que los demandantes que hicieron parte del proceso no solo fueron quienes revelaron su intención inequívoca de integrar el extremo activo de la presente actuación, a través del otorgamiento del poder al profesional del derecho para interponer la respectiva demanda, y por cuenta de su comparecencia adquirieron plena conciencia de las cargas y erogaciones que se originan como consecuencia de un proceso judicial por ellos promovido, sino porque, además, se encuentran claramente individualizados, cuestión que viabiliza su cobro por parte de la entidad a favor de la cual se ordenara el respectivo pago de la condena en costas como retribución por la gestión procesal emprendida en defensa de los intereses de su representada55.
Las agencias en derecho se fijarán con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, en virtud del numeral 4 del artículo 366 del CGP56. Para esos efectos deberá atenderse la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas.
Adicionalmente, bajo las reglas del código en cita, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte que ha 54 “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos”. 55 Al respecto, la doctrina ha manifestado lo siguiente: “Una parte puede estar integrada por diferentes personas.
De ahí que cuando se impone condena en costas a dos o más litigantes, deberá hacerse ‘en proporción a su interés en el proceso’ y el juez tendrá que exponer las razones por las cuales considera que hay diversidad en cuanto a su magnitud económica se refiere. Si el juez guarda silencio, como sucederá en la mayoría de los casos, se entiende que la condena se impone en partes iguales a los litigantes; por tanto, cada uno de ellos responderá por su cuota-parte y sin que haya solidaridad entre ellos para el pago, por cuanto la ley no lo establece” LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – Parte General.
Bogotá: 2019. 2. Ed. Dupré Editores, P.1.080. Igualmente, consultar las sentencias dictadas por la Subsección A el 24 de septiembre de 2021, exp: 66.295 y el 7 de diciembre de 2021, exp: 52.302. 56 “Artículo 366. Liquidación […]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 21 resultado vencida, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”57.
En el sub lite, las entidades demandadas adelantaron gestiones de manera activa, pues todas acudieron al proceso con apoderado, contestaron la demanda y presentaron alegatos de conclusión, motivo por el cual la Sala procederá a fijar las agencias en derecho atendiendo a los parámetros que para el efecto establece el Acuerdo PSAA16- 10554, del 5 de agosto de 201658, el cual dispuso que, en los procesos declarativos en general, cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, las agencias en derecho en segunda instancia se establecerán entre 1 y 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes59.
En virtud de lo anterior, la Sala fijará las agencias en derecho en segunda instancia en la suma equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo de la parte vencida, de conformidad con el numeral 6 del artículo 365 del CGP, dividida en partes iguales, y en favor de cada una de las entidades demandadas, suma que se dividirá entre todas ellas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 57 De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.
Sentencia C-157 del 21 de marzo de 2013. M.P: Mauricio González Cuervo. 58 Aplicable al caso concreto, considerando que la demanda se presentó el 20 de agosto de 2019, cuando ya se encontraba vigente tal normativa. “Artículo 2. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites”. 59 “Artículo 5.
Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. […]. En primera instancia. A. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: […] (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. […]. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00259-01 (68837) Actor: Juan José González Naranjo y otros Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo (CPACA) 22 SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS en segunda instancia a los 21 individuos que conformaron el grupo demandante, de conformidad con el numeral 6 del artículo 365 del CGP.
Para el efecto, se fijan las agencias en derecho en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor de las entidades demandadas, suma que será divida en partes iguales en favor de cada una de ellas. Las costas se liquidarán de manera concentrada por el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF