Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Demandado: Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Salud Tema: Subsanación de la demanda _______________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad de la demanda presentada por Km Business Group SAS. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Km Business Group SAS presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo1, en la que solicitó la nulidad del artículo 2.2.3.4.1 del Decreto 514 del 9 de mayo de 20252 que dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.3.4.1.
Vinculación de los Colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes, al Servicio Social Complementario del Programa de Beneficios Económicos (BEPS). Cuando se trate de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes establecido en el artículo 56 de la Ley 643 de 2001 y en el artículo 55 del Decreto-Ley 2106 del 2019, su vinculación al programa de Servicio Social 1 En adelante CPACA. 2 «Por el cual se reglamenta y compilan las normas del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, contemplado en la Ley 2381 de 2024 y se dictan otras disposiciones». 2 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Complementario de Beneficios Económicos Periódicos - BEPS será de manera automática, en el entendido que, se considerará vinculado al programa con el primer aporte que el concesionario realice» 1.1.1.
Fundamentos fácticos 2. Como hechos se narró lo siguiente: 2.1. El artículo 48 de la Constitución Política dispuso la protección de la vejez mediante un sistema de seguridad social organizado por ley, a su vez, estableció la reserva normativa para determinar pensiones y los beneficios periódicos. 2.2. La Ley 50 de 1990, estableció la adición al Capítulo II del Título III parte primera del Código Sustantivo del Trabajo, y en su artículo 13 definió el carácter de dependientes o independientes de los colocadores de apuestas permanentes; asimismo, determinó que los colocadores de apuestas permanente dependientes son aquellos que han celebrado un contrato de trabajo para la ejecución de la labor, mientras que, los colocadores de apuestas independientes son aquellos que por sus propios medios se dedican a la promoción o colocación de apuestas permanentes, sin dependencia de una empresa concesionaria y en virtud de un contrato mercantil. 2.3.
El artículo 87 de la Ley 1328 de 20093, desarrolló el esquema de beneficios económicos periódicos4 como un mecanismo de protección voluntario dirigido a personas de bajos ingresos que por sus condiciones no alcanzan a obtener una pensión en el sistema general de pensiones. La anterior disposición condicionó el acceso a requisitos de edad y monto de ahorro, y previó incentivos y subsidios estatales. 2.4.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social5 en su documento 156 del 11 de septiembre de 2012 presentó el diseño y los lineamentos operativos recomendados para la implementación de los BEPS, de tal manera que: «a. [d]efinió la población objetivo (personas en niveles 1, 2 y 3 del Sisbén); b. [r]ecomendó un esquema de incentivos (subsidio estatal, incentivo al ahorro) y la movilidad entre BEPS y SGP; c. [s]eñaló que los BEPS deben ser un mecanismo individual, autónomo y voluntario, con esquema operativo administrado por la entidad designada 3 «Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones» 4 En adelante BEPS. 5 En adelante CONPES. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Colpensiones) y sujeto a supervisión por la Superintendencia Financiera; y, d. [r]ecomendó la expedición de la reglamentación por parte del Gobierno, pero respetando el mandato legal y los principios de voluntariedad en la vinculación» [sic]. 2.5.
El Gobierno mediante los decretos 604 de 2013 y 1833 de 2016 desarrolló los BEPS, en donde en los artículos 2, 3, 4 y 18 del Decreto 604 i) definió los BEPS; ii) estableció los requisitos de ingreso; iii) determinó los aportes; y iv) estableció las obligaciones de Colpensiones, respectivamente. 2.6. Asimismo, el artículo 56 de la Ley 643 de 2001 estableció un régimen para los colocadores independientes profesionalizados de loterías, y el artículo 55 del Decreto Ley 2106 de 2019 incorporó un régimen especial que asigna el recaudo parafiscal del anterior artículo. 2.7.
El 9 de mayo de 2025 se expidió el Decreto 514 de 2025, el cual tiene por objeto reglamentar y compilar las normas del «Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común contemplado en la ley 2381 de 2024 y dictar otras disposiciones para la operación del Pilar Semicontributivo y del Mecanismo Solidario de Protección al Cesante» [sic]. 2.8.
En el artículo 2.2.3.4.1 del anterior decreto se estableció la «vinculación de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes, al Servicio Social Complementario del Programa de Beneficios Económicos», de esta manera, «la literalidad del artículo impone la vinculación automática de los colocadores independientes en el momento en que concurre el primer aporte realizado por el concesionario.
Este mecanismo no requiere la manifestación expresa del colocador independiente ni su solicitud voluntaria, tal como exigen la Ley 1328 de 2009 y los decretos reglamentarios (cf. Decreto 604 de 2013, arts. 3 y 4). El efecto operativo es la transformación de la voluntariedad en automática para la población indicada (colocadores independientes)» [sic]. 2.9. «La disposición atacada: (i) sustituye la voluntad individual por un mecanismo objetivo de afiliación fundado en el aporte del concesionario;
(ii) impone una carga administrativa y económica sobre el concesionario y, de hecho, sobre el colocador independiente (afectación de ingresos y autonomía contractual); (iii) trastoca el diseño del BEPS como mecanismo voluntario, autónomo y basado en la libre adhesión (art. 2 y 4 Decreto 604/2013)» [sic]. 2.10. De esta manera, la vinculación automática generó efectos jurídicos y económicos, como los son: i) la obligación de recaudo por parte del concesionario, ii) la generación de cuentas individuales en Colpensiones; iii) la 4 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entrada en funcionamiento del mecanismo sin consentimiento del colocador; y iv) el cambio de expectativas contractuales de los colocadores independientes. 1.1.2.
El concepto de violación 3. Como concepto de la violación se sostuvo lo siguiente: 3.1. El artículo 2.2.3.4.1 del Decreto 524 de 2025, viola directamente lo dispuesto en los artículos 48, 150 numeral 19 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; 87 de la Ley 1328 de 2009; 2, 3, 4 y 18 del Decreto 604 de 2013; 56 de la Ley 643 de 2001; 55 del Decreto Ley 2106 de 2019; 3 de la Ley 1437; y, el documento CONPES Social 156 de 2012, al transformar el carácter voluntario del BEPS en vinculación automática. 3.2.
El aparte acusado rompe los principios de legalidad y de reserva de ley, ya que el gobierno nacional no estaba facultado para introducir una condición adicional para el reconocimiento del incremento de la prima técnica. En consecuencia, ello configura una extralimitación de sus funciones y una violación del principio previsto en el artículo 121 de la Constitución Política. 1.1.2.1.
Primer cargo: violación del principio de reserva de ley en material pensional por desconocimiento del artículo 48 de la Constitución Política 4. El artículo 48 de la Constitución Política prevé que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, organizado, dirigido y controlado por el Estado; en donde, su régimen, los beneficios y requisitos de acceso serán definidos exclusivamente por la ley. 4.1.
El artículo 2.2.3.4.1 del Decreto 514 de 2025 propuso una modalidad de vinculación autónoma al programa BEPS, en donde los colocadores independientes profesionalizados son considerados afiliados desde el primer aporte efectuado por el concesionario. 4.2. La ley no facultó al ejecutivo para transformar la naturaleza voluntaria del mecanismo en una vinculación autónoma.
Y de esta manera, se vulneró el principio de reserva de ley en materia pensional, al sustituir por vía reglamentaria la voluntad que el legislador consagró en el sistema de seguridad social para las 5 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personas que se encuentran habilitadas para afiliarse de carácter voluntario al programa BEPS —la voluntariedad del ahorro—. 4.3.
La Corte Constitucional en las sentencias C-038 de 2004 6 y C-890 de 2012 7 precisó que i) «corresponde al legislador definir los elementos estructurales del sistema general de seguridad social y que el Ejecutivo no puede alterar tales condiciones mediante reglamento», y ii) «los recursos parafiscales y los destinados a la seguridad social tienen naturaleza pública y finalidades específicas que no pueden ser modificadas por normas distintas a la ley, pues hacerlo quebranta la reserva de ley y el principio de destinación específica de tales fondos». 1.1.2.2.
Segundo cargo: extralimitación de la potestad reglamentaria 5. El artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política facultó al presidente para ejercer la «potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes. Tal potestad no es autónoma, sino instrumental: su finalidad es desarrollar las disposiciones legales para asegurar su correcta aplicación, sin alterar su contenido material ni extender su alcance» [sic]. 5.1.
El Gobierno Nacional desbordó el marco de ejecución de la ley, lo cual contraria la voluntad del legislador y crea obligaciones nuevas no previstas por el ordenamiento jurídico. Tales como el artículo 2.2.3.4.1 que «rompe» la subordinación jerárquica que existe entre la ley y el reglamento, lo que vulnera lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y el principio de legalidad administrativa. 5.2.
El artículo sobrepasó los límites de la potestad reglamentaria en dos dimensiones: primero al contradecir la Ley 1328 de 2009 [art. 87] y el Decreto- Ley 2106 de 2019 [art. 55], en el que creó un modelo de vinculación automática, «en el que la sola realización del primer aporte por parte del concesionario produce la afiliación del colocador independiente, sin requerir su consentimiento expreso»; y segundo, al establecer una obligación inexistente en el ordenamiento jurídico, «[e]sta innovación reglamentaria genera efectos sustantivos - económicos y jurídicos- que trascienden el ámbito de mera ejecución, invadiendo la órbita de competencia del Congreso y vulnerando el principio de legalidad administrativa previsto en el artículo 3 del CPACA». 6 Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil. 7 Magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.2.3.
Tercer cargo: desconocimiento del principio de voluntad del BEPS 6. «El artículo 87 de la Ley 1328 de 2009 creó el programa BEPS como un mecanismo de protección para la vejez, dirigido a las personas de bajos ingresos que no logren cumplir los requisitos para acceder a una pensión dentro del Sistema General de Pensiones. La norma establece que dicho programa es voluntario, individual y complementario del sistema general». 6.1.
El artículo demandado desconoció el principio de voluntariedad que estructura el programa de BEPS, al disponer que los colocadores independientes profesionalizados de loterías y apuestas permanentes serán vinculados de manera automática con el primer aporte que realice el concesionario. De esta manera, el gobierno suprime la manifestación libre y expresa de la voluntad exigida por la ley. 6.2.
Asimismo, contraría lo dispuesto en el Decreto 604 de 2013 pues este definió los BEPS como un mecanismo individual, independiente, autónomo y voluntario, donde la vinculación al programa se realizará a solicitud del interesado y los aportes serán voluntarios y flexibles en monto y periodicidad. 6.3. Al establecerse una vinculación automática, se sustituye la «voluntad del ahorrador por un hecho administrativo ajeno a su decisión»; y, se desconoce que el consentimiento «es un requisito para la validez de cualquier vínculo jurídico que involucre el patrimonio o la seguridad social de una persona». 1.1.2.4.
Cuarto cargo: vulneración de la autonomía contractual y la libertad económica 7. El artículo 16 de la Constitución Política reconoce el libre desarrollo de la personalidad del cual se deriva la autonomía de la voluntad como principio rector de las relaciones privadas. El artículo 333 ejusdem dispone que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común, y que la intervención del Estado se ejerce únicamente por mandato de la ley. 7.1.
Asimismo, el artículo 334 ejusdem señala que la dirección general de la economía está a cargo del Estado y su intervención debe orientarse a la «eficiencia, la equidad y la mejora de la calidad de vida, sin afectar el núcleo esencial de la libertad económica». 7 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.2.
Por otro lado, el artículo 822 del Código de Comercio definió la autonomía de la voluntad como principio fundamental de los contratos mercantiles. Por su parte, la Ley 643 de 2001 estableció el régimen de los juegos de suerte y azar y en su artículo 56 definió que los colocadores independientes son «personas naturales o jurídicas vinculadas mediante contratos de naturaleza mercantil, sin subordinación laboral ni administrativa». 7.3.
El artículo demandado vulneró la autonomía contractual y la libertad económica de los colocadores independientes y de los concesionarios de juegos de suerte y azar, al imponer la obligación de efectuar una vinculación automática al programa BEPS. 1.1.2.5. Quinto cargo: vulneración del principio de confianza legitima 8. El artículo 83 de la Constitución Política estableció que las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas se deben ajustar a los postulados de buena fe, del cual se deriva el principio de confianza legitima «que busca proteger las expectativas razonables y justificadas que los ciudadanos adquieren con base en la actuación regular del Estado». 8.1. «Por su parte, el artículo 58 de la Constitución garantiza los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles y protege la propiedad y las situaciones jurídicas consolidadas.
Este precepto impone al Estado el deber de respetar las condiciones jurídicas creadas por sus propias normas, evitando alterarlas arbitrariamente». 8.2. El artículo demandado vulneró el principio de confianza legitima de los colocadores independientes y los concesionarios de juegos de suerte y azar al cambiar el principio de voluntariedad que regía la vinculación al programa de BEPS. 1.2.
Inadmisión de la demanda 9. El despacho concedió a la parte demandante un término de 10 días para subsanar la demanda de nulidad en auto del 30 de abril de 2026, lo anterior con el fin de subsanar lo siguiente8: 8 Samai, índice 3. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Acreditar el envío simultáneo de la demanda y sus anexos al canal establecido para el efecto por la entidad demandada, junto con el escrito de subsanación, en los términos señalados por el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, en concordancia con el artículo 6 de la Ley 2213 de 2022. 1.3.
Subsanación de la demanda 10. El demandante presentó el 11 de mayo de 2026 el memorial de subsanación9. 2. Consideraciones 2.1. Subsanación de la demanda 11. El escrito de subsanación debe ser congruente y completo en relación con los yerros que se indican en el auto que la inadmite; es decir, el memorial debe encaminarse únicamente a corregir lo indicado en el auto inadmisorio, pues de otro modo podría presentarse una reforma a la demanda, y debe contener la subsanación en relación con todas las falencias indicadas por la autoridad judicial, ya que, de no ser así, aquella estaría incompleta dando lugar a su rechazo. 2.2.
Oportunidad 12. El artículo 170 del CPACA prevé que «[s]e inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda». 13. Así las cosas, el auto inadmisorio fue notificado el 11 de mayo de 2026 por correo electrónico10, y el memorial de subsanación fue presentado el 11 de mayo de igual año11; es decir, dentro del término de los 10 días siguientes a la notificación de la referida providencia. 3.
Caso concreto 14. El despacho, al revisar el cumplimiento de los requisitos por los cuales fue inadmitida la demanda del medio de control de nulidad, observa que el 9 Samai, índices 10 y 11. 10 Samai, índice 9. 11 Samai, índices 10 y 11. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante aportó la constancia de envío simultáneo de su demanda y anexos a los correos electrónicos: notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co12, notificacionesjudiciales@minhacienda.gov.co13 y notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co14. 15.
En atención de lo anterior, el despacho entiende subsanada la demanda, por lo cual, se dispondrá su admisión en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Admitir la demanda presentada por la parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Trabajo, y el Ministerio de Salud y Seguridad Social. Segundo. Notificar esta providencia a la parte demandante en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Una vez surtida la anterior notificación y ejecutoriada esta providencia para la parte demandante, de conformidad con lo previsto en el artículo 302 del CGP, notificar personalmente esta providencia a: i) la parte demandada en la forma prevista por los artículos 171, 198 y 199 del CPACA, ii) el agente del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 171 y 199 del CPACA, y iii) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en aplicación del inciso 6 del artículo 612 del Código General del Proceso, modificatorio del artículo 199 de dicha codificación. Cuarto. Ordenar a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado corra traslado de la demanda por el término de treinta (30) días, como lo prescribe el artículo 172 del CPACA. 12 Verificado en: https://www.mintrabajo.gov.co/web/guest 13 Verificado en: https://www.minhacienda.gov.co/ 14 Verificado en: https://www.minsalud.gov.co/Paginas/InicioV2.aspx 10 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00100-00 (0323-2026) Demandante: Km Business Group SAS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Quinto. No hay lugar a exigir al demandante el depósito correspondiente a los gastos del proceso, por expresa disposición de la parte final del numeral 4 del artículo 171 del CPACA.
Sexto. Prevenir a las demandadas para que, durante el término para dar respuesta a la demanda, alleguen el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder según el parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA. Séptimo. Ordenar a la Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación que, en acatamiento y con sujeción a lo previsto en el numeral 5 del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, informe a la comunidad sobre la existencia del presente trámite.
Octavo. Efectuar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA PACP