CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones Las señoras Flor Claudina Gil Palacio y Mayra Milena Jiménez Muñoz, por intermedio de apoderado judicial, acudieron a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y, en uso de la figura de acumulación subjetiva de pretensiones, solicitaron la declaratoria de existencia y nulidad del acto ficto causado por el silencio del Hospital Militar Regional Medellín respecto de la petición que presentaron el 20 de marzo de 2015, orientada a obtener el reconocimiento de sendas relaciones de trabajo subordinadas.
A título de restablecimiento del derecho, pidieron se declare que entre cada una de ellas y el Hospital Militar Regional Medellín «existió un contrato de trabajo» y se condene a dicha entidad al pago de: (i) las respectivas nivelaciones salariales conforme a las funciones realizadas, (ii) prestaciones sociales dejadas de percibir, (iii) la sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías, (iv) aportes a seguridad social, e (v) indemnizaciones por despido unilateral. 1.1.2 Hechos y omisiones Las señoras Flor Claudina Gil Palacio y Mayra Milena Jiménez Muñoz relatan que prestaron sus servicios como auxiliares de enfermería al Hospital Militar de Medellín, durante los periodos comprendidos entre el 7 de julio de 2010 y el 15 de julio de 2014, y el 6 de enero de 2010 y el 15 de julio de 2014, respectivamente, vinculadas mediante contratos de prestación de servicios.
Dicen que los contratos celebrados fueron sucesivos, habituales y sin interrupción, y las funciones confiadas estaban encaminadas al desarrollo directo de la misión de la entidad, cumplían el horario impuesto por la institución y no contaban con autonomía en el desarrollo de sus funciones. Exponen que, el 20 de marzo de 2015, presentaron reclamación administrativa conjunta para obtener el reconocimiento de la existencia de sendas relaciones laborales y el pago de las correspondientes acreencias, sin que la demandada otorgara respuesta. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Refieren que se desconocieron las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 13, 25, y 53.
Ley 80 de 1993. Ley 909 de 2004. Sostuvieron que el Hospital Militar de Medellín trasgredió el principio de primacía de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, ya que estuvieron vinculadas a través de contratos de prestación de servicios, pese a que laboraron bajo continua dependencia y subordinación, en forma similar a la de un empleado público, mediante el cumplimiento de reglamentos, órdenes y directivas, además de estar sometidas al cumplimiento de horarios.
Argumentan que las labores prestadas no pueden ser ejercidas con autonomía e independencia, lo que demuestra que se encuentran presentes los elementos esenciales de toda relación de trabajo subordinada y que la administración utilizó los contratos administrativos de prestación de servicios con el fin de evitar el pago de las prestaciones sociales. 1.2 Contestación de la demanda La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la relación con las demandantes se derivó de contratos de prestación de servicios profesionales, y no se configuró una relación de carácter laboral como pretenden, toda vez que no confluyen los elementos esenciales de estas, «como quiera que si bien las demandantes prestaban sus servicios como auxiliares de enfermería en el Hospital Militar, dicha actividad la realizaba teniendo en cuenta sus conocimientos y deberes que su actividad le exige, a los cuales daba aplicación de manera autónoma, sin que existiese en ningún momento subordinación».
Propuso la excepción de prescripción, «ya que desde el mismo momento en que iniciaron las demandantes a contratar con la entidad y pasado el tiempo, pud[ieron] haber instaurado las acciones correspondientes, o cuando menos la solicitud en aras de recibir las acreencias que considera tiene derecho». 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 22 de mayo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, oportunidad en la cual: i. Declaró la nulidad del acto ficto acusado; ii.
Declaró la existencia de una relación laboral subordinada entre la señora Flor Claudina Gil Palacio y el ente demandado entre el 7 de julio de 2010 y el 15 de julio de 2014; iii Declaró la existencia de una relación laboral subordinada entre la señora Mayra Milena Jiménez Muñoz y el Hospital accionado entre el 6 de enero de 2010 y el 15 de julio de 2014; iv.
Ordenó el pago de las prestaciones sociales, en cada caso, durante los períodos antes referidos, que deben corresponder a las percibidas por los empleados de planta de la entidad, liquidadas con el valor de los honorarios pactados en cada contrato; y v. Dispuso se efectúen las cotizaciones por concepto de las diferencias entre los aportes realizados al sistema de pensiones y los que se debieron efectuar realmente.
Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, el Tribunal sostuvo que «[…] la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, tiene como misión la de “Asegurar la prestación de los servicios integrales de salud y los servicios de Salud Operacional, para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios afiliados al SSFM”, por lo que sin duda las funciones desempeñadas por las demandantes en el HOSPITAL MILITAR DE MEDELLÍN no fueron temporales, sino permanentes y directamente relacionadas con su misión».
Señaló que «[…] las demandantes estaban supeditadas al cumplimiento de horarios y/o turnos de trabajo, junto con las demás auxiliares de enfermería que prestaban servicios en la institución» y, de acuerdo con «[…] la lectura de las obligaciones contractuales y de los testimonios allegados a la encuadernación, […] debían atender las órdenes que les impartían los médicos tratantes y la enfermera jefe, sus labores no podían desarrollarse de manera autónoma, sino que, se limitaban al cumplimiento de las órdenes encomendadas por sus superiores para con el paciente», momento en el que destacó la existencia de un documento que establecía «[d]irectrices para prestar los servicios personales como apoyo a la gestión del Establecimiento de Sanidad Militar».
Advirtió que el reconocimiento de la relación laboral encubierta «[…] no implica conferir la condición de empleado público, en tanto que, para que ello suceda, se deben acreditar los requisitos regulados en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política y, por ese motivo, «[…] los efectos patrimoniales de la declaratoria de un contrato realidad se contraen al pago de las prestaciones sociales a que hubiese tenido derecho el interesado».
Asimismo, expresó no resulta viable ordenar el pago de la sanción moratoria deprecada, pues «[…] la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia que declare su existencia, como quiera que el derecho surge a partir de la misma, ya que se trata de una sentencia constitutiva». En el estudio sobre la prescripción acudió a la regla fijada por esta Corporación en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, luego de lo cual indicó que la actividad de las demandantes «[…] no se vio interrumpida en ningún momento, ya que los interregnos entre cada contrato no fueron superiores a los 30 días hábiles».
Por último, consideró que no había lugar a imponer condena en costas procesales. 1.4 El recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, el Ministerio de Defensa Nacional interpuso recurso de apelación, en el que expresa que los contratos administrativos de prestación de servicios «[en] modo alguno han sido proscritos [y], por el contrario[,] resultan una herramienta de gran utilidad para aquellas entidades en las cuales por las necesidades propias es necesario cubrir algunas necesidades no previstas por medio de la respectiva planta de personal».
Aduce que «[…] en el caso concreto se probó que las demandantes prestaron de manera personal los servicios requeridos por la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército-Dirección de Sanidad Militar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, y que recibieron una contraprestación por los servicios prestados en la forma de pago convenida contractualmente y previo recibo a satisfacción», no obstante, «no quedó acreditado que entre las partes hubiese existido una relación de continua subordinación y dependencia, sino por el contrario[,] se verificó, que hubo coordinación de las actividades por parte de la entidad demandada, para lo cual designó coordinadores o supervisores para cada uno de los contratos celebrados, en aras de asegurar el logro eficiente del objeto contractual, efectuándose los respectivos informes de cumplimiento».
Advierte que «[…] si bien obra escrito sobre directrices para prestar los servicios personales como apoyo a la gestión del establecimiento de sanidad militar, las mismas se efectuaban para la mejor prestación del servicio, vertido en el comportamiento personal, presentación personal, uso de uniformes en cumplimiento de normas de bioseguridad y asepsia que rige para el servicio médico asistencial», instrucciones que solo pueden ser valoradas como una coordinación de actividades, «[…] por cuanto desempeñaba[n] su labor en el área de hospital Militar».
Por último, señala que «[…] debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica el sometimiento del contratista a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados», razón por la cual «[…] el hecho de que las demandantes, hubiesen tenido que acomodar la prestación de sus servicios a un cronograma propuesto por la entidad cada período de acuerdo a los turnos definidos por esta, además de llevar a cabo las actividades en los lugares determinados por la entidad demandada, no conlleva per se la configuración del elemento de la subordinación». 1.5 Trámite del recurso - Pronunciamientos sobre el recurso de apelación Con auto de 16 de julio de 2024, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
La parte demandante no se pronunció sobre la alzada promovida por el Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a la declaratoria de existencia de relaciones laborales subordinadas entre las demandantes y el Hospital Militar Regional Medellín, con fundamento en las funciones que desempeñaron como auxiliar de enfermería y para las que fueron vinculadas a través de contratos de prestación de servicios, o si, por el contrario, al celebrar y dar ejecución a dichos contratos, la entidad accionada dio cumplimiento a la normativa aplicable.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad; 2.4 Pruebas recaudadas; 2.5 Caso concreto y 2.6 Alcance del restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de la relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: «Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.» La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
En esa oportunidad, la Corte expuso: «La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 2.4 Medios de prueba A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: 2.4.1 Pruebas comunes Reclamación administrativa recibida por la entidad el 20 de marzo de 2015, a través de la cual las accionantes solicitaron el reconocimiento de un «contrato de trabajo» y el pago de las correspondientes prestaciones.
Planillas de turnos asignados en 2013 y 2014 Testimonio de Claudia Rojas Rojas, quien manifestó que conoce a las demandantes porque prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en el Hospital Militar de Medellín en los años 2010 y 2011. Dijo que las auxiliares de enfermería, incluidas las demandantes, debían cumplir horarios de 12 horas, bajo las instrucciones, órdenes y, en ocasiones, llamados de atención de la jefe de enfermería o de quien denominó «el Coronel».
Refirió que las accionantes prestaban sus servicios en algunas ocasiones en el servicio de urgencias y otras en hospitalización, y eran citadas a reuniones y capacitaciones de obligatoria asistencia. Testimonio de Yuli Andrea Castro Gómez, quien narró que conoció a las accionantes en el Hospital Militar de Medellín, lugar donde prestó sus servicios como auxiliar de enfermería entre 2009 y 2014.
Expuso que efectuó las mismas tareas que las demandantes y le consta que debían cumplir turnos rotativos de 12 horas, y desarrollaban sus gestiones bajo las órdenes y directrices de la jefe de enfermería y «el Coronel del Hospital». También refirió que prestaban sus servicios con los implementos dados por el Hospital y debían asistir a capacitaciones obligatorias.
Documentos relativos a la señora Flor Claudina Gil Palacio: Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Flor Claudina Gil Palacio. Copia de los contratos celebrados entre la señora Flor Claudina Gil Palacio y el Hospital Militar Regional Medellín y desprendibles de pago de aportes a seguridad social. Documento titulado «DIRECTRICES PARA PRESTAR LOS SERVICIOS PERSONALES COMO APOYO A LA GESTIÓN DEL ESTABLECIMIENTO DE SANIDAD MILITAR».
Certificación sobre los contratos celebrados, expedida por el jefe de talento humano del Hospital Militar de Medellín. Expediente contractual de la señora Flor Claudina Gil Palacio. Documentos relacionados con la señora Mayra Milena Jiménez Muñoz. Copia de cédula de ciudadanía de la señora Mayra Milena Jiménez Muñoz. Pólizas de seguro adquiridas para la ejecución de los contratos.
Copia de los contratos celebrados entre la señora Mayra Milena Jiménez Muñoz y el Hospital Militar Regional Medellín y documentos relacionados con el proceso contractual. Certificaciones sobre los contratos celebrados, expedidas por la subdirectora administrativa y el jefe de talento humano, respectivamente, del Hospital Militar de Medellín. Comprobantes de pago.
Expediente contractual de la señora Mayra Milena Jiménez Muñoz. 2.5 Caso concreto Las señoras Flor Claudina Gil Palacio y Mayra Milena Jiménez Muñoz pretenden obtener la declaración de existencia de una relación de trabajo subordinada con la Administración, con ocasión de los servicios que prestaron al Hospital Militar de Medellín durante los periodos comprendidos entre el 7 de julio de 2010 y el 15 de julio de 2014, y el 6 de enero de 2010 y el 15 de julio de 2014, respectivamente, bajo la modalidad de contratación administrativa de prestación de servicios.
Como consecuencia de lo anterior, persiguen el pago de: (i) las respectivas nivelaciones salariales conforme a las funciones realizadas, (ii) prestaciones sociales dejadas de percibir, (iii) la sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías, (iv) aportes a seguridad social, e (v) indemnizaciones por despido unilateral. Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional asegura que la modalidad contractual utilizada se encuentra conforme a derecho, y nunca se generó el vínculo laboral que alegan quienes integran la parte actora, posición jurídica que reitera en el recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala.
Planteado el objeto y alcance del litigio, y a partir de las pruebas recaudadas en el expediente, procede la Sala a efectuar el análisis crítico que corresponde, para lo cual, empieza por señalar que, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda y la respuesta a los mismos dada por el Ministerio de Defensa Nacional, no existe controversia alguna en cuanto a la prestación personal del servicio por parte de las señoras Flor Claudina Gil Palacio y Mayra Milena Jiménez Muñoz y la contraprestación que recibía por esa actividad.
En efecto, una vez revisado el expediente, se tiene que, respecto de la señora Flor Claudina Gil Palacio obran los contratos celebrados y certificación sobre estos, actas de liquidación, planillas de aportes al sistema general de seguridad social y comprobantes de pago de honorarios, medios de prueba de los cuales es posible concluir la prestación personal y remuneración del servicio, durante los lapsos y por los valores que siguen: Asimismo, obra en el plenario el expediente contractual relativo a la señora Mayra Milena Jiménez Muñoz, que contiene copia de los contratos celebrados, actas de liquidación, planillas de aportes al sistema general de seguridad social y comprobantes de pago de honorarios, a partir de los cuales es viable colegir que prestó sus servicios al Hospital Militar de Medellín durante los tiempos y con las remuneraciones que se anotan a continuación: Así entonces, resulta cierto que las señoras Flor Claudina Gil Palacio y Mayra Milena Jiménez Muñoz estuvieron vinculadas al Hospital Militar Regional de Medellín a través de contratos de prestación de servicios ejecutados, en su orden, entre el 7 de julio de 2010 y el 15 de julio de 2014, y el 6 de enero de 2010 y el 15 de julio de 2014, en mérito de los cuales, según los documentos obrantes en el expediente, fungieron como auxiliares de enfermería y recibieron unos honorarios de forma mensual, en contraprestación por los servicios prestados, conforme a la suma acordada en cada contrato.
Establecido lo anterior, se encamina la Subsección al estudio del elemento de continua subordinación o dependencia, para lo cual empieza por señalar que, según los contratos celebrados y las actas de liquidación de estos, todos ellos tuvieron como objeto la ejecución de labores como auxiliar de enfermería. Al respecto, se tiene que la normativa que define la naturaleza jurídica de los establecimientos de sanidad del Ministerio de Defensa Nacional y el Ejército Nacional impone concluir que las funciones desempeñadas por las contratistas, en su condición de auxiliares de enfermería corresponden, a no dudarlo, al objeto misional de la entidad demandada.
Por ende, es claro que se trata de actividades misionales permanentes, dado que componen elementos fundamentales en la estructura de dichas instituciones. La condición de los ámbitos funcionales asignados a las demandantes permite ver que no contaban con autonomía técnica, pues sus labores responden a la necesidad de ejecución de procedimientos clínicos previamente prescritos por los médicos generales y especialistas tratantes, que como es natural, constituía el marco restringido de acción de su desempeño, sin que tuvieran opción de emprender acciones de manera libre en uso de su arbitrio.
Sobre el particular, esta Corporación ha aceptado que el elemento de subordinación en la vinculación de auxiliares de enfermería subyace del objeto mismo y las funciones pactadas, dado que tal oficio es desarrollado bajo órdenes de superiores en el desarrollo de su labor, así: «28. De tal manera, en cuanto al estudio de los elementos fundantes de la relación laboral y de acuerdo a que las partes no divergen de la (i) prestación del servicio, ni de la (ii) remuneración del mismo; determinar si la labor se ejecutó de forma subordinada será determinante para aclarar el litigio, y se encuentra que este aspecto se afirma por sí mismo, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, atiéndase a que se escribe que las funciones deberán ser desarrolladas “estrictamente con los turnos prefijados para cumplir con el objeto de esta OPS”, sin “abandonar el servicio donde este desarrollando las actividades inherentes al objeto de este contrato hasta tanto no haya terminado el turno prefijado” y “al momento para el cual podrá ausentarse de la institución so pena de imponer las multas del caso”, entre otros.
Cierto resulta entonces, que probados resultan los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable (i) que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas son de (ii) la naturaleza de la entidad demandada, y fueron desarrolladas de forma (iii) subordinada, como lo es para una AUXILIAR DE ENFERMERÍA, que se encuentra bajo las órdenes de superiores en el desarrollo de su labor.
(…)» Asimismo, esta Colegiatura ha establecido una suerte de presunción del elemento de subordinación en la prestación de servicios de enfermería, convencimiento que corresponde desvirtuar al ente contratante, veamos: «c) Subordinación y dependencia. Respecto de este elemento de la relación laboral, en lo que tiene con la función desempeñada por las enfermeras, esta corporación ha sostenido que se presume, pues no es posible hablar de autonomía cuando se trate de una enfermera jefe, como quiera que «esta no puede definir en qué lugar presta sus servicios ni en que horario, es más, su labor de coordinación de las demás enfermeras y la obligación de suministro de medicación y vigilancia de los pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, previamente informada, pues pondría en riesgo la prestación del servicio de salud, o sea, que existe una relación de subordinación» En efecto, dicha presunción existe en atención a que por regla general se debe tener en cuenta que a los médicos les corresponde direccionar a las enfermeras y emitir órdenes tendientes a que estas ejecuten un cuidado particular a cada paciente en los centros de salud, pues las dolencias, medicamentos y tratamientos varían en cada uno de ellos; lo que significa que, entre médicos y enfermeras hay más que una coordinación de actividades.
Empero, esto no impide que en algunos casos las enfermeras puedan actuar de manera independiente, situación que deberá probar la entidad demandada a fin de desvirtuar la aludida presunción. En estos términos, es viable colegir que la labor de las enfermeras por regla general se enmarca en una verdadera relación laboral.» De manera que, el ejercicio de la labor de enfermería, en tratándose de auxiliares y profesionales en enfermería, tiene vocación de subordinación cuando aquel servicio es prestado en una institución que impone labores y actividades que se encuentran inexorablemente atadas a los conceptos que emitan los respectivos médicos tratantes y autoridades administrativas.
Dicha conclusión, sin embargo, no supone la inaplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso», toda vez que atañe a la parte interesada probar los elementos de la relación laboral, para que el operador judicial logre establecer si la mencionada presunción puede ser aprovechada o, si por el contrario, fue desvirtuada por la entidad contratante.
Así las cosas, en punto a la valoración del material probatorio allegado al sub judice, debe decirse que, en cada caso, los contratos fueron celebrados de forma sucesiva por un tiempo mayor a 3 años, razón por la que no puede predicarse que se deba a un evento temporal o necesidad contingente de la entidad accionada, ni que haya acudido a esa forma jurídica de vinculación «por el término estrictamente indispensable», tal como lo preceptúa la Ley 80 de 1993, sino que revela una situación continuada y sistemática a partir de la cual, bajo una cierta situación de indeterminación temporal, aprovechó los servicios personales de las demandantes para desarrollar su misión y objeto.
Además, los testimonios de las señoras Claudia Rojas Rojas y Yuli Andrea Castro Gómez fueron coincidentes en señalar que las demandantes desempeñaban sus actividades bajo continua dependencia, órdenes de sus superiores, y turnos de 12 horas establecidos por la entidad, aspectos que se acompasan con las planillas de turnos aportadas y el documento titulado «DIRECTRICES PARA PRESTAR LOS SERVICIOS PERSONALES COMO APOYO A LA GESTIÓN DEL ESTABLECIMIENTO DE SANIDAD MILITAR», a través del cual les fueron impartidas directrices concretas en cuanto a la manera y forma como debían prestar sus servicios.
Siendo así, la Sala encuentra probado el ejercicio continuamente subordinado y dependiente de las funciones de auxiliar de enfermería ejercidas por las señoras Flor Claudina Gil Palacio y Mayra Milena Jiménez Muñoz, lo que, sumado a los elementos de prestación personal del servicio y remuneración previamente decantados, impone concluir que entre ellas y la Administración existieron sendas relaciones laborales subordinadas, así: i. Respecto de la señora Flor Claudina Gil Palacio, entre el 7 de julio de 2010 y el 15 de julio de 2014; y ii.
Con la señora Mayra Milena Jiménez Muñoz, entre el 6 de enero de 2010 y el 15 de julio de 2014. Finalmente, la Sala debe destacar que su posición sobre el restablecimiento del derecho en casos como el que nos ocupa, en los cuales logra establecerse el encubrimiento de una relación laboral subordinada a través de contratos administrativos de prestación de servicios, difiere de la adoptada por el Tribunal de primera instancia, al considerar que deben ser reconocidas las diferencias entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta en un cargo que guarde equivalencia funcional, junto con las prestaciones sociales de orden legal o reglamentario que a este corresponden.
No obstante, la aplicación estricta del principio non reformatio in pejus torna inviable agravar la situación del Ministerio de Defensa Nacional como apelante único y, por tanto, no resulta posible ahora efectuar correcciones a favor de las demandantes. Como consecuencia de lo anterior y dado que los argumentos contenidos en la alzada no resultan suficientes para desvirtuar lo decidido en primera instancia respecto de la existencia de las relaciones laborales subordinadas antes advertidas, la Sala confirmará el fallo impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6 Sobre la condena en costas No habrá lugar a dicha condena, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 22 de mayo de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.