Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 41001-23-33-000-2015-00981-02 (2928-2023) Demandante: Silvio Vásquez Villanueva Demandado: Colpensiones Temas: Apelación contra auto que decretó medida cautelar AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto proferido el 10 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual decretó una medida cautelar.

ANTECEDENTES El señor Silvio Vásquez Villanueva, interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumpla la sentencia proferida el 24 de septiembre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia que negó pretensiones y, en su lugar, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez.

PRETENSIONES Solicitó se ordenara a la entidad ejecutada: i) efectuar una nueva liquidación de la pensión de vejez con la inclusión, como partida computable, de los gastos de representación percibidos entre el 2010 y el 2014 y, ii) pagar las diferencias que resulten, así como los intereses moratorios. PROVIDENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto del 10 de febrero de 2023 decretó el embargo y retención de los dineros depositados en cuentas bancarias que posea la entidad demandada en las siguientes entidades financieras: - Banco Agrario de Colombia Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 41001 23 33 000 2015 00981 02 (2928-2023) - Banco de Occidente - Bancolombia - Banco de Bogotá - Banco Popular - Banco BBVA Limitó la medida a la suma de $171.916.165, siempre que no correspondan a dineros inembargables destinados al pago de pensiones o los recaudados con el objeto de transferirlos al Fondo de Solidaridad y Garantías o los girados por la Nación por concepto de Sistema General de Participaciones o regalías, siendo responsabilidad del accionante el que no se exceda ese valor dada la pluralidad de las cuentas a embargar.

Citó apartes de la Sentencia C-543 de 2013 de la Corte Constitucional para considerar que como en este asunto se demanda ejecutivamente el pago de una condena impuesta en sentencia judicial, el crédito se enmarca en la segunda excepción que contempla el precedente jurisprudencial, toda vez que se trata del pago de una sentencia judicial en firme, aunado a que con la misma se pretende garantizar la cancelación oportuna de una pensión. RECURSOS PROPUESTOS El apoderado de la parte ejecutante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la referida providencia, argumentando que el tribunal al ordenar la medida y señalar que la misma recae sobre dineros que no correspondan a aquellos de carácter inembargable destinados al pago de pensiones, resulta contradictorio toda vez que nos encontramos frente a una situación donde opera la excepción a la regla general de inembargabilidad.

Que se debe ordenar la medida cautelar comunicando con claridad a las entidades financieras dar cumplimiento inmediato al embargo de conformidad con lo ordenado en la Circular 032 del 6 de agosto de 2012 expedida por la Superintendencia Financiera, teniendo en cuenta para ello que el crédito perseguido se trata de una acreencia laboral de carácter pensional, producto de una sentencia judicial.

RESOLUCIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN El Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 12 de abril de 2023 no repuso la decisión al considerar que la Corte Constitucional dejó claro que la voluntad del legislador fue la de cubrir dichos recursos con la aplicación del principio de inembargabilidad, no obstante, no es absoluto y en esa medida la protección no se ve disminuida con las reglas de excepción definidas vía jurisprudencia. En este Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 41001 23 33 000 2015 00981 02 (2928-2023) sentido, la regla general debe seguir siendo la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación, Sistema General de Participación, regalías y recursos de la seguridad social, para permitir sólo excepcionalmente la adopción de medidas cautelares.

Que la orden de embargo de dineros que fue emitida debe garantizar que recaiga sobre el patrimonio del ejecutado o ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad, y no sobre cuentas maestras que respaldan el pago de las mesadas pensionales de los afiliados a Colpensiones. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si la medida cautelar tal como fue decretada por el tribunal, resulta contradictoria.

Principio de inembargabilidad y excepciones previstas jurisprudencialmente1 El artículo 63 de la Constitución Política dispone que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El anterior mandato tiene como finalidad garantizar el adecuado funcionamiento y distribución de los recursos de la Nación con los cuales, a su vez, se busca salvaguardar el interés general y el bien común; así como cumplir con las funciones asignadas a cada una de las autoridades.

Por su parte el artículo 599 del CGP consagra que, desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado y que el juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario. Que el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.

Resulta pertinente citar lo dispuesto en el artículo 594 del CGP: 1 Tema ya desarrollado por la Sección Segunda, Subsección A, en auto del 5 de diciembre de 2022 radicado 68001-23-33-000-2015-00473-01 (4877-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 41001 23 33 000 2015 00981 02 (2928-2023) Artículo 594.

Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […]

PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. Sin embargo, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el alcance del principio de inembargabilidad y ha determinado que no es absoluto.

Así, en la Sentencia C-546 de 1992, estudió la constitucionalidad de los artículos 8.º y 16 de la Ley 38 de 1989 —normativo del Presupuesto General de la Nación—, en los cuales se dispuso la inembargabilidad de las rentas y recursos del presupuesto General de la Nación y consideró que: […] en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, sólo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación (sic), será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

La anterior posición fue reiterada posteriormente en las Sentencias C-017 de 1993, C-555 de 1993 y C-103 de 1994. Así las cosas, a partir de la Sentencia C-546 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 41001 23 33 000 2015 00981 02 (2928-2023) 1992 la jurisprudencia constitucional creó la primera excepción al principio de inembargabilidad del presupuesto general de la Nación, esto es, el pago de créditos u obligaciones de origen laboral.

Más adelante, concretamente en la Sentencia C-103 de 1994, el máximo tribunal constitucional analizó los artículos 158 y 272 del Decreto 2282 de 1989, por medio de los cuales se modificaron los artículos 336 y 513 del Código de Procedimiento Civil, y dio origen a una segunda excepción, consistente en los títulos emanados del Estado bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Posteriormente, con la emisión de la Sentencia C-354 de 1997, la Corte Constitucional estudió el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, lo cual le permitió definir la tercera excepción al multicitado principio, como lo es el pago de sentencias judiciales, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la materialización de los derechos en ella contenidos.

Finalmente, en la Sentencia C-1154 de 2008, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 21 parcial del Decreto 28 de 2008, por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones, se trazó la línea jurisprudencial sobre la embargabilidad de los recursos públicos y se determinó que, pese a que la regla general sea su carácter inembargable, hay situaciones en las que resulta plausible permitir el embargo.

Sostuvo la Corte que el legislador adoptó como pauta mayoritaria la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, jurisprudencialmente se han fijado algunas reglas de excepción, pues el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada.

Con respecto a las excepciones, puntualmente expuso: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 41001 23 33 000 2015 00981 02 (2928-2023) solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad2, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

(Negrita de la Subsección) Así, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del presupuesto general de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: ✓ Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 41001 23 33 000 2015 00981 02 (2928-2023) ✓ El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. ✓ Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Caso concreto Se encuentran establecidos los siguientes hechos: - El 26 de noviembre de 2018 el Tribunal Administrativo del Huila profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Silvio Vásquez Villanueva, mediante la cual negó las pretensiones. La anterior providencia fue recurrida, por lo que la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de fallo de segundo grado del 24 de septiembre de 2020 dispuso: Tercero. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Administradora Colombiana de Pensiones a reliquidar la pensión de vejez del demandante con la inclusión de los gastos de representación, percibidos entre el 2010 y 2014, además de los factores ya reconocidos por la entidad. - A través de auto del 10 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo del Huila decretó el embargo y retención de los dineros depositados en cuentas bancarias de Colpensiones en diferentes entidades financieras, adicionalmente, precisó que la medida se daba siempre y cuando no correspondan a dineros inembargables destinados al pago de pensiones o los recaudados con el objeto de transferirlos al Fondo de Solidaridad y Garantías o los girados por la Nación por concepto de Sistema General de Participaciones o regalías.

La parte recurrente señaló que, con el decreto de la medida se presenta una contradicción por cuanto se accede al considerarse que se trata de un asunto que se enmarca en las excepciones que jurisprudencialmente ha desarrollado la Corte Constitucional frente al principio de inembargabilidad, pero, por otro lado, se restringe a aquellos dineros que no correspondan al pago de pensiones y otros destinos. La Subsección considera que la precisión expuesta, con respecto a la medida decretada, no constituye una contradicción como lo sostiene el recurrente, sino que lo que hizo fue direccionar la solicitud cautelar.

En efecto, se indicó en el auto recurrido: Es necesario precisar que la medida cautelar decretada no está dirigida a embargar Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 41001 23 33 000 2015 00981 02 (2928-2023) indiscriminadamente los dineros de propiedad de la entidad ejecutada, pues en esta providencia se advierte con claridad que su aplicación se limita a los dineros que no tengan el carácter de inembargables3, pero obviamente, sin perjuicio de las reglas de excepción a dicha inembargabilidad que fijó la Corte Constitucional.

Bajo el anterior entendido, el condicionamiento consignado por el tribunal no se traduce en que las entidades financieras se opongan a la retención de los dineros sobre los cuales se decretó la medida, sino que busca salvaguardar los recursos que reciben por concepto de aportes a la seguridad social destinados al pago de pensiones o los recaudados con el objeto de transferirlos al Fondo de Solidaridad y Garantías o los girados por la Nación por concepto de Sistema General de Participaciones o regalías.

En efecto, bajo el condicionamiento señalado por el tribunal en la providencia recurrida no se desconocen las reglas de excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación que jurisprudencialmente se han determinado, las cuales, como atrás se señaló, buscan proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada.

Adicionalmente, el tribunal al resolver el recurso de reposición propuesto indicó: […] se mantiene dicha decisión pues ésta se encuentra en consonancia con la posición mayoritaria de los Altos Tribunales y precisamente, en aplicación del exhorto fijado en sentencia T-053 de 2022 a los jueces de República a fin de tomar en cuenta los parámetros allí establecidos a la hora de resolver sobre la imposición de medidas cautelares respecto de recursos del Sistema General de Seguridad Social […] Bajo esta línea, si bien en la sentencia de referencia se abarcó el estudio de inembargabilidad de los recursos destinados a la seguridad social en salud, dichos parámetros son extensivos al tema que nos ocupa, en tanto que, la protección que se busca con la orden condicionada, corresponde a dineros reservados al pago de pensiones que integran el sistema de seguridad social y lo que se pretende precisamente, es evitar que estos recursos se destinen a fines diferentes, como es el caso, el pago de una sentencia judicial.

Así las cosas, se reitera que el condicionamiento previsto por el juez en el auto del 10 de febrero de 2023 no deja desprovisto al ejecutante de la medida cautelar solicitada y decretada en el presente asunto, razón por la cual se confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Huila. En mérito de lo expuesto, se 3 Corte Constitucional.

Sentencia T-053 de 2022. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 41001 23 33 000 2015 00981 02 (2928-2023)

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto proferido el 10 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual decretó una medida cautelar, de acuerdo con las consideraciones expuestas. Segundo. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente