Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Demandante: ROXANA CECILIA OSPINO LIGARDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de acto administrativo de insubsistencia. Defectos por violación directa y sustantivo. Inobservancia del requisito general de la relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Roxana Cecilia Ospino Ligardo, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con la sentencia de 30 de mayo de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones del medio de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 13001-33-33-004-2013-00370-01.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante relató que fue nombrada en provisionalidad mediante Resolución No. 020 de 3 de diciembre de 2010, en el cargo de secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona, Bolívar. Agregó que por medio de Resolución No. 001 de 3 de mayo de 2013, el Juez Promiscuo Municipal de Arjona la declaró insubsistente.
Afirmó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, con el fin de que se anulara la Resolución No. 001 de 3 de mayo de 2013 por incurrir en falsa motivación, expedición irregular, desviación de poder e infracción de las normas en que debía fundarse, y a título de restablecimiento del derecho que se reintegrara al cargo de secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona.
Sostuvo que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena en sentencia de 19 de febrero de 2018, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto administrativo demandado se motivó adecuadamente, por lo que no se vulneró el debido proceso y no se acreditó ninguna desviación de poder. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, con sustento en el nombramiento de su remplazo cuando el acto demandado no estaba ejecutoriado y porque no se cumplió con los parámetros establecidos en la sentencia SU-917 de 2010.
Por último, señaló que el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia de 30 de mayo de 2023 1, la confirmó íntegramente, bajo el argumento de que “no se encuentran configuradas las causales de nulidad invocadas de falta/falsa motivación y la expedición irregular del acto administrativo, como quiera que los fundamentos que sirvieron de sustento en los actos administrativos enjuiciados se encuentran acordes con la realidad fáctica presentada con ocasión al incumplimiento sistemático de las funciones asignadas a la actora en su cargo de secretaria de juzgado, y por otro lado, porque la expedición de la Resolución No. 002 del seis (6) de mayo dos mil trece (2013) cuando aún no se encontraba en firme la Resolución N° 001 del 3 de mayo de 2013, no es un supuesto que afecte la legalidad de la Resolución N°. 001 del 3 de mayo de 2013, objeto de nulidad del presente medio de control, sino que por el contrario, repercute en la eficacia de dicha resolución, lo cual no supone la inexistencia o invalidez del acto administrativo enjuiciado”. 2.
Fundamentos de la acción La demandante presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar con la sentencia de 30 de mayo de 2023, por medio de la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tendiente a la anulación del acto administrativo que declaró la insubsistencia de la demandante en el cargo de secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona.
En primer lugar, se refirió al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, específicamente, mencionó que el asunto supera la relevancia constitucional, porque “este caso se trata de una conculcación arbitraria de mis derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta para confirmar la denegatoria de las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en comento, el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en los defectos de: violación directa a la Constitución Política, sustantivo y fáctico, tal y como se sustentará más adelante.
Por lo expuesto, esta acción de tutela respeta totalmente la órbita de acción del juez constitucional de tutela, por tratarse de un asunto de suma relevancia constitucional, en el que se encuentran afectados los derechos fundamentales invocados”. Luego, afirmó que el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en violación directa de la Constitución, pues vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al considerar que era cierto el supuesto incumplimiento de las funciones como secretaria del juzgado pese a que no hubo ningún proceso disciplinario en donde se investigara y determinara lo anterior.
Resaltó que el Tribunal Administrativo de Bolívar ni el Juez Promiscuo Municipal de Arjona contaban con la competencia para determinar si cumplía o no con sus funciones como secretaria de dicho Juzgado, sino que eso le correspondía a la autoridad respectiva de la jurisdicción disciplinaria, de conformidad con lo establecido en “los artículos 111 y subsiguientes” de la Ley Estatutaria 270 de 1996. 1 Notificada por medios electrónicos el 18 de diciembre de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sostuvo que la autoridad judicial accionada convalidó el hecho de que el nominador asumiera de facto unas competencias que no son de su resorte, tales como determinar si estaba incurriendo en omisiones o extralimitaciones en el ejercicio de las funciones públicas a su cargo y, que a partir de allí, la destituyó bajo una declaratoria de insubsistencia. Indicó que el nominador “nunca compulsó copias al órgano competente para que investigara lo que supuestamente se venía presentando conforme las supuestas actas de mejoramiento del 10, 19 y 29 de abril de 2013, pese a considerar que las supuestas fallas o faltas eran a su juicio “injustificables”.
Incluso, no hubo espacio temporal entre la última “acta de mejoramiento” y la declaratoria de insubsistencia, demostrándose con ello que la intención era removerme del empleo público sin la posibilidad de brindarme un debido proceso, al punto que ni siquiera esperó la ejecutoria de su decisión para nombrar a mi reemplazo”. Señaló que en la sentencia objetada se afirmó que la declaratoria de insubsistencia era legal pese a que no existiese un debido proceso disciplinario, es decir, que se subestimó las garantías básicas que un proceso de esta naturaleza, por lo que viola directamente el artículo 29 de la Constitución Política.
Para terminar, manifestó que en el tribunal accionado incurre en un defecto sustantivo, porque se afirmó que la declaratoria de insubsistencia estuvo bien motivada en la medida que obedeció a la facultad discrecional del nominador para mejorar el servicio, expresión que resulta errada, pues el nominador no cuenta con facultades discrecionales para remover cargos provistos a través de nombramientos provisionales, sino que dichas facultades se predican únicamente para empleos de libre nombramiento y remoción. Por consiguiente, la interpretación de las normas bajo las cuales se estructuró la sentencia es errada, puesto que se tomaron disposiciones jurídicas que no eran aplicables, aunado al hecho de que no se aplicó lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 270 de 1996. 3.
Pretensiones La parte accionante formuló las siguientes: “1. Que se ordene la protección de mis derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, conculcados por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la expedición sentencia de segunda instancia 062/2023 del 30 de mayo de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo el radicado 13001333300420130037000, promovido contra la Nación – Rama Judicial, mediante la cual se confirmó la sentencia 20 el 19 de febrero de 2018, mediante la cual el Juzgado 4 Administrativo de Cartagena negó las pretensiones. 2.
Por consiguiente, que se deje sin efectos jurídicos la sentencia 062/2023 del 30 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, y en su lugar, se ordene a dicho despacho judicial para que profiera una sentencia de reemplazo ajustada al ordenamiento jurídico y a los estándares constitucionales y convencionales esgrimidos en el presente escrito”. 4.
Pruebas relevantes En correo electrónico de 22 de julio de 2024, la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el link de acceso al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Roxana Cecilia Ospino Ligardo contra la Nación, Rama Judicial (radicado No. 13001-33-33-004-2013- 00370-01). 5.
Trámite procesal Por auto de 19 de julio de 2024, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, así como al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena y a la Rama Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Judicial, como terceros con interés. Igualmente, que se notificara a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 234887 a 234891 de 22 de julio de 2024 2, con el fin de notificar a las partes. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar En escrito de 23 de julio de 2024, el magistrado ponente pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no cumplió con los requisitos generales y especiales de procedencia. Afirmó que en la sentencia objetada se compartió lo expuesto por el a quo, en el sentido de que no se encontraron configuradas las causales de nulidad invocadas -falta o falsa motivación y expedición irregular del acto administrativo-, entendiendo que el sustento de los actos administrativos demandados gravitó en el incumplimiento sistemático de las funciones asignadas a la actora en su cargo de secretaria de juzgado.
Sostuvo que aun cuando no se encontraba en firme la Resolución N° 001 de 3 de mayo de 2013, no resultaba ser un supuesto que afectara su legalidad, sino que, por el contrario, incide en la eficacia de dicha resolución, lo cual no supone la inexistencia o invalidez del acto administrativo enjuiciado. Resaltó que resultaba improcedente acceder a la nulidad de un acto administrativo por carecer de los requisitos relacionados con la eficacia, puesto que su competencia se limitaba a verificar si se trataba de una decisión válida.
Por otra parte, señaló que conforme con lo plasmado en la ley y la jurisprudencia, en torno a que los actos de desvinculación de los nombramientos en provisionalidad deben ser motivados porque los empleados públicos nombrados en provisionalidad ejercen cargos de carrera, solo es procedente su retiro de conformidad con las causales establecidas en la Constitución Política, y para el caso de empleados de la Rama judicial, atendiendo lo previsto en la Ley Estatutaria 270 de 1996.
Indicó que la declaración de insubsistencia del cargo desempeñado por la actora, obedeció al poder discrecional del nominador, quien fundamentó el acto de desvinculación en una serie de irregularidades que se presentaron en la administración del despacho judicial que generaron constantes llamados de atención por el incumplimiento grave de las labores de secretaria, tales como el deber de custodia, vigilancia, conservación e integridad de los expedientes asignados al juzgado.
Afirmó que el nominador invocó fundamentos ajustados a la realidad fáctica que se configuró en la relación laboral, los cuales, si bien no fueron objeto de un proceso disciplinario o de una calificación insatisfactoria, sí tienen el mérito para justificar la decisión de desvinculación, toda vez que la misma efectivamente obedeció a razones del servicio.
Finalmente, manifestó que si bien la Resolución No. 002 de 6 de mayo de 2013, mediante la cual se nombró el reemplazo del cargo de secretario fue expedida 2 La parte accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: roxanaospiliga21@gmail.com, stadcgena@cendoj.ramajudicial.gov.co, notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, admin04cgena@cendoj.ramajudicial.gov.co, soportepaginaweb@cendoj.ramajudicial.gov.co; soportecorreo@cendoj.ramajudicial.gov.co; info@cendoj.ramajudicial.gov.co y deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cuando aún no se encontraba en firme la Resolución N° 001 de 3 de mayo de 2013, lo cierto es que ello no afecta la legalidad de esta última, sino que, por el contrario, incide en la eficacia de dicha resolución, lo cual no supone la inexistencia o invalidez del acto administrativo enjuiciado. 6.2.
Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial En oficio de 23 de julio de 2024, la apoderada de la entidad pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que no vulneró o amenazó los derechos fundamentales de la actora. 6.3. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena, aun cuando se le notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela, guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Cuestión previa La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial afirmó que en el presente asunto se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no vulneró o amenazó los derechos fundamentales de la demandante.
Al respecto, se debe precisar que la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza.
Este mecanismo constitucional tiene como una de sus características esenciales la informalidad al momento de presentar la acción, pues no limita su ejercicio a los sujetos de derecho que pretendan hacerla valer como solicitud de amparo constitucional. No obstante, se hace exigible como requisito indispensable, además de la legitimación e interés del actor de acuerdo como lo estipula el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, que la persona o entidad contra quien se dirige la solicitud de amparo tenga un interés legítimo, de la siguiente manera: “ARTICULO
13. PERSONAS CONTRA QUIEN SE DIRIGE LA ACCION E INTERVINIENTES. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por lo anterior, la Sala advierte que se negará la solicitud de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en tanto fue parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la providencia objetada, razón por la cual se vinculó a este trámite constitucional como tercero con interés. 3.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la sentencia de 30 de mayo de 2023, que confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que solicitó que se anulara el acto administrativo que declaró la insubsistencia del nombramiento de la accionante como secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al supuestamente incurrir en los defectos por i) violación directa de la Constitución, toda vez que se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política y ii) sustantivo, porque desconoció el artículo 111 de la Ley 270 de 1996 en el que se evidencia que el nominador no tenía facultades para adelantar proceso disciplinario en su contra.
De manera previa, se constatará si la acción de tutela cumple con el requisito general de la relevancia constitucional. 4. El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii.
Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 5.
Estudio y solución del caso concreto 5.1. La señora Roxana Cecilia Ospino Ligardo, quien actúa en nombre propio, manifiesta que el Tribunal Administrativo de Bolívar con la sentencia de 30 de mayo de 2023, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al supuestamente incurrir en los defectos por i) violación directa de la Constitución, toda vez que se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política y ii) sustantivo, porque desconoció el artículo 111 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 en el que se evidencia que el nominador no tenía facultades para adelantar proceso disciplinario en su contra. 5.2.
La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no cumple el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que la demandante lo que pretende es generar una instancia adicional para insistir en el mismo debate formulado y resuelto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La señora Roxana Cecilia Ospino Ligardo presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, con el fin de que se anulara la Resolución No. 001 de 3 de mayo de 2013, y a título de restablecimiento del derecho que se reintegrara al cargo de secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona, al considerar que si bien el nominador era el competente para el retiro de un empleado en un cargo de libre nombramiento y remoción, lo cierto es que para los empleos de carrera no lo es, por lo que se desconocieron los artículos 29 de la Constitución Política, 41 de la Ley 909 de 2004 y 10 del Decreto 1227 de 2005.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena en fallo de 19 de febrero de 2018, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 nombramiento de la demandante fue en provisionalidad, por lo que no está inscrita en el régimen de carrera judicial, razón por la cual era susceptible de remoción. Además, que el acto administrativo demandado se motivó adecuadamente, pues quedaron en evidencia varias irregularidades en el despacho en las que estaba inmiscuida la demandante y constató que no se vulneró el debido proceso, a lo que agregó que la parte actora no cumplió con la carga de probar la desviación de poder.
La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que no se tuvo en cuenta el hecho de que el nombramiento de la persona que llegó en su reemplazo se hizo cuando el acto administrativo de insubsistencia no estaba en firme, aunado al hecho de que no había sido sancionada ni tenido calificaciones insatisfactorias.
El Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia de 30 de mayo de 2023, la confirmó íntegramente, bajo el argumento de que no se configuró la causal de nulidad de falsa motivación, con sustento en lo siguiente: “En el sub examine, se advierte que mediante la Resolución No. 001 del 3 de mayo de 2013 se declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad de la señora ROXANA OSPINO LIGARDO por no cumplir con sus funciones como secretaria.
En efecto se observa que en el sub examine, que el Juez nominador de la actora fundamenta la declaratoria de insubsistencia en que la demandante en el último periodo de servicios del año 2012 y principios de 2013, incumplió gravemente con sus funciones como secretaria; que el 28 de enero de 2013, realizó una reunión de mejoramiento del servicio y en la cual se le manifestó al equipo de trabajo los puntos a mejorar, y a la secretaria el deber de revisar mejor los expedientes que se le asignan, el cumplimiento de horarios de entrada y salida, y especialmente el control sobre la entrega de títulos judiciales y demás funciones asignadas.
Señaló que el día 7 de marzo de 2013, se realizó visita para evaluación del factor organización del trabajo para el año 2012, conforme a la cual se advirtió que la lista de procesos al despacho no es llevado por la secretaria con las respectivas anotaciones de salida, no lleva informe mensual de los aranceles conforme a los Acuerdos 1772 de abril de 2003 y 1775 de abril de 2003, la contabilidad se lleva sin requisitos por la carencia de las conciliaciones entre la información dada por el Banco Agrario y lo ingresado a través del manejo del libro de títulos.
El día 10 de abril de 2013, se realizó una nueva reunión para mejoramiento del servicio de las empleadas, en la cual se requirió a la secretaria sobre sus omisiones en el desempeño de funciones, las cuales aún a esa fecha no las había subsanado, como el cumplimiento de reportes de aranceles judiciales, colocar al día libro de títulos, ubicación de su hoja de vida la cual no aparece en el juzgado, control de salida de expediente del despacho.
El día 19 de abril de 2013 se realizó una reunión entre el Juez y empleados, en la cual quedó consignado en acta, explicaciones dadas por la secretaria sobre el delicado proceder observado al interior del proceso ejecutivo de (…) en contra de (…), poniéndose de presente el incumplimiento al deber de control y vigilancia en el desarrollo del procedimiento.
El día 29 de abril de 2013 se realizó una reunión entre el señor Juez y los empleados, para tratar aspectos sobre lo acontecido con respecto a los procesos ejecutivos (…) y (…), siendo demandado en ambos procesos el señor (…), observándose fallas en la custodia de dichos expedientes y siendo que las explicaciones verbales dadas por la secretaria no justifican rozablemente su omisión, además no se informó oportunamente al titular de lo sucedido sobre los documentos faltantes en estos expedientes.
En este orden, se advierte que una de las causales de retiro del servicio de los empleados de la rama judicial contempladas en el artículo 149 de la Ley 270 de 1996 es la declaratoria de insubsistencia, la cual se reitera debe estar plenamente motivada, sin atención a que pertenezcan a la carrera general o a la carrera especial”. Al resolver el caso concreto sostuvo: “Así las cosas, en el sub examine se observa que el acto de desvinculación de la actora estuvo fundamentado en las reuniones de fecha 10 de abril de 2013, 19 de abril de 2013, 29 de abril de 2013, en las cuales se exponen una serie de irregularidades que se presentaron en la administración del Despacho judicial, las cuales se encontraban a cargo de la actora, por lo que a juicio de esta Corporación, el nominador invocó fundamentos que corresponden a la realidad fáctica que se suscitó en la relación laboral y tienen el mérito para justificar la decisión de desvincularla.
En ese orden, considera esta Corporación que, si bien dichas circunstancias no fueron objeto de un proceso disciplinario, o de una calificación insatisfactoria, si evidencian que la actora no Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cumplía a cabalidad con sus deberes y que su desvinculación efectivamente obedeció a razones del servicio.
En estas circunstancias, destaca la Sala que la declaración de insubsistencia del cargo desempeñado por la actora obedeció al poder discrecional del nominador quien acreditó que los constantes llamados de atención por el incumplimiento de las labores de secretaría relacionadas con el cumplimiento de acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura en cuanto a aranceles,- cumplimiento de procedimientos secretariales para el adecuado control y manejo de títulos y recursos relacionados con el cargo, incumplimiento en el deber de custodia, vigilancia, conservación e integridad de los expedientes y procesos existentes en el Juzgado, impiden la adecuada prestación del servicio por parte del juzgado, sin que se haya probado la falsa motivación alegada por la parte actora, razón por la cual la actuación efectuada por la accionada mantiene su legalidad.
Ahora bien, en relación a los efectos jurídicos inmediatos de la Resolución N°. 001 del 3 de mayo de 2013 y la presunta falta de notificación de la Resolución No. 007 del 14 de junio de 2013 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición, precisa la Sala que, la parte actora instauró el día 08 de mayo del mismo año recurso de reposición contra la Resolución N°. 001 del 3 de mayo de 2013, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 007 del 14 de junio de 2013, siendo confirmada la resolución recurrida, la cual fue notificada el 20 de junio de 2013; no obstante, mediante Resolución No. 002 del seis (6) de mayo dos mil trece (2013) el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona Bolívar nombró en provisionalidad al Dr. JOSE JORGE ROMERO ROJANO en el cargo de Secretario del Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona Bolívar a partir de la fecha 6 de Mayo de 2013 y mientras dure la vacancia de dicho cargo.
Es dable acotar que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido consistente, pacífica y reiterada en afirmar que es necesario diferenciar los requisitos de validez, de los presupuestos de eficacia de los actos administrativos. Así, cuando se incumplen con los requisitos de validez (falta de competencia, falsa motivación, desviación de poder, etc.) el instrumento procesal puesto a disposición de la ciudadanía para controlar la voluntad unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos es la nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho.
Por otro lado, la eficacia de los actos administrativos está relacionada con la obligatoriedad para los particulares y la producción de sus efectos jurídicos, por lo que una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz.
Así mismo, una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente. En relación a la existencia del Acto Administrativo, la Corte Constitucional ha precisado que está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. En ese sentido, el acto administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.
De igual manera, la existencia del Acto Administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificación. De lo expuesto, se advierte que resulta improcedente que un juez declare la nulidad de un acto administrativo por carecer de requisitos de eficacia, toda vez que su competencia se limita a verificar el cumplimiento de requisitos de validez.
En virtud de lo anterior, precisa la Sala que si bien el recurso de reposición, de conformidad con lo señalado en el artículo 79 del CPACA se tramita en el efecto suspensivo, y no se encontraba en firme la Resolución N° 001 del 3 de mayo de 2013 cuando fue expedida la Resolución No. 002 del seis (6) de mayo dos mil trece (2013) mediante la cual se nombró al Dr. JOSE JORGE ROMERO ROJANO; lo cierto es que esta última no afecta la legalidad de la Resolución N°. 001 del 3 de mayo de 2013, objeto de nulidad del presente medio de control, sino que por el contrario, repercute en la eficacia de dicha resolución, lo cual no supone la inexistencia o invalidez del acto administrativo enjuiciado”.
De lo anterior, se evidencia que el tribunal accionado evidenció que el Juez Promiscuo Municipal de Arjona declaró insubsistente el nombramiento de la accionante, con sustento en las reuniones de 10, 19 y 29 de abril de 2013, en las que se expusieron una serie de irregularidades que se presentaron en la administración del despacho judicial, las cuales se encontraban a cargo de la actora y, si bien, dichas circunstancias no fueron objeto de un proceso disciplinario, sí evidenciaban que la demandante no cumplía a cabalidad con sus deberes y que su desvinculación efectivamente obedeció a razones del servicio. 5.3.
Bajo el escenario expuesto, la Sala observa que la parte demandante emplea la acción de tutela para dar continuidad al debate superado en el trámite del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que carecen de la relevancia constitucional necesaria para ser estudiados por el juez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de tutela, pues son un aspecto que ya fue objeto de estudio por el juez natural del asunto.
En efecto, se evidencia que la finalidad de los defectos invocados por la accionante es continuar el objeto de la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que se anule la Resolución No. 001 de 3 de mayo de 2013 y se le reintegre al cargo de secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona, pues el acto administrativo no estaba en firme cuando se nombró a su remplazo y se expidió con vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena, explicaron que la accionante estaba vinculada mediante nombramiento en provisionalidad y que la declaratoria de insubsistencia se motivó en las irregularidades que se venían presentando en el despacho por parte de la accionante, por lo que su desvinculación obedeció a razones del servicio.
Adicionalmente, el tribunal accionado explicó que el hecho de que se nombrara a su reemplazo cuando el acto administrativo de desvinculación no estaba en firme no lo vicia de nulidad, pues esto era un reproche frente a la eficacia del acto, para lo cual recordó que el juez administrativo se limita a verificar los requisitos de validez.
Cuestión diferente es que la accionante, al no estar de acuerdo con la apreciación que hizo la autoridad judicial accionada, presentara la solicitud de amparo constitucional bajo la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo que no es razón suficiente para omitir el hecho de que se está utilizando como una instancia adicional, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional.
En efecto, la parte accionante expone que las autoridades judiciales incurrieron en los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo, para lo cual insistió en los mismos argumentos relacionados con la falta de firmeza del acto administrativo y la vulneración al debido proceso, argumentos que fueron analizados por el juez natural del asunto en sus dos instancias, al punto que evidenciaron que no se había cumplido con la carga de probar las causales de nulidad del acto administrativo demandado, lo que evidencia la intención de la demandante de generar una instancia adicional.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20197, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”8 (Negrilla y resalta de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 9, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela 7 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 8 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 9 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03650-00 Actora: Roxana Cecilia Ospino Ligardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en este caso, a la manera de una instancia adicional, toda vez que insiste en el mismo debate legal y litigioso relacionado con la anulación del acto administrativo que declaró insubsistente su nombramiento en provisionalidad en un cargo de carrera perteneciente a la planta de empleados de la Rama Judicial.
Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- NIÉGASE la falta de legitimación por pasiva invocada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Roxana Cecilia Ospino Ligardo, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones aquí expuestas. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN