1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Reparación directa Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Falla del servicio por la omisión en la vigilancia y control del funcionamiento de una mina carbonífera - No se configuraron los elementos para declarar la responsabilidad patrimonial en el presente asunto / Ausencia de criterios de imputación en el caso concreto.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se declaró probada la excepción del hecho de un tercero. Se solicita la reparación de los perjuicios derivados de una falla del servicio por la omisión en la vigilancia y control del funcionamiento de una mina carbonífera, lo que le causó la muerte a un trabajador de la misma.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia ya identificada mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió la demanda de reparación directa presentada el 17 de noviembre de 20101 por la señora Ana Lucía Roja Merchán y Dayana Liseth Córdoba Rojas, contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía y el Instituto Colombiano de Geología y Minería (en adelante el Ingeominas), con el fin de que se les declarara solidaria y patrimonialmente responsables por los perjuicios2 derivados de la falta de vigilancia y control en el funcionamiento de la mina de carbón denominada El Higuerón, lo que derivó en la muerte del señor Carlos Arturo Córdoba Rojas, esposo y padre de las demandantes. 2.
Como fundamento fáctico de las pretensiones, narró que el 2 de diciembre de 2008, el señor Carlos Arturo Córdoba Rojas falleció mientras laboraba al interior 1 Folio 36 del cuaderno 1. 2 Se solicitó una indemnización por concepto de perjuicios morales y materiales, que se hicieron consistir en las afecciones de tipo psicológico y económicas que sufrieron las demandantes con la pérdida humana del señor Carlos Arturo Córdoba Rojas, quien, se dijo, respondía por el hogar.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 2 de la mina de carbón El Higuerón, ubicada en la vereda Monguí del sector de Mata Redonda en Boyacá, de propiedad del señor Moisés Alberto Corredor y otros, como consecuencia de una explosión por acumulación de gas metano. 3.
Según los demandantes, lo anterior obedeció a que las entidades demandadas omitieron prestar vigilancia y control sobre el funcionamiento de la mina en cuestión, lo que llevó a que no se percataran de la fuga del gas metano, circunstancia que configuró una omisión respecto de los protocolos del Código Minero y a las diferentes recomendaciones que hicieron las autoridades mineras al titular del contrato minero durante 2004 y 2008, consistentes en suspender la actividad minera habida cuenta de la abundante presencia de dicho gas en los frentes de trabajo3.
La defensa 4. El Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Para el efecto, manifestó que no participó en los hechos que dieron origen a la presente acción, pues conforme al Decreto 70 de 2001, dicho ente ministerial era un organismo rector del sector y que, en virtud de ello, desarrolló la figura de la delegación, a través de la cual le asignó funciones de autoridad minera a distintas entidades que tenían la infraestructura y la capacidad para vigilar y controlar el cumplimiento de la ley minera en cada una de las regiones del país, entre ellas, al Ingeominas, a la cual le asignó, entre otras, el trámite y otorgamiento de títulos mineros, así como también la fiscalización y ejecución de los mismos, -que incluye las visitas de seguimiento y control y la adopción de las medidas de prevención y seguridad necesarias para que los concesionarios mineros cumplan con las disposiciones del Reglamento de Seguridad e Higiene Minera en Excavaciones Subterráneas-, según las Resoluciones 18-0074 del 27 de enero de 2004 y 18-2306 del 22 de diciembre de 2011. 5.
De otra parte, sostuvo que según lo dispuesto en los artículos 97 del Código de Minas y 5 del Decreto 1335 de 1987 (Reglamento de Seguridad e Higiene Minera en Excavaciones Subterráneas), la responsabilidad u obligaciones con respecto a la seguridad de los trabajadores mineros estaba en cabeza del explotador o titular minero. 6. Agregó que de conformidad con el inciso segundo del artículo 201 de la Constitución Política, la delegación exime de responsabilidad al delegante y la deja exclusivamente en cabeza del delegatario, razón por la cual propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 3 Folios 1 a 38 del cuaderno 1.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 3 7. Además, indicó que antes de establecerse la responsabilidad del explotador o del titular minero o de la autoridad minera delegada, debía verificarse si los trabajadores de la mina en cuestión, para el momento de los hechos materia de investigación, cumplían con todas las obligaciones impuestas en el Decreto 1335 de 1987, puesto que, en caso contrario, se estaría frente a la causal de exclusión de la responsabilidad de la culpa exclusiva de la víctima o del hecho de un tercero, según fuera el caso. 8.
Finalmente, solicitó que fuera integrado al contradictorio el señor Moisés Alberto Corredor, propietario de la mina de carbón El Higuerón4. 9. Por otra parte, Ingeominas, en su contestación, sostuvo que cumplió con la función de seguimiento y control sobre el contrato 01-066-96, tal como lo demostraban las visitas llevadas a cabo en el área de explotación del referido contrato el 8 de agosto de 2001, 1 de octubre de 2002, 22 de agosto y 11 de septiembre de 2008, en las que se advirtió la necesidad de impedir el acceso de trabajadores a los diferentes frentes de trabajo en los que se presentara niveles superiores a los permitidos de gas metano. 10.
Sostuvo que en la referida visita del 11 de septiembre de 2008, esto es, llevada a cabo dos meses antes del fatídico accidente en el que perdió la vida el señor Carlos Arturo Córdoba Rojas, se realizó la medición del nivel de metano en las bocaminas y se encontró que estaba a un nivel normal, por tanto, escapa de la órbita de la previsión de tal entidad delegada el aumento de dicho elemento y la irresponsable actuación de los trabajadores de la mina en cuestión de ingresar a laborar a una zona bajo tierra sin realizar la medición del nivel de tal gas, previo a que iniciaran sus actividades, así como también la del titular minero de no efectuar tal control, con lo cual se contravino el artículo 7 del Decreto 1335 de 1987. 11.
Además, indicó que no era posible endilgarle responsabilidad alguna a esa entidad, pues la muerte del señor Córdoba Rojas se produjo en ejercicio de una labor para la que fue contratado por el titular de la mina El Higuerón, lo que rompía el nexo causal entre el daño alegado y el proceder del Ingeominas; en otras palabras, que no se podía pretender en este caso la indemnización de unos perjuicio derivados de una relación laboral de la cual no hizo parte el demandado. 12.
Finalmente, propuso las excepciones de la culpa exclusiva de la víctima, el hecho de un tercero y el caso fortuito5. 13. Surtido el debate probatorio6, al alegar de conclusión, la actora reiteró los argumentos planteados en la demanda7. Por su parte, la Agencia Nacional de 4 Folios 105 a 135 del cuaderno 1. 5 Folios 162 a 172 del cuaderno 1.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 4 Minería -entidad que asumió las funciones de minería delegadas al Servicio Geológico Colombiano- manifestó que se probó el cumplimiento de las funciones de seguimiento y control por parte de la autoridad minera al título 01-066-96, dado que en las visitas realizadas al área de explotación minera se le puso de presente al titular minero que debía mantener en un estado adecuado los elementos de seguridad, realizar la medición diaria del gas metano y prohibir el ingreso de personal a los frentes donde el metano sobrepasara los valores límites permisibles hasta que se garantizara una atmósfera de trabajo óptima, por lo que el hecho generador del daño no le era imputable a esa autoridad minera y, en todo caso, en este asunto mediaba una relación laboral entre el titular de la mina y quien resultó muerto al interior de la misma, por lo que solicitó se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva. 14.
El Ministerio de Minas y Energía insistió en los argumentos expuestos a lo largo de este proceso8, mientras que el Ministerio Público no rindió concepto9. La sentencia recurrida 15. Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Minas y Energía. 16.
En cuanto al fondo del asunto, encontró probado que el Ingeominas no omitió su función de fiscalización y vigilancia sobre el título minero 01-066-96, y, bien por el contrario, ejerció dicha actividad conforme a las disposiciones legales y contractuales, al punto que realizó varias visitas al área de actividad minera e 6 Mediante auto del auto del 25 de julio de 2012 se abrió el período probatorio, dentro del cual se decretaron los siguientes medios de prueba: ● Registro civil de defunción del señor Carlos Arturo Córdoba Rojas. ● Registro civil de matrimonio entre el señor Carlos Arturo Córdoba Rojas y Ana Lucía Rojas Merchan. ● Registro Civil de Nacimiento de Dayana Liseth Córdoba Rojas. ● Constancia de visita técnica del 8 de agosto de 2001. ● Constancia de visita técnica del 2 de octubre de 2002. ● Oficio del 18 de octubre de 2002. ● Oficio del 17 de junio de 2003. ● Constancia de visita técnica del 26 de noviembre de 2004. ● Oficio del 21 de diciembre de 2004. ● Constancia de visita técnica del 24 de enero de 2005. ● Constancia de visita técnica del 22 de agosto de 2008. ● Constancia de visita técnica del 11 de septiembre de 2008. ● Constancia de visita técnica del 19 de septiembre de 2008. ● Informe de emergencia del 2 de diciembre de 2008. ● Constancia de visita técnica del 1 de marzo de 2009. ● Constancia de visita técnica del 17 de junio de 2009. ● Constancia de visita técnica del 17 de junio de 2009. ● Acta de visita de seguridad del 17 de junio de 2009. ● Constancia de visita técnica del 10 de septiembre de 2009. 7Folios 383 a 385 del cuaderno 1. 8 Folios 396 a 403 del cuaderno 1. 9 Folio 420 del cuaderno 1.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 5 impartió instrucciones en torno a las medidas de protección y seguridad que se debían adoptar al interior de la mina El Higuerón, con lo cual había dado cabal cumplimiento a la cláusula vigésima cuarta del contrato en mención y a lo dispuesto en el Decreto 1335 de 1987. 17.
Al lado de lo anterior, encontró probado que los titulares de dicho contrato desde el año 2002 habían incurrido en hechos que violaban la seguridad de la actividad minera, dado que poseían instalaciones eléctricas sin la protección adecuada, a pesar de que en la mina El Higuerón era latente la presencia de gas metano; además, los trabajadores de la mina ejercían su labor en condiciones de inseguridad, pues, por un lado, como se había dicho, las máquinas no contaban con la protección adecuada y las instalaciones y dispositivos de trabajo se encontraban en total descuido, lo cual fue puesto de presente por el ente fiscalizador en las visitas realizadas al área de trabajo. 18.
Bajo esa línea argumentativa, sostuvo que, como el artículo 97 del Código de Minas establecía que en las obras y en la ejecución de los trabajos de explotación minera se debían adoptar y mantener las medidas, así como disponer del personal adecuado y de los materiales necesarios para efectos de preservar la vida e integridad de las personas vinculadas a la empresa y eventualmente de terceros, conforme a las normas vigentes sobre seguridad, higiene y salud ocupacional, el responsable era el titular del contrato minero que obvió tales medidas.
Así, procedió a declarar configurada la excepción del hecho de un tercero, máxime que la función de fiscalización y vigilancia establecida en el artículo 318 del mentado código, a cargo de la autoridad minera, fue cumplida a cabalidad por la Administración Pública10. II. EL RECURSO INTERPUESTO Síntesis del recurso de apelación 19.
En su apelación, la parte demandante cuestionó la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Minas y Energía, pues partió por afirmar que de acuerdo con los artículos 317 y 318 del Código de Minas, ese Ministerio estaba en la obligación de prestar asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras a fin de prevenir cualquier tipo de accidente, tal como el ocurrido en la mina El Higuerón. 20.
Adicionalmente, reiteró que se probó que las demandadas incurrieron en una falla del servicio, al haber omitido la labor de vigilancia y control en la mina El Higuerón, pues a pesar de que evidenciaron la existencia de acumulación de gas 10 Folios 414 a 446 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 6 metano, no expidieron la respectiva orden de cerramiento ni tampoco obligaron al titular minero a cumplir con sus obligaciones contractuales, por lo que entre ellos existía una responsabilidad solidaria, incluso, a pesar de que al proceso de la referencia no se vinculó al titular minero. 21.
En ese sentido, manifestó que no estaban llamadas a prosperar las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, de culpa exclusiva de la víctima ni tampoco la del hecho de un tercero, pues no se cumplieron los presupuestos fácticos para declararlas probadas11. 22. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia, la parte actora insistió en los argumentos del recurso de alzada para efectos de solicitar que se revocara la sentencia apelada y se accediera a las pretensiones12.
Las demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio13. III. CONSIDERACIONES 23. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. El objeto del recurso de apelación 24. Como se ha reseñado, la apelación del demandante considera que el Ministerio de Minas y Energía está llamado a responder, al tiempo que éste junto con el Ingeominas, son responsables de forma solidaria por la muerte del señor Carlos Arturo Córdoba Rojas.
Sobre la legitimación en la causa por pasiva 25. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva14 del Ministerio de Minas y Energía, se advierte que, por medio del Decreto Ley 70 de 2001, se reestructuró 11 Folios 449 a 459 del cuaderno del Consejo de Estado. 12 Folios 468 a 473 del cuaderno del Consejo de Estado. 13 Folio 474 del cuaderno del Consejo de Estado. 14 La jurisprudencia ha definido que la legitimación en la causa alude a la relación procesal existente entre demandante -legitimado en la causa de hecho por activa- y demandado -legitimado en la causa de hecho por pasiva.
Así, se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho y por pasiva después de la notificación del auto admisorio de la demanda.
Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. Así, un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando, a pesar de ser parte dentro del proceso, no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar, puesto que el demandante carecería de un interés Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 7 la referida cartera ministerial y, en esa oportunidad, se le atribuyó, entre otras cosas, el deber de formulación y/o adopción de políticas nacionales en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos (artículo 3).
En ese mismo decreto se facultó al mentado Ministerio para delegar en otras entidades del sector minero - energético sus facultades, las cuales podía reasumir en cualquier momento de conformidad con la ley. 26. En relación con la delegación administrativa, los artículos 211 de la Constitución Política y 10 de la Ley 489 de 1998, disponen que la misma debe estar autorizada de forma previa en la ley, al tiempo que establece cuáles son las funciones que el Presidente de la República puede delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado, entre otros, así como también se indica que en cada acto de delegación se deben fijar las condiciones y alcances respecto de las facultades que se puedan delegar en sus subalternos u otras autoridades. 27.
En ese sentido, la delegación debe cumplir unos requisitos específicos, como que se haga a través de acto de la delegación, el cual siempre deberá ser por escrito y en el mismo se debe determinar la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren, siendo deber del delegante informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que haya otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.
Finalmente, la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. 28. En este caso, como se dijo, por medio del Decreto Ley 70 de 2001, se facultó al Ministerio de Minas y Energía para delegar en otras entidades del sector minero - energético sus facultades.
Fue así que, por medio de la Resolución 18-0074 del 27 de enero de 2004 dicho ente ministerial delegó algunas de las funciones que se hallaban en su cabeza al Ingeominas, entre esas, las de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de los títulos mineros y solicitudes de áreas mineras. Que durante la vigencia de la anterior delegación, el Ministerio ejerció estricto seguimiento a la delegación, a través de visitas periódicas en las sedes del Ingeominas a efectos de la revisión aleatoria de expedientes mineros, reuniones semestrales de auditorías mineras, requerimientos, entre otras, tal como se lo puso de presente esa cartera ministerial a folio 121 del cuaderno 1.
También, el 4 de agosto de 2010 adoptó el Protocolo Técnico para Visita de Fiscalización, Seguimiento y Control de Títulos jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores. Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 8 para la Explotación Subterránea15, lo cual trabajó de forma conjunta con el Ingeominas, así como también adoptó la Política Nacional de Seguridad Minera el 7 de septiembre de 201116, entre otras actividades, lo cual lleva a concluir que se cumplieron los requisitos del artículo 10 de la Ley 489 de 1998 para efectos de surtirse a cabalidad la delegación referida. 29.
Con fundamento en lo anterior, se impone concluir que el delegante -Ministerio de Minas y Energía- no está llamado a responder por los posibles perjuicios derivados de la muerte del señor Carlos Arturo Córdoba Rojas, ocurrida el 2 de diciembre de 2008, al interior de la mina de carbón El Higuerón, puesto que, en ejercicio de su facultad delegataria, la función de fiscalización y vigilancia de los contratos mineros se la traspasó al Ingeominas, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 211 de la Constitución Política y 10 de la Ley 489 de 1998, de aquí que se confirmará la decisión recurrida en este aspecto.
Sobre la responsabilidad patrimonial de Ingeominas 30. La Sala advierte que los restantes cargos planteados por la recurrente no están llamados a prosperar y, en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, de acuerdo con el siguiente razonamiento. 31. El contrato de concesión minera es el medio usado por el Estado para permitir a un particular la explotación de un bien público, el cual, anteriormente, estaba regulado en el Código de Minas -vigente para la época de la prórroga del contrato 01-066-9617 y de los hechos que dieron origen a esta acción resarcitoria-, a través de los artículos 45 y siguientes, y fue definido como aquél celebrado entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de éste, los estudios, trabajos y obras de exploración de minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona determinada y para explotarlos en los términos y condiciones establecidos en este Código. 32.
Ahora bien, una de las obligaciones derivada del contrato de concesión minera es la función de fiscalización, que se encuentra dirigida a la verificación del cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por los beneficiarios de un título minero, las cuales, entre otras cosas, incluyen el tema de la seguridad del personal que labora en las minas, de acuerdo con los estándares mínimos exigidos para garantizar la correcta ejecución de la actividad. 15 Folio 145 a 149 del cuaderno 1. 16 Folio 158 a 160 del cuaderno 1. 17 En la cláusula quinta del contrato 01-066-96 se dispuso “DURACIÓN DEL CONTRATO.- el presente contrato tendrá una duración total de diez 10 años contados a partir de la fecha de perfeccionamiento.
Dicho término podrá ser prorrogado previa solicitud escrita de el CONTRATISTA presentada a ECOCARBÓN a más tardar seis (6) meses antes de su vencimiento. Queda entendido que la prorroga mencionada se someterá a las cargas determinadas y condiciones que para esa época tengan previstos la ley o las disposiciones de ECOCARBÓN”: Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 9 33.
Así, en el artículo 60 del Código de Minas se señaló que una de las actividades de las entidades concedentes es la relativa a la fiscalización minera, dirigida a garantizar el cumplimiento de las normas de seguridad e higiene minera. Lo anterior, fue reiterado en los artículos 317 y subsiguientes de la mentada norma, donde se dispuso que correspondía a la autoridad minera realizar la fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos mineros, actividad que podía ser ejercida directamente por los funcionarios de la entidad o ser delegada en los entes territoriales. 34.
Tal y como se dejó anotado párrafos atrás, la función de fiscalización minera para la época de ocurrencia de los hechos que llaman la atención de la Sala, recaía en cabeza del Ingeominas, en virtud de la Resolución 18-0074 del 27 de enero de 2004, proferida por el Ministerio de Minas y Energía. 35. Descendiendo al caso concreto, se tiene que en abril de 1996, entre la Empresa Colombiana de Carbón Ltda. Ecocarbón Ltda., -Empresa Industrial y Comercial del Estado vinculada al Ministerio de Minas y Energía- y Rosendo Corredor Rojas, María Graciela Rodríguez De Corredor, Moisés Alberto Corredor Rodríguez, Francisco Tangua Neita y Jorge Luis Corredor Rodríguez suscribieron el contrato de pequeña explotación carbonífera 01-066-96, en área ubicada en el Municipio de Mongua, vereda de Monguí, con una superficie de 25.000 hectáreas y una duración de 10 años prorrogables18. 36.
En dicho contrato se pactó la cláusula décima octava que se hizo consistir en que “en ningún caso ECOCARBON responderá por las obligaciones de cualquier naturaleza que adquiera el contratista en desarrollo del presente contrato". Por otra parte, se pactó la cláusula vigésima primera en la que se dispuso que "Para todos los efectos del presente contrato, EL CONTRATISTA será independiente y por tanto desarrollará todas las actividades a su cargo con el personal que al efecto contrate, asumiendo la responsabilidad de las relaciones laborales que con este adquiera y los riesgos que el trabajo conlleve". 37.
Revisado el acervo probatorio, se encuentra que, en virtud de la función de fiscalización minera, al área del contrato minero 01-066-96 fueron realizadas diferentes visitas, en el siguiente orden: - El 8 de agosto de 2001 la Gerencia Operativa Regional N. 1 de la Empresa Nacional Minera Ltda. -Minercol Ltda.- realizó visita de seguridad a la mina El Higuerón y dispuso como medidas de seguridad a tomar de manera inmediata “Túnel 3.
Prohibirse el Ingreso de trabajadores al frente por concentraciones de CO monóxido de carbono - superior a las 50 PPM, hasta que se ventile y se garantice una atmosfera de trabajo normal”. 18 Folios 180 a 183 del cuaderno 1. Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 10 - Posteriormente, el 2 de octubre de 2002 realizó y elaboró visita técnica a la mina El Higuerón, en donde halló concentraciones de metano y puso de presente que días antes -el 11 de septiembre- habían resultado afectados con quemaduras cuatro trabajadores de dicha mina, probablemente, por el uso de instalaciones eléctricas y de bombillos convencionales sin protección antigrisú. En consideración a ello, procedió a dar recomendaciones preventivas19 y de seguridad20 y “requerir a los titulares del contrato de la referencia, al cumplimiento de las recomendaciones impartidas en la visita técnica, registrados en el acta de seguridad minera a exploraciones subterráneas"21. - Luego, el 26 de noviembre de 2004 Ingeominas realizó y suscribió constancia de Visita Técnica de Seguimiento y Control del Contrato 01-066-96, en la que dispuso “de forma inmediata suspender todo tipo de actividad y labor hasta cuando se instale un ventilador principal en superficie y se extienda el ducto a lo largo de inclinado y de las labores de preparación. En forma inmediata, suspender la red eléctrica interna y la utilización de bombillas, en frentes y del inclinado, se detectó emisión continua de metano, realizar mediciones diarias (mínimo 3 veces al día) y registrar en el libro de control”22. - Mediante oficio del 21 de diciembre de 2004, Ingeominas envió a los contratistas del contrato 01-066-96 comunicación en la que les manifestó: “Con respecto a la visita de seguridad, efectuada en días pasados por parte de un ingeniero de Fiscalización y Ordenamiento Minero del esta instituto, con ocasión al accidente ocurrido por explosión de metano, se pudo determinar que ustedes deben cumplir con las siguientes recomendaciones preventivas y de seguridad, que son de cumplimiento inmediato
1. MEDIDAS PREVENTIVAS Suspender de manera INMEDIATA todo tipo de labor minera en el interior de la mina, hasta que se ubique un ventilador principal en superficie y se instale un ducto de ventilación a lo largo del indinado con desprendimientos a cada una de las labores de preparación. Cabe anotar que esta recomendación fue efectuada en campo el dia de la visita de seguridad. 19 “1.
Todos los trabajadores deben contar con lámparas de batería para el alumbrado en el Interior de las minas 2. Se debe llevar un libro de control de gas metano en todos los frentes donde laboran los mineros, además se debe presentar un Informe cada dos meses del libro de control de metano con el respectivo plano actualizado a la fecha donde se especifique el circuito natural de aire, los aforos de ventilación 3.
Se debe optimizar el circuito de ventilación adecuando vendas plásticas para dirigir el aire hacia los niveles Inferiores de cada mina. 4. Se debe disponer de ventilación auxiliar para avanzar frentes ciegos, ventilando en todo momento del turno. 5. Se debe hacer desbombes en sobreguías, además realizar el respectivo reforcé de las vías”. 20 “1.
Se prohíbe el ingreso de personal a los frentes donde el metano supere los valores límites permisibles del 1% hasta que se ventile y se garantice una atmosfera normal de trabajo. 2. Se prohíbe el uso de elementos que produzcan llama o chispa en sobreguias y tambores, como es el caso de lámparas de carburo e instalaciones eléctricas y bombillos convencionales sin protección anti grisú. 21 Folios 197 a 198 del cuaderno 1. 22 Folio 46.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 11 Suspender de forma INMEDIATA el cableado y los interruptores en el interior de la mina, utilizar cable encauchetado y dejar los interruptores en superficie de todo tipo; bien sea para la bomba, ventiladores secundarios, etc.
Recomendación efectuada en campo el día de la visita. - Realizar mediciones con metanómetro en forma constante y periódica, de carácter INMEDIATO registrando ios valores en un cuaderno u hoja de control y tableros en los frentes de preparación para la supervisión de la atmosfera de trabajo bajo tierra.
2. MEDIDAS DE SEGURIDAD Se prohíbe el ingreso de personal a los frentes donde el metano supere los valores limites permisibles del 1% hasta que se garantice una atmosfera adecuada y normal de trabajo. - Se prohibe el uso de elementos que produzcan llama o chispa en sobreguias y tambores, como es el caso de las instalaciones eléctricas y bombillos, convencionales sin protección anti grisú - Tener en cuenta y presente mediante estudio el Decreto N. 1335 de 1987 (Reglamento de Seguridad en las Labores Subterráneas), Capitulo II, disposiciones especiales para minas grisutuosas"23 - El 24 de enero de 2005 Ingeominas realizó y suscribió constancia de Visita Técnica de Seguimiento y Control de Título Mineros sobre el contrato 01- 066-96, en la que señaló que “los titulares han atendido en forma inmediata las recomendaciones efectuadas en visitas anteriores, sin embargo se les recomendó instalar un ventilador de mayor potencia en superficie y ventilar todas las labores mineras existentes de acuerdo a recomendaciones efectuadas en recorrido …”24. - El 22 de agosto de 2008 Ingeominas realizó y suscribió constancia de Visita Técnica de Seguimiento y Control de Título Minero en la mina El higuerón y recomendó se acataran de manera inmediata las recomendaciones consistentes en: (i) suspender cables y bombillos eléctricos en los inclinados de transporte, (ii) colocar ducto de ventilación a todos los frentes ciegos o de avance, (iii) comunicar todas las sobreguias mediante tambores y, finalmente, (iv) aumentar la potencia de los ventiladores ya que no es suficiente para todos los frentes25. - Posteriormente, el 11 de septiembre de 2008 Ingeominas realizó y suscribió constancia de Visita Técnica de Seguimiento y Control de Título Minero sobre el contrato en cuestión donde anotó como observaciones y recomendaciones: "7.
Aislar correctamente conexiones eléctricas, retirar bombillas del Interior de las minas, retirar las cuchillas del Interior de la mina, al Inclinado BM2 colocar cable encauchetado ( ) 9. Los gases básicos para realizar mediciones son oxígeno, metano y monóxido de carbono, estos se deben medir todos los días y se debe Instalar tableros de registro de gases en todo nivel 23 Folios 202 a 204 del cuaderno 1. 24 Folios 48 a 52 de cuaderno 1. 25 Folios 206 a 2014 del cuaderno 1.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 12 10. Mientras el metano este por encima de 1,0% se recomienda evacuar el personal y ventilar hasta que disminuya la concentración. No se dispone de tablero de medición de gases"26. - Luego, el 19 de septiembre de 2008 Ingeominas realizó y suscribió constancia de Visita Técnica de Seguimiento y Control de Título Minero en el área del contrato en mención, en la que se puso de presente: "2.4 HIGIENE Y SEGURIDAD Se registró deficiencia de oxígeno y concentración de CH4 en 0.5% en la mina desarrollada por el Sr Luis Corredor.
En las minas aun emplean alumbrado con energía eléctrica y lámpara de seguridad. El operador minero dispone de los siguientes equipos de seguridad y elementos de protección personal”. 38. Ahora bien, en el informe de la emergencia ocurrida el 2 de diciembre de 2008, en la mina el Higuerón, suscrito por el Ministerio de Minas y Energía, se consignó explosión por gases, emergencia severa y con probabilidad frecuente de volver a ocurrir, así como las posibles causas del accidente, se consignaron: 1.
Condiciones inseguras, tales como: (i) ausencia de protección de máquinas e instalaciones, (ii) protección insuficiente o defectuosa de máquinas e instalaciones, (iii) atmósfera, ventilación temperatura, ruidos molestos y, 2. Actos inseguros, como: (i) descuidar o neutralizar los dispositivos de seguridad27. 39. En el mismo informe, en la explicación de las causas o fallas que ocasionaron el accidente, se señaló (i) avance de muchos frentes ciegos, (ii) equipos eléctricos sin protección y (iii) explosión de metano en la mina. 40.
Del análisis del material probatorio referido anteriormente, no resulta posible establecer un nexo causal que vincule la muerte del señor Carlos Arturo Córdoba Rojas con alguna actuación de la entidad demandada, de acuerdo con las siguientes razones: 41. Contrario a lo dicho por la parte actora, el Ingeominas no omitió su labor de fiscalización sobre el contrato de concesión minera 01-066-96, pues se probó que en cumplimiento de dicha función, desde el 26 de noviembre de 2004 hasta el 17 de septiembre de 2008 -mes y medio antes de la explosión en la que resultó muerto el señor Carlos Arturo Córdoba Rojas- y realizó diferentes visitas al área de explotación minera, esto es, a la mina El Higuerón a efectos de vigilar y controlar la actividad minera en ese el lugar. 26 Folios 223 a 228 del cuaderno 1. 27 Folios 245 a 248 del cuaderno 1.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 13 42. En cada una de sus visitas no solo inspeccionó el área, sino que también lo hizo en relación con las condiciones en la que se encontraba la misma y procedió a efectuar recomendaciones preventivas y de seguridad, incluso, unas de esas visitas se llevaron a cabo para verificar el cumplimiento de las mismas -de las recomendaciones- que, en algunos casos, fueron cumplidas por el titular minero y en otras tantas no. 43.
No pasa por alto la Sala que la Visita Técnica de Seguimiento y Control del Contrato del 26 de noviembre de 2004, el Ingeominas detectó emisión continua de metano en la mina El Higuerón y, por tanto recomendó realizar mínimo tres mediciones diarias y registrarlas en el libro de control. Por su parte, en la visita realizada el 11 de septiembre de 2008 indicó que mientras el metano estuviera por encima de 1,0% se recomienda evacuar el personal y ventilar hasta que disminuyera la concentración. 44.
Así, pues, se advierte que no existe en el plenario prueba alguna que lleve a la Sala al convencimiento de los hechos narrados en la demanda, consistentes en que la muerte del señor Carlos Arturo Córdoba Rojas fue producto de una falla en el servicio imputable al Ingeominas, pues lo cierto es que -se insiste-, las pruebas aportadas dan cuenta, únicamente, que éste cumplió su labor de fiscalización sobre el contrato 01-066-96. 45.
En conclusión, la parte actora no allegó elemento probatorio que permita acreditar o inferir la supuesta falla en el servicio referida en la demanda y en el recurso de apelación, por el contrario, fueron allegados al acervo probatorio las actas de las diferentes visitas realizadas por el Ingeominas desde el año 2004 hasta el 2008 al área de explotación minera adelantada en la mina de carbón El Higuerón, en las que realizó recomendaciones preventivas y de seguridad al titular del contrato 01-066-96, tales como suspender cables y bombillos eléctricos en los inclinados de transporte, colocar ducto de ventilación a todos los frentes ciegos o de avance, comunicar todas las sobreguias mediante tambores, aumentar la potencia de los ventiladores porque no era suficiente para todos los frentes y que mientras el metano estuviera por encima de 1,0% se recomendaba evacuar el personal y ventilar hasta que disminuyera la concentración, haciéndose la medición hasta por 3 veces diarias, entre otras cosas más. 46.
Elementos éstos que, como se analizó, resultan suficientes para acreditar la función de fiscalización a cargo de la entidad en mención y, por el contrario, desvirtuar la supuesta falla en el servicio que terminó en la muerte del señor Carlos Arturo Córdoba, razón por la cual, ante una ausencia completa de elementos de convicción para sustentar los hechos afirmados, la decisión a adoptar no puede ser otra sino confirmar la decisión que denegó las pretensiones, bajo los motivos expuestos en esta providencia. Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 14 47.
Ahora bien, no se soslaya que en el artículo 97 del Código de Minas se dispuso sobre la seguridad de personas y bienes, que en la construcción de las obras y en la ejecución de los trabajos de explotación minera se debían adoptar y mantener las medidas y disponer del personal y de los medios materiales necesarios para preservar la vida e integridad de las personas vinculadas a la empresa y eventualmente de terceros, conforme a las normas vigentes sobre seguridad, higiene y salud ocupacional. 48.
En el caso concreto -se itera- está demostrado conforme lo visto que, el Ingeominas cumplió su función de fiscalización, mientras que el señor Carlos Arturo Córdoba Rojas falleció al interior de la mina El Higuerón, debido a una acumulación de gas metano, posiblemente ante la falta de las respectivas mediciones diarias a efectos de impedir la entrada de trabajadores a la mina cuando el nivel del metano estuviera por encima de 1,0%, labor que le correspondería realizar al titular del contrato de concesión 01-066-96, según lo dispuesto en el artículo 97 de Código de Minas, por tanto, se insiste, no es posible despachar favorablemente la alzada, puesto que la causa de la muerte del mentado señor, por lo menos, según lo probado en este asunto, no fue producto de una omisión de la labor de fiscalización por parte del Ingeominas.
Costas 49. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA 50. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 19 de noviembre de 2015, conforme a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Radicación: 15001-23-31-000-2010-01503-01 (56.923) Actor: Ana Lucía Rojas Merchán y otro Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y otro Referencia: Acción de reparación directa 15
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaración de voto Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
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