44001234000020180003101 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de La Guajira (AACIWASUG) y Seguros del Estado S.A. Referencia: Controversias contractuales Temas: CONVENIOS CELEBRADOS CON ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO – para determinar su incumplimiento total es necesario fijar la finalidad buscada y el alcance de lo pactado por las partes / ACTUALIZACIÓN DE LAS CONDENAS – cuando se condena al pago de una cantidad líquida de dinero es necesario, por mandato legal, ajustar en segunda instancia con el IPC. 1.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante en contra de la sentencia del 15 de marzo de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de La Guajira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO 2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural demandó a la Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira, alegando el incumplimiento del convenio No. 20151013 suscrito por las partes el 24 de noviembre de 2015, con el objeto de aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para llevar a cabo la ejecución del proyecto de fortalecimiento para la autonomía alimentaria de 10 resguardos indígenas de la comunidad Wayuu.

Pretendió la devolución de la totalidad del dinero desembolsado y la liquidación judicial del negocio.

ANTECEDENTES La demanda 3. En escrito presentado el 8 de marzo de 2018, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante, el demandante, el accionante, la entidad o el ministerio), interpuso demanda de controversias contractuales en contra de la Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira (en lo sucesivo, la AACIWASUG, la asociación o la demandada) y a Seguros del Estado S.A., con las siguientes pretensiones (se transcriben de forma literal, con énfasis y posibles errores): “Primera: Que se declare administrativamente responsable a la Asociación Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira (AACIWASUG) por el INCUMPLIMIENTO del convenio de asociación No. 20151013 celebrado con Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 2 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 24 de noviembre de 2015, por no haber cumplido con las obligaciones pactadas en el mismo.

Segunda: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO de Asociación No. 20151013, los contratistas restituyan a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor del Convenio, cuyo valor asciende a la suma de cuatrocientos setenta y nueve millones setecientos cincuenta mil pesos ($479.750.000) M/Cte. Tercera: Que se declare que la obligación dineraria de que trata el numeral segundo sea ajustada en su poder adquisitivo según el índice de precios al consumidor (IPC) y con el reconocimiento del interés mensual equivalente al establecido por las entidades financieras en los depósitos a término DTF- más cinco punto, sin perjuicio de que pueda llegar a demostrarse a través de cualquier otro tipo de actuación contractual, administrativa o judicial un daño superior y sin que pueda entenderse como renuncia alguna a dicha reclamación por concepto de los desembolsos realizados con relación al convenio de asociación No. 20151013 celebrado con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 24 de noviembre de 2015.

Cuarta: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO No. 20151013 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la Asociación Alaulayu y Cabildos indígenas Wayuu del Sur de La Guajira (AACIWASUG) y Seguros del Estado S.A pague a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de la CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA, correspondiente al 10% del valor total del convenio, es decir la suma de Cincuenta Millones Quinientos mil ($50.500.000) M/cte.

Subsidiaria de la cuarta: De no ordenarse el pago de la cláusula penal por incumplimiento, solicito se ordene realizar un dictamen pericial, a efecto de cuantificar los perjuicios causados a mi poderdante con ocasión del incumplimiento del convenio de asociación No. 20151013 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Asociación Alaulayu y Cabildos indígenas Wayuu del Sur de La Guajira (AACIWASUG) y Seguros del Estado S.A Rural el 24 de noviembre de 2015.

Quinta: Que como consecuencia de lo anterior, se declare el siniestro de la póliza No. 37- 44-101023877 expedida por la Compañía Seguros del Estado S.A, tomada para respaldar el cumplimiento del convenio 20151013 y se ordene el pago de la suma asegurada por cumplimiento del contrato por valor de Cincuenta Millones Quinientos Mil Pesos ($50.500.000) M/cte.

Sexta: Que se decrete la liquidación judicial del convenio de asociación No. 20151013 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Asociación Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de La Guajira (AACIWASUG) y Seguros del Estado S.A el 24 de noviembre de 2015. Séptima: Que se dé cumplimiento a lo establecido en el numeral 4 del artículo 195 del C.P.A.C.A. Octavo: Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada en el proceso”1.

Los hechos 4. Como fundamentos fácticos principales, en síntesis, se narraron los siguientes: 5. El 24 de noviembre de 2015, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la AACIWASUG celebraron el convenio No. 20151013, con el objeto de aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para llevar a cabo la ejecución del proyecto denominado: “Fortalecimiento de la autonomía alimentaria de 10 1 Índice electrónico No. 2 de SAMAI.

Cuaderno No.1, folios digitales 3 y 4. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 3 resguardos indígenas del pueblo Wayuu”, mediante la implementación de cría de ganado bovino doble propósito en los municipios de Barrancas, Distracción y Hatonuevo (sur de La Guajira).

Indicó que el valor del convenio se pactó en $529’ 500.000, para lo cual el ministerio aportaría $505’000.000, y la asociación $24’500.000 como aporte adicional a través de mano de obra e insumos para el mantenimiento e instalación de corrales y potreros, así como la preparación y adecuación del terreno. 6. Detalló que el convenio contempló, como objetivos específicos, aumentar la producción de alimentos proteicos de origen animal en los resguardos indígenas Wayuu y generar capacidades internas para el manejo técnico de la cría de ganado bovino, mediante la capacitación para su desarrollo y explotación. 7.

El plazo de ejecución pactado fue de 6 meses, contados a partir del cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución. Sin embargo, el 3 de junio de 2016 se suscribió la primera prórroga del acuerdo, por cuatro meses, hasta el 6 de octubre de 2016, solicitada por la AACIWASUG y aprobada por el comité administrativo del convenio de asociación. Esa petición se sustentó en los efectos adversos causados por el fenómeno de “El Niño”, como las intensas sequías y altas temperaturas, que generaron retrasos en varias actividades, entre estas, la adecuación de los potreros y bancos de forraje, el mantenimiento de las praderas y la adecuación de corrales. 8.

El 6 de octubre de 2016, se prorrogó nuevamente el convenio, también por petición de la AACIWASUG, por un periodo de dos meses, hasta el 6 de diciembre de 2016, debido a que persistió la época seca en la región de influencia del proyecto y porque las lluvias presentadas fueron insuficientes para alcanzar el nivel de humedad del suelo necesaria para llevar a cabo la siembra del forraje de forma exitosa. 9.

El 15 de noviembre de 2016, se reunió el comité supervisor del convenio, integrado por el coordinador del Grupo Pecuario de la Dirección de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas, el Coordinador del Grupo de Supervisión Financiera de la Subdirección Financiera y una contratista de la oficina asesora de planeación y prospectiva del ministerio, con el objeto de solicitarle a la AACIWASUG el cumplimiento de sus obligaciones y la actualización de los informes de avance presentados.

Lo anterior quedó consignado en el acta No. 4, que le fue remitida a la asociación el 17 de noviembre del mismo mes y año, a través de correo electrónico. 10. El 23 de noviembre de 2016, el comité supervisor requirió a la AACIWASUG para que enviara los informes bimestrales de ejecución pendientes, así como el informe final de actividades, lo que fue cumplido, parcialmente, el 13 de diciembre de la misma anualidad.

Sin embargo, el documento enviado por la asociación no contenía los soportes de cumplimiento acordados, los cuales solo fueron aportados el 15 de diciembre de 2016, junto con una comunicación en la que manifestó la imposibilidad de cumplir con las actividades de siembra y corte de pastos. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 4 11.

Del 3 al 10 de mayo de 2017 el supervisor técnico del convenio, designado por el ministerio, realizó una visita en el área de influencia del proyecto y evidenció anomalías derivadas del incumplimiento del convenio. De manera particular, señaló que, pese a que existía el reporte financiero y contable respecto de la adecuación de los bancos de forraje, no encontró evidencia física que diera cuenta del cumplimiento de esa obligación y, además, se halló que la asociación aportó actas de entrega de insumos y materiales contemplados para la adecuación de los potreros, a los beneficiarios del proyecto, pero que, pese a ello, ni la asociación ni los destinatarios de los insumos dieron cuenta de su destinación en la inspección realizada 2. 12.

El ministerio estimó como incumplidas las obligaciones no. 1, 3 y 6 pactadas a cargo de la asociación, consistentes, respectivamente, en realizar (i) el aporte adicional destinado en la implementación, adecuación y/o mantenimiento de potreros y corrales en los distintos resguardos y asentamientos beneficiarios del proyecto, discriminados en mano de obra, materiales, preparación y adecuación del terreno;

(ii) el establecimiento de 28 unidades comunitarias de cría de ganado bovino distribuidas en las diferentes comunidades, de acuerdo con lo descrito en el proyecto; y (iii) las actividades relacionadas con la adecuación de potreros, banco de forraje, mejoramiento de praderas y adecuación de corrales. Contestaciones de la demanda 13. La AACIWASUG expuso que, por las condiciones climáticas producto del fenómeno de “El Niño”, no pudo cumplir con todas sus obligaciones, en particular, las relacionadas con la adecuación de potreros, corrales y bancos de forraje para el desarrollo de las unidades de producción pecuaria en todas las comunidades beneficiarias del proyecto; pero que, como medida contingente, realizó mejoras en la finca de su propiedad para mantener con vida el ganado vacuno que los resguardos decidieron dejar en ese lugar. 14.

En ese sentido, formuló las excepciones de “existencia de evento constitutivo de fuerza mayor”, “imposibilidad de impedir el hecho”, “caso fortuito” y de “excepción de contrato cumplido”3. 15. Seguros del Estado S.A. se opuso a las pretensiones de la demanda y precisó que solo era posible afectar la póliza de cumplimiento del convenio con la acreditación de un incumplimiento de las prestaciones asumidas por la AACIWASUG, por los perjuicios generados a la entidad contratante.

Adujo que, en este caso, esa condición no se cumplió y, eventualmente, solo existiría una falta parcial y no total, dado que, en el informe presentado por la demandante en relación con el desarrollo del proyecto, se evidenció que, de 26 obligaciones relacionadas en el acuerdo, se dejaron de atender solo 3. 2 Índice electrónico No. 002 de SAMAI.

Cuaderno No. 1, folios digitales 3 a 15. 3 Índice electrónico No. 002 de SAMAI. Cuaderno No. 2, folios digitales 70 a 89. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 5 16.

Advirtió que era necesario aplicar el principio de proporcionalidad, debido a que lo solicitado en la demanda no correspondía con los hechos encontrados frente a la realidad del negocio, según lo señalado en el informe que realizó el ministerio y, además, las obligaciones que no se ejecutaron, relacionadas con la adecuación de los potreros, bancos de forraje, mejoramiento de las praderas y adecuación de los corrales, solo estaban cuantificadas en el convenio por $23’962.000, con lo cual -a su juicio- se desconoció el porcentaje de avance y la interpretación integral del acuerdo4. 17.

Como consecuencia de lo anterior, formuló las excepciones de “inexistencia del incumplimiento total del contrato y violación del principio de proporcionalidad”, “Configuración de causal de exclusión y eximente de responsabilidad del asegurador Seguros del Estado S.A.”, “Inexistencia de los requisitos para afectar la póliza de seguro de cumplimiento en favor de la entidad estatal No. 37-44- 101023877 – Falta de agotamiento del artículo 86 de la Ley 479 de 2011”, “Imposibilidad de afectar la póliza de seguro de cumplimiento en favor de entidad estatal No. 34-44-101023877 por concepto de cláusula penal y por el amparo de cumplimiento”, “Necesidad de aplicar el principio de proporcionalidad frente a la cláusula penal” y, de forma subsidiaria, las que denominó “Límites de responsabilidad de la póliza de cumplimiento en favor de entidad estatal No. 37- 44-101023877” y “Ausencia de cobertura de la póliza en relación con la condena pretendida como devolución de los valores recibidos por concepto de desembolsos realizados con ocasión del Convenio de Asociación No. 20151013”.

Sentencia de primera instancia 18. El Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante sentencia del 15 de marzo de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 19. El a quo expuso que las partes reconocieron que se dejaron de ejecutar algunas actividades relacionadas con el cumplimiento del convenio objeto de discusión. De manera particular resaltó que, una vez finalizado el plazo de ejecución, después de que se suscribieran dos prórrogas, el ministerio realizó una visita de campo y en el informe que elaboró, advirtió que, luego de 15 meses de celebrado el acuerdo, no se presentaron las condiciones climáticas necesarias para desarrollar la siembra de pastos, lo cual fue reiterado por los beneficiarios del proyecto.

En cuanto a la adecuación de potreros y bancos de forraje, sostuvo que no encontró evidencia de la entrega de los productos necesarios para ejecutar esa labor. 20. De igual forma, indicó que el supervisor del convenio, a través del memorando No. 20171600097073 del 14 de julio de 2017, reiteró que la asociación presuntamente incumplió con algunas de sus obligaciones y recomendó exhortarla para que en un plazo prudencial y con recursos propios terminara de ejecutar la totalidad de las actividades a su cargo. 4 Índice electrónico No. 002. de SAMAI.

Cuaderno No. 2, folios digitales 2 a 23. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 6 21. Por otra parte, estableció que, en la contestación de la demanda, la AACIWASUG aceptó la falta de ejecución de las actividades relacionadas con la siembra de pastos, adecuación de potreros y bancos de forraje, lo cual catalogó el tribunal como una confesión por apoderado judicial y, adicionalmente, señaló que en el informe final de actividades que presentó la asociación se precisó que quedaba pendiente por ejecutar el 33.33% de las tareas, correspondientes a la siembra de semillas y corte de pasto. 22.

Determinó que el ministerio y la asociación reconocieron, en múltiples oportunidades, que la imposibilidad de cumplir con la totalidad de las obligaciones por parte de la demandada se debió a la escasez de lluvia en la zona, como consecuencia de la prolongación del fenómeno de “El Niño”, aseveración que dedujo de los informes finales que presentaron cada uno al agotarse el plazo del convenio y de los acuerdos frente a las dos prórrogas que suscribieron. 23.

En ese orden de ideas, el a quo concluyó que la no ejecución de actividades por las que el ministerio solicitó que se declarara el incumplimiento de la AACIWASUG no le era imputable a esta, dado que tenían como causa hechos externos, ajenos a su voluntad, irresistibles e imprevisibles para las partes, por lo que declaró la configuración de la excepción de fuerza mayor propuesta por la asociación. 24.

De otra parte, procedió a liquidar el convenio y condenó a la demandada a pagar $24’652.134, en favor del ministerio, correspondientes a las actividades dejadas de ejecutar -valoración de las obligaciones indicadas en el convenio, sin actualización- y a los rendimientos financieros de las sumas transferidas por la demandante en el marco de la ejecución del proyecto, según la información reportada en los extractos bancarios que se allegaron como pruebas. 25.

El tribunal negó las demás pretensiones formuladas por el ministerio y como estas solo prosperaron de forma parcial, se abstuvo de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 365 del CGP5. Recurso de apelación 26. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y cuestionó que la liquidación del convenio se limitara a la valoración del componente de la adecuación de potreros y bancos de forraje, debido a que las obligaciones incumplidas afectaron el objeto del acuerdo, por lo que, a su juicio, se debe condenar a la asociación al pago de la totalidad de los recursos desembolsados, es decir, $479’750.000, ya que finalmente no se cumplió con la meta prevista desde la formulación del proyecto, cuyo propósito fue el aumento de la producción de alimentos proteicos de origen animal y el fortalecimiento de la capacidad interna de las comunidades para el manejo técnico del ganado bovino en sus territorios.

Señaló que, si bien la situación climatológica era conocida por el supervisor del convenio y por ello 5 Índice electrónico No. 50 de SAMAI en primera instancia. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 7 se aprobaron dos prórrogas, fue la misma asociación la que decidió no solicitar más plazo para el cumplimiento de todas las actividades a su cargo6. 27.

Indicó que el monto de la liquidación debe ser ajustado con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y con el reconocimiento del interés mensual equivalente al establecido por las entidades financieras en los depósitos a término (DTF), más cinco puntos. Trámite relevante en segunda instancia 28. Mediante providencia del 23 de agosto de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la demandante7. 29.

El 28 de noviembre de 2023 el ministerio solicitó la suspensión del proceso8, con fundamento en la intención de las partes de buscar la solución a la controversia mediante un acuerdo conciliatorio. Sin embargo, por auto del 26 de enero de 2024 el despacho negó la petición por no ajustarse a ninguno de los eventos previstos en el artículo 161 del CGP9, dado que esta solo fue formulada por la accionante, sin demostrarse la manifestación de voluntad de la asociación en el mismo sentido. 30.

A través de auto del 30 de julio de 2024, el despacho advirtió algunas irregularidades en relación con la representación de la AACIWASUG, en tanto que su apoderado renunció y el tribunal de primera instancia le reconoció personería a otro abogado que presentó un poder otorgado en nombre propio por el que fuera el representante legal de la asociación, y se hallaron inconsistencias sobre la notificación de las decisiones adoptadas desde la audiencia inicial, dado que las providencias continuaron notificándose al correo del primer apoderado, por lo que se ordenó poner en conocimiento de esas situaciones a la asociación, en tanto que podían generar una posible nulidad de lo actuado10. 31.

Como la AACIWASUG no se pronunció frente a las inconsistencias advertidas por el despacho dentro del término legal otorgado para ello, por auto del 17 de septiembre de 2024, se resolvió tener por saneado el proceso y continuar con el trámite del recurso de apelación presentado por el demandante11. 32. El Ministerio Público no aportó concepto en este caso y las partes tampoco presentaron alegatos de conclusión en segunda instancia. CONSIDERACIONES 33.

La Sala resolverá el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio, dado que se sanearon las irregularidades detectadas y no se advierte ninguna otra causal 6 Índice electrónico No. 53 de SAMAI en primera instancia. 7 Índice electrónico No. 04 de SAMAI. 8 Índice electrónico No. 17 de SAMAI. 9 Índice electrónico No. 20 de SAMAI. 10 Índice electrónico No. 30 de SAMAI. 11 Índice electrónico No. 40 de SAMAI.

Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 8 de nulidad que invalide lo actuado, y se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales relativos a la jurisdicción, competencia, legitimación en la causa y se verifican los requisitos de la demanda en forma12. 34.

De conformidad con lo anterior, la Subsección abordará los siguientes asuntos: (i) el objeto del recurso de apelación y el problema jurídico que se estudiará; (ii) las consideraciones jurídicas relevantes para adoptar la decisión; (iii) la solución que corresponda al caso concreto; (iv) las conclusiones; y (v) el análisis de la procedencia de la condena en costas.

El objeto del recurso de apelación y el problema jurídico que se resolverá 35. En esta instancia, le corresponde a la Sala pronunciarse sobre los reparos concretos presentados con el recurso de apelación en contra de la sentencia de primer grado, los cuales, por regla general, establecen la competencia del ad quem para ventilar la controversia, salvo situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa13. 36.

Descendiendo al análisis del recurso de apelación presentado por el demandante, la Sala encuentra que existe solamente un cargo, referido al reparo frente a la liquidación del convenio realizada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, dado que, a su parecer, se debió declarar el incumplimiento total del acuerdo, porque se afectó su objeto y esta situación se tenía que reflejar en el balance final del negocio, con la condena por la totalidad de los aportes realizados por el ministerio y no solo el equivalente a lo dejado de ejecutar. 37.

Por lo expuesto, el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿En la liquidación judicial del convenio No. 20151013 se debió considerar la devolución de la totalidad de los aportes realizados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y no solo lo relacionado con las obligaciones que dejó de ejecutar la AACIWASUG? Sobre la liquidación judicial del convenio y el monto a reconocer 38.

De conformidad con el cuestionamiento expuesto en la impugnación, a la Sala le corresponde determinar si se afectaron los objetivos del proyecto desarrollado por las partes, producto del alegado incumplimiento parcial de las actividades a cargo de la demandada y si, en virtud de ello, procede el ajuste del balance definitivo del convenio, según los términos solicitados en la apelación. Por ello, resulta necesario abordar el estudio del alcance de ese proyecto, así como lo 12 Según lo previsto en el artículo 613 del CGP. 13 Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, consideró: “Si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada” (se destaca).

Expediente 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 9 acordado frente a los criterios para la entrega de los recursos y la verificación de los requisitos establecidos para ello. 39.

Se destaca que el ministerio, dentro del marco de sus competencias, según lo previsto en el Decreto 1985 de 2013, tiene como objetivo: “Promover el desarrollo rural con enfoque territorial y el fortalecimiento de la productividad y competitividad de los productos agropecuarios, a través de acciones integrales que mejoren las condiciones de vida de los pobladores rurales, permitan el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, generen empleo y logren el crecimiento sostenible y equilibrado de las regiones”.

A su turno, mediante el Decreto 1565 de 201514, se reglamentó la creación del Fondo de Fomento Agropecuario, encaminado, entre otros, a apoyar y cofinanciar proyectos de producción agropecuaria y de desarrollo rural15, y se previó la lista de entidades u organizaciones facultadas para presentar dichas iniciativas, incluyendo organizaciones de grupos étnicos16. 40.

Para lo anterior, se previó que: “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá cofinanciar con cargo a los recursos del Fondo de Fomento Agropecuario proyectos de hasta por cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cada uno” (artículo 2.1.4.1.12), y se estableció que dichas proposiciones “se regularán por lo previsto en el Decreto 870 de 2014[17], en el presente Capítulo y, en todo lo no previsto en este, por las reglas generales establecidas en el Capítulo 1 del presente Título” (artículo 2.1.4.2.1).

Se agregó, igualmente, el siguiente precepto en torno al aporte adicional que debería ser efectuado por el respectivo asociado: “Artículo 2.1.4.2.3. Aporte adicional. Los proyectos a los que se refiere el Decreto 870 de 2014 no requerirán contrapartida de cofinanciación. Sin embargo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, las entidades u organizaciones beneficiarias del Fondo de Fomento Agropecuario deberán incluir un aporte adicional y cierto en tales proyectos que, sumado a los recursos invertidos por parte del Ministerio, constituirán el valor total del proyecto.

Dicho aporte adicional podrá ser en dinero, bienes o servicios, y deberá estar determinado con precisión en el proyecto, especificado o desagregado, con su respectiva valoración económica y sustentación en soportes idóneos, de acuerdo a la naturaleza y características del proyecto respectivo”. 41. Como se observa, la norma reglamentaria sujetó la celebración de este tipo de convenios a lo previsto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1996, conforme al cual las entidades estatales se encuentran facultadas para asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación “para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley”, sujetos a lo dispuesto en el artículo 355 de la 14 "Por el cual se adiciona el Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, en lo relacionado con la reglamentación del Fondo de Fomento Agropecuario". 15 Artículos 2.1.4.1.3 y 2.1.4.1.6. 16 Artículo 2.1.4.1.8: “7.

Organizaciones de grupos étnicos reconocidas ante las entidades competentes, cuando su objeto principal se refiera a la actividad agropecuaria, pesquera, acuícola o de desarrollo rural campesino”. 17 “Por el cual se regula un espacio de interlocución y participación con las Organizaciones de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular que se denominará Mesa Única Nacional”.

Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 10 Constitución Política18. Conforme al artículo 1 del Decreto 777 de 1992, dichos convenios “deberán constar por escrito y se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares”, lo cual evidencia que el régimen jurídico del Convenio 20151013 se encontró excluido de la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP). 42.

También se resalta que la AACIWASUG presentó el proyecto de cofinanciación denominado: “FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMÍA ALIMENTARIA DE 10 RESGUARDOS INDÍGENAS DEL PUEBLO WAYUU MEDIANTE LA IMPLEMENTACIÓN DE CRÍA DE GANADO BOVINO DOBLE PROPÓSITO UBICADOS EN LOS MUNICIPIOS DE BARRANCAS, DISTRACCIÓN Y HATONUEVO”, el cual fue viabilizado por la entidad demandante el 8 de octubre de 2015.

Conforme al certificado de existencia y representación legal de la asociación, ésta fue constituida como entidad sin ánimo de lucro, cuyo objeto social es “el desarrollo integral de las comunidades indígenas agremiadas en esta asociación, y en el desarrollo del mismo podrá: (…) 2) gestionar ante el gobierno municipal, departamental, nacional, internacional y entidades privadas recursos que contribuyan a mejorar la calidad de vida de las comunidades indígenas asociadas”. 43.

Como resultado de lo expuesto, se suscribió el convenio 20151013, el cual tuvo como objeto aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la AACIWASUG para desarrollar el mencionado proyecto. La asociación se obligó a realizar un aporte en especie, valorado en $24’500.00019, así como a adquirir y entregar a las comunidades 190 novillos y 6 toros reproductores, para crear 28 unidades comunitarias de cría de ganado bovino, realizar la rotación de los animales reproductores, brindar acompañamiento especializado a las unidades de cría, y capacitar a la comunidad, entre otras actividades.

Por su parte, el ministerio se comprometió a desembolsar los recursos destinados al desarrollo del programa, que ascendían a $505’000.000; igualmente, a adelantar la consulta correspondiente del listado de beneficiarios, llevar a cabo las visitas requeridas para implementar el seguimiento técnico y financiero de la ejecución del convenio, designar los supervisores y participar en los comités administrativos. 44.

De los antecedentes del proyecto, que se incorporaron en el convenio No. 20151013, se precisa que su finalidad fue el fortalecimiento de la autonomía alimentaria de 10 resguardos indígenas, lo que se obtendría con la 18 “El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia”. 19 Conforme a la obligación específica no. 1 consagrada en la cláusula segunda del negocio: “1. Realizar el aporte adicional consistente en la implementación, adecuación y/o mantenimiento de potreros y corrales en los distintos Resguardos y Asentamientos beneficiarios del proyecto y discriminados así: Mano de Obra de las comunidades beneficiarias, Corte y suministro de puntales, Alambre de púa (2000 m), Grapas (200 cajas), preparación y adecuación de terreno, todo valorado en la suma de ($24.500.000)”.

Además, se previeron los siguientes objetivos específicos, que son los que la demandante afirma no se cumplieron (transcripción literal, con posibles errores incluidos): “De acuerdo a este objetivo general se establecen como objetivos específicos los siguientes: -Aumentar la capacidad de producción de alimentos proteicos de origen animal en los resguardos indígenas wayuu mediante el repoblamiento con ganado bovino doble propósito – Generar capacidades internas para el manejo técnico de la cría de ganado bovino mediante la capacitación para el desarrollo y explotación productiva de cría de ganado bovino”20. 45.

Por su parte, en relación con el desembolso de los recursos del ministerio ($505’000.000), en la cláusula quinta del acuerdo21 se pactó que estos serían entregados a la asociación en tres momentos. En primera medida, el 45% del aporte, equivalente a $227’250.000, con la vigencia de 2015, sería desembolsado “previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución, presentación y aprobación del Plan Operativo detallado de las actividades para el cumplimiento del objeto del convenio, y entrega del listado completo de los beneficiarios del proyecto, previa verificación ante la DIAN por parte del Ministerio, así como la constancia de trámite de la solicitud22 de las licencias, permisos y autorizaciones necesarias que hubiere lugar, para la ejecución del proyecto ante las autoridades competentes”.

Asimismo, con la vigencia del año 2016, se efectuaría un segundo giro, por el 50%, correspondiente a $252’500.000, cuando la AACIWASUG presentara un informe de avance, con el que demostrara la ejecución de la totalidad del dinero recibido previamente y una última consignación, equivalente al 5%, $25’250.000, se realizaría con la presentación del informe consolidado con el que se probara el cumplimiento de todas sus obligaciones23. 46.

También se estableció, como requisito para proceder con los desembolsos, que la supervisión del convenio acreditara el cumplimiento de los supuestos previstos anteriormente, luego de la recepción formal del informe allegado por la asociación. 47. Una vez finalizado el plazo de ejecución del convenio, los supervisores designados por el ministerio elaboraron un informe sobre el posible incumplimiento parcial de la AACIWASUG24.

En este instrumento se determinó que el 29 de diciembre de 2015 se había realizado el primer desembolso, por $227’250.000, y el 27 de mayo de 2016 el segundo, por $252’500.000. Además, se precisó que, de las 26 obligaciones específicas asumidas por la demandada, 20 Índice electrónico No. 002 de SAMAI. Cuaderno No. 1, folio digital 32. 21 Índice electrónico No. 002 de SAMAI.

Cuaderno No. 1, folio digital 41. 22 Se precisa que las partes suscribieron un acuerdo modificatorio el 21 de diciembre de 2015, en el que acordaron cambiar el requisito de la obtención de las licencias por el del aporte de la constancia de su trámite. 23 Los porcentajes del segundo y tercer desembolso se cambiaron a través del segundo acuerdo modificatorio, suscrito el 6 de mayo de 2016.

Inicialmente en el convenio se pactó una distribución del 45% y del 10%, respectivamente, para los aportes de la vigencia 2016. 24 Índice electrónico No. 002 de SAMAI. Cuaderno No. 1, folios digitales 325 a 344. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 12 se habían incumplido las siguientes: (i) la adecuación y mantenimiento de potreros y corrales que debió ejecutar con recursos propios;

(ii) el establecimiento de 28 unidades comunitarias de cría de ganado; (iii) las actividades relacionadas con la adecuación de potreros, corrales, bancos de forraje y mejoramiento de praderas; y (iv) las visitas de seguimiento para apoyar y acompañar el manejo técnico y la implementación del plan sanitario del ganado en sus lugares de cría. 48.

De lo expuesto, la Sala encuentra que el proyecto de fortalecimiento de la autonomía alimentaria de los resguardos indígenas de La Guajira, formalizado en el convenio fuente del litigio, se planteó para ser ejecutado de manera fragmentada, dado que dentro de las condiciones para efectuar los desembolsos a cargo del ministerio no solo se determinó un criterio presupuestal, sujeto a la vigencia fiscal en la que se debían desarrollar las actividades, sino que también se establecieron requerimientos adicionales. 49.

De manera particular, se precisa que la AACIWASUG para acceder a los recursos destinados al proyecto debía presentar informes sobre las actividades ejecutadas y estos se aceptaban solo con el aval de los supervisores, los cuales tenían que revisar su contenido y verificar el cumplimiento de las obligaciones que pretendía acreditar la asociación. A lo anterior se suma que también existía un plan operativo que contemplaba detalladamente las labores asumidas por la demandante, agrupadas en varias categorías.

Es decir, en el marco del convenio se estableció un plan de trabajo y unos mecanismos de constatación de las tareas desempeñadas, con el fin de legalizar el dinero aportado por la demandada25. 50. De igual forma, como en este caso se cuestiona que el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la demandada afectó la totalidad del proyecto y, con base en ello, se debe ordenar a la asociación a que restituya la totalidad de los aportes realizados por el ministerio, la Sala considera importante destacar que fue la supervisión del convenio la que aprobó dos de los desembolsos pactados26, al verificar la realización de las actividades a cargo de la asociación y solo encontró que se dejaron de cumplir unas obligaciones específicas, relacionadas directa o indirectamente con la adecuación de los potreros y bancos de forraje27. 25 Índice electrónico No. 002 de SAMAI.

Cuaderno No. 1, folios digitales 51 y del 345 al 352. 26 Vid. ibid., folio digital no. 54, correspondiente al informe de avance final de supervisión, en el que se relacionaron los aportes realizados para ese momento y, puntualmente para el ministerio, se indicó como “Valor de desembolsos realizados a la fecha (95%): $479.750.000 || Desembolsos realizados a la fecha: 2”. 27 Ibid, folio digital no. 61.

En el informe final se señaló lo siguiente: “El MADR, no ha realizado el tercer y último desembolso, teniendo en cuenta los resultados obtenidos en la visita de seguimiento al convenio; puesto que no se ha logrado evidenciar en terreno la Actividad de "Adecuación de potreros y banco de forraje" en los resguardos beneficiarios, a pesar de que el cooperante remitió actas de entrega de la semilla de pasto, los insumos, y demás elementos definidos en la actividad, a las familias beneficiarias”.

Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 13 51. Así, en el proceso se encuentra acreditado que, con los recursos aportados por el ministerio, la asociación adquirió 190 novillas y 6 toros28 -hecho que no fue objeto de cuestionamiento-, los cuales se entregaron a los beneficiarios del proyecto, que están plenamente identificados y cuyo listado fue aprobado desde el inicio de la ejecución del convenio29.

Además, se acreditó que la asociación prestó asistencia técnica, administrativa y operativa30, acorde con las obligaciones que adquirió, por lo que organizó los talleres acordados, dirigidos a las comunidades indígenas que recibieron los bovinos y también contrató los servicios de varios profesionales, entre ellos, los de un veterinario, para prestar la capacitación sobre las prácticas sanitarias y garantizar las buenas condiciones de los animales. 52.

Igualmente, en informe presentado por la supervisión del convenio se aseveró que el 16 de mayo de 2016, en la solicitud de la primera prórroga, con ocasión de la imposibilidad de desarrollar todas sus obligaciones como consecuencia de la sequía causada por el fenómeno de “El Niño”, la asociación también pidió la autorización para que se le permitiera tener los animales adquiridos en la finca de su propiedad, dado que -por su ubicación geográfica- tenía mejores condiciones para atender sus necesidades, de manera temporal, lo cual fue conceptuado favorablemente por el comité supervisor y aprobado por el comité administrativo, lo que llevó a la suscripción de esa primera prórroga del acuerdo.

Esta petición contó con el aval de los beneficiarios del proyecto, de conformidad con las actas de las reuniones que se adelantaron para tal fin31. 53. A su vez, resulta importante resaltar que, finalizado el plazo de ejecución del convenio, incluidos los 6 meses adicionales de las prórrogas, el ministerio aprobó que se realizara una visita y entrevistas de verificación en los resguardos beneficiarios, la cual se adelantó por los supervisores entre el 8 y el 10 de mayo de 2017 y sus observaciones y conclusiones quedaron plasmadas en el informe final del negocio32.

De manera general, lo que encontraron fue que los animales estaban en buen estado, que unos beneficiarios recordaron recibir charlas sobre el cuidado de los bovinos y su periodo de vacunación y otros no. Adicionalmente, algunos de los entrevistados “expresaron estar muy contentos con el proyecto, porque las novillas les generaron ya crías y les permite contar con leche para su familia y ver que crece el número de animales en su comunidad” o que estaban “satisfechos (muy contentos) con el convenio al recibir las novillas, 6 toros reproductores que expresaron poder compartir y con la producción de las crías de las novillas”, otros indicaron “que sus animales los tienen en finca comunitaria por decisión propia, pues sus suelos no tienen pastos suficientes para la 28 Índice electrónico No. 002 de SAMAI.

Cuaderno No. 3, folios digitales 47 a 67. 29 Según las actas de entrega de los animales. Índice electrónico No. 002 de SAMAI. Cuaderno No. 3, folios digitales 69 a 95. También se destaca que, en la visita de campo realizada por los supervisores del convenio al finalizar el plazo de ejecución, constataron este hecho y de ello dejaron constancia en el informe final que presentaron.

Índice electrónico No. 001 de SAMAI. Cuaderno No. 2, folios digitales 58 a 73. 30 En el informe final de supervisión se indicó que: “El cooperante surte la solicitud con las subsanaciones, donde describe los temas desarrollados, el contenido de cada uno de estos temas y la duración de los talleres (…) acompañado de los litados de asistencia a los talleres realizados”. 31 Índice electrónico No. 002 de SAMAI.

Cuaderno No. 2, folios digitales 96 a114. 32 Índice electrónico No. 002 de SAMAI. Cuaderno No. 1, folios digitales 58 a 73. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 14 sostenibilidad de las unidades ganaderas”.

Como conclusiones se presentaron, entre otras, las siguientes (se transcribe de forma literal): “7. La visita permitió corroborar a través de entrevistas con 32 beneficiarios y 3 líderes (Cabildos) de los 190 beneficiarios, de 8 de los 10 Resguardos; la expresión de las actividades que han recibido en el marco del convenio 1013 de 2015; y verificar el estado y productividad gestante de 142 Novillas de las 190 entregadas, así como, la expresión de recibidas a satisfacción de las novillas adquiridas, lo que representa una cobertura en la visita de un 76,8% de las hembras existentes y un buen estado de 2 de los 6 toros adquiridos.

Los soportes remitidos por la AACIWASUG permiten evidenciar la adquisición y entrega (Actas) a satisfacción de las 190 hembras y 6 toros acorde a las condiciones del POA. 8. La visita permitió tener un elemento comparativo del comportamiento del suelo durante periodo de lluvias respecto al periodo seco del año anterior. La actividad de siembra de pastos, sobre la cual, luego de 15 meses de Convenio, no se encontraron las condiciones para desarrollar la actividad.

Esto soportado en razón a que los beneficiarios expresaron a esta supervisión la imposibilidad de siembras que aseguren dicha sostenibilidad, dadas las condiciones climáticas presentadas a finales del 2015 y durante el 2016”. 54. De conformidad con lo expuesto, aunque la asociación no consumó la totalidad de sus obligaciones, tal como lo reconocen las partes, en tanto que no le fue posible realizar la siembra de pastos y las actividades relacionadas con la adecuación de los potreros, por las condiciones climáticas adversas, esa situación fue analizada por el tribunal de primera instancia, para concluir que debía ser considerada bajo el eximente de la fuerza mayor.

En tanto esa determinación no fue impugnada en el recurso de apelación, la liquidación judicial realizada por el a quo fue coherente con esa valoración, debido a que tuvo en cuenta lo que efectivamente se ejecutó y solo impuso la devolución de recursos por las actividades que se dejaron de desarrollar, como consecuencia de los factores climáticos. 55.

En ese mismo sentido, contrario a lo afirmado por el recurrente y según el informe presentado por la supervisión del convenio, es claro que las actividades implementadas por la AACIWASUG generaron un beneficio a las comunidades indígenas del departamento de La Guajira para las que se encontraba dirigido ese programa de fortalecimiento de la autonomía alimentaria.

Lo anterior se encuentra acreditado, por cuanto las novillas entregadas y el proceso de rotación de los 6 toros reproductores adquiridos, tareas que llevó a cabo la demandada, generaron como resultado que un gran porcentaje de los bovinos tuviera crías o se encontraran en gestación, lo cual se catalogó como una “ganancia adicional”, con lo que se comprueba que, en efecto, se aumentó la capacidad de producción del alimento proteico de origen animal y se propició la generación de capacidades internas para el manejo técnico del ganado, que finalmente fueron los objetivos específicos que se buscaron alcanzar con la ejecución del proyecto. 56.

Así las cosas, si bien la falta de ejecución de la totalidad de las obligaciones a cargo de la asociación incidió en el convenio, en tanto que no se pudieron constituir todas las unidades productivas de cría comunitarias que se habían planeado desde la formulación del proyecto, debido a que no fue posible realizar la siembra de pastos y, consecuentemente, la adecuación de los potreros en Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 15 cada uno de los territorios en los que se ubicaban los beneficiarios del programa, ese hecho no permite concluir la no satisfacción del objeto pactado, dado que,| con las actividades que sí se realizaron, las comunidades se ajustaron a las condiciones climáticas adversas y pudieron aprovechar y reproducir el ganado bovino que les fue entregado, lo que implicó que las metas propuestas se lograran, aunque no en los términos exactos previstos en el acuerdo suscrito entre las partes. 57.

También resulta importante precisar que el hecho de que la AACIWASUG no hubiese solicitado más prórrogas, a la espera de superar los efectos del fenómeno de “El Niño” para poder cumplir con la totalidad de las obligaciones a su cargo, en adición a los 6 meses de extensión del plazo de ejecución por las peticiones que presentó al ministerio, no incide en las decisiones adoptadas por el a quo ni influye en el análisis del alcance del convenio y el cumplimiento de los objetivos del proyecto realizado en esta instancia, en tanto que con ello no se pone en discusión el beneficio que se logró acreditar en favor de las comunidades indígenas beneficiadas con el programa y, en todo caso, también le correspondía al demandante, como conviniente o parte del convenio, promover y consolidar las medidas necesarias (incluidas las prórrogas) para lograr la satisfacción total del objeto del proyecto, gestión que no acreditó haber desarrollado. 58.

Por lo expuesto, se impone concluir que la supuesta afectación de la meta del proyecto no se configuró por responsabilidad de la demandada. Por consiguiente, la Sala determina que el problema jurídico planteado debe ser resuelto de manera negativa, dado que en el balance final del negocio no se debió considerar la devolución de todos los aportes realizados por el ministerio, máxime cuando las comunidades indígenas favorecidas se beneficiaron con la parte del programa que se desarrolló y ello tuvo incidencia en el cumplimiento de los objetivos acordados por las partes.

Sobre la actualización de la condena y el reconocimiento de intereses 59. Una vez precisado que no es procedente incluir en la liquidación del convenio el reembolso de la totalidad de los aportes de la demandante y que -por ello- no prospera el cargo de la apelación y debe confirmarse la sentencia impugnada, la Sala considera necesario determinar la procedencia de la actualización de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia, con ocasión de lo establecido en el balance final del negocio, suma que se fijó en $24’652.134, correspondiente al valor de las actividades dejadas de ejecutar por la asociación y a los rendimientos financieros de la cuenta bancaria en los que se realizó la consignación de los aportes, sin que en esa oportunidad se haya considerado alguna fórmula de indexación. 60.

Al respecto, se destaca que es necesario actualizar el monto de la condena pecuniaria, dada la pérdida del valor adquisitivo del dinero en el tiempo, con el fin de que no se produzca una afectación patrimonial a la parte favorecida con esta y para ello se debe acudir a la indexación, que se define como un “sistema que consiste en la adecuación automática de las magnitudes monetarias a las Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 16 variaciones del nivel de precios, con el fin de mantener constante, el valor real de éstos, para lo cual se utilizan diversos parámetros que solos o combinados entre sí, suelen ser: el aumento del costo de la vida, el nivel de aumento de precios mayoristas, los salarios de los trabajadores, los precios de productos alimenticios de primera necesidad, etc.”33. 61.

A su vez, en el ordenamiento jurídico esta herramienta se encuentra prevista en el artículo 187 del CPACA, según el cual: “Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor”, disposición que se armoniza con lo establecido en el artículo 283 del CGP, que determina que: “El juez de segunda instancia deberá extender la condena en concreto hasta la fecha de la sentencia de segunda instancia, aun cuando la parte beneficiada con ella no hubiese apelado”. 62.

Como consecuencia de lo anterior, en aplicación de las dos normas invocadas y no por lo señalado en el recurso, a la Sala le corresponde actualizar la condena impuesta por el tribunal de primera instancia, en relación con la suma adeudada por la asociación al ministerio por el cruce de cuentas realizado sobre el convenio, teniendo en cuenta el IPC conocido al momento de esta providencia, esto es, el del mes de septiembre de 2024.

Para el efecto se aplicará la siguiente fórmula: Va = Vh x índice final índice inicial Va: valor actualizado a establecer. Vh: valor histórico que se traerá a valor presente ($24’652.134). Índice final: IPC vigente para la fecha de esta decisión, septiembre de 2024 (144.02). Índice inicial: IPC vigente a la fecha de la sentencia de primera instancia, febrero de 2023 (130.40) Va = $24’652.134 x 144.02 Va= $27’226.996 130.40 63.

Por lo expuesto, se actualizará la condena fijada en la sentencia de primera instancia que se confirmará, la cual se calcula en el indicado monto de $27’226.996. 64. De otra parte, la Sala precisa que, también por mandato legal, los intereses respecto de la suma que se reconoce se generarán a partir de la ejecutoria de esta providencia, según el artículo 195 del CPACA, el cual prevé que: “Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena (…) devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria”. 33 Corte Constitucional, Sentencia T - 007 de 2013.

Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 17 Sobre la condena en costas 65. De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, y según lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta de la parte a la cual se le impone34. 66.

En ese orden de ideas, como en este caso se resolverá de manera desfavorable el recurso de apelación presentado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se confirmará la sentencia de primer grado, habría que condenarla en costas. No obstante, la Sala advierte que estas no se causaron35, teniendo en cuenta que en esta instancia no se generaron gastos, y tampoco hay lugar a fijar agencias en derecho, toda vez que el apoderado de la demandada renunció al mandato conferido en primera instancia, sin que a la fecha la AACIWASUG hubiese designado otro, pese a que el despacho sustanciador ordenó poner esa situación en su conocimiento36.

De manera que la Subsección se abstendrá de imponer condena por este concepto. Conclusiones 67. En las condiciones previamente analizadas, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia y actualizará la condena en ella impuesta, recapitulando -en esencia- que: 68. Dada la naturaleza del convenio fuente de la controversia, se evidenció que el objetivo buscado por las partes fue privilegiar el interés común, que en esta oportunidad se materializó con el desarrollo del proyecto para fortalecer la autonomía alimentaria de varias comunidades indígenas de La Guajira, mediante el aumento de la capacidad productora relacionada con las actividades de ganadería. Pese a que no se ejecutaron todas las obligaciones asumidas por la demandada, se logró acreditar el cumplimiento de los objetivos específicos planteados inicialmente. 69.

No resulta procedente incluir en la liquidación del convenio la devolución de la totalidad de los aportes realizados por el ministerio, en tanto que, con ello, se desconocerían las obligaciones que ejecutó la asociación y, a su vez, el beneficio que esto aportó a las comunidades indígenas que resultaron favorecidas con la implementación del proyecto, el cual fue verificado por la misma entidad demandante. 34 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que para imponer tal condena a la accionante (no así a la demandada vencida), debe acudirse a un criterio subjetivo, en aplicación del mandato incorporado -con la Ley 2080 de 2021- en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual en todos los casos (salvo en litigios relacionados con grave violación de derechos humanos, donde no procede, o en las actuaciones gobernadas con reglas especiales, como en recursos extraordinarios) corresponde comprobarse si la demanda careció manifiestamente de fundamento legal.

Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por mantener la aplicación del elemento objetivo. 35 CGP, art. 365, num. 8: “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 36 Auto del 30 de julio de 2024.

Radicación: 44001-23-40-000-2018-00031-01 (70.119) Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandados: Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira y otro Referencia: Controversias contractuales 18 70. Al ad quem le corresponde ajustar, a la fecha de la sentencia de segunda instancia, la condena pecuniaria impuesta por el a quo, aunque la beneficiada no haya apelado ese asunto, valiéndose del IPC vigente al momento de esta providencia. Los intereses sobre esa suma reconocida se causan desde la ejecutoria de la providencia. 71.

No hay lugar a imponer condena en costas, en tanto las mismas no se encontraron causadas. 72. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, conforme a las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: ACTUALIZAR la condena impuesta en primera instancia a la Asociación de Alaulayu y Cabildos Indígenas Wayuu del Sur de la Guajira, en la suma de veintisiete millones doscientos veintiséis mil novecientos noventa y seis pesos ($27’226.996), en favor de la demandante, en los términos de lo anotado en la parte motiva.

TERCERO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia.

CUARTO: DEVOLVER, por Secretaría, el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente sentencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF