CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n°. 26 Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03335-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Demandado: FLORENTINO MONARES VERA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA-Se tramita por el mismo procedimiento del recurso extraordinario de revisión CPACA.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-No es una instancia adicional al juicio ordinario. CAUSAL A DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso. DEBIDO PROCESO EN ACTUACIÓN JUDICIAL-Esta garantía constitucional es la establecida en la ley previamente. DEBIDO PROCESO-Derechos de contradicción y audiencia son manifestaciones del debido proceso.
DEBIDO PROCESO-Su violación solo se configura cuando tiene incidencia directa en la decisión revisada. CAUSAL B DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le sean aplicables. COSTAS-No proceden cuando en el proceso se ventila un interés público.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión contra de la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que reconoció una pensión gracia.
ANTECEDENTES El 7 de junio de 2011, Florentino Monares Vera, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, para que se declarara la nulidad de la Resolución nº. 040618 del 25 de febrero de 2011, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la demandante.
Solicitó el pago de la pensión a partir del día que cumplió con los requisitos exigidos por la ley. El 13 de julio de 2011 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación adujo que la demandante no cumple los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia. El 15 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia accedió a las pretensiones, al considerar que, la demandante cumple los requisitos de ley, porque tuvo una vinculación del orden territorial y nacionalizado, acreditó más de 20 años de servicio y más de 50 años de edad.
El 20 de septiembre de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B confirmó la sentencia. Consideró que Florentino Monares Vera acreditó requisitos para acceder a la pensión gracia, pues prestó los servicios como docente con vinculación territorial y nacionalizada por 20 años, tenía 50 años de edad y estuvo vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.
El 27 de julio 2020, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-, en su calidad de sucesora procesal de la Caja Nacional de Previsión Social interpuso recurso extraordinario de revisión. Las razones del recurso y oposición se harán en la parte considerativa de esta providencia. El Ministerio Público conceptuó que se debe declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, pues se probó que Florentino Monares Vera acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913.
CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. De conformidad con el artículo 249 CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, corresponde a esta Sala Especial decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Oportunidad del recurso 2.
El término para interponer el recurso de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de cinco años, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia objeto del recurso o del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio, según el último inciso del artículo 251 CPACA. La demanda se interpuso en tiempo -27 de julio de 2020- porque la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B quedó ejecutoriada el 17 de noviembre de 2018, según da cuenta copia de la constancia de ejecutoria (índice 10 Samai).
Legitimación en la causa 3. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 faculta al Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República o al Procurador General de la Nación, para solicitar la revisión de las providencias judiciales que decreten sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier tipo a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
En consonancia, el artículo 6.6 del Decreto 575 de 2013 establece que la UGPP debe adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. Como la UGPP por virtud de los Decretos 2040 de 2011 y 877 de 2013 asumió el reconocimiento de pensiones de los afilados a la Caja Nacional de Previsión Social y la defensa judicial y la administración de la nómina de los pensionados de la Caja, entidad que fue la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la UGPP está legitimada en la causa por activa para promover los recursos extraordinarios de revisión contra las providencias que reconozcan pensiones.
Florentino Monares Vera está legitimado por pasiva, pues fue el beneficiario de la pensión gracia reconocida por la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuran las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El recurso extraordinario de revisión de pensiones 4.
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal que implica una excepción a la cosa juzgada, pues constituye un medio de impugnación de las sentencias ejecutoriadas. Como dicho recurso afecta el carácter inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia. El recurso extraordinario de revisión no comporta una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, suplir la omisión probatoria de las partes, corregir yerros en la interpretación o la aplicación del derecho o en la valoración de las pruebas.
Además del cumplimiento de los requisitos para presentar la demanda (art. 162 CPACA), la recurrente debe señalar con precisión la causal y exponer los motivos que justifican su procedencia. 5. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 creó un mecanismo especial para la revisión de providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier clase con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública.
Esta revisión se extiende a las transacciones o conciliaciones, judiciales y extrajudiciales, que hayan dado origen al reconocimiento de la suma periódica. El legislador dispuso que se tramitara por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y con base en dos causales adicionales: (i) cuando el reconocimiento se hubiera obtenido con violación del debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva aplicable.
Aunque este recurso tiene como finalidad velar por los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social, su liquidez y sostenibilidad financiera, no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio. Su procedibilidad, como lo revela la historia fidedigna del establecimiento de ese precepto (art. 27 CC), está circunscrita a la revisión de aspectos relativos a los montos reconocidos, por ser superiores a los que en derecho correspondían, o por haberse obtenido con vulneración del debido proceso.
Primer cargo: “Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” (literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Sustentación La recurrente esgrimió que, se violó el debido proceso porque a pesar de estar acreditado que Florentino Monares Vera tuvo una vinculación nacional antes del año 1980, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B no valoró adecuadamente las pruebas, pues consideró que la vinculación fue de carácter nacionalizada, sin advertir, que conforme a la Ley 43 de 1975, a partir del 1 de enero de 1976 la creación de nuevos cargos de docentes debía aprobarse previamente por el Gobierno Nacional, con cargo a recursos de la nación. Oposición Florentino Monares Vera expuso que, de conformidad con los actos administrativos de nombramiento, su vinculación fue territorial.
Análisis de la Sala 6. La causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la providencia judicial que reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, incurrió en violación al debido proceso. Cuando se alega esta causal, el demandante tiene la carga de exponer razones relacionadas con la vulneración de este derecho fundamental y su relación con el reconocimiento pensional.
Es decir, debe indicar las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación y por qué esta se logró con violación de alguna de las garantías del debido proceso. El artículo 29 CN prevé que el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas. El juez, al decidir los asuntos a su cargo, debe ceñirse a las formas propias que la ley dispone para su proceder.
El debido proceso implica el respeto de unas garantías, previstas en la ley, en favor de las partes, que acuden a la jurisdicción para obtener la decisión de una situación jurídica. La exigencia de motivación de las providencias judiciales es la más importante garantía (art. 187 CPACA y art. 42.7 CGP). En un Estado de derecho ningún funcionario -administrativo o judicial- puede ejercer competencias al margen de la ley.
Por ello, la fundamentación jurídica y fáctica de sus decisiones permite verificar su sometimiento al orden jurídico. Las garantías del debido proceso, que tienen un carácter sustancial, en esencia, entre otras manifestaciones del principio de legalidad (arts. 3, 6, 121 y 122 CN), son las siguientes, que -se insiste- se verifican o constatan en las razones en que se funda la Jurisdicción: (i) la decisión de la controversia con base en la ley preexistente a los hechos;
(ii) decisión adoptada por el juez competente y con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio; (iii) en el evento de una sanción, esta solo se puede imponer por hechos que la ley prescribe como infracción al momento de su comisión; (iv) solo se puede imponer sanciones que la ley previamente ha dispuesto; (v) debe seguirse el procedimiento que la ley haya determinado para imponer una sanción y (vi) la facultad de aportar pruebas y controvertir las que se aduzcan en contra, en la oportunidad que la ley determine.
Los derechos de contradicción y de audiencia son manifestaciones del debido proceso en los términos y condiciones prescritas por la ley. En efecto, de su observancia depende que, en las oportunidades legales, las partes puedan presentar pruebas y controvertir las que se presenten en su contra. Con todo, cualquier circunstancia que se estime violatoria del debido proceso debe tener una incidencia directa en la decisión revisada, de manera que los defectos procedimentales sin trascendencia no pueden constituir una excepción al principio de la cosa juzgada. 7.
La recurrente sostuvo que se configuraba la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque a pesar de estar acreditado que Florentino Monares Vera tuvo una vinculación nacional antes del año 1980, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B consideró que la vinculación fue de carácter nacionalizada, sin tener en cuenta que a partir del 1 de enero de 1976, la creación de nuevos cargos de docentes debían aprobarse previamente por el Gobierno Nacional, con cargo a recursos de la nación. La sentencia revisada estudió y decidió el mismo argumento que ahora plantea la recurrente, previo análisis de la Ley 43 de 1975, y a partir de la diferenciación que hizo la Ley 91 de 1989, entre docentes nacionales y nacionalizados.
Concluyó que, Florentino Monares Vera acreditó que prestó servicios como docente con vinculación territorial y nacionalizada por 20 años, tenía 50 años de edad y estuvo vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (índice 10, Samai). La Sala advierte que los argumentos de la recurrente corresponden a la discusión sustancial y probatoria que se surtió en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que no se relaciona con la causal de violación del debido proceso contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
El recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia. Como el argumento de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guarda relación ni cumple los presupuestos que configuran la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el cargo no prospera. Segundo cargo: “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” (literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003).
Sustentación La recurrente esgrimió que, al desconocer las pruebas que acreditan el nombramiento de Florentino Monares Vera de carácter nacional, y darle el carácter de vinculación territorial y nacionalizada como sostuvo el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el reconocimiento de la pensión gracia excede lo establecido en la ley.
Oposición Florentino Monares Vera sostuvo que cumple los requisitos legales por su vinculación como docente tanto al Departamento de Santander, como al municipio de Floridablanca. Análisis de la Sala 8. La causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables.
Conforme a ese precepto, la causal se circunscribe a la revisión de los aspectos relativos a la liquidación de las pensiones, para determinar si el monto es mayor al que en derecho corresponde. Esta causal no está concebida para revisar los requisitos previstos por la ley para el reconocimiento del derecho, sino para los elementos que componen la liquidación y cuantía del mismo.
La causal no permite la revocatoria del derecho pensional reconocido por la providencia judicial, sino tan solo la corrección del monto, si es excesivo, de conformidad con lo legalmente debido. De acuerdo con la citada exposición de motivos de la ley, la finalidad de esta causal de revisión se enmarca en la necesidad de fomentar un esquema pensional financieramente viable y sostenible en el tiempo. 9.
La recurrente se limitó a cuestionar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación. De modo que no controvirtió la cuantía del derecho reconocido, ni aspectos como el ingreso base de liquidación, los factores salariales que la componen, el monto o elemento que pudiera incidir en la cuantía de la mesada pensional.
Como los argumentos de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guardan relación con la causal invocada, el cargo no prospera. Costas 10. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El recurso extraordinario de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está concebido para estudiar un asunto de interés público, esto es, el reconocimiento de pensiones irregularmente otorgadas y evitar el detrimento del patrimonio de la Nación, es decir –como lo señala la exposición de motivos– «afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».
Por ello, es improcedente la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Especial de Decisión nº. 26, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: ARCHÍVESE el expediente del recurso extraordinario de revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Firmado electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Salvamento parcial de voto Ausente con permiso GOG/OAO