Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 Demandante: CAMILO GAVIRIA GUTIÉRREZ Demandado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MANIZALES Temas: Tutela de fondo - revoca decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 29 de noviembre de 2022 proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas que declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito radicado el 15 de noviembre de 2022, el señor Camilo Gaviria Gutiérrez, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las mencionadas garantías constitucionales, inicialmente, las consideró vulneradas con ocasión de: (i) La providencia N.º 1768 de 27 de octubre de 2022, mediante la cual la referida autoridad judicial censurada confirmó la decisión adoptada en el auto N.º 1586 de 30 de septiembre de 2022 que “negó la concesión de medida cautelar” consistente en la suspensión provisional de los efectos del Decreto 313 de 13 de julio de 2022 dentro del proceso de protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co promovido por el tutelante contra el departamento de Caldas, asunto que actualmente se adelanta y se identifica con el radicado N.º 17001-33-39-006-2022- 00287-00;
(ii) El proveído N.º 1737 de 25 de octubre de 2022 a través del que la mencionada judicatura negó el carácter de urgente de la segunda solicitud de medida cautelar y de conformidad con el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, corrió traslado a la parte demandada; y (iii) Los Decretos 313, 521, 539 y 586 de 2022, a través de los cuales la Gobernación del departamento de Caldas realizó nombramientos de personal masculino en cargos directivos del ente territorial, en desacato de la ley de cuota de género femenino. 1.2.
Pretensión La petición de la demanda de tutela es la siguiente: “Solicito respetuosamente se proteja el derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de justicia”.1 Como medida provisional, solicitó: “suspender de manera transitoria los decretos DECRETO NRO 313 del 13 de julio de 2022 DECRETO NRO 521 del 20 de octubre de 2022 DECRETO NRO 539 del 26 de octubre de 2022 DECRETO NRO 586 del 10 de noviembre de 2022 expedidos por la Gobernación del Departamento de Caldas, y los autos interlocutorios 1737/2022 y 1768/2022”.
(Sic para la cita) 1.3. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El señor Camilo Gaviria Gutiérrez ejerció el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el departamento de Caldas por la presunta violación de la garantía constitucional a la moralidad administrativa, debido a la expedición del Decreto 313 de 13 de julio de 2022,2 a través del cual se efectuó un 1 Si bien en el auto admisorio de esta acción de tutela el juez de la primera instancia requirió al accionante para que concretara las pretensiones de este mecanismo tutelar, lo cierto es que guardó silencio.
Por lo anterior, esta Sección, en calidad de ad quem constitucional, infiere que el objeto de esta acción es que se dejen sin efectos los autos N.º 1737 y 1768 de 25 y 27 de octubre de 2022. 2 Mediante el cual se nombró al señor Carlos Arturo Agudelo Montoya como secretario de despacho código 020 grado 01 de la Secretaría Privada del departamento de Caldas.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombramiento de personal masculino en un cargo directivo del ente territorial, en abierta omisión a lo estipulado en el artículo “2.2.12.3.3.” del Decreto 455 de 2020 relativo a los “los derechos de cuota de la mujer para ocupar cargos”.
Con la presentación de la demanda el señor Gaviria Gutiérrez solicitó la suspensión provisional de los efectos del referido Decreto 313 de 2022, la cual fue despachada de forma negativa a través del auto N.º 1586 de 30 de septiembre de 2022, tras concluir que la petición carecía de “argumentación suficiente de la parte accionante que motive la necesidad o urgencia de una medida cautelar”, lo que implicaba un análisis de fondo del caso que no corresponde a la etapa en la que se encontraba el proceso.
Los recursos de reposición y de apelación ejercidos contra la anterior decisión fueron resueltos con el auto N.º 1768 de 27 de octubre de 2022, en el sentido de no reponer el proveído N.º 1586 de 2022 y de no conceder la alzada por ser improcedente. Luego, con la expedición del Decreto 516 de 19 de octubre de 2022,3 el señor Camilo Gaviria Gutiérrez radicó el 24 de octubre de 2022 una solicitud de medida cautelar de urgencia debido a que la Gobernación del departamento de Caldas “vuelve y desconoce los derechos de cuota de la mujer impidiendo que se cumpla con lo ordenado por el Decreto 455 de 2020”.
Al respecto, mediante auto N.º 1737 de 25 de octubre de 2022, el juzgado cuestionado negó el carácter de urgente de la medida y de conformidad con el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, le corrió traslado de 5 días al departamento de Caldas para que se pronunciara. El mecanismo de reposición presentado contra la anterior disposición también se negó en providencia N.º 1829 de 8 de noviembre de 2022, y no se concedió el de apelación por no proceder.
El 11 de noviembre de 2022, el actor nuevamente solicitó medida cautelar de urgencia con el fin de que se suspendiera el Decreto 539 de 26 de octubre de 2022, 4 lo que fue resuelto desfavorablemente en providencia N.º 1861 de 15 de noviembre de 2022, con fundamento en que se trataba de una petición que ya se había resuelto y respecto de la cual no se advirtieron hechos sobrevinientes que 3 Mediante el cual se nombró al señor César Alberto Gómez Bueno como secretario de despacho código 020 grado 01 de la Secretaría de Infraestructura del departamento de Caldas. 4 De 26 de octubre de 2022, mediante el cual se nombró al señor Jorge William Ruiz Ospina como como secretario de despacho código 020 grado 01 de la Secretaría de Gobierno del departamento de Caldas.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co configuraran los requisitos establecidos en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011 para acceder a su decreto.
Finalmente, el tutelante informó que la transgresión continuó por cuanto la Gobernación del departamento de Caldas expidió con posterioridad a la presentación de la demanda, los Decretos 516, 539 (ibídem), y 5865 de 2022. 1.4. Fundamentos de la solicitud El señor Camilo Gaviria Gutiérrez, como primera medida, exaltó el hecho de que el departamento de Caldas ha mantenido una actitud de desidia frente al cumplimiento de las reglas para lograr la paridad de género en los empleos del nivel directivo en la rama ejecutiva, las cuales están consignadas en el capítulo 36 del Título 12 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”.
Resaltó que en el artículo 2.2.12.3.3 se estipuló que la participación mínima de la mujer en los referidos empleos, para el año 2022, sería del 50% y que la regla se aplicaría de manera paulatina, en la medida en que surjan las vacantes. Informó que los derechos e intereses a través de las acciones populares y de grupo también persiguen el cumplimiento de mandatos de índole internacional, pues lo que pretende lograr es “la mayor participación de la mujer en cargos de primer nivel en la administración pública de la Nación, con un Concepto de máximo nivel decisorio (…) el que corresponde a quienes ejercen los cargos de mayor jerarquía en las entidades de las tres ramas y órganos del poder público”.
En ese sentido, arguyó que en el trámite del proceso popular demostró que el ente territorial demandado incurrió en: “a. LA TRANSGRESIÓN REPETITIVA Y CONSTANTE DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. b. LA REITERACIÓN DE LAS CONDUCTAS TENDIENTES A NOMBRAR FUNCIONARIOS POR ENCIMA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. c. EL POCO INTERÉS A GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES DEL ESTADO. 5 De 10 de noviembre de 2022, mediante el cual se nombró al señor Carlos Anderson García Guerrero como secretario de despacho código 020 grado 01 de la Secretaría de Planeación del departamento de Caldas. 6 Capítulo que fue adicionado mediante el Decreto 455 de 2020.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. APARTARSE DEL INTERES COLECTIVO EN EL RESPETO POR LOS DERECHOS DE CUOTA Y PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”.
(Sic para la cita) En consecuencia de lo anterior, adujo que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales transgredió su derecho al debido proceso, no solo por no “respetar los términos procesales, sino que la interpretación que le da al artículo 233 del CPACA es totalmente errónea”. Ello, comoquiera que el 27 de octubre de 2022 interpuso recurso de reposición contra el auto 1737 de 25 de octubre de 2022 y, pese a que estaban corriendo los plazos “para reponer” y los 5 días que le concedió al extremo pasivo para que se pronunciara, con abierta infracción de lo estipulado en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011 “decide unilateralmente adelantar el proceso y negar la medida cautelar provisional” al dictar la providencia N.º 1768 de 27 de octubre de 2022.
Agregó que el fundamento contenido en el auto 1737 de 2022 consistió llanamente en que no se aportaron pruebas que demostraran la necesidad de la medida cautelar y además, en tal providencia, catalogó de relevante la intervención del departamento de Caldas pese a que tal documento no obra en el expediente digital, lo que de plano viola el principio de publicidad.
Indicó que la solicitud de medida cautelar de urgencia radicada el 24 de octubre de 2022 con ocasión de la expedición del Decreto 516 de 19 de octubre de 2022, a la presentación de esta acción de tutela, no ha sido resuelta por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales. 1.4.1. En ese orden, concretó que la autoridad demandada incurrió en un defecto sustantivo “que se ve representado en las contradicciones y en la aplicabilidad a las normas del CPACA” como si se tratara de un proceso ordinario, sin tener en cuenta que el medio de control es una acción popular que se caracteriza por ser ágil, rápida y sumaria, razón por la cual en el artículo 88 superior se estableció que este asunto se debe regir por la ley, esto es, la Ley 472 de 1998, artículo 25. 1.4.2.
De otro lado, refirió que también se configuró un yerro fáctico por cuanto la judicatura cuestionada negó el decreto de la medida cautelar tras concluir que el extremo activo no demostró la urgencia o el perjuicio irremediable que se pretendía conjurar, puesto que “dejó de valorar la prueba presentada como lo afirma en auto interlocutorio 1768 de 2022” en abierto desconocimiento de la amplia facultad discrecional del juez del proceso para efectuar un análisis del material probatorio Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el marco del principio de la sana crítica y apoyado en criterios objetivos y racionales.
Finalmente indicó que el principio de la moralidad administrativa, en el ejercicio de la función pública, “debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad que impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, se deben observar las funciones que le han sido asignadas por la ley”. 1.5.
Trámite de la acción en primera instancia Mediante providencia de 16 de octubre de 2021, el magistrado ponente de primer grado admitió la acción de tutela de la referencia; ordenó notificar a las partes; dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés de la Gobernación del departamento de Caldas y a los señores César Alberto Gómez Bueno, Jorge William Ruiz Ospina, Calos Anderson García Guerrero y Carlos Arturo Agudelo Montoya; y reconoció personería jurídica al abogado Richard Gómez Vargas para actuar como apoderado del extremo accionante. 1.6.
Contestaciones 1.6.1. Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales En correo electrónico de 17 de noviembre de 2022, la titular de ese despacho resaltó que las solicitudes de medidas cautelares y los recursos ejercidos por el señor Camilo Gaviria Gutiérrez fueron resueltos oportunamente, sin transgredir el derecho al debido proceso del tutelante.
Acotó que el proceso popular se encuentra en la etapa de estudio de las vinculaciones solicitadas por la parte demandada para continuar con la citación a audiencia de pacto de cumplimiento. Luego de hacer un recuento de los hechos, refirió que la tutela es improcedente por cuanto no satisface el análisis de las causales generales y especiales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2. Departamento de Caldas Mediante memorial radicado el 17 de noviembre de 2022, el apoderado del ente territorial solicitó que se declare improcedente la acción de tutela debido a que no cumple el requisito del agotamiento de todos los mecanismos judiciales.
Además, declaró que las acciones populares y de tutela son improcedentes cuando se pretende declarar la nulidad de actos de nombramiento y posesión. 1.7. Fallo impugnado7 Mediante providencia de 29 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Sexta de Decisión, declaró improcedente este mecanismo constitucional luego de aseverar que el señor Camilo Gaviria Gutiérrez no acreditó la existencia de algún perjuicio irremediable.
Lo anterior, en atención a que, al analizar los defectos que, a su juicio, enmarcó en procedimental y decisión sin motivación, concluyó que: (i) se impartió un trámite célere a las solicitudes, recursos, notificaciones y traslados de conformidad con la ritualidad propia de las acciones populares; (ii) la decisión de no conceder los recursos de apelación contra las providencias mediante las cuales se negó el decreto de las medidas cautelares, fue en virtud de lo señalado en el auto de 26 de junio de 2019 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado8; y (iii) las actuaciones del juzgado demandado se fundaron en argumentos razonables, en cumplimiento de los exigido por el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto a las acciones populares.
Por último, arguyó que no se demostró la vulneración del derecho a la igualdad de género, debido a que “el actor popular no acreditó los elementos probatorios necesarios para que la funcionaria y cualquier operador judicial debiera forzosamente concluir que se debía decretar la medida cautelar”. 1.8. Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 6 de diciembre de 2022, el señor Camilo Gaviria Gutiérrez impugnó la decisión del a quo en los siguientes términos: Como primera medida, precisó que, contrario al análisis efectuado por el Tribunal Administrativo de Caldas en la primera instancia, no pretende controvertir 7 La notificación de la decisión fue enviada electrónicamente el 1.º de diciembre de 2022. 8 M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado: 25000-23-27-000-2010-02540-01(AP)B Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ninguno de los autos y de los actos de nombramiento, puesto que su objeto es “hacer respetar los DERECHOS DE CUOTA de la mujer a ocupar los cargos de importancia”.
En otras palabras, que la Gobernación del Departamento de Caldas cumpla lo estipulado en el artículo “2.2.12.3.3.” del Decreto 455 de 2020 relativo a los “los derechos de cuota de la mujer para ocupar cargos”. (Énfasis propio) Así, aseguró que no procura que una medida cautelar asegure la protección de los derechos de cuota de la mujer, «pues no se trata de declarar la nulidad de unos nombramientos, como quedo (sic) establecido anteriormente ese no es el objetivo ni en contra de los autos interlocutorios, o como lo quiere interpretar la sala al afirmar que “el presente asunto trataría de la violación de la interpretación legal de los requisitos para decretar medidas cautelares” es simple y llanamente proteger los derechos de género tal como la constitución y la ley lo exigen, ya que el manifestar unos hechos que rodean la esencia de la litis no significa que esos antecedentes sean el objetivo que se persigue pues una medida cautelar no es un derecho fundamental ni es lo que se persigue con la acción popular ni la presente acción de tutela presentada».
(Énfasis propio) Agregó que “la presente tutela no ha sido interpuesta contra los autos interlocutorios, estos tan solo son materia de prueba y antecedentes lo que es contrario a presentar una tutela contra un auto interlocutorio lo cual tampoco hace parte de la verdad procesal, lo que es totalmente verificable dentro del expediente”.
(Énfasis del texto) En esa línea argumentativa y con el propósito de demostrar que el a quo además de desviarse del objeto de la tutela, también erró al concluir que no se había demostrado la presunta vulneración o perjuicio irremediable que hiciera procedente la suspensión provisional de los decretos demandados, pese a que en el expediente obraban los elementos probatorios a través de los cuales se evidenciaba ostensiblemente el incumplimiento de la Ley 581 de 2000, por parte del ente demandado.
En ese orden, concretamente enlistó las pruebas que a su juicio son suficientes para convencer a cualquier autoridad judicial para que tenga por acreditado el menoscabo del derecho de las mujeres de acceder a cargos directivos, así: “a. LA TRANSGRESIÓN REPETITIVA Y CONSTANTE DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. b. LA REITERACIÓN DE LAS CONDUCTAS TENDIENTES A NOMBRAR FUNCIONARIOS POR ENCIMA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. EL POCO INTERÉS A GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES DEL ESTADO. d. APARTARSE DEL INTERES COLECTIVO EN EL RESPETO POR LOS DERECHOS DE CUOTA Y PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”.
(Sic para la cita) Ello, por cuanto el actor aseguró que la Gobernación del departamento de Caldas en su intervención en el proceso popular reconoció que tiene 23 cargos directivos de los cuales solo 8 están ocupados por personal femenino “y que para llegar a la cuota del 50% se hará de manera paulatina una vez (…) vayan quedando vacantes, según la misma Ley 1083 de 2015”.
En ese sentido, acotó que, pese a que el ente territorial se comprometió efectuar de manera progresiva los nombramientos de mujeres, lo cierto es que con posterioridad ha violado el derecho de cuota de género con actitud de desidia, lo cual incide negativamente en el núcleo esencial del principio de moralidad administrativa y en general los que rigen la función pública.
Agregó que el argumento del Tribunal Administrativo de Caldas concerniente a que no se aportó la documentación necesaria de los nombramientos de cargos directivos en el departamento para poder determinar la violación alegada, es contrario a la verdad debido a que “en el ACÁPITE DE PRUEBAS de la acción de tutela, no solo están expresamente definidas, sino que también le fueron entregadas con la demanda, así como igualmente se le entregaron al despacho de la juez sexta administrativa del circuito de Manizales y que obran en el expediente”.9 Añadió que no controvierte las providencias dictadas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, comoquiera que “no se trata de la conducta desplegada por la JUEZ SEXTA ADMINISTRATIVA DE MANIZALES se trata de la dignidad de la justicia, que se ve manchada por el irrespeto, el poco decoro porque toda vez que la GOBERNACIÓN DE CALDAS se comprometió a ir nombrando paulatinamente apenas vayan quedando las vacantes y posteriormente en una actitud de desidia, sin sonrojo, soflama, rubor no en una ni dos sino en 03 tres oportunidades volvió a violar el derecho de cuota de género”.
(Sic para la cita) Sin embargo, le compete aclarar que no está de acuerdo con la sentencia de primer grado. En su criterio, si se incurrió en un defecto procedimental por cuanto el juzgado reprochado aplicó el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, pese a que la acción popular está regulada por la Ley 472 de 1998 y, en virtud de esta norma, 9 Al respecto, enlistó los Decretos 313, 521, 539 y 586 de 2022, así como los autos 137 y 1768 de 2022.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debió correr el traslado de la medida antes de dictar el auto a través del cual negó la solicitud.
De otro lado y como argumentos nuevos, alegó que la medida provisional de urgencia fue rechazada porque no era posible adelantar en esa etapa del proceso un análisis interpretativo y probatorio de fondo, pero anticipó al negar la petición, que no se acreditó “la vulneración del derecho al debido proceso, ni acceso a la administración de justicia”, lo que, en su sentir, es incoherente.
También indicó que el referido defecto se concretó con el desconocimiento del precedente de 3 de febrero de 2013 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado consistente en que “la procedencia de recurso en el trámite de las acciones populares está íntegramente regulada por la Ley 472 y no es de recibo aceptar que, en virtud del art. 44 de la Ley 472 de 1998, procedan todos los recursos consagrados en el Código Contencioso Administrativo”.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor Camilo Gaviria Gutiérrez contra la sentencia de 29 de noviembre de 2022 proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 202110, así como el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa Si bien en el escrito inicial de tutela el señor Camilo Gaviria Gutiérrez expuso múltiples argumentos que, al parecer, se dirigían a controvertir las decisiones adoptadas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales y el departamento de Caldas, lo cierto es que, en su escrito de impugnación, el accionante resaltó que este mecanismo constitucional no se interpuso contra los autos interlocutorios ni los decretos de los nombramientos, sino con el fin de que se proteja el derecho o “cuota de género” en el ente territorial.
Al respecto, la Sala precisa que, debido a que el escrito inicial presentado por el actor es confuso, este juez de tutela de segunda instancia, al estudiar el memorial de impugnación, entiende que la inconformidad del señor Gaviria Gutiérrez radica 10 Vigente desde el 6 de abril de 2021. Antes de esa fecha, regía en Decreto 1983 de 2017.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el incumplimiento del Decreto 1083 de 2015 por parte del departamento de Caldas al no designar en su planta directiva personal del género femenino en las últimas vacantes que han surgido11.
Es decir, en virtud de la aclaración en el escrito de impugnación del señor Camilo Gaviria Gutiérrez, se concluye que la causa que motivó la interposición de esta solicitud de amparo se concentra en la violación del derecho de participación de la mujer en los niveles decisorios del sector de la función pública, razón por la cual el análisis a efectuar en esta instancia se hará desde esta perspectiva. 2.3.
Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos del escrito de impugnación, debe confirmar, modificar o revocar la decisión de 29 de noviembre de 2022 proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a través de la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales.
Para el efecto se estudiará: (i) las generalidades de la acción de tutela; (ii) la legitimación en la causa por activa en la acción de tutela; y (iii) el caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política estableció la acción de tutela como un mecanismo constitucional, cuyo objeto es obtener la protección inmediata de derechos fundamentales, vulnerados por acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos previstos por el Decreto 2591 de 1991, "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''.
El ejercicio de dicha acción está supeditado a la inexistencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que se acredite un perjuicio irremediable, exigencia que se mantuvo ampliamente en el artículo 6º del decreto antes señalado, bajo los siguientes términos: “ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 11 Sea oportuno, igualmente destacar que, el a quo constitucional requirió al tutelante para que, entre otros aspectos, aclarara las pretensiones de la acción de tutela y frente a este punto guardó silencio.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de hábeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.”. (Destacado por la Sala) 2.5. La legitimación en la causa por activa en la acción de tutela La acción de tutela, que se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, obra como mecanismo que puede ser ejercido por toda persona «…por sí mismo o por quien actúe a su nombre…», que pretenda obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos sean violados por la acción u omisión de cualquier autoridad estatal o eventualmente por una entidad particular.
En el mismo sentido el Decreto 2591 de 1991, «…Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política…», en los artículos 1°, 10°, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante;
(iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales12. De esa manera el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que «…Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando 12Corte Constitucional.
Sentencia T-793 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto»13.
El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la «…acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales…». La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 200314, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre.
Por consiguiente, no se «…requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad…»15.
En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: «…La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades16, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.
La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela.
(ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción 13“Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 018 de 1993.” 14 M.P. Jaime Córdoba Triviño 15“Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” 16“Ver sentencia T-531 de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.” Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso…».
Es así que la norma, aunada a la jurisprudencia vigente al respecto, establece como uno de los requisitos de procedibilidad, el hecho de que quien invoque este mecanismo para la protección de sus derechos fundamentales, se encuentre «…legitimado en la causa por activa…», siendo exigible que el accionante sea quien detenta los derechos a proteger.
En relación con la legitimación en la causa, ésta «…es, entonces, una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso…».17 «…Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo…»18 Así, el artículo 86 Superior señala que la tutela puede ser ejercida por el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados: (i) en forma directa, (ii) por medio de representante legal (cuando se trata de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y/o personas jurídicas), (iii) a través de apoderado judicial, (iv) por intermedio de agente oficioso, siempre que el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o (v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 2.6.
Caso concreto 2.6.1. En este asunto, la Sala pone de presente que el señor Camilo Gaviria Gutiérrez puntualizó que sus reparos se enervaron con el fin de demostrar que el departamento de Caldas ha transgredido el derecho de las mujeres a participar en el nivel decisorio de los órganos y entidades del sector de la función pública. Lo anterior, debido a que en la planta directiva del referido ente territorial existen 21 cargos y solo 8 está ocupados por personal femenino, lo cual va en contravía del porcentaje mínimo del 50% estipulado en la “ley de cuotas”. 2.6.2.
Una vez delimitado el objeto de la tutela de la referencia, se itera el criterio de esta Sala expuesto en el marco conceptual y judicial precedente, con fundamento en el cual se advierte que en el sub lite el señor Gaviria Gutiérrez no es el titular del derecho invocado como transgredido. 17 Sentencia T-411 de 2017 18 T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández. Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como primera medida, es preciso aclarar que, si bien en el escrito inicial el accionante deprecó el amparo de sus derechos individuales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y que el origen de la vulneración eran las providencias dictadas en el marco del proceso popular, así como los decretos de nombramiento expedidos por el departamento de Caldas, lo cierto es que también increpó de manera consistente el desconocimiento del derecho de las mujeres a participar en los altos cargos de la administración pública.
Debido a que los fundamentos de la confusa demanda estaban conformados por argumentos dirigidos contra los autos dictados por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, los actos administrativos dictados por la Gobernación de Caldas y la violación del referido derecho instituido para el género femenino, el juez a quo de tutela, en ejercicio de su facultad interpretativa infirió que el asunto correspondía a una tutela contra providencia judicial y, en dicho marco resolvió declarar la improcedencia. Inconforme con la decisión de primer grado, en el memorial de impugnación el señor Camilo Gaviria Gutiérrez consideró que la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Caldas había malinterpretado la solicitud de amparo al fallarla luego de analizar los defectos elevados contra las providencias a través de las cuales se negó el decreto de la medida provisional suplicada en el proceso de protección de derechos e intereses colectivos.
En esta sede, además de exponer sus reparos respecto del análisis de los cargos depositado en la sentencia de 29 de noviembre de 2022, se encargó de resaltar que su propósito no consistía en controvertir los autos ni los decretos, sino la infracción de la garantía de participación de la mujer, por parte del departamento de Caldas. La anterior manifestación que no pasa por alto, trajo como consecuencia que, en esta instancia el análisis lejos de efectuarse desde la perspectiva de la violación de una prerrogativa de carácter individual, se haga a partir del presunto quebrantamiento de un derecho del cual el señor Camilo Gaviria Gutiérrez no es el titular.
Como se expuso en líneas previas, la acción de tutela puede ser ejercida por cualquier persona que advierta la obstaculización en la materialización de uno o varios de sus derechos particulares, es decir, que la afectación debe recaer directamente en su esfera como ser individual. El hecho de que el señor Gaviria Gutiérrez pretenda agenciar derechos de un Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co grupo o colectividad, desnaturaliza el carácter garantista de la acción de tutela en el entendido de que este instrumento fue introducido al ordenamiento jurídico con el fin de procurar la defensa de los intereses propios y determinables de cada individuo.
La razón de lo anterior radica en que, la única vía para que a través de este medio constitucional el juez pueda asegurar el goce y ejercicio de los derechos de los ciudadanos, parte de la individualización de la persona que se entiende en estado de vulneración ante la acción u omisión de la autoridad o particular como agente generador del perjuicio, la titularidad de las garantías que depreca y la concreción de la irregularidad.
Por ello, es claro para esta Colegiatura que Camilo Gaviria Gutiérrez no acreditó ser el titular del derecho que reclamó transgredido con ocasión de los nombramientos realizados en la Gobernación de Caldas. Tampoco señaló y justificó que actúa como agente oficioso de los derechos de una mujer determinable que no hubiese sido seleccionada para ocupar una de las recientes vacantes que informó en la tutela.
Así las cosas, es de notorio entendimiento que el accionante inicialmente alegó la vulneración de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión de las decisiones dictadas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, lo cual le habilitaba el ejercicio de este medio especial en el marco de tutela contra providencia judicial, por tratarse de garantías de índole particular y personal.
No obstante, en la impugnación precisó que no controvirtió ni los autos que decidieron la medida cautelar ni los actos administrativos de nombramiento, toda vez que su objeto es la defensa y protección de una prerrogativa de la cual no es el titular, lo que deriva indiscutiblemente en la falta de legitimación del tutelante, por las razones expuestas. 2.7.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 29 de noviembre de 2022 proferida por la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Caldas que declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor Camilo Gaviria Gutiérrez contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, para, en su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales Radicado: 17001-23-33-000-2022-00274-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la de decisión de 29 de noviembre de 2022 proferida por la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Caldas, para, en su lugar, declarar la ausencia de legitimación en la causa por activa SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.