CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-06143-01 Accionante: MARÍA ESPERANZA GÓMEZ DÍAZ Y OTRO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO Tema: Vulneración derechos al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia y seguridad social / defecto fáctico / proceso de nulidad y restablecimiento del derecho SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 30 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual negó la tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia y seguridad social tiene sustento en los siguientes: 1.
HECHOS Los señores María Esperanza Gómez Díaz y Antonio María Leal Boada, a través de apoderado, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, para que se declarara la nulidad del acto administrativo que les negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente causada por su hijo, el cabo segundo Emel Andrés Leal Boada.
El medio de control identificado con el número de radicado 50-001-33-007- 2017-00054-00, le correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Villavicencio que, mediante sentencia del 10 de julio de 2018, accedió a las pretensiones formuladas. La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta, a través de fallo del 3 de marzo de 2021, en el sentido de revocarla y en su lugar negar las solicitudes de la demanda. 2.
PRETENSIONES La parte accionante pidió lo siguiente: «PRIMERA: Se tutelen a favor de mi poderdante los Derechos Fundamentales al DEBIDO PROCESO (C.P., Art. 29), DERECHO A LA DEFENSA (C.P., Art. 29), DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA (C.P., Art. 29), DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL (C.P., Art. 48), invocándose así mismo, la aplicación del Artículo 2 y 4 de la Constitución Política) SEGUNDA: Como consecuencia de las anteriores, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado No. 50-001- 33-31-007-2017-00054-00, se revoque el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, el tres (3) de marzo de dos mil veintiuno (2021) que revocó la sentencia del diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018) dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, y en su lugar procedió a negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte demandante en ambas instancias.
TERCERA: Como consecuencia de las anteriores, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Radicado No. 50-001- 33-31-007-2017-00054-00, se profiera por parte del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, una nueva decisión en la que se brinden a los accionantes las garantías de los derechos invocados en la presente Acción de Tutela y los lineamientos jurisprudenciales existentes».
(sic en toda la cita) 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que la sentencia del 3 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto fáctico, por cuanto no valoró las declaraciones extrajuicio aportadas de acuerdo con las cuales se encontraba acreditado el requisito de dependencia económica como presupuesto para acceder al reconocimiento pensional requerido.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 14 de septiembre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, como accionados, y a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio, como tercero interesad para que en el término de dos (2) días siguientes a la respectiva notificación de dicha providencia, se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud constitucional. 5.
INTERVENCIONES 5.1. El Tribunal Administrativo del Meta, por intermedio de uno de sus magistrados, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que al proferir la decisión judicial cuestionada actuó de acuerdo con la Constitución y la ley. En ese orden de ideas, manifestó que se ratificaba en todos los argumentos jurídicos que sustentaron la sentencia reprochada. 5.2.
La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio guardaron silencio.
6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2021, negó la acción de tutela al considerar que el defecto fáctico no se configuró, toda vez que el análisis efectuado por el Tribunal accionado resultó acertado, en el entendido que las pruebas aportadas por los demandantes no tenían la virtualidad de probar que dependían económicamente de su hijo.
En ese sentido, aseguró que la decisión judicial enjuiciada resultó «(i) razonable y ajustada a la Constitución, a la ley, a la jurisprudencia sobre la materia y al principio probatorio de la sana crítica y necesidad de la prueba, por ende, (ii) está cobijada por los principios de autonomía e independencia característicos de la labor de administrar justicia». 7.
IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela referidos a que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció las pruebas allegadas al proceso, específicamente las declaraciones extrajuicio que demostraron la dependencia económica respecto de su hijo como uno de los presupuestos para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019[1], en cuanto dispone que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, la Sala de Subsección entiende que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿El Tribunal Administrativo del Meta, al expedir la sentencia del 3 de marzo de 2021, incurrió en un defecto fáctico y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales invocados en protección por la parte accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos generales de procedencia, iii) los requisitos especiales de procedibilidad: el defecto fáctico y iv) el caso concreto.
3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE AL CASO
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[2] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela.
3.2. DEL DEFECTO FÁCTICO De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional[4] ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa[5], que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva[6], que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»[7].
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
4. CASO CONCRETO De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y orientados por el primer problema jurídico planteado, la Sala de Subsección evidencia de las pruebas obrantes en el plenario que: (i) La pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si el Tribunal Administrativo del Meta con la providencia del 3 de marzo de 2021, incurrió en la violación de los derechos fundamentales de la parte accionante;
(ii) se agotaron todos los medios de defensa porque contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta no procedía recurso alguno; (iii) cumplió con el requisito de inmediatez toda vez que la presentación de la acción se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la providencia reprochada se profirió el 3 de marzo de 2021, notificada el 15 de marzo de 2021[8] y la tutela de la referencia se radicó el 10 de septiembre de 2021.
(iv) de encontrarse probado el defecto alegado, este tiene la vocación de vulnerar las garantías fundamentales invocadas en protección; (v) se identificaron los hechos que sustentan la acción y los derechos que se consideran vulnerados en razón a la actuación de la parte accionada, motivo por el cual este requisito se encuentra cumplido, y (vi) no se trata de una tutela contra tutela, toda vez que la decisión reprochada fue proferida por la jurisdicción contencioso administrativa dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
De acuerdo con lo expuesto, la acción de la referencia cumple con todos los requisitos de la tutela contra providencia, de tal forma que a continuación se resolverá el segundo problema jurídico propuesto. Al respecto, se advierte que la decisión judicial reprochada fue proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 3 de marzo de 2021, en el trámite de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por los señores María Esperanza Gómez Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el propósito que le fuera reconocida la pensión de sobreviviente causada por su hijo, el cabo segundo Emel Andrés Leal Boada.
En la precitada sentencia, el Tribunal Administrativo del Meta revocó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Esta decisión a criterio de la parte accionante incurrió en un defecto fáctico, por cuanto no valoró integralmente las pruebas aportadas al expediente que demostraron la dependencia económica en relación con su hijo, como uno de los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes.
A propósito, la Sala de Decisión advierte que el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto a la valoración probatoria y específicamente sobre el requisito de dependencia económica, señaló: «Para acreditar este requisito, la parte demandante allega con la demanda las declaraciones extraproceso, del señor HENRY DE JESÚS MORALES ATHEHORTUA y DANIEL DÍAZ GAONA (fls. 39-41 Cuad. 1 primera instancia), en las cuales los declarantes manifiestan que los señores MARÍA ESPERANZA GÓMEZ DÍAZ y ANTONIO MARÍA LEAL BOHADA, dependían económicamente del cabo segundo, EMEL ANDRÉS LEAL GÓMEZ.
De conformidad con la declaración extraprocesal rendida por los señores HENRY DE JESÚS MORALES ATHEHORTUA y DANIEL GARCÍA GAONA, el día 10 de noviembre de 2016 ante la Notaría 7 de Cúcuta, se destaca lo siguiente:
CUARTO: manifiesta que los [señores] MARÍA ESPERANZA GÓMEZ DÍAZ y ANTONIO MARÍA LEAL BOHADA se encontraban bajo la responsabilidad y dependencia económica de su hijo EMEL ANDRES LEAL GÓMEZ, quien se desempeña como suboficial del Ejército, y no existen otras personas con igual o mayor derecho que sus padres (…) igualmente declaran que MARÍA ESPERANZA GÓMEZ DÍAZ y ANTONIO MARÍA LEAL BOHADA no reciben subsidios ni pensión de ninguna entidad pública ni privada.
De lo anterior, la Sala encuentra que del medio probatorio aportado no es posible deducir que efectivamente los demandantes, dependieran económicamente del suboficial fallecido, como quiera que los declarantes no indican las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales el señor LEAL GÓMEZ apoyaba económicamente a sus padres, y que dicha ayuda resultaba indispensable para la subsistencia de los demandantes, pues no puede pasarse por alto el tiempo transcurrido entre la fecha de la reclamación y la muerte del señor LEAL GÓMEZ, esto es de más de 15 años.
Adicionalmente, la Sala, tampoco encuentran respaldo en las demás pruebas aportadas para arribar a dicha conclusión. Ahora, de las pruebas documentales aportadas al expediente, tampoco es posible concluir que, para la fecha del fallecimiento del cabo segundo, el señor LEAL GÓMEZ, los demandantes dependieran económicamente de este, pues para la fecha después del deceso del suboficial, los señores MARÍA ESPERANZA GÓMEZ DÍAZ y ANTONIO MARÍA LEAL BOHADA, no hicieron uso de su derecho a reclamar la pensión de sobrevivientes como beneficiarios directos en tiempo, por lo que en principio debe entenderse dependían de sus propios ingresos.
Además de ello, encuentra la sala que con el material probatorio aportado en la demanda no se demostró que la ausencia de apoyo económico que se generó, tras la muerte del suboficial LEAL GÓMEZ, las condiciones de subsistencia de los demandantes hayan desmejorado sustancialmente, o que, por la misma razón, no tengan la posibilidad de solventar sus propios gastos.
Por el contrario, es posible inferir que los demandantes tienen autonomía económica que les permite atender sus necesidades básicas en condiciones dignas». De conformidad con lo transcrito, la Sala de Decisión advierte que el defecto fáctico no se configuró, porque la autoridad judicial accionada tuvo en cuenta el acervo probatorio, esto es, las declaraciones extraproceso aportadas y las documentales allegadas, de acuerdo con las cuales concluyó que no era posible acceder a las pretensiones del medio de control, toda vez que no se acreditó la dependencia económica respecto del causante.
En ese orden de ideas, valoró las manifestaciones de los declarantes de lo cual advirtió que no se lograba evidenciar de ellas las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales el causante prestaba apoyo económico a sus padres, aunado a que la solicitud prestacional solo se presentó luego de 15 años de su fallecimiento. No se advierte entonces un análisis irrazonable en relación con las pruebas allegadas al expediente, en el entendido que las mismas no tuvieron la virtualidad de otorgar certeza a los funcionarios judiciales que profirieron la decisión, sobre el cumplimiento de ese requisito para acceder a la pensión de sobrevivientes.
Congruente con lo expuesto, la Sala está de acuerdo con el a quo en que el defecto fáctico no se configuró, en consecuencia, la sentencia impugnada será confirmada. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.
FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia del 30 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual negó la tutela presentada por la señora María Esperanza Gómez Díaz y otro, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. SEGUNDO.- LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. - Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGISTRAR la presente providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE [pic] ----------------------- [1] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [2] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [3] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [4] Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. [5] Corte Constitucional.
Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. [6] Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. [7] Corte Constitucional. Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. [8] De acuerdo con el expediente digital.