Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Demandantes: CLAUDIA MARÍA CLAVIJO CAMPO Y OTRO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial.
Declara improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver la solicitud formulada por la parte actora, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 constitucional y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 de Acuerdo 080 del 2019 de la Sala Plena de la corporación, modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Claudia María Clavijo Campo y el señor Pedro Alejo Rodríguez Páez, a través de apoderado judicial1, presentaron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de reparación integral y de acceso a la administración de justicia, así como las garantías convencionales descritas en la demanda, los cuales consideraron vulnerados por la sentencia del 11 de agosto de 2025, emitida en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo identificado con el radicado 05001-23-33- 000-2015-01114-02 (70025).
Con dicha providencia se modificó la decisión de primera instancia del 3 de mayo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta 1 Con acta de reparto del 2 de marzo de 2026. Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de Oralidad para, en su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa de unos demandantes y, a su vez, declarar la caducidad del medio de control.
Con todo, la parte actora solicitó como medida cautelar la «suspensión temporal de la sanción (sic), hasta tanto se resuelva de fondo la acción de tutela, en la medida en que está cumplida la apariencia de buen derecho». 1.2. Pretensiones En consecuencia, la parte actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales y se deje sin efectos la providencia demandada o en su lugar expedir sentencia de reemplazo, en la que reconozca los derechos de las víctimas parte del grupo actor. 1.3.
Hechos La parte demandante sostuvo que el 20 de abril de 2006, en zona rural del municipio de Hacarí, Norte de Santander, una comisión oficial conjunta integrada por miembros del Ejército Nacional y detectives del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), adelantaba un operativo táctico orientado a la captura de Víctor Ramón Navarro, alias «Megateo», cabecilla del grupo insurgente EPL.
Señaló que, durante el desplazamiento, la comisión fue objeto de una emboscada mediante el uso de cargas explosivas de alto poder (armas de naturaleza indiscriminada) y posterior remate de sobrevivientes en estado de indefensión. Este ataque resultó en la masacre de dieciocho (18) personas: siete (7) militares de la Brigada 30 del Ejército, diez (10) detectives del DAS y un (1) civil informante.
Refirió que las investigaciones judiciales posteriores determinaron que la operación militar y policial fue frustrada, y en su lugar ocurrió una masacre debido a la filtración de información oficial reservada, la cual fue suministrada por el entonces funcionario activo del DAS, Carlos Alberto Suárez Reyes, quien, a cambio de prebendas económicas, entregó datos privilegiados a la estructura criminal, permitiendo la ejecución del acto terrorista2.
Afirmó que el 23 de febrero de 2012, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Rad. 54-001-31-007-001-2010-00052), dictó 2 Expuso que la conducta del funcionario Suárez Reyes constituye una participación determinante de un agente del Estado en la violación de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario (Crímenes de Guerra), configurando una falla palmaria en la custodia de la información estatal.
Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sentencia condenatoria contra Carlos Alberto Suárez Reyes por los delitos de homicidio agravado y utilización indebida de información oficial privilegiada, entre otros.
El fallo estableció su responsabilidad directa en la entrega de información que facilitó el asesinato de los 17 uniformados y el civil. Señaló que el 3 de julio de 2013, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia (proceso 39.522, acta 208), mediante auto interlocutorio inadmitió la demanda presentada por la defensa del condenado, quedando en firme la responsabilidad penal del exdetective del DAS.
Indicó que tras ser recluido en el Complejo Carcelario «La Picota», el señor Suárez Reyes se postuló ante la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). En dicho escenario, el exfuncionario reconoció abiertamente haber entregado la información privilegiada a alias «Megateo» para la comisión de los crímenes ocurridos en Hacarí. Mencionó que, como consecuencia de su sometimiento y aportes a la verdad, la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas de la JEP, en el año 2024, le concedió el beneficio de libertad transitoria, condicionada y anticipada, lo cual reafirmó el vínculo causal entre su cargo oficial y el daño antijurídico causado a las víctimas.
Expuso que junto a otras personas promovieron el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo identificado con el radicado 05001-23-33-000-2015-01114-00 y que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad con providencia del 3 de mayo de 2023 declaró probada la excepción de caducidad del referido medio, declaró terminado el proceso y se abstuvo de condenar en costas.
Mencionó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C en su sentencia del 11 de agosto de 2025, resolvió modificar la decisión de primera instancia, para, en su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa de unos demandantes y, a su vez, declarar la caducidad del medio de control. Además, condenó en costas a la parte demandante.
En esta decisión se determinó que el plazo de dos años para demandar comenzó a contar, a más tardar, el 15 de marzo de 2012, cuando se notificó la condena penal contra el exfuncionario del DAS, y no en 2013 como pretendían las víctimas. La anterior decisión se notificó vía electrónica el 28 de agosto de 2025 y por estado fijado el 1° de septiembre del mismo año. Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4.
Sustento de la petición La parte actora sostuvo que con la decisión acusada se incurrió en lo siguiente: 1.4.1. Violación directa de la Constitución Indicó que la autoridad judicial demandada aplicó de manera rígida y exclusivamente la caducidad del medio de control de reparación de grupo, sin integrar el bloque de constitucionalidad previsto en el artículo 93 superior y sin realizar el correspondiente control de convencionalidad.
Expuso que la decisión impugnada partió de un cómputo formal del término desde la ocurrencia material de los hechos en 2006, sin ponderar que el asunto versaba sobre una masacre constitutiva de grave violación a derechos humanos, ni considerar que la certeza jurídica de la participación estatal se consolidó con la condena penal en firme en 2013 y fue posteriormente reafirmada por la JEP, acción en la cual Carlos Alberto Suárez Reyes admitió responsabilidad luego de acogerse a dicha jurisdicción. Mencionó que la vulneración analizada surgió directamente de la conducta del agente estatal, quien, haciendo uso de información oficial a la que había accedido por su cargo, actuó de forma contraria a derecho y abusando de su investidura.
Añadió que dicha conducta no solo es atribuible al Estado, sino que, conforme a la sentencia C-484 de 2002 de la Corte Constitucional requiere un análisis más exigente de la imputación y de las posibles consecuentes acciones de repetición, dado que adquiere una cualificación que refuerza la responsabilidad estatal. Indicó que en materia de derechos humanos el acceso a la justicia y a la reparación integral debe garantizarse de manera plena, y las normas procesales se interpretan de modo que no vacíen el contenido esencial de tales derechos, conforme a los artículos 2, 29, 229 y 93 de la Constitución (bloque de constitucionalidad).
Refirió que no se realizó un análisis conforme al bloque de constitucionalidad ni del estándar reforzado aplicable a graves violaciones a derechos humanos, con lo que se cerró definitivamente el proceso sin entrar al estudio de fondo sobre la responsabilidad estatal, mediante una interpretación estrictamente formal de la caducidad. Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Recordó que en la sentencia SU-254 de 2013 se establece que, particularmente en casos relacionados con graves violaciones a derechos humanos, el juez ordinario tiene el deber reforzado de integrar el bloque de constitucionalidad y realizar control de convencionalidad, y que la omisión de tales obligaciones puede configurar un defecto con trascendencia constitucional.
Afirmó que, en el presente caso, la aplicación estrictamente formal de la caducidad produjo el cierre definitivo del proceso sin estudio de fondo sobre la responsabilidad estatal en un contexto de graves violaciones a derechos humanos, lo cual demuestra el yerro procesal de la violación directa a la constitución, el desconocimiento del precedente judicial y la falta al deber reforzado de protección en esos casos.
Adujo que el caso Hacarí no corresponde a un daño administrativo ordinario, sino a una masacre ocurrida en contexto del conflicto armado interno, con participación de un agente estatal que suministró información oficial privilegiada, hecho reconocido por el perpetuador. Por ello, estimó que cerrar el acceso a la reparación integral mediante una interpretación rígida de la caducidad implica desconocer la obligación constitucional e internacional del Estado de garantizar verdad, justicia y reparación. Indicó que se desconoce el principio «Estoppel» y se equiparó al postulado non venirem contra factum, bajo la consideración de que «el Estado queda ‘estopped’ (sic) (impedido) de alegar caducidad porque su propia conducta (mantener la jurisdicción penal actuando frente al caso o reconocer el crimen) es incompatible con la idea de que el derecho de la víctima ha expirado.»3 1.5.
Trámite Una vez repartido el expediente, con escrito del 4 de marzo de 2026, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó su impedimento para conocer de la acción de tutela de la referencia bajo la causal prevista en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, en atención a que su cónyuge se encuentra vinculada en carrera como fiscal adscrita a una unidad nacional de la Fiscalía General de la Nación, entidad que también integró la parte demandada del proceso ordinario antes mencionado.
Este impedimento se declaró infundado con providencia del 12 de marzo del mismo año. 3 Al respecto, agregó: Estoppel por Venire Contra Factum Proprium En el ámbito del Derecho Internacional Público y los Derechos Humanos, cuando un Estado intenta "nadar en dos aguas" —argumentando que el delito sigue vivo para perseguir o beneficiar al reo, pero que está muerto para indemnizar a las víctimas— incurre en una contradicción que el derecho internacional prohíbe.
Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Mediante auto del 13 de abril de 2026, se inadmitió la demanda constitucional para que la parte actora aportara los poderes especiales para ejercer la acción de tutela, con la especificación y precisión en cuanto a la decisión judicial que se pretende demandar.
Este proveído se notificó vía electrónica el 14 del mismo mes y año y, con memoriales del 16 y 20 de abril de 2026, la parte accionante aportó los poderes especiales requeridos en el auto inadmisorio de la demanda. Por lo que, mediante auto del 29 de abril de 2026, se admitió la acción de tutela presentada por la señora Claudia María Clavijo Campo y el señor Pedro Alejo Rodríguez Páez, a través de apoderado judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Por consiguiente, se ordenó la notificación de los magistrados que integran dicha corporación y se vinculó en calidad de terceros a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Oralidad, así como a los representantes de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, del Departamento Administrativo de Dirección Nacional de Inteligencia, a la Fiduprevisora S.A., a la Unidad Nacional de Protección, a la fiscal General de la Nación, al ministro de Defensa Nacional y al comandante del Ejército Nacional.
De igual manera, se dispuso la vinculación de los señores Irinis Rincón Chaverra, Flor Marina Cordero Ochoa, Luis Orlando Cordero Ochoa, María Nubia Cordero Ochoa, Myriam Cordero Ochoa, Fredy Cordero Ochoa, Francisco Javier Cordero Ochoa, José Delio Cordero Ochoa, Graciano Cordero Velandia y María Antonia Ochoa de Cordero; María Elpidia González de Rodríguez (o su causante), Beatriz González y a los familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad o de afinidad que integraron la parte demandante en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo objeto de demanda.
Adicionalmente, se ordenó comunicar por el medio más expedito y eficaz la iniciación del presente trámite procesal a los demás integrantes del grupo demandante en dicho proceso, de conformidad con lo señalado en la sentencia de segunda instancia demandada4, así: Sara Rodríguez González (sobrina del fallecido Jesús Antonio Rodríguez González), quien actúa en nombre de su hija Sara Vanessa Vargas Rodríguez;
Diana Astrid González Rodríguez (sobrina), Gloria Esperanza Urrego González (sobrina), Leydi Marcela Quistial Rodríguez (sobrina), Jeana Rodríguez Pérez (sobrina), María Lucila Laguna Rodríguez (sobrina), Luis Gerardo Laguna Rodríguez (sobrino), Pedro José 4 Folios 6 a 8 de la providencia en cita. Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Rodríguez Pérez (sobrino), María Alejandra Rodríguez Pérez (sobrina), Daniel Felipe González Rodríguez (sobrino), Fredy Jeovanni Quistial Rodríguez (sobrino), Luis Hernando Quistial Rodríguez (sobrino), Jeisson Fabián Quistial Rodríguez (sobrino), Javier Orlando Urrego González (sobrino), Jeimy Paola Urrego González (sobrina), John Jairo Urrego González (sobrino), Luz Stella Urrego González (sobrina), Jorge Andrés Urrego González (sobrino), Viviana Rubiela Urrego González (sobrina), Janeth Audelia Urrego González (sobrina), Claudia Patricia Urrego González (sobrina), Óscar Leonidas Laguna Rodríguez (sobrino), Sandra Milena Laguna Rodríguez (sobrina), Susan Yusely Laguna Rodríguez (sobrina) y Angie Carolina Urrego González (sobrina), Midler Janeth Murillo Balcázar quien compareció en nombre de su hijo Sebastián Cordero Murillo (hijo del fallecido Carlos Augusto Cordero Ochoa).
Rosalba Bastida Pérez de Tinoco (abuela del fallecido Edwin Edmundo Ramírez Castro). Claudia María Clavijo Campo (cónyuge de Dunis Adolfo Catalán Meza), Yurlenys Quintero Clavijo (hija de crianza), Walter Catalán Meza (hermano), en representación de su fallecida madre Carmen Meza Acuña y su abuela Olga María Acuña de Morales, Yaneth Esther Grau Meza (hermana), Yenny Lorena Meza Acuña (hermana), Edinson de la Cruz Catalán Meza (hermano), María del Rosario Catalán Meza (hermana), Jhon Jairo Catalán Meza (hermano), Wilson José Catalán Meza (hermano).
Jenny Paola Padilla Pinto, concurrió actuando en nombre propio y en el de su hijo Luis Antonio Gutiérrez Padilla (compañera permanente e hijo del fallecido Luis Antonio Gutiérrez Camacho). Mercedes Murillo de López (hermana del fallecido Óscar Fernando Murillo Marín), Carolina Laura Victoria Murillo (hija), quien obra en nombre propio y en el de los derechos de su fallecidos abuelo Rafael Murillo y su hermana Fabiola Beatriz Murillo García, Isabella Montaño Murillo (nieta), María Nivia García de Murillo (cónyuge), Gustavo Adolfo Montaño Murillo (nieto), Catalina Andrea Montaño Murillo (nieta).
Finalmente, se denegó la medida cautelar solicitada por la parte actora. En relación con el trámite surtido para efectos de la notificación de las partes, se observa que la Secretaría General de esta corporación fijó un aviso dirigido «[a] los familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad o de afinidad que integraron la parte demandante en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo identificado con el radicado 05001-23-33-000- 2015-01114-02 (70025) y a los demás integrantes del grupo».
Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.6. Contestaciones e intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C El magistrado ponente de la sentencia acusada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la parte accionante no demostró una afectación de los derechos fundamentales alegados, situación que, por demás, no se produjo con la sentencia reprochada.
Mencionó que la petición de amparo se usa como una oportunidad para reabrir el debate propio de las instancias ordinarias y como un instrumento para insistir en el objeto del litigio del proceso primigenio. Refirió que la demanda no plantea una controversia constitucional relevante, sino un intento por emplear la tutela como una instancia adicional del proceso de reparación de perjuicios causados a un grupo que ya concluyó, en orden a rebatir la forma en que se computó el término de caducidad para su interposición. Precisó que la sentencia del 11 de agosto de 2025 se profirió con estricto apego al ordenamiento jurídico, las reglas jurisprudenciales aplicables y a las pruebas aportadas al proceso, a cuyas consideraciones se remite. 1.6.2.
Fiscalía General de la Nación Esta entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y que se considere su falta de legitimación en la causa por pasiva, por los siguientes motivos: Hizo referencia a los hechos que dieron origen al medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, objeto de demanda.
Expuso que no existe relación de causalidad entre las actuaciones de la entidad y la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante. 1.6.3. Dirección Nacional de Inteligencia Esta entidad solicitó que se declare improcedente la presente acción de tutela, pues este trámite constitucional no va dirigido a reabrir debates ya decididos por autoridades competentes, adicional a que no cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para su estudio.
Refirió los hechos que dieron origen a esta acción de tutela para, destacar que los demandantes tenían hasta el 23 de febrero de 2014 para presentar Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la demanda, siendo radicada en fecha 28 de mayo de 2015, lo que significa que el medio de control se encontraba caducado.
Indicó que la controversia planteada por la parte actora no trasciende el ámbito de la legalidad ordinaria, sino que se limitó a expresar una inconformidad con la interpretación judicial del fenómeno de la caducidad del medio de control, cuestión que es propia de la jurisdicción contencioso- administrativa y que fue resuelta en primera y segunda instancia dentro del marco de su autonomía e independencia judicial. 1.6.4.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Esta entidad manifestó que no fue parte del proceso identificado por la accionante, de igual forma no tiene competencia para revocar o contradecir las decisiones judiciales debido a la estructura y administración de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Recordó que los jueces de la República poseen independencia y autonomía al momento de proferir sus decisiones en el marco de un proceso que narró la parte accionante.
Solicitó su desvinculación ante la falta de legitimación en la causa por pasiva, se declare improcedente la acción de tutela o en su defecto se deniegue lo pretendido. 1.6.5. Ministerio de Defensa Nacional Esta entidad solicitó que se denieguen las pretensiones del accionante al resultar esta acción «improcedente». Indicó que se debe conservar la providencia de segunda instancia intacta, pues las decisiones contenidas en el fallo atacado no han vulnerado derecho fundamental alguno, y por demás, lo que se pretende es reabrir un debate que ya fue finiquitado, donde se hace evidente que estuvo mediado por la ponderada y debida valoración probatoria, que en derecho soporta cualquier análisis legal y constitucional. 1.6.6.
Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora SA, defensa jurídica del extinto departamento administrativo DAS y su fondo rotatorio cuyo vocero es Fiduprevisora SA Esta entidad solicitó que se declare improcedente la acción de tutela promovida por la parte accionante, por no configurarse ninguno de los requisitos excepcionales de procedencia contra providencias judiciales.
Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Indicó que en su defecto se denieguen las pretensiones elevadas en la solicitud de amparo constitucional, por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales.
Señaló que la providencia cuestionada contiene un análisis razonado sobre la configuración de la caducidad del medio de control, sustentado en la valoración de los hechos, las pruebas y el marco jurídico aplicable. Refirió que, sin embargo, la parte accionante pretende presentar su inconformidad interpretativa como una supuesta vulneración constitucional, pese a que no se evidencia arbitrariedad, capricho judicial ni configuración de una vía de hecho. 1.6.7.
Unidad Nacional de Protección Esta entidad solicitó que se declare improcedente la acción de tutela toda vez que las pretensiones esbozadas por la parte accionante no van dirigidas a la UNP y porque esta entidad no ha vulnerado sus derechos fundamentales. Solicitó su desvinculación porque que existe falta de legitimación por pasiva ya que no son hechos donde se encuentra implícita la actuación de esta entidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20155, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20196. 2.2. Cuestiones previas La Fiscalía General de la Nación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Unidad Nacional de Protección solicitaron su desvinculación de este trámite constitucional pues consideran que carecen de legitimación en la causa por pasiva.
La sala denegará tales peticiones puesto que dichas entidades integraron la parte demandada en el medio de control objeto de cuestionamiento y por tanto, les asiste interés en la causa como terceros vinculados. 5 Modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021. 6 Modificado por el Acuerdo 434 del 2024 de la Sala Plena de la Corporación. Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la sala verificar si se vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante con ocasión de la sentencia del 11 de agosto de 2025, emitida en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo identificado con el radicado 05001-23-33-000-2015-01114-02 (70025), con la que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C modificó la decisión de primera instancia del 3 de mayo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad para, en su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa de unos demandantes y, a su vez, declarar la caducidad.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: … [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.
Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «… fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características.
La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo – procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sala declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Por lo que, resulta necesario precisar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Examen de los requisitos: procedencia adjetiva 2.5.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «… el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» Igualmente, enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 que la decisión fue proferida por un órgano de cierre.
En ese sentido, el alto tri unal constitucional consideró ue la tutela implica un juicio de alide no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Asimismo, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: … (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
En el caso concreto, la parte actora sostuvo que con la sentencia de segunda instancia acusada se incurrió en una violación directa de la Constitución porque desconoció las garantías judiciales supranacionales que impiden aplicar rígidamente la caducidad. Asimismo, alegó una vulneración del principio que denominó «Estoppel». A su vez, consideró que la autoridad judicial debía fijar criterios unificadores y vinculantes, además de que sacrificó el derecho sustancial de las víctimas transgrediendo el acceso a la administración de justicia pues dio prevalencia a los formalismos ante casos de masacres y de violación de derechos humanos. Adicionalmente, los demandantes estimaron que, al computar la caducidad desde la ocurrencia material del daño, sin tener en cuenta que la certeza jurídica de la participación estatal solo se consolidó con la condena penal en firme en 2013 y fue posteriormente reafirmada en el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz, se desconoció el bloque de constitucionalidad.
La parte accionante también expuso que el caso Hacarí no corresponde a un daño administrativo ordinario, sino a una masacre ocurrida en contexto de conflicto armado interno, con participación de un agente estatal que suministró información oficial privilegiada, hecho reconocido por el perpetuador. Por lo que, cerrar el acceso a la reparación integral mediante una interpretación rígida de la caducidad implica desconocer la obligación Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 constitucional e internacional del Estado de garantizar verdad, justicia y reparación. En lo particular, se encuentra que los reproches que plantea la parte actora fueron objeto de análisis en la sentencia de segunda instancia acusada, pues en esta se tuvo presente que, por tratarse de crímenes de guerra, lesa humanidad y violación a derechos humanos debía observarse la prevalencia de los instrumentos internacionales en materia de reparación de daños a las víctimas frente a las normas internas sobre la caducidad.
De modo que, se observa que en la providencia cuestionada se analizó la jurisprudencia sobre la aplicación de la mencionada figura, inclusive en casos de discusión de violación a derechos humanos y crímenes de lesa humanidad, y además se partió de la distinción entre los efectos del cómputo de la prescripción de la acción penal. A su vez, se precisa que en la sentencia acusada se explicó que con independencia de que se trate de un crimen de guerra o un delito de lesa humanidad o no, el cómputo de la caducidad establecida en el literal h) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 opera desde el momento en que los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, mientras que no fueran observadas situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción. A partir de lo anterior, la autoridad judicial demandada concluyó que, pese a demostrarse que la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso penal se declaró la responsabilidad del agente del DAS, el conteo de la caducidad en el medio de control objeto de esta acción de tutela procedía de la siguiente manera: 48.- Así pues, la Sala considera que, para la fecha en que fue notificada por edicto la providencia de segunda instancia –hecho que ocurrió el 15 de marzo de 2012115, los demandantes contaban con plenos y suficientes elementos de juicio para intuir la participación de un agente estatal en la causación del daño e imputar responsabilidad al extinto DAS, como en efecto lo hicieron, por haber facilitado a través de sus funcionarios la comisión del atentado producto del cual murieron sus familiares. 49.- A la luz de los postulados de la sentencia de unificación, no resulta jurídicamente admisible pretender extender el cómputo inicial de la caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo al momento en ue la pro idencia de segunda instancia co rara ejecutoria… … 50.- En síntesis, la Sala considera que a más tardar el 15 de marzo de 2012 - fecha en que quedó notificada por edicto la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala Penal de Decisión del Tribunal Superior del Distrito de Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Cúcuta del 23 de febrero de 2012, dictada dentro del expediente rad. 45-001- 31-07-001-2010-00052-01, en la que se declaró la responsabilidad penal del ex agente de DAS Carlos Alberto Suárez Reyes, inició el cómputo de los dos años para impetrar el medio de control de reparación de perjuicios causados al grupo de la referencia, sin que se hubiera acreditado alguna situación que imposibilitara el ejercicio de la acción para los demandantes, por lo que los dos años vencían el 15 de marzo de 2014.
En ese orden, al haberse interpuesto el 28 de mayo de 2015 se concluye que su formulación fue extemporánea. La antedicha conclusión no variaría si, incluso de acudirse a un término más flexible, se ampliara inicial su cómputo hasta el 27 de mayo de 2012, fecha en que se publicó la noticia alusiva a la sentencia penal en contra del ex agente del DAS, pues incluso de así considerarlo, igualmente habría de concluirse que la demanda se presentó fuera del plazo legal.
De manera que, lo que pretende la parte actora es reabrir una instancia adicional con el fin de insistir en que lo que fue decidido tanto por el a quo como por el ad quem debe ser revocado para, en su lugar, acceder a las aspiraciones de la demanda, lo cual denota su inconformidad con la interpretación normativa y jurisprudencial efectuada en la sentencia cuestionada.
Adicionalmente, la parte actora no logró explicar de qué manera puntual la decisión acusada incurrió en una arbitrariedad que amerite la intervención del juez constitucional, pues se limitó a expresar su desacuerdo con la interpretación legal de la caducidad. A su vez, tampoco resulta relevante constitucionalmente el reproche relativo al presunto desconocimiento del precedente puesto que el actor no cumplió con la carga argumentativa necesaria de identificar la regla o subregla contenida en las sentencias invocadas.
En el mismo sentido, no se encuentra acreditado el mencionado presupuesto general de procedencia respecto del presunto desconocimiento del principio denominado «Estoppel» puesto que el hecho de que el Estado persiga penalmente a un agente no le impide declarar la caducidad de una acción patrimonial, pues son jurisdicciones con finalidades y términos distintos.
En tal sentido, es necesario destacar que la acción de tutela contra providencias judiciales no debe considerarse como una tercera instancia para traer a colación el análisis de la sentencia acusada, máxime cuando esta se dirige contra una providencia de una alta corte -como lo es la autoridad demandada-, sino que es un medio residual a través del cual se revalúan las decisiones que recaen en la arbitrariedad, al sopesar los principios rectores de la autoridad judicial.
Demandantes: Claudia María Clavijo Campo y otro Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-01613-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Por consiguiente, esta sala de decisión declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante pretende reabrir el debate y no desarrolló planteamientos que permitan considerar, prima facie, que su caso amerita algún pronunciamiento de orden constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Denegar las solicitudes de desvinculación de la Fiscalía General de la Nación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Unidad Nacional de Protección.
SEGUNDO: Declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Claudia María Clavijo Campo y el señor Pedro Alejo Rodríguez Páez contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional.
TERCERO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Aclara voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»