CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: MUNICIPIO DE QUETAME Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala1 decide la impugnación instaurada por el Municipio de Quetame contra el fallo de primera instancia, proferido el 26 de abril de 2024, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través del cual declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 20 de febrero de la presente anualidad, el Municipio de Quetame, Cundinamarca, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2023, en el proceso de reparación directa radicado bajo el número 11001-33-43-059-2017-00065-01, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, se accedió a las pretensiones de la demanda.
Formuló las siguientes pretensiones: 1 Se advierte que, el 16 de julio de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el respectivo proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 2 1- TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 2- DECLARAR que la sentencia del 24/11/2023 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 3- NULITAR la sentencia del 24/11/2023 por la violación al derecho constitucional indicado. 4- ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B, proferir un nuevo pronunciamiento, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la Justicia. 1.2.
Hechos De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: Los señores Jessica Adriana Forero Parra, a nombre propio y en representación de su hija Tania Sofía Rey Forero; Misael Rey Baquero; Florinda Asunción Pardo Rojas; Miguel Ángel Rey Pardo; Rosa Herminda Rey Pardo;
Blanca Lilia Rey Pardo y Carlos Arturo Rey Pardo, a través de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa contra el Municipio de Quetame, Cundinamarca, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable del daño que sufrieron a raíz de la muerte del señor Mario William Rey Pardo, ocurrida el 29 de junio de 2015, luego de caer del puente de madera que comunica a los Municipios de Quetame y Puente Quetame.
Al proceso le correspondió el número de radicado 11001-33-43-059-2017-00065-00. El Juzgado 59 Administrativo de Bogotá, en sentencia de 27 de marzo de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, consideró acreditado el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, por haberse demostrado que, pese a la existencia del sellamiento del puente de madera con cinta de peligro y el conocimiento de la comunidad al respecto, el señor Rey Pardo decidió atravesarlo, «asumiendo el riesgo de su caída, lo que en efecto sucedió».
Inconforme con lo resuelto, la parte actora interpuso recurso de apelación. Manifestó que el Municipio de Quetame «omitió desarrollar medidas preventivas claras y contundentes para reparar el puente para evitar que la comunidad, obligada a transitar por dicho lugar, lo hiciera»; además, señaló que hubo Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 3 actuaciones irregulares por parte de la Policía Nacional e incluso desapareció el proceso disciplinario que allí se adelantaba contra los uniformados involucrados en los hechos.
Adujo que la causa determinante del daño fue «la omisión de la Alcaldía Municipal de Quetame para reparar el puente o tomar las medidas necesarias y contundentes para evitar que la población que obligatoriamente tenía que cruzar por este lugar utilizara el puente en mal estado, sin que haya prueba determinante o plena que efectivamente se hayan tomado las medidas de seguridad necesarias, en la medida que el Municipio sostiene que no contaba con recursos para reparar la plataforma que conectaba las dos orillas del río. Indicó que no se demostró que el comportamiento de la víctima hubiera sido decisivo, determinante y exclusivo en la producción del daño; así mismo, no se observaron, con objetividad, todas las pruebas aportadas al proceso, lo que llevó al juzgador a incurrir en error de hecho o falso juicio de existencia, por concluir que «los hechos ocurrieron de manera diversa a como en verdad lo fueron».
Resaltó que ninguno de los testigos presenciales que declararon reconoció el sellamiento del puente y el registro fotográfico anexo al informe policial, con base en el cual se declaró probada la culpa exclusiva de la víctima, tampoco permitía corroborar ese hecho. Afirmó que no se probó que el puente, efectivamente hubiera sido cerrado y señalizado; además, no había vía alterna que facilitara el desplazamiento de las personas.
Por último, señaló que la evacuación de la víctima y su familia no guardaba relación con la omisión atribuida a la administración, «pues los ciudadanos tenían que seguir luchando por su supervivencia». El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B profirió sentencia de segunda instancia el 24 de noviembre de 2023, a través de la cual revocó la decisión apelada y, en su lugar, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
Expuso que desde abril de 2015, la Policía Nacional informó a la Alcaldía de Quetame acerca del mal estado del puente ubicado sobre el río Contador, situación que representaba un alto riesgo para la comunidad; además, durante la Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 4 ola invernal, se realizaron reuniones con las autoridades municipales para implementar medidas de seguridad, en las que se acordó que el 28 de junio de 2015, un día antes del accidente del señor Mario William Rey Pardo, se cerraría el puente con cinta de seguridad y conos, medidas que habrían resultado insuficientes ya que la población continuó utilizándolo.
Indicó que la parte demandante, en el recurso de apelación, atribuyó responsabilidad al Municipio de Quetame por no mantener el puente en óptimas condiciones y por la falta de señalización adecuada, lo que podría haber prevenido el accidente del 29 de junio de 2015. Al respecto, consideró que la Constitución y la ley imponen a las autoridades el deber de señalizar los peligros en las vías públicas, y la Ley 769 de 2002 faculta a las autoridades de tránsito para ordenar cierres y colocar señales.
Hizo alusión a la sentencia de 19 de octubre de 2011, proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, en la que, al estudiar un caso relacionado con el deceso de una persona en la ciudad de Barranquilla, reconoció las obligaciones de la administración en la adopción de medidas para señalizar las vías que amenacen peligro, con el fin de prevenir a la comunidad sobre el riesgo existente.
En ese sentido, determinó que la administración municipal no cumplió con su obligación de señalizar adecuadamente el riesgo que generaba el puente de madera, a pesar de tener conocimiento de su mal estado. Adujo que La Ley 715 de 2001 asigna a las administraciones municipales la responsabilidad de la gestión de riesgos y desastres y, en este caso, las medidas tomadas por la Alcaldía de Quetame fueron ineficientes y tardías, pues la cinta de seguridad y los conos reflectivos que se instalaron en el lugar no impedían el acceso a la estructura.
Concluyó, así, que el Municipio era responsable por la muerte del señor Mario William Rey Pardo debido a su omisión en adoptar medidas preventivas efectivas, con lo que faltó a su deber constitucional y legal de proteger a la comunidad, máxime ante las fuertes lluvias que deterioraron el puente de madera y aumentaron el caudal de las fuentes hídricas.
Como consecuencia, impuso la siguiente condena: Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 5 Por perjuicios morales, se reconocieron cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de los demandantes Jessica Adriana Forero Parra, Tania Sofía Rey Forero, Misael Rey Baquero y Florinda Asunción Pardo Rojas, y cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de los señores Miguel Ángel Rey Pardo, Rosa Herminda Rey Pardo, Ynet Amparo Rey Pardo, Blanca Lilia Rey Pardo, Luis Alejandro Rey Pardo y Carlos Arturo Rey Pardo.
Por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, se reconoció indemnización a favor de Tania Sofía Rey Forero y Jessica Adriana Forero Parra, hija y compañera permanente del occiso, respectivamente, dada la presunción de dependencia económica que las amparaba2. Para establecer la renta mensual que sirvió de base para el cálculo de ese perjuicio se tuvo en cuenta un certificado laboral emitido por la constructora Manda S.A.S., en el que se hizo constar que la víctima «devengaba para el momento de los hechos un salario de $1’000.000».
La suma se actualizó, luego se aumentó en un 25% por concepto de prestaciones sociales y, al valor obtenido, se le restó un 25% por gastos personales, lo que arrojó una suma final de $1.501.524. Se aplicaron las fórmulas para hallar el lucro cesante consolidado y futuro, empleadas por el Consejo de Estado, y se obtuvo la cifra total de indemnización, la cual se distribuyó así: i) $216.159.549 para la señora Jessica Adriana Forero Parra, y ii) $54.625.258 para la joven Tania Sofía Rey Forero.
Finalmente, se impuso condena en costas por la primera instancia. Se fijó un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por agencias en derecho, a favor de la parte actora. 1.3. Argumentos de la tutela El Municipio de Quetame afirmó que la decisión cuestionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en tanto incurrió en tres vicios: 2 Esta condena se encuentra contenida en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 6 i) Se impuso condena por lucro cesante con base en un certificado laboral que no reflejaba la condición de trabajador del demandante para el momento de su deceso, lo que generó una carga económica injusta.
La certificación laboral hizo constar la vinculación laboral del señor Mario William Rey Pardo entre el 20 de mayo y el 12 de junio de 2015, con la constructora Manda S.A.S.; sin embargo, el fallecimiento se produjo el 29 de junio de 2015, de modo que se dio «un valor probatorio que no corresponde al documento». ii) Se profirió condena por perjuicios morales a favor del señor Luis Alejandro Rey Pardo, a pesar de que no integró la parte actora, según el auto admisorio de la demanda. iii) La sentencia incluyó argumentos que «no fueron objeto de debate en las fases procesales, específicamente en la audiencia de pruebas y juzgamiento».
En el recurso de apelación se hizo alusión a la señalización del puente para afirmar que su ausencia ocasionó el accidente en el que perdió la vida el señor Mario William Rey Pardo; no obstante, sí existió señalización para prevenir y advertir sobre el riesgo, la que fue obviada por el occiso. Adicionalmente, se aplicaron reglas establecidas en un precedente jurisprudencial en el que se declaró la responsabilidad de la ciudad de Barranquilla, «donde de antaño se conoce el problema de los arroyos, sin embargo, para el caso de Quetame Cundinamarca, por primera vez sufría un invierno que afectara los puentes que atraviesan el afluente hídrico que lo atraviesa».
Manifestó que ejerció el recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal quinta de revisión, pero, en su concepto, dicho mecanismo judicial «no es un medio expedito para lograr que se declare la nulidad del fallo que es advertida en el momento de su notificación» y tampoco es procedente para alegar un error en la valoración de la prueba. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 26 de enero de 2024 se admitió la solicitud de amparo, se ordenó notificar la decisión a la autoridad judicial demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se vinculó al litigio a las personas que integraron la parte demandante en el proceso ordinario, como terceros interesados, y se tuvieron como prueba los documentos allegados con la Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 7 demanda.
Adicionalmente, se solicitó la remisión del proceso de reparación directa y se suspendió el término para decidir la solicitud de tutela, mientras se practicaban las pruebas ordenadas. En la misma providencia se negó la medida previa de suspensión solicitada por la accionante, y se aclaró que en el fallo se decidiría sobre los requisitos de urgencia y necesidad que ameritan la intervención del juez de tutela. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, aportó copia digital del expediente, pero se abstuvo de pronunciarse respecto del amparo deprecado. Los terceros interesados, aunque fueron notificados en la dirección proporcionada por el accionante, guardaron silencio. 3. Sentencia impugnada La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 26 de abril de 2024, a través de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Adujo que paralelamente se tramita un recurso extraordinario de revisión, en el que se expusieron argumentos símiles a los expuestos en esta acción constitucional, por lo que «el pronunciamiento del juez de tutela configuraría un desplazamiento del juez competente y emitiría un prejuzgamiento sobre asuntos que le corresponden, según la legislación procesal».
Agregó que la afirmación expuesta sobre la demora en la resolución del recurso extraordinario de revisión «carece de una carga argumentativa suficiente para acreditar la falta de idoneidad o eficacia de ese medio de defensa, aunado a que el solicitante no acreditó un perjuicio irremediable que haga procedente una medida transitoria de protección».
La sentencia se notificó, por medios electrónicos, el 6 de junio de 2024. 4. Impugnación El ente territorial accionante señaló que el recurso extraordinario de revisión en curso tardará alrededor de un año o más tiempo en su resolución, según la búsqueda que efectuó en el portal SAMAI, de la que coligió que en un grupo de Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 8 procesos en los que se invocó la causal quinta de revisión, el trámite tomó, en promedio, 1.011 días.
Mencionó que las sumas de dinero que conforman la condena impuesta en el proceso ordinario no se encuentran aún comprometidas «y por ende son las únicas sobre las cuales se pueden hacer programas de inversión para toda la comunidad y de allí deviene ese daño irremediable, es la afectación a toda la población del Municipio de Quetame».
Resaltó que la acción de tutela es el medio eficaz para proteger los derechos vulnerados y para garantizar la inversión del presupuesto municipal en programas que beneficien a la comunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 26 de abril de 2024, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual se declaró improcedente la acción de tutela.
Para el efecto, primero se establecerá si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De acreditarse, se abordará el estudio de fondo, con el fin de establecer si la sentencia dictada el 24 de noviembre de 2023 por la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró los derechos fundamentales de la demandante. 2.
Análisis del caso 2.1. Requisitos generales de procedibilidad 2.1.1. Inmediatez: la tutela cumple con este requisito, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 24 de noviembre de 2023, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 16 de febrero del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes.
Este término resulta razonable. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 9 2.1.2. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 2.1.3. Subsidiariedad3. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 864 de la Constitución Política y el 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 19915 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó6: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para 3 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 4 «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). 5 «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». 6 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 10 esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así7: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales».
En el caso que se analiza, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que no se cumplía el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte actora interpuso un recurso extraordinario de revisión ante esta misma Corporación -el cual se encuentra en trámite-, en el que adujo argumentos similares a los expuestos en este proceso; además, porque no se explicó con 7 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 11 suficiencia en qué consistía el perjuicio irremediable que ameritaba una medida transitoria de protección. La Sala advierte que, en efecto, ante esta Corporación se tramita actualmente un recurso extraordinario de revisión, bajo el radicado 11001-03-26-000-2024-00031- 00, en el que se persigue la infirmación de la sentencia del 24 de noviembre de 2023, con base en argumentos que se asemejan a los expuestos en este proceso, como (i) la inconformidad relativa a la condena impuesta a favor de un tercero que no se hizo parte en el proceso conllevaría el reconocimiento de un derecho que no fue solicitado en el proceso y que, por ende, tornaría incongruente la sentencia, porque lo resuelto excedería lo solicitado en la demanda (fallo extra petita) 8, y (ii) el hecho de que el Tribunal hubiera abordado aspectos que no fueron señalados en el recurso de apelación, lo cual comportaría un exceso en la competencia del juzgador y, de contera, una falta de congruencia interna de la providencia, por ausencia de correlación entre la decisión y los argumentos de disconformidad expuestos en la alzada9. 8 Al respecto, en el recurso extraordinario de revisión, el Municipio de Quetame planteó lo siguiente: Ahora, resulta imperativo señalar que al parecer el estudio del expediente solo se realizó con el propósito de indicar que el municipio de Quetame Cundinamarca era responsable administrativamente por el hecho del 29/06/2015, a esta conclusión se arriba al observar que se condena al municipio de Quetame Cundinamarca a pagar una suma de 50 SMLMV al señor Luis Alejandro Rey Pardo pese a que este nunca fue demandante, ello resalta evidente en el auto admisorio de la demanda que indica “g) Comoquiera que en el escrito subsanatorio el apoderado de la parte actora solicitó el desistimiento de las pretensiones respecto del señor LUIS ALEJANDRO REY PARDO; este Despacho aceptará dicha la solicitud, en los términos del artículo 314 del C.G.P.” y si estos yerros pudieran ser objeto de correcciones ya no es posible tales correcciones, pues el fallo se encuentra ejecutoriado, fallo que al imponer cargas a la administración que no fueron reclamadas, claramente violan aún más el principio del debido proceso. 9 Sobre el particular, esto señaló el Municipio de Quetame en el recurso extraordinario de revisión: El ejercicio de raciocinio a través del cual el ad quem, para revocar el fallo emplea argumentos no discutidos en el juicio, esto es la falta de señalización, incluyendo una carga a la administración, que de acuerdo a la historicidad del Departamento de Cundinamarca, especialmente en el municipio de Quetame, no es admisible extrapolar las realidades de otros departamentos y/o ciudades.
El juez colegiado refiere que el accidente ocurre ante la ausencia de señalización y que las acciones adelantas por la entidad administrativa para resguardar la vida de las personas fueron insuficientes; pero del mismo recaudo probatorio surge que las acciones empleadas se ajustan a la coyuntura que rodearon el hecho, esto es, la ola invernal en proporciones que nunca se habían presenciado, al punto de haber declarado una emergencia, los temas referentes a la señalización no fueron objeto de debate durante el juicio; así mismo, este mismo órgano colegiado condena al municipio al pago de una suma dineraria a una persona que no es demandante e incurre en yerros dentro del cuerpo de la sentencia, refiriéndose a hechos que no hacen parte del expediente.
En atención de lo reseñado, hemos de indicar que la violación al debido proceso subyace en temas como indebida argumentación de la sentencia por (i) violarse el principio de congruencia que ha de regir las actuaciones procesales, especialmente en lo atinente al recurso de Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 12 No obstante, a diferencia de lo manifestado por el a-quo, se considera que ese medio judicial interpuesto por la parte accionante no es procedente para abordar todos los vicios invocados en la demanda de tutela.
En efecto, el recurso extraordinario de revisión constituye un mecanismo excepcional para cuestionar la validez de las sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, con la finalidad de garantizar el principio de legalidad en las decisiones judiciales. Con ese propósito, el legislador estableció de manera taxativa10 las causales que habilitan la procedencia de este recurso, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, ni constituye una oportunidad para insistir en la discusión de los problemas debatidos en sede ordinaria o para subsanar los yerros de las partes.
Ciertamente, «no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna11»; al tiempo que «no resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal»12.
De lo expuesto se deduce que, de los tres vicios señalados en la solicitud de amparo, aquellos relacionados con la condena impuesta a favor del señor Luis Alejandro Rey Pardo, pese a no haber integrado el extremo activo del proceso de apelación, (ii) empleo de analogía en casos disímiles y (iii) condenar a la administración al pago de lo no debido, al incluir como demandante a una persona que no tiene tal calidad. 10 Las causales de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, exp.
REV– 173, M.P. María Elena Giraldo Gómez. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, M.P. Mauricio Fajardo Gómez; posición reiterada en sentencia de 15 de febrero de 2018, exp. 39906, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 13 reparación directa, y la incongruencia entre lo resuelto y los reparos de la apelación, podrían ser analizados a través del recurso extraordinario de revisión porque encajarían en el supuesto de falta de congruencia, tal como concluyó el juez de tutela de primera instancia. Empero, el tercer yerro aducido por el accionante que apunta a la indebida valoración probatoria para la liquidación del perjuicio material no puede ventilarse en el marco de ese medio judicial que, se reitera, por su naturaleza excepcional, impide inmiscuirse en la labor probatoria e interpretativa del juez natural.
Ahora bien, ante la manifestación de la impugnante sobre la posible consumación de un perjuicio irremediable por la destinación de parte del presupuesto municipal para atender el pago de la condena y la imposibilidad de adelantar programas en beneficio de la comunidad, la Sala nota que dicha afirmación no encuentra respaldo en ningún análisis o medio acreditativo que permita evidenciar la proximidad en el pago de esa indemnización ni la frustración de proyectos municipales por esa causa.
Por consiguiente, no se observa la necesidad de estudiar, en esta instancia, los asuntos que se discuten en el recurso extraordinario de revisión, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Bajo tal entendido, se modificará, en lo pertinente, el fallo impugnado, para examinar de fondo el defecto fáctico propuesto por el ente territorial accionante.
Desde ya se anuncia que, con fines de información, se dispondrá el envío de copia de esta decisión al despacho en el que se tramita el recurso extraordinario de revisión interpuesto paralelamente por la entidad accionante. 2.1.4 De la relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 14 La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente13 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental.
Al revisar las premisas expuestas por la parte demandante, la Sala concluye que la solicitud de amparo, en lo que concierne al defecto fáctico alegado, posee relevancia constitucional, por cuanto se discute la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, a través de argumentos que señalan la indebida valoración de una prueba aportada al plenario, con base en la cual se impuso condena a título de perjuicios materiales.
La solicitud de amparo aparece debidamente sustentada; en ella se expuso con suficiencia el defecto fáctico en el que incurrió el juzgador y el efecto directo que ese desacierto tuvo en la liquidación del lucro cesante. Concretamente, se indicó que la certificación laboral aportada al proceso, la cual tuvo en cuenta el Tribunal para hallar el monto de la indemnización por concepto de perjuicios materiales, no acreditaba el supuesto de hecho que se halló probado en la providencia, lo que a su vez condujo a la estimación de una suma de dinero que no consulta la realidad.
El planteamiento presentado por la tutelante revela, así, una tensión entre la razonabilidad de la decisión enjuiciada y la potencialidad de afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, con lo que se satisface el requisito de relevancia constitucional. 13 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 15 Adicionalmente, las razones señaladas dan cuenta de que no se está utilizando este mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario, al tenor de lo reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, porque, a pesar de que el Tribunal se refirió a la pretensión elevada a título de daño material, en la tutela se ataca la juridicidad de la valoración probatoria en la que se fundó la condena impuesta por ese concepto.
Se trata, pues, de un asunto que tiene «la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental» y se justifica en la medida de una posible «afectación desproporcionada a derechos fundamentales». 3. Análisis del defecto fáctico alegado Corresponde a la Sala establecer si fue errada la valoración probatoria que sirvió de fundamento para la liquidación del perjuicio material realizado en la sentencia cuestionada, a favor de las demandantes Jessica Adriana Forero Parra y Tania Sofía Rey Forero.
Al revisar el fallo de 24 de noviembre de 2023, se observa que la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca partió del suceso acaecido el 29 de junio de 2015, en el que falleció el señor Mario William Rey Pardo, tras caer del puente de madera ubicado sobre el río Contador, en el Municipio de Quetame, Cundinamarca.
A partir del análisis del material probatorio halló acreditada la falla del servicio en que incurrió el ente territorial, por la omisión en adoptar las medidas preventivas necesarias para advertir a la comunidad sobre el riesgo que generaba el uso del puente de madera, afectado en su estructura y estabilidad por el invierno. Para la estimación de la condena por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, se tuvo en cuenta -tal como refirió la accionante- el «certificado laboral emitido por la constructora Manda SAS, en la (sic) que informa que Mario William Rey Pardo devengaba para el momento de los hechos un salario de $1.000.000».
No se especificó en cuál folio obraba la prueba aludida. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 16 Al consultar el expediente digital del proceso ordinario se aprecia que, junto con la demanda, se aportaron sendas pruebas, entre ellas, una constancia laboral (fl. 27 c. ppal.) con el siguiente texto: Constructora Manda SAS Nit. 830073832-5 Certifica: Que el señor Mario William Rey Pardo identificado con la cédula de ciudadanía N. 81.450.828 de Fosca laboró con nosotros desde el día 20 de Mayo hasta el 12 de Junio de 2015, desempeñando el cargo de oficial, con un salario básico de $1.000.000 más un promedio de $500.000 en horas extras.
La presente se expide a solicitud del interesado a los 14 días del mes de Marzo de 2016. El Municipio de Quetame, en el escrito mediante el cual dio contestación a la demanda advirtió que, según el certificado laboral aportado por la accionante, «para el día en que se afirma que el señor Rey cayó al agua al atravesar el puente sobre el río Contador, es decir para el 29 de junio de 2015, el señor Rey Pardo no laboraba para la empresa Manda SAS» (fls. 74-84 c. ppal.).
En el plenario no se observa otra certificación laboral, por lo que se deduce que la empleada por el Tribunal para liquidar la indemnización corresponde a la anexa a folio 27 del cuaderno principal, sobre la cual se pronunció el ente territorial en la contestación de la demanda. La constatación efectuada permite corroborar que le asiste razón a la accionante cuando afirma que la condena partió de supuestos que no se hallaban acreditados en el proceso.
En efecto, aunque la constancia laboral que obraba en el expediente fue clara en el período laboral que certificó -20 de mayo a 12 de junio de 2015-, el Tribunal, sin mayor explicación, coligió que el señor Mario William Rey Pardo devengaba el salario señalado en dicho documento para el momento de su fallecimiento, ocurrido aproximadamente 17 días después de culminada esa relación de trabajo.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 17 La jurisprudencia14 de esta Corporación, de vieja data, ha presumido que una persona en edad productiva con capacidad de ejercer una actividad económica percibe, por lo menos, un salario mínimo legal mensual, de modo que cuando no es posible conocer el monto del salario o jornal que devengaba la víctima o el afectado al momento del hecho dañoso, se opta por tomar dicha renta para determinar la respectiva condena.
En el caso que se analiza, el ingreso que se tuvo en cuenta para calcular la indemnización por lucro cesante excedió, significativamente, la renta básica vigente, por lo que la condena se tornó superior a la que correspondía imponer, de acuerdo con los aspectos probados en el proceso. Ciertamente, en el año 2015 un salario mínimo mensual vigente equivalía a $644.350; no obstante, en la sentencia se partió de la suma de $1’000.000 para efectuar los cálculos pertinentes, sin que se hubiera realizado un despliegue argumentativo suficiente para arribar a la conclusión de que, pese a que la muerte del señor Rey Pardo ocurrió varios días después de haberse desvinculado de la constructora Manda S.A.S., la constancia laboral expedida por dicha empresa y, sobre todo, el salario allí certificado, podía emplearse para realizar el cálculo del lucro cesante reconocido.
Aun cuando el escenario de la valoración probatoria es uno de esos en los que con mayor claridad se refleja la autonomía e independencia del juez, pues allí el legislador le da la facultad de formar su propio criterio de los hechos a partir de los diferentes elementos de confirmación procesal, esa libertad no es absoluta, en la medida en que está guiada por el principio de la sana crítica y fundada en el deber de valorar integralmente las pruebas relevantes para la decisión. Dicho de otro modo, en materia de valoración probatoria, nuestro ordenamiento jurídico se gobierna por el principio de la sana crítica o persuasión racional, actividad en la cual el fallador tiene cierta libertad de formarse su convencimiento sobre la verificación de los enunciados fácticos, a partir de un análisis conjunto e integral de los elementos probatorios, pero sujeta a las reglas de la lógica y de la experiencia, y no a una convicción arbitraria, caprichosa o al margen de lo que revelen los medios de prueba.
Esa tarea se logra cuando se motiva la decisión de manera racional con las pruebas que obran en el proceso e incluso a partir de las deficiencias que en esa carga procesal de las partes advierta el sentenciador. 14 Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación de 18 de julio de 2019, exp. 2009-00133-01(44572), y Segunda, Subsección A, sentencia de 16 de enero de 2020, exp. 2019- 04849-00(AC), entre muchas más. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 18 En ese contexto, dada la defectuosa valoración de la prueba sobre el ingreso que percibía la víctima al momento de su deceso, que condujo a un cálculo errado del lucro cesante, se impone concluir la acreditación del defecto fáctico invocado en la demanda, puntualmente, porque se tuvo por demostrado un supuesto de hecho sin ofrecer una explicación razonable y amplia acerca del porqué la certificación laboral emitida por la constructora Manda S.A.S. fue utilizada para liquidar la indemnización por concepto de lucro cesante, a pesar de que allí constaba que el vínculo laboral entre dicha sociedad y la víctima directa del daño había finalizado 17 días antes del fallecimiento 15.
Por consiguiente, se amparará el derecho fundamental al debido proceso del Municipio de Quetame. 4. Conclusión Por todo lo anterior, la Sala modificará el fallo impugnado. En su lugar, (i) declarará improcedente la acción de tutela respecto de los cargos relacionados con la condena impuesta a favor del señor Luis Alejandro Rey Pardo, pese a no haber sido parte en el proceso de reparación directa, y la incongruencia entre lo resuelto y los reparos de la apelación, y (ii) dejará sin efectos el ordinal cuarto de la sentencia de 24 de noviembre de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y le ordenará a dicha autoridad judicial que, en un lapso no mayor a treinta (30) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera decisión de reemplazo, únicamente, frente al perjuicio material por lucro cesante pretendido en la demanda, para lo cual deberá ceñirse a lo probado en el proceso y al precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado en aquellos eventos en los que no es posible conocer el monto del salario o jornal que devengaba la víctima o el afectado al momento del hecho dañoso.
Con todo, puede ocurrir que el Tribunal, al efectuar esa nueva valoración, insista en la tesis de utilizar la certificación laboral expedida por la constructora Manda S.A.S. para realizar el cálculo del lucro cesante, caso en el cual tendrá que 15 En sentencia SU-129 de 2021 (M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar), la Corte Constitucional estableció que el defecto fáctico puede presentarse de dos formas: una positiva y una negativa.
La primera tiene ocurrencia en los eventos en que se decide acudiendo a argumentos irrazonables, que hacen que la valoración probatoria sea por completo deficiente. La segunda obedece a las omisiones del juzgador en la etapa probatoria. Puede presentarse cuando no se decretan o no se practican pruebas relevantes para llegar al conocimiento de los hechos, teniendo el deber de hacerlo.
Un ejemplo de defecto fáctico en su dimensión positiva se presenta cuando la conclusión se basa en pruebas que no permiten demostrar el supuesto de hecho, esto es, en pruebas inconducentes. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 19 justificar de manera amplia y clara por qué adopta tal determinación, pese a que allí consta que la relación laboral entre la referida empresa y el señor Mario Willliam Rey Pardo había culminado 17 días antes de su muerte.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Modificar la sentencia impugnada, proferida el 26 de abril de 2024, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En su lugar, se dispone:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el Municipio de Quetame, frente a los cargos relacionados con la condena impuesta a favor del señor Luis Alejandro Rey Pardo, pese a no haber sido parte en el proceso de reparación directa, y la incongruencia entre lo resuelto y los reparos de la apelación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Amparar el derecho fundamental al debido proceso del Municipio de Quetame, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia. Como consecuencia, (i) se deja sin efectos el ordinal cuarto de la sentencia de 24 de noviembre de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de reparación directa radicado con el número 11001-33-43-059-2017-00065-01, y (ii) se ordena a dicha autoridad judicial que, en el término de treinta (30) días, contado a partir de la notificación de la presente providencia, profiera la correspondiente decisión de reemplazo, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese copia de esta providencia al despacho del magistrado Fredy Hernando Ibarra Martínez, con destino al recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-26-000-2024-00031-00, para su conocimiento.
CUARTO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00846-01 Demandante: Municipio de Quetame Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de segunda instancia 20 QUINTO. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto VF